복지국가와 지역사회:

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을) : 419～440

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복지국가 및 그 위기대응에 대한 비판적 고찰*

Welfare State and Community:

A Critical Review of Welfare State and Response to its Crisis

박 성 복(대구대)

본 연구는 휴먼 서비스의 제공과 관련하여 녹색주의(Green approach)라는 관점에서 현대 복지국가의 위기와 그러한 위기에 대한 대응들의 내용 및 한계점들을 담론적인 수준에서 고찰하고 나아가 지역사회중심의 접근이 이 문제에 하나의 대안적인 방향이 될 수 있는 조건을 살펴보았다. 복지국가의 위기에 대한 사회정책적 대응들로서 복지국가의 옹호 및 재확립, 신자유주의의 경제적 합리주의와 민영화, 조합주의, 사회주의적 대응, 제3의 길 등 다섯 접근법들을 고찰하고 이들 접근법들에 대해 각각의 문제점 및 공통적인 문제점을 논의하였다. 즉 현대 복지국가가 직면한 여러 문제들을 간략히 살펴보고 그 복지국가가 장기적으로 지속가능한 것이 아니라는 점을 지적하였다. 복지국가의 위기에 대한 대응으로서 사회정책적 방향들의 대부분 역시 지속가능성이 있는 것으로 보이지 않는 반면에 지역사회중심 접근이 보다 많은 것을 약속해 줄 수 있을 것으로 보았다. 한편 기존의 지역사회중심 접근법의 한계를 극복하기 위한 두 가지 조건으로서 ‘지역사회’에 대한 희망과 ‘제삼자 욕구’접근에 대한 반성을 제시하였다.

주제어 : 복지국가위기, 녹색주의, 사회정책, 지속가능성, 지역사회중심

Ⅰ. 서  론

본 연구는 휴먼 서비스의 제공과 관련하여 그 동안 학계에서 논의되어 온 소위 녹색주의(Green approach)라는 관점에서 현대 복지국가의 위기와 그러한 위기에 대한 대응들의 내용 및 한계점들을 담론적인 수준에서 고찰하고 나아가 지역사회중심의 접근이 이 문제에 하나의 대안적인 방향이 될 수 있는 조건을 살펴보는 데 그 목적이 있다. 대체로 복지국가는 시장제도의 결함에서 나타나는 여러 가지 부정적인 면들을 교정하기 위해 정치와 행정의 조직적 권력을 다음과 같이 의식적으로 행사하는 국가를 말한다. 즉 첫째, 개인의 능력과 재산이 갖는 시장가치와 무관하게 모든 개인과 가족에게 최소수준의 수입을 보장하고, 둘째, 질병, 노령, 실업 등과 같이 개인과 가족에게 위기를 안겨 주는 모든 사회적 위험에 대응할 수 있도록 보호하여 인간의 삶을 보다 안전하게 하며, 셋째, 지위나 계급과 무관하게 모든 국민에게 일정한 사회적 서비스를 최대한 높은 수준으로 제공하는 것이 그것이다. 그렇다면 국가가 여러 가지 휴먼 서비스를 제공하여 국민의 삶을 보장하는 것이 복지국가의 핵심적 특징이라고 할 수 있다. 이러한 복지국가는 대략 19세기 후반에 시작되어 이제 약 100년 정도의 역사를 가지는 것으로 볼 수 있다.

*  이 논문은 2004학년도 대구대학교 학술연구비지원에 의한 논문임.

휴먼 서비스(human services), 사회적(social), 사회복지(social welfare), 그리고 사회사업(social work) 등의 용어들은 서로 비슷한 의미를 가지면서 함께 사용되고 있다. 이 단어들이 갖는 개념적 경계들이 서로 중첩되고 모호한 경우들이 많다. 휴먼 서비스란 말을 좀 더 구체적으로 보면 건강, 정신건강, 그리고 어떤 근본적인 유사성을 지니는 것으로 간주되는 교육과 사회적 서비스의 분야 등에 속하는 광범위한 조직들을 가리킨다. 이러한 서비스들은 비록 그 전달되는 상황들은 매우 다양하지만, 다른 형태의 조직들과 집단적으로 구분되는 많은 유사한 특성들을 지닌다. 이러한 특성들에는 재원충당에 있어서 제삼자에게 크게 의존하고 있는 점, 클라이언트에 따라 변하는 목표, 명확하지 않은 생산기술의 사용, 일선 전문가의 판단과 재량에 대한 의존성 등이 있다. 이러한 휴먼 서비스(human services)'라는 말은 특히 최근에 많이 사용되고 있다. 미국의 경우 많은 공공기관들은 자신들의 좀 더 포괄적인 사명을 반영하기 위해서 그리고 자신들을 ‘사회(social)’과 ‘복지(welfare)'에 함축되어 있는 긍정적이지 못한 의미로부터 거리를 두기 위하여 기관의 이름들을 휴먼 서비스로 바꾸었다(Patti, 2000: 5). 여기서는 이러한 휴먼 서비스를 사회적 서비스나 사회복지 서비스와 같은 의미로 사용한다.

그런데 오늘날 거의 모든 곳에서 복지국가는 공격의 대상이 되고 있으며 새로운 방향으로 개편되어 가고 있다. 다양한 영향요인들이 함께 작용하여 복지국가의 생존능력, 효율성, 그리고 유용성에 의문을 제기하고 있는 것이다. 이러한 요인들에는 인구의 노령화, 가족구조의 변화, 경제성장의 둔화, 높은 실업률, 눈덩이처럼 불어나는 예산적자, 높은 조세에 대한 저항, 시장적인 힘들의 강화, 경제적․사회적 활동들의 민영화, 국내적․국제적 경쟁의 심화, 가속화되고 있는 세계화와 기술변화 등이 포함된다. 이러한 요인들로부터 받고 있는 압력은 복지국가의 운영으로 나타나는 부정적인 경제적, 사회적 및 심리적 효과를 강조하는 새로운 이데올로기들과 강력한 이해관계들에 의해 더욱 강화되고 있다(Esping-Anderson, 1996: ⅶ-ⅷ).  한편 환경과 조화롭게 살고자 하는 인간의 욕구와 사람들이 서로 조화롭게 살아가고자 하는 욕구는 인류문명의 가장 기본적인 두 가지 필수요건이라고 할 수 있다. 그런데 현대 산업사회의 놀라운 성취에도 불구하고 현재의 사회적, 경제적, 그리고 정치적 질서가  그러한 필수요건을 제대로 충족시켜줄 수 없음이 점점 분명지고 있다는 주장들이 나오고 있다. 만약 장기적으로 그 두 가지 욕구가 충족될 수 없다고 한다면 현대사회의 성취와 편익들은 단지 일시적 현상에 불과할 수도 있다. 현재의 지배적인 질서가 이러한 욕구들을 적절하게 충족시키는데 문제가 있다는 것은 산업사회들뿐만 아니라 현재 모든 사회들이 직면해 있는 위기들에서도 어느 정도 짐작할 수 있다. 즉 생태적으로든, 경제적으로든, 정치적으로든, 사회문화적으로든, 불안정성이 증대되고 있는 것이 현대사회의 특징이며, 현존하는 제도적 틀 내에서 제시되어 온 해결책들 대부분이 장기적으로 그리고 심지어 단기적인 경우에서 조차도 그 효과가 의심스럽기도 하다.

예컨대 Meadows, Meadows & Randers, 1992; George, 1992; Trainer, 1989; Ekins & Max-Neef, 1992; Daly & Cobb, 1989; Jacobs, 1991; Dauncey, 1988; Henderson, 1988, 1991.

복지국가와 지역사회

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을)

한편 녹색주의(Green)는 원래 현대 사회가 직면한 환경 위기를 진단하고 대처하는 하나의 급진적인 관점으로서 주로 과학기술에 의지해서 환경위기를 해결하려는 환경주의(Environmentalism)와 대비된다. 환경주의와 달리 녹색주의는 환경문제를 비롯한 모든 사회문제들이 근본적으로 현대 사회가 근거하고 있는 정치적, 경제적, 사회적 질서의 모순에서 나타난다고 본다. 그 특징을 네 가지로 요약해 볼 수 있는데(Ife, 1995: 42-49), 첫째가 전일주의(holism)이다. 이것은 생태중심적인 철학이며 생명과 자연을 존중하는 입장을 갖는다. 둘째가 지속가능성(sustainability)으로서 자연 및 자원의 보존, 소비의 감소, 비성장주의 경제학, 과학기술 발달의 제한, 반자본주의의 등의 관점을 갖는다. 셋째가 다양성(diversity)m로서 차이를 귀중하게 여기는 것, 하나의 해답만 존재하지 않는다는 것, 분권화, 네트워크와 수평적 의사소통, 그리고 낮은 수준의 과학기술 등의 요구를 담고 있다. 마지막으로 넷째는 균형(equilibrium)이다. 이것은 전지구적인 것과 지방적인 것, 양과 음, 성별 간, 권리와 의무, 평화와 협동 등의 두 가치들 간의 균형을 요구하는 입장이다. 이러한 녹색주의가 전체적으로는 생태적 위기를 가져온 근본적인 사회적, 경제적, 정치적 토대와 그에 따른 근본적인 변화의 필요성을 인식하는 데에는 동일하지만 그 내부에서는 여러 갈래의 분파들이 존재한다.

그러한 다양한 분파적 관점들은 Radical Ecology: the Search for a Living World (Merchant, 1992)에 잘 소개되어 있다. 한편 녹색주의가 본 논문에 내재되어 있는 기본 관점이긴 하지만, 본 논문의 목적이 복지국가 및 그 위기대응에 대해 비판적으로 고찰하는 것이므로 그에 대해서는 아래의 간단한 언급 외에는 별도로 논의하지 않는다.

본 연구는 주로 최근의 그러한 녹색주의('Green')와 관련된 문헌들에서 제기되고 있는 주장들을 논의에 비추어 선별적으로 발췌하여 한편으로 전체적인 수준에서 현대 복지국가가 직면한 위기의 내용과 그 대응들의 부적절성을 비판적으로 고찰해 보고, 다른 한편으로는 일종의 '지역사회중심' 대안의 개발에 대한 최근의 관심이 진정한 지역사회중심의 접근과는 다소 거리가 있다는 점을 고찰해 보려고 한다. 이를 위해 지역사회중심 모델로 나아가려는 여러 노력들이 지닌 결점들과 그러한 노력들이 담아내지 못하고 있는 부분들의 확인, 그리고 보다 자생력 있는 지역사회중심 대안의 모색에 있어서 고려해야 할 조건을 함께 논의하려고 한다.

Ⅱ. 복지국가의 위기

현대 사회정책론자들은 복지국가의 위기에 대해 서로 다른 이론적인 설명과 그에 따른 다양한 해결책을 제시했지만, 1980년부터 복지국가가 위기에 직면해 왔다는 점에 대해서는 대체로 일치된 견해를 보여 왔다(Pierson, 1991; Bryson, 1992; Graycar & Jamrozik, 1993; Esping-Anderson, 1990; Offe, 1984; Mishra, 1984). 물론 일부 학자들은 실제적으로 위기가 있다는 것 자체에 대해서조차도 회의적이며 불확실성과 불안정성은 현대 복지국가의 불가피한 속성이며 따라서 특별히 위기로 볼 수는 없다는 견해를 제시하고 있기도 하다(Taylor-Gooby, 1985; Beilharz, Considine and Watts, 1992). 하지만 복지국가의 부적합성, 불안정성과 불확실성, 그리고 전범위에 걸친 인간의 욕구를 충족할 수 없는 현상이 지속된다는 데에 대해서는 견해가 거의 일치되고 있다.

서구사회들에서의 현대 복지국가는 전후 사회적 합의가 가능했던 낙관적인 시기에 약속했던 모든 서비스를 제공할 수 없게 된 것이 점차 분명해졌다. 복지국가는 1990년대에 와서 거의 정당성을 가질 수 없는 것으로 보이는 사회적 민주주의/페이비언 이념(Fabian ideology)에 의해 정당화되었는데, 그러한 복지국가 주창자들의 이상은 지금 볼 때에는 매구 단순했던 것 같다. Richard Timuss (1968)와 T. M. Marshall(1965) 같은 학자들이 제시한 미래상은 여전히 호소력을 갖지만, 그 효과는 크지 못했다는 주장들이 나오고 있다. 즉 사회적 평등, 최저기준의 생계보장, 사회적 응집력과 집단적 책임의 유지 등과 같은 복지국가의 목표들은 기껏해야 부분적으로만 실현되어 왔다는 것이 연구에 의해 밝혀졌던 것이다(George & Wilding, 1984; Le Grand, 1982). 복지국가라는 것이 사회적 불평등과 부정의가 더 심화되는 것을 저지시켜 왔다는 주장을 일부 정당화시켜 주기도 하지만, 보다 공정한 사회를 실현시키는 데에는 효과적인 메커니즘은 아니었다. 심지어 복지국가가 보다 강력하게 확립되어 온 유럽이나 스칸디나비아 반도의 사회적 민주주의 사회들에 있어서 조차도 복지국가를 인간의 욕구를 충족시키는 주된 제도적 수단으로 삼는 방향에 대해 재평가해 보려는 노력들이 나오고 있을 뿐만 아니라 대안적 구조와 과정들까지도 모색되고 있는 실정이다(Andersen, 1987).

복지국가 정당성의 위기는 부분적으로 자원 및 재정적 위기에 기인한다(O'Connor, 1973). 높은 경제성장이 유지될 수 있었던 시기에는 사회적 지출과 복지국가 서비스의 확대가 가능했으나 뒤이은 경제성장의 둔화는 정부에 많은 부담을 주었으며 동시에 더 많은 실업과 가난을 가져옴으로 해서 복지국가 서비스에 대한 공공의 수요를 더욱 증가시켰다. 이것이 가장 필요로 하는 시기에 그러한 필요를 충족시켜 줄 수 있는 능력은 가장 저하되어 있다고 하는 복지국가의 근본적인 모순들 중의 하나이다. 소위 우파라고 하는 일부 학자들은 이러한 어려운 상황은 폭증하는 기대에 의해 더 악화되고 있다고 주장한다(예컨대, Kristol, 1978; Friedman & Friedman, 1980). 즉 민주적인 선거에 의해 구성된 정부들은 재선을 확보하기 위하여 점점 더 높은 사회적 급부의 제공을 약속해야만 하는데 합리적인 기준에서 보면 국가 능력의 범위를 벗어날 수밖에 없다는 것이다. 하지만 보다 최근의 정부와 야당들은 '재정적 책임'을 역으로 이용하여 정부지출을 늘이기 보다는 오히려 삭감한다는 약속을 함으로써 선거에 이긴 경우들도 있었다. 그렇더라도 그들이 일단 집권하게 되면 약속한 수준으로 정부지출을 줄일 수가 없을 뿐만 아니라 정부개입 수준을 동일하게 유지하는 것조차도 어렵다는 것을 알게 된다. 가끔은 정부 프로그램의 과격한 삭감이 이루어지기도 하지만, 복지국가 지출은 정부가 역전시키기가 매우 어려운 어떤 동태적인 과정을 자체적으로 생성시키는 것으로 보인다(Jones, 1990).

복지국가가 지니는 또 하나의 근본적인 모순점은 그것이 기존의 사회적․정치적 질서를 유지하는 기여한다는 것이다. 복지국가는 정치적 안정성을 유지하거나(George & Wilding, 1984) 마르크스의 관점에서 보면 문화적 헤게모니 구조의 일부로 중요한 역할을 하고 있다. Mishra(1984) 등이 지적했듯이 복지국가의 반대론자들은 민주주의적 자본주의가 복지국가의 안정화 역할 없이는 유지될 수 없다는 점을 알지 못했다. 그래서 Offe(1984)의 설명처럼 정부는 복지국가가 될 능력이 되지 않지만 또한 복지국가가 되지 않을 수도 없다.

복지국가 위기의 효과는 서비스 공급의 수준에서 분명히 드러난다. 공공서비스의 계속적인 삭감, 지나친 부담을 안고 있는 노동자들이 더 적은 것으로 더 많은 것을 하도록 요구받고 있는 데서 나타나는 서비스의 질적 저하, 늘어난 대기목록과 대기시간, 민간보험에 들 능력을 가진 사람을 제외한다면 중요한 의료 서비스에 쉽게 접근할 수 없는 것, 공교육 체제의 악화, 직원들의 낮은 사기, 혼잡, 그리고 공공체제의 대처능력에 대한 전반적인 신뢰의 상실 등이 모두 대부분의 서구사회들에서 잘 알려진 문제점이다.

Ⅲ. 위기대응과 그 문제점

1. 전체수준의 위기대응에 대한 고찰

전체수준의 위기대응으로는 복지국가의 옹호 및 재확립, 신보수주의의 경제적 합리주의와 민영화, 조합주의, 사회주의적 대응 등의 대략 네 접근법들로 범주화될 수 있다. 물론 각 접근법 내에 있는 것들도 그 강조점이나 성향들이 상이하고 둘 이상의 요소들을 종합하려고 한 학자들도 있었다. Wilensky's and Lebeaux의 Institutional and Residual welfare(1965), Titmuss의 Model A, Model B and Model C(1974), Mishra의 Residual, Institutional and Structural models(1981), Giddens의 The Third Way: The Renewal of Social Democracy 등의 문헌들에서 언급되고 있는 이론적인 차이점들에 유의하면서 다섯 가지 접근법들의 간략한 내용 아울러 그 문제점들을 비판적 시각에서 살펴보기로 한다.

1) 복지국가의 옹호 및 재확립

이 접근법은 복지국가의 문제들과 복지국가 서비스들의 감퇴를 본질적으로 되돌릴 수 있는 것으로 본다. 전후 시대의 복지국가의 발달을 지원했던 사회적 민주주의와 집산주의적 가치들의 재주창을 옹호하며, 휴먼 서비스들을 강력하게 공적으로 제공하는 것이 발달한 문명사회의 징표로 보고 인류애, 평등, 진보적 재분배, 보호와 사회적 정의와 같은 원리들에 기초한 보다 공평한 사회체제의 꿈을 재확립하려고 한다. 이 접근법은 영국의 David Donnison(1991)과 Paul Wilding(1986), 오스트레일리아의 Hugh Stretton(1987), Ebatt Research Centre(1989), 그리고 Australian Council of Social Service 등에 의해 강하게 주장되었다. 공공이 사회적 급부를 제공하는 현 체제를 가능한 많이 유지시키려는 부단한 노력을 기울이면서 복지 서비스의 감축, 민영화, 기금감축 등을 강력히 반대하는 소위 복지로비(welfare lobby)의 정책반응에서 이 접근법의 생생한 표현을 볼 수 있다. 많은 공공영역의 일자리들이 그러한 전략의 성공에 의존하기 때문에 거기에도 다소 이기적인 요소가 있는 것은 의심할 바 없지만, 복지국가의 지지자들이 현존하는 복지 서비스를 유지하기 위해 노력하는 그 열정은 소비자들의 필요에 대한 진정한 관심에서 나올 뿐만 아니라 복지국가의 해체는 정의롭지 못하며 사회적 진보의 관점에서 보아도 퇴보적인 조치라는 신념으로부터 나온다.

이 입장은 복지국가체제의 피할 수 없는 결과로서 대규모의 중앙집권화 된 관료제 구조가 휴먼 서비스를 전달하는 데 효과적이지 않을 뿐만 아니라 효율적이지도 않으며 그들의 서비스를 받고 있는 사람들로 하여금 인간성을 상실케 하고 소외감과 무력감을 경험하게 한다는 등의 비판을 면치 못한다. 게다가 복지에 대한 사회민주주의 접근(Taylor-Goody & Dale, 1981)의 약한 이론적 기초로 인해 복지국가의 주창자들은 우파나 좌파 모두로부터 비판받고 있다. 복지국가의 이념적 기초가 유지되고 그러한 유지에 대한 합의가 오래 지속된 것은 전후 사회적 합의가 이루어졌던 시기에서만 가능했던 것이다.

2) 신자유주의의 경제적 합리주의와 민영화

복지국가의 위기에 대한 정치적 보수주의의 반응은 많은 문헌들에서(Tapper, 1990; Nurick, 1987), 그리고 영국의 대쳐 행정부와 미국의 레이건 행정부, 캐나다와 뉴질랜드의 보수주의 정부 등에서 볼 수 있듯이 근래의 보주주의 정부들이 추진하고 있는 정치적 프로그램들에 나타나 있다. 이 접근법은 복지국가를 일반적으로 바람직스럽지 않으며 사회적 문제를 해결하기 보다는 오히려 더 악화시킬 가능성이 큰 존재로 보고 있다. 따라서 그것은 공공에 의한 서비스의 제공을 위한 국가구조들을 해체하고 대신에 시장동기를 가진 민간영역의 활동으로 대체하는 것을 목표로 삼는다. 이 접근법은 가능한 규제받지 않는 시장이 능률성을 극대화시키고, 경쟁을 장려하며, 개인의 선택과 소비자에 대한 책임성을 극대화시킨다는 점에서 휴먼 서비스의 제공을 위한 최선의 메커니즘이라는 신념에 근거하고 있다. 정부의 역할은 최소한에 그치고, 정책방향들은 민영화, 사용자 부담, 민간보험, 증서제도 등을 포함한다.

자유로운 시장은 능률성과 경쟁의 관점에서 볼 때 어떤 이점을 가질 수는 있으나 인간의 욕구를 평등한 방법으로 충족시킬 수는 없다는 것이 증명되었는데 이러한 200년간에 걸친 자본주의의 경험이 분명히 증명해 온 사실을 신자유주의 접근법의 주창자들은 인정하지 못하는 것으로 보인다. 이 입장은 사회적 및 경제적 불평등을 감소시키기 보다는 오히려 악화시키는 경향이 있으며 사회적 약자에 대한 보호, 사회적 유대감, 사회적 응집과 지역사회 등의 가치들을 경쟁과 개인주의라는 명분으로 무시하고 있다. 신자유주의 입장은 근본적으로 이기주의, 탐욕, 돌봄과 인간성의 경시에 근거하고 있으며, 상당한 수준의 가난, 지역사회의 상실, 다수 대중의 천박화와 소외 등을 가져올 수밖에 없다는 비판이 제기되고 있다.

3) 조합주의

이 접근법은 예컨대 자본과 노동처럼 갈등적인 이해관계 당사자들 사이에 국민적 합의를 이룰 수 있도록 해주는 사회적 구조를 확립하려고 하며 따라서 통일과 통합을 강조한다. 그것은 Mishra(1984)와 Cawson(1982) 등이 제안했는데, 그들은 이 모델을 따름으로써 상당한 사회적 및 경제적 성공을 거둔 오스트리아와 스웨덴을 예로 들고 있다. 이것은 오스트레일리아의 노동당(Hawke and Keating Labor) 정부가 추구해 온 것이기도 하다. 조합주의적 접근법은 급부제공에 있어서 민간영역과 공공영역 사이에 존재해 온 전통적인 장벽들을 제거하려고 한다. 정부 부처들은 구조, 관리, 서비스 마케팅, 기업가주의, 고용정책 등에서 민간부문의 논리를 모방하도록 장려되는 한편 민간부문은 보다 넓은 의미에 있어서 지역사회에 대한 진정한 책임을 지며 이윤을 창출할 뿐만 아니라 사회적 목표들에도 관심을 갖도록 장려된다. 그 두 부문들이 보다 밀접하게 통합되고 그 연계성이 강화된다. 이 접근법은 국가와 시장 모두로부터 나온 기금에 의지하고 정부와 독립위원회에 모두 책임을 지고 있어서 공공부문과 민간부문 중 어느 하나에 속한다고 명확하게 규정할 수 없는 기관들을 확립시키는 방향으로 나아가기도 한다.

조합주의는 자본과 노동의 경우처럼 근본적으로 갈등적인 이해관계자들 사이에 인위적으로 타협을 만들어 내려고 하며 따라서 그러한 타협은 기껏해야 단기적이고 결국 불안정한 조정밖에 되지 않는다는 점에서 비판이 제기될 수 있다. 아마도 이것은 비교적 안정적인 경제적 성장과 번영에서처럼 어떤 특정한 경제적․정치적 조건들 하에서만 성공할 수 있겠지만 그러한 조건들이 영속할 것이라고 기대할 수는 없다. 또 다른 비판은 그것이 사회의 특정한 영역들과 경제부문을 대변하고 있는 상위계층의 조직들 수준에서 어떤 거래(trade-off)가 이루어지도록 한다는 것이다. 이러한 것은 정책결정과 의사결정의 민주적 내지 참여적 정책결정과 의사결정에 나쁜 방향으로 작용하며 기존 엘리트들의 권력을 강화시키는 데 기여할 가능성이 크다.

4) 사회주의적 대응

지금까지 언급한 접근법들은 복지국가의 위기를 현존하는 서구사회의 구조 내에서 본질적으로 해결할 수 있는 것으로 보기 때문에 자본주의 경제체제와 양립될 수 있다. 그리고 세 접근법들의 주창자들은 실제로 자신들이 제시한 해결책이 안정성과 번영을 창출하는 데 기여함으로써 현존하는 질서를 위협하기 보다는 오히려 강화할 것이라고 주장하기도 한다. 그러나 좀 더 마르크스 관점에 가까운 사람들은 복지국가의 위기를 자본주의 위기의 발현으로 보고 있다(Gough 1979; Corrigan &Leonard 1978; Offe 1984; O'Connor, 1973). 복지국가는 자본주의 체제가 걸어온 경로를 따라 그것의 핵심적인 일부로서 성장해 온 것으로 그리고 자본주의 질서를 유지하기 위한 필수적인 메커니즘으로 보고 있다. 자본주의 체제는 내재적인 모순에 의해 자체적으로 파괴의 씨앗을 내포하고 있으며 복지국가의 위기를 보여주고 있는 발달된 자본주의 사회가 안고 있는 문제점들은 단지 자본주의 구조를 해체하고 사회주의적 질서로 대체해야만 해결할 수 있다는 것이 마르크스주의(Marxist)의 분석이다.

이러한 처방이 지닌 급진적인 성격 때문에 또한 과거의 소련과 동구의 정치적 변화 이후로 마르크스주의 관점이 받은 나쁜 비평 때문에, 그러한 사회주의적 대안들은 현재 복지국가의 위기에 대응하는 주된 흐름의 정책대응들에 속하지 못하고 있다. 현재 구체적으로 사회주의적 정책들을 주창하고 있는 정부나 야당들은 거의 없으며 정책토론의 장으로부터도 사회주의 정책들은 거의 제외되어 왔다. 그럼에도 불구하고 사회주의적 관점은 강력한 이론적 및 지적 토대를 지니고 있을 뿐만 아니라 다른 급진적이고 창의적인 대안들을 형성하는 데 많은 영향을 주어 왔기 때문에, 복지국가의 위기에 대한 가능한 대응들을 모색함에 있어서 진지하게 다루어져야 할 것으로 본다.

다른 세 가지 접근법들보다 강력한 이론적 및 지적 기초에 근거하고 있는 마르크스주의 대안도 소외와 인간성의 상실을 가져오는 등 국가 관료제와 중앙집권적 계획이 지닌 몇 가지 부정적인 효과를 고려하지 못하고 있다. 진정한 공산주의 사회의 그럴듯한 이념들에도 불과하고 인류 역사에 나타난 공산주의는 실제로 극히 압제적인 지배를 행해 왔다는 것을 알고 있다. 그러한 현상이 필연적인 결과는 아니라고 주장할 수도 있지만, 이러한 경험이 마르크스주의로 하여금 현대의 사회적 및 정치적 논의에서 정당성을 확보하는 것을 어렵게 만들고 있다. 사실 마르크스주의 분석은 어떤 대안을 개발하는데 많은 기여를 할 수는 있겠지만, 국가 사회주의라고 하는 전통적인 마르크스주의 해결책은 오늘날 신뢰할 만한 대안을 되지 못할 것 같다.

5) 제3의 길: 사회민주주적 대응

최근 영국의 앤서니 기든스(Anthony Giddens)를 중심으로 한 소위 ‘제3의 길’(2001)은 평등을 주장하는 좌파의 논리와 시장경제의 효율성을 강조하는 우파의 논리를 생산적 복지국가의 패러다임으로 조화시키려는 사회민주주의적 기획으로 볼 수 있다. 기든스는 사회주의 몰락의 가장 큰 원인을 부의 산출과 공평한 분배에 있어서 자본주의에 뒤졌기 때문이라고 지적하였다. 인간의 평등과 공동성이라는 윤리적 가치를 중시한다는 점에서 부정될 수 없는 존재가치를 지니고 있음에도 불구하고 사회주의가 몰락한 것은 부의 산출 방식에 실패하여 가난의 획일적 보편화를 불러왔기 때문이다. 경제적 삶의 질을 높이는 데 실패한 사회주의 안에서는 그 본래의 윤리적 이상이 보존될 수 없었던 것이다. 여기에는 개인적 성취와 경제적 경쟁의 원리를 소홀히 했던 것과 더불어 풍요로운 다수가 되려는 사회심리적인 요구를 평등과 공동성의 가치로 억압해 왔던 것이 중요한 요인이 되었다고 볼 수 있다.

한편 사회주의의 몰락과 더불어 강화된 우파의 이념처럼 되어버린 신자유주의도 결코 오늘의 세계현실에 대한 답이 될 수 없다고 본다. 그것은 자유시장경제와 정부의 제한된 역할을 강조하는 신고전주의적 경제정책은 필연적으로 모순에 빠질 수밖에 없는 두 가지 상반된 원리를 지니기 때문이다. 경제원리에 있어서는 경쟁적 자유에 기반한 개인주의를 예찬하면서 다른 한편으로는 과거의 전통적 가치를 옹호하는 신보수주의적인 관계들을 강조하고 있다. 경쟁적 개인주의가 전통적인 권위주의적 가치와 병립할 수 있다면 그것은 보편적인 평등적 세계관보다는 부유한 지배계층의 세계관 안에서만 가능할 것이다. 더구나, 신자유주의가 옹호하는 경제적 개인주의는 무한한 생산과 소비를 지향 하는 가치를 후원함으로써 한계에 이른 생태적 위기를 외면하였고 전근대적인 권위주의를 후원함으로써 불평등한 사회를 변화시키는 일을 거부해왔기 때문에 미래를 위한 바람직한 길이 될 수 없다는 것이다.

제 3의 길이란 낡은 사회주의의 실패와 신자유주의의 모순을 넘어서는 길이다. 그러나 이 길은 자유주의적 가치의 강화보다는 사회주의적 가치에 더욱 근접해 있는 것으로 보인다. 공동성은 세계화로 확대되고, 개인은 경쟁구조보다는 제도화된 개인으로, 그리고 무한한 성장보다 생태학적 현대화를 강조한다. 기든스는 시민사회적 참여민주주의의 가능성을 이 제 3의 길에서 찾는데, 이를 위하여 평등, 약자보호, 자율성으로서의 자유, 책임과 권리, 민주주의적 권위, 그리고 범세계적 다원주의와 철학적 보수주의와 같은 가치를 제시(112)한다. 이러한 가치들을 실현시켜 나갈 수 있는 유일한 길은 포괄적인 의미에서 사회 민주주의를 실현하는 것이라고 본다. 기든스는 제 3의 길을 범세계적 차원에서 역동적인 경제체계, 평등과 공동성의 추구, 그리고 생태정의를 향한 현대화에서 찾으려 한다. 따라서 근본주의적 시장경제에 인류의 미래를 맡길 수는 없다고 보고, 권력과 경제구조의 투명성을 확보하면서 시민의 평등과 복지 그리고 생태정의를 지향한 혼합경제정책이 받아들여져야 한다고 보았다. 기든스는 현대의 시민사회 운동이 이러한 실질적인 사회정책에 영향을 미치는 운동으로서 중요한 정치적 요인이 된다고 보고 있다. 하지만 이 시민사회 운동은 국지적이거나 배타적인 것이 아니라 세계적이며 다원적이고 포용적인 가치를 들어내는 것이어야 한다.

복지국가와 관련하여 ‘제3의 길’복지국가의 여러 문제들을 복지국가의 소멸을 알리는 신호가 아니라, 복지국가를 재건해야 할 이유로 인식한다. 복지국가는 자원보다는 위험성을 공동부담 하는 것이다. 복지를 개혁하려면 위험성에 대응하는 요점들을 인식해야 한다. 효과적인 위험성 관리는 위험성을 최소화하거나 그것에 대하여 보호하는 것만을 의미하지는 않는다. 그것은 또한 위험성의 긍정적 혹은 활력적 측면을 이용하고, 위험의 감수에 대하여 자원을 제공하는 것을 의미한다. 적극적 위험 수용은 기업 활동에만 있는 것이 아니라 동일한 상황이 노동자에게도 적용된다. 복지나 혜택을 포기하고 직업을 찾는 것이나 특정한 산업에서 일자리를 얻는 것은 모두 위험성을 감수하는 활동이다. 이러한 위험 수용은 개인에게, 좀 더 넓게는 사회에게 이익을 주는 경우가 많다. 1942년 베버리지는 질병, 무지, 불결, 그리고 나태와의 전쟁을 선언했는데, 그의 초점은 완전히 소극적이고 사후적인 복지였다. 하지만 ‘제3의 길’은 적극적인 복지의 관점을 갖고 그것이 부의 창조에 순기능을 한다고 본다. 그렇지만 경제적 부양비를 직접 제공하기보다는 되도록 ‘인적자본’에 투자해야 하며 복지국가 대신에 적극적인 복지사회의 맥락에서 작동하는 ‘사회투자국가(social Investment state)'를 건설해야 한다고 본다.

서구의 관점에서 보는 ‘제3의 길’은 사회주의와 신자유주의적 가치에 대한 경험을 반영하고 있다는 점에서 의미가 있다. 그러나 제3세계인들이 경험해 왔던 복지이전의 빈곤, 인권부재, 저급한 삶의 질, 권력의 횡포, 다양한 형태의 차별에 대한 예민한 인식이 결여되어 있다는 것이 한계점이다. 그럼에도 불구하고 낡은 사회주의와 신자유주의라는 양자택일의 논리를 넘어서 범세계적 생태정의를 지향하는 ‘제3의 길’은 다소 추상적이지만 새로운 사유의 길을 열어준다 점에서 위의 네 접근법들과 다른 의의를 지닌다고 하겠다.

6) 공통의 문제

다섯 개의 접근법들 각각이 지니는 문제점들이 간략하게 논의되었긴 하지만, 사실은 개개의 문제점들보다 더 중요한 공통의 문제점이 다섯 접근법들 모두에게 존재한다. 즉 복지국가의 위기라고 하는 것이 지속가능성이 없으며 또한 생태적 위기의 수준에 이른 사회적, 경제적 및 정치적 체제에서 근원하는 보다 광범위한 위기의 결과라는 점이다. 복지국가 위기에 대한 각각의 전통적인 대응 역시 지속가능성이 없고 성장지향적인 그러한 가정들에 근거하고 있으며 따라서 그 자체가 지속가능성을 갖지 못한다. 복지국가 위기에 대한 전통적인 사회정책적 대응들에 대해 반대하는 것은 진정으로 지속가능한 사회와 양립될 수 있는 휴먼 서비스의 정책과 현실에 대한 하나의 대안적 접근법을 개발한다는 뜻이 되기도 한다. 따라서 그러한 반대의 내용을 좀더 상세히 살펴볼 가치가 있다.

마르크스주의자들의 주장에 의하면 복지국가는 산업자본주의의 경로를 따라서 성장했으며, 현존하는 사회적, 경제적 및 정치적 질서의 핵심적인 일부로 보아야 한다고 지적하였다(Gough, 1979). 건강, 교육, 주거와 복지 같은 공공서비스들을 국가가 공급하는 것은 선량하고 국민을 돌보는 정부의 이타적인 관점의 결과가 아니라 산업자본주의가 성장하고 번영하기 위하여 그리고 사회적 통제를 확립하고 유지하기 위한 수단으로서 필요한 것이었다(Kennedy, 1989). 마르크스주의의 분석이 이러한 점을 밝혀내는 데 특히 중요했으며 복지국가를 발전된 자본주의와 공생의 관계에 있는 것으로 본다. 그래서 현대 산업자본주의에서는 만약 어떤 형태의 복지국가가 없다면 인간의 욕구를 충족시키고 안정성과 안전성을 유지하며 노동자집단을 건강하고 행복하며 그리고 적절히 교육받은 상태를 유지함으로써 생산과 재생산의 핵심과정이 계속 이루어지도록 하는 것이 불가능할 것이다. George와 Wilding(1984)은 관련된 연구문헌들을 광범위하게 검토하고서 복지국가가 정치적 안정성과 경제적 성장을 잠식시키는 것보다 지원하는 쪽으로 더 많은 기여를 하였다고 결론 내렸다.

그러한 분석은 복지국가가 발전된 산업자본주의의 맥락에 있는 것으로 보아야 하고 그것과 분리된 것으로 보아서는 안 된다는 것을 의미한다. 지금의 산업자본주의가 어떤 형태의 복지국가 없이는 생존할 수 없기도 하지만, 지금의 복지국가 역시 발달의 모태가 되어 온 산업자본주의 경제적 질서 없이는 생존할 수 없다는 것도 필연적인 논리적 결과이다. 복지국가의 모순이 근원하는 보다 더 큰 전체 체제의 모순이 점차 분명해짐에 따라 현재의 사회질서는 지속가능성이 없다는 것에 대한 증거들이 다분히 있다. 즉, 체제는 계속 성장이 이루어져야 한다는 것에 근거하고 있으며, 그러한 지속적인 성장은 지구환경에 재난을 가져다주는 효과를 나타낼 것이다(Gordon & Suzuki, 1990). 지속적인 성장과 소위 발전이라는 것이 가져다주는 생태적 및 인간적 비용들은 점점 분명해지고 있으며 지구의 산업적 및 경제적 체제가 성장 한계점에 도달하고 있다는 경고들이 점점 분명하게 인식됨에 따라(Meadows, Meadows & Randers, 1992), 상황이 급박하다는 것이 강조되고 있다. 사태를 역전시킬 수 있는 시간은 단지 10년밖에 없다는 David Suzuki의 경고가 점차 많은 사람들에게 심각하게 받아들여지고 있으며, 또한 그것은 현재의 지구 위기가 갖는 급박함을 강조하고 있다. 서구사회의 정부들은 경제성장, 표준적인 삶의 수준, 그리고 완전고용 등을 유지하는 것이 점점 어렵다는 것을 인식하고 있다. 전통적인 경제적 해결책들이 제대로 효력을 내지 못하거나 기껏해야 단기적인 효과밖에 거두지 못하고 있는 것으로 언급된다. 모든 서구 경제체제들이 현재 불가피하게 서로 연결되어 있을 수밖에 없는 상위의 전지구적 경제체제는 불평등과 한계들이 점차 명백히 드러내고 있다(George, 1992; Trainer, 1989). 점점 많은 경제학자들과 비평가들이 현대사회가 직면한 주된 경제적 및 사회적 문제들은 더 이상 현존하는 체제 내부로부터 해결될 수 없으며 다른 경제적 원칙에 근거한 다른 성격의 사회로의 급진적인 변화가 필요하다는 결론에 도달하고 있다(Ekins & Max-Neef, 1992; Daly & Cobb, 1989; Jacobs, 1991; Dauncey, 1988; Henderson, 1988, 1991).

지금까지의 논의는 여러 면에서 마르크스주의의 분석과 맥을 같이 하는데, 사실 마르크스와 그 추종자들은 자본주의의 모순점들을 분명하게 확인했으며 그에 따른 급진적인 개혁을 제시했다. 하지만 녹색주의('Green') 입장에서 본다면 마르크스주의들은 여전히 생산성, 부 및 개인소득의 증대와 함께 계속적인 경제성장이 가능할 뿐만 아니라 바람직하다고까지 가정했다. 이 점에 있어서 그들은 신보수주의나 사회적 민주주의를 포함한 다른 이념적 입장들과 일치되고 있다. 선거 때 좌파를 포함한 다양한 이념적 입장들을 갖는 정당들로부터 현재의 경제적 문제들로부터 벗어나는 길은 경제적 성장을 증대시키는 것이라고 가정하고 그러한 성장을 실현시킬 수 있는 가장 좋은 방법에 관해 논의하는 것을 보편적으로 보게 된다. 하지만 녹색주의('Green') 입장은 경제적 성장이 환경적, 사회적 및 경제적 문제들을 해결하기 보다는 더 많은 문제들을 야기시킨다는 점에서 기껏해야 의심스러운 성과에 불과하다고 주장한다. 실제로 모든 것이 한정된 세계에서 성장이 무한정으로 계속될 것이라고 믿는 것은 분명히 이치에 맞지 않으며, 성장이 실질적인 한계들에 이르고 있다는 사실을 제시하는 증거들이 늘고 있기도 하다(Meadows, Meadows & Randers, 1992; Rifkin, 1985).

그래서 마르크스주의 사회주의 대안과 마찬가지로 현재의 산업자본주의와도 달리 성장의 순환 고리를 끊는 체제를 모색할 필요가 있는 것이다. 이러한 체제는 지속가능성의 개념을 내포하는 진정한 생태적 관점을 요구한다. 이러한 맥락에서 보면 지속가능성은 별 의미가 없는 '지속가능한 개발' 혹은 명백히 자기모순적인 '지속가능한 성장'이라는 미명하에 실제로 어떤 정책이라도 정당화시키는 현재의 추세에서 볼 수 있는 바와 같이 현재의 많은 정치가들이나 공적으로 책임 있는 자리에 있는 사람들이 뜻하고 있는 현실적인 의미와는 매우 큰 차이가 있다고 하겠다.

이러한 관점에서 보면 복지국가의 위기는 위에서 검토된 다섯 가지의 정책전략들 중 어떤 것에 의해서도 만족스럽게 해결될 수 없다. 복지국가를 포함하고 있는 현존의 성장지향적인 사회적, 경제적 및 정치적 체제는 아주 단기적인 경우를 제외하고는 지속가능성이 없다는 것이 분명하다. 서구사회들이 익숙해져 있는 복지국가 형태는 그렇게 오래 지속될 것 같지 않으며, 사회구조들이 변함에 따라 인간의 욕구를 충족하기 위해 상이한 구조와 서비스들이 개발되어야 할 것인데, 생태적인 관점에서 보면 사회구조들은 반드시 변해야 할 것 같다. 현대 복지국가는 비록 그 기원이 수백 년 전으로 거슬러 올라가지만 본질적으로는 20세기와 풍요한 서구사회의 산물이다. 단지 1백년만을 제외한 전 역사를 통해 인류는 복지국가 없이도 생존해 올 수 있었으며 심지어 금세기에 와서조차도 그 추정된 편익은 소수에 의해서만 향유되어 왔다. 복지국가는 영속적으로 고정된 것이 아니며 또한 반드시 인류문명의 당연한 요소도 아닐 수 있다.

2.  지역사회중심의 위기대응에 대한 고찰

1) 지역사회중심의 접근에 대한 관심

이러한 맥락에서 그 대안을 모색할 필요성이 점점 절실해지고 있으며, 실제로 인간의 욕구를 충족시키고 환경과의 조화로운 상호관계를 유지할 수 있는 보다 자생력 있고 지속성 있는 토대를 제공할 수 있는 지역사회중심의 접근에 대한 관심도 증대되어 왔다. 환경과 사회적 정의의 문제들에 관심을 갖는 활동들 중 자생력 있는 지역사회중심(community-based) 구조의 형성이 변화를 위한 전략들의 핵심적 요소가 되어 왔다(Ife, 1995). 지역사회중심 접근은 인간의 노력들이 어떻게 달리 조직화될 수 있는가를 보여줄 수 있으며 따라서 지구적 혹은 국가적 수준들에서는 도저히 불가능한 것으로 보이는 진정한 생태적 지속가능성과 사회적 정의가 인간적인 지역사회의 경험 속에서 실현될 수 있다는 믿음을 갖고 있다.

역사를 통해 인간의 욕구를 충족시킬 목적으로 여러 상이한 제도와 메커니즘들이 존재해 왔다. 시대, 종족, 마을, 확대된 가족, 교회, 시장과 국가 등이 가끔은 함께 결합해서 이러한 과정에 핵심적인 역할을 해왔다. 각 제도는 필요의 충족이 주된 역할이었지만 사회가 변해옴에 따라 대부분 새로운 사회질서의 필요들에 부적합한 것으로 판명되었다. 복지국가의 위기는 단지 이러한 역사적 추이들의 한 형태일 뿐인데, 희망의 대상이 되어왔던 복지국가는 새로운 사회적, 경제적 및 정치적 구조들이 출현함에 따라 점점 그 부적합성을 드러내 보이고 있다. 이러한 관점에서 복지국가를 옹호하거나 강화하려고 하는 것은 마땅하지 않다. 그 보다는 오히려 새로이 출현하고 있는 사회적 및 경제적 질서와 양립될 수 있는 대안적 사회급부체제를 모색하는 것이 유용한 방향이 될 것이다. 현재 인기를 누리고 있는 많은 정책처방들은 일차적으로 시장과 가족을 통해 필요를 충족시키는 이전의 형태를 또다시 적용해 보려는 것들이다. 시장이 인간의 욕구를 평등하게 충족시키는 데 부적합하다는 것이 다시 증명되고 있으며(Evatt Research Center, 1989), 가족은 계속적인 압박을 받고 있는 동시에 점차 핵가족화 되어 가고 있고(Batten, Weeks & Wilson, 1991) 사회적 보호에 대한 수요를 모두 충족시킬 없을 정도의 사회적 부담을 안겨다 주는 현대 가족제도의 위기 등이 존재하는 현대의 사회적․경제적 체제 속에서 시장과 가족이라는 두 가지 방법들이 지닌 한계점들이 역사를 통해 점점 확실해지고 있다고 하겠다.

이러한 맥락에서 휴먼 서비스의 전달과 인간 욕구의 충족을 위한 하나의 대안적 양식으로서 지역사회중심 서비스에 대한 관심이 점차 늘어나고 있다(Shragge, 1990; Ife, 1993). 가족, 교회, 시장과 국가 등의 이후에 건강, 교육, 주거와 복지 등의 분야에 서비스의 제공을 위한 주된 책임을 떠맡을 주체로서 '지역사회'가 그 다음 차례가 될 수도 있다. 지역사회의 개념은 많은 녹색주의(‘Green’) 연구문헌의 핵심적인 주제가 되고 있는데(Dobson, 1990), 얼핏 보면 그것은 지속가능성의 원리들에 근거를 두고 있는 전후 복지국가체제의 개념과 일맥상통되는 것으로 보일 수도 있다. 이것과 관련된 활동들 중의 하나가 지역사회사업(community work)이라고 볼 수 있는데, 그 성격에 대해서는 명확하게 일치된 견해가 없으며 그 관점 역시 다양하다. 하나의 독립된 전문분야로 보는가 하면 사회사업이나 청소년사업 등과 같은 다른 전문직종의 한 측면으로 보기도 하며, 비전문직으로 보아 이웃을 개선하기 위해 함께 모여 있는 사람들로 보기도 하고, 혹은 사회적 부정의를 바로잡고 더 살기 좋은 세상을 만들려는 보다 의욕적인 용어로 보기도 한다(Kenny, 1994). 지역사회중심의 휴먼 서비스의 개념에 대해서도 비슷한 혼란이 있다. '지역사회중심'(community-based)이라는 용어는 흔히 여러 문맥들 속에서 다양하게 사용되고 있으며 가끔은 관련된 서비스들이 전통적인 관료제적 제공양식으로부터 제외된다는 다소 분명치 않은 의미만 가질 뿐 그 이상 실질적인 의미는 갖지 못하고 있기도 하다. 하지만 건강, 교육, 주택, 정의, 어린이 보호, 소득보장과 개인복지와 같은 인간서비스의 제공에 대한 지역사회중심 접근의 발달에 대해, 그리고 그러한 접근이 현재 볼 수 있는 복지국가와 시장의 혼합에 비해 중요한 진전을 보여주고 있다는 신념에 대해 상당한 관심이 집중되고 있다. 지금까지 그러한 지역사회중심의 대안이 내포하고 있는 점이나 그 이론적 혹은 이념적 기초들에 관해 체계적으로 연구되지 않은 것으로 보인다.

한편 그렇게 혼란스러우면서도 또한 지역사회사업 '이론'들의 대부분이 부적절한 것으로 보이는 것은 지역사회사업이 사회적 및 정치적 맥락 속에서 적절한 위치를 차지하지 못했거나 그 분석이 행동이나 '실제 생활'에 관련되는 방법으로 분명하게 구체적인 사회적 전망에 연결되지 못했기 때문일 수도 있다. 지역사회사업에 관한 문헌들 중 정치적 맥락을 분석한 것들이 많지만 그들 중 지역사회사업을 위한 분명하고 일관된 이론을 밝혀내는 데 성공한 것은 거의 없다. 또한 많은 연구들이 실행방법에 관한 실제적인 조언을 제공하려고 하지만 그들 사이의 연결성이 별로 없으며, 그러한 이유로 해서 대부분 이론들이 실제적 현실과의 적실성을 갖지 못하고 있다. 실제에 관한 많은 원리들이 단편적이고 맥락을 무시한 것들이며 가끔은 지역사회사업의 목표들이 모호하거나 해석이 잘되지 않거나 서로 충돌을 일으키기도 한다. 비슷하게 지역사회중심 서비스에 관한 문헌들도 실제적이기 보다는 다분히 수사학적이며 비슷한 주제를 다루고 있는 사회이론과 정치이론에 구체적으로 연결되지 않는 경우가 허다하다. 그래서 지역사회사업과 지역사회중심 서비스를 지역사회중심 접근법이라는 보다 포괄적인 맥락에 연계시킬 필요가 있다. 이것은 사회적 생활을 서로 연관시키고 조직화시키며 인간의 욕구를 충족시키는 새로운 여러 방법들이 가능해지는 인간적인 지역사회 구조를 확립하거나 재확립하는 과정으로 볼 수 있다. 이러한 맥락에서 볼 경우 지역사회사업은 그러한 지역사회중심 접근의 과정을 지원하려는 사람의 활동이 될 수 있고, 지역사회중심 서비스는 지역사회 자체의 자원과 전문성 및 창의적인 지혜를 다 함께 동원하여 인간의 욕구를 충족시키는 구조와 과정으로 간주될 수 있다.

2) 기존의 지역사회중심 접근의 문제점

현재 '지역사회중심'이라는 이름으로 행해지고 있는 휴먼 서비스의 여러 접근들에 대해서는 심각한 문제점들이 구체적으로 제기되고 있다. 그러한 문제점들을 확인하고 분석해 보는 것이 새로운 지역사회중심 모형을 모색할 필요성을 인식하는 데 많은 기여를 할 것이다. 많은 정부정책들에 반영되고 있는 지역사회중심 휴먼 서비스에 대한 현재의 관심은 진보도 가져올 수 있는 동시에 퇴보도 가져올 수 있다. 그것은 진정한 변화를 위한 급진적인 발전을 가져올 수 있는 반면에 여러 측면들에서 그 본래적인 보수주의로 인해 비판을 받아 오기도 했다. 기존 지역사회중심의 접근에 대한 문제점들을 고찰해 보기로 하자.

첫째, 기존의 지역사회중심의 접근은 복지에 대한 관여의 감퇴를 가져올 수 있다. 정부가 휴먼 서비스에 대한 지출을 감축하려고 하는 시기에, 지역사회중심 프로그램들은 그러한 목적에 기여하는 좋은 방법이 되고 있으며 '저비용의 서비스 공급방식'을 보여주고 있다. 이것은 특히 부양을 요하는 사람들에 대하여 제도적 보호로부터 지역사회보호로 전환되는 경우 해당되는데, 제도적 보호에 따르는 고비용이 감소될 수 있기 때문이다. 이러한 현상은 다른 지역사회중심 프로그램들에도 마찬가지인 것으로 볼 수 있는데, 그것은 그러한 프로그램들이 자원봉사자들이나 공공부문의 사람들보다 적은 보수를 얻는 직원들에게 더 많이 의존하는 경향이 있기 때문이다. 그러한 비용절감은 지역사회중심의 서비스로 전환됨에 따라 흔히 볼 수 있는 결과이기도 하지만 그러한 전환을 위한 현실적인 정당성의 논리가 되기도 한다. 뿐만 아니라 비용을 절감하려는 정부로 봐서는 흔히 같은 서비스를 정부가 직접 공급하는 상황에서 그 서비스와 관련된 정부예산을 삭감하기보다는 지역사회중심 프로그램들에 대한 예산지원을 삭감하는 것이 더 쉽다. 이것은 서비스 감축의 힘든 결정이 보통 지방정부를 통해 지역사회 수준에서 이루어지며, 따라서 그것이 직접적인 정부예산의 감축으로부터 발생되기는 하지만 쉽게 정부의 책임으로 간주되지 않기 때문이다. 이처럼 지방정부는 공공서비스의 감축에 대한 비판을 중간에서 막아주는 희생양이 될 수 있다. 그래서 지역사회중심 서비스는 정부지출을 줄이는 것과 관련된 정부의 정치적 의제에 기여할 수 있으며 또한 휴먼 서비스에 할당되는 국가적 자원의 감축을 용이하게 할 수 있다.

둘째, 기존의 접근은 민영화를 늘릴 위험이 있다. 지역사회중심 서비스가 보수적인 정치적 의제에 기여할 수 있는 또 다른 방법은 정부책임의 모면에 대한 논리적 근거를 제공하고 나아가 서비스 공급이 시장기반적 접근에 의하도록 전환시키는 것이다. 정부는 '지역사회 책임'이라는 구호로 서비스 공급으로부터 뒤로 물러서고 민간의 시장이 개입하여 그 갭을 메우게 할 수 있다. 이것은 인간의 욕구를 충족시킨다는 것보다 이윤극대화의 목표를 갖는 시장지향적인 철학에 의해 지역사회중심 사업이 운영되게 하는 결과를 낳는다. 그래서 지역사회(community)와 시장(market)이라는 두 용어가 동의어인 것처럼 분위기가 조성될 수 있다. 따라서 직접적인 정부활동은 감축되더라도 민간의 시장에 의존하는 부분이 동시에 늘어나는 것이 아닌 그러한 지역사회중심 모형이 모색될 필요가 있다.

셋째, 기존의 접근은 가족에게 지나친 부담을 안겨준다. 지역사회중심 서비스라는 구호가 시장에 의존해서 인간의 욕구를 충족시키는 방향으로 나아가는 것을 정당화하는 데 이용될 수 있을 뿐만 아니라 가족이 더 많은 보호의 부담을 받아들이는 체제를 지지하는 데도 역시 이용될 수 있다. 이것은 민영화의 경우처럼 현시대의 상황으로서는 부적합한 과거 방식의 서비스 공급체제로 회귀하려는 것에 불과하다. 그러한 경향은 요보호인들에 대한 '지역사회보호'의 분야에서 특히 볼 수 있다. 이것은 일종의 지방자치적 지역사회가 개인의 보호에 대한 책임을 떠맡는다는 것이 아니라 관련된 개인이 핵가족이든 대가족이든 가족구성원(대개 여자)에 의해 '지역사회 속에서' 보호를 받는다는 것을 의미한다. 따라서 그것은 가족구성원에게 특히 여자에게 추가적인 부담을 지우는 효과를 가질 수 있는 반면에 현대사회에서 이미 가족구조에 가해지는 압박들과 전통적인 가족의 붕괴를 인정하지 않는다.

넷째, 기존의 지역사회중심 접근은 성적 차별을 강화시킬 수 있다. 지역사회중심 서비스로 전환하는 것은 일차적인 보호 제공자로서의 전통적인 역할 때문만이 아니라 지역사회 부문에의 여성의 높은 참여 때문에 여성에게 과도하게 부담을 줄 수가 있다. 경제적 합리주의에 의해 강하게 영향을 받고 있는 현대사회 내에서, 보호제공 및 지역사회 활동들에의 관여는 부를 창출하거나 생산성을 증진시키는 것으로 간주되지 않기 때문에 높은 가치를 갖지 못한다. 여기서 보호를 제공하는 사람들은 평가절하 되고 따라서 지역사회중심 서비스는 여성을 사회의 주류에서 처지게 만들며 지배적인 부권사회를 강화하는 데 효과적으로 기여할 수 있다. 여성의 억압은 현대 서구사회에서 근본적인 억압 형태들 중 하나이며 지역사회중심 서비스는 이러한 억압을 강화하기 보다는 그것에 대처하는 방식으로 계획될 필요가 있다.

다섯째, 기존의 접근은 지역성의 횡포에 취약할 수 있다. 개인적인 유동성은 현대 서구사회들의 한 특징이며 사람들이 사회적 상호작용, 여흥, 교육, 사회적 서비스 등에 대한 그들의 필요나 욕구를 충족하기 위하여 먼 거리를 여행해야 한다는 사실을 수용해 왔으며 심지어 그러한 것이 가치 있는 것으로 여겼다. 지역사회중심 접근법은 타 지역에 더 좋은 서비스가 있다고 믿거나 혹은 남의 뒷공론이나 이웃의 참견을 피하기 위해 익명성을 원해서 다른 지역의 서비스를 선호할 수도 있는데 사람들로 하여금 자신의 지역사회에 국한되도록 하는 것으로 볼 수 있다.

여섯째, 기존의 접근은 입지적 불평등성을 해결할 수 없다. 어떤 지역사회들은 다른 곳보다 자원이 풍부해서 지역사회중심 접근으로의 전환된다면 지역사회들 사이의 기존의 불평등성이 더 심화될 수도 있을 것이다. 자연자원이든 금융자원이든 아니면 인적자원이든 더 많은 자원을 가진 지역사회는 더 높은 수준의 서비스를 제공할 수 있을 것이며 불리한 지역사회들은 강력한 중앙행정으로부터의 지원을 받지 못하게 된다면 더욱 더 불리하게 될 것이다.

휴먼 서비스와 관련하여 지역사회중심 접근에 대한 위의 비판들은 강한 설득력을 가질 수 있다. 전체적으로 보면 그러한 비판들은 지역사회중심 서비스가 매우 보수주의적이며 동시에 왜 지역사회중심 접근이 적어도 구호의 수준에서 보수적인 정부들에게 인기가 있는지를 설명해 주고 있다. 구호는 진보적이거나 급진적일 수 있으나, 지역사회중심 전략은 가족, 민영화, 정부지출의 감축, 그리고 계급과 성의 불평등성 등에 대한 전통적인 보수주의적 해석을 강화시켜주는 데 기여할 수 있다. 어떤 비판가들은 적어도 전통적인 정책논의 내에서 이해된 것으로서의 지역사회중심 서비스에 관해 냉소주의를 보이고 나아가 그것이 진정으로 급진적인 대안을 제시할 수 있는 힘을 갖고 있지 않다고 비판해 왔다는 것은 크게 놀라운 것이 아니다. 따라서 이러한 결점들을 극복하고 사회적 정의와 생태적 지속가능성에 기반을 둔 새로운 사회를 형성해 나갈 수 있는 지역사회중심 모형을 정립할 필요가 있을 것이다.

3) 새로운 지역사회중심 접근의 방향

논의된 비판들은 기존의 사회적, 경제적 및 정치적 질서 내에서 개발된 지역사회중심 서비스의 전략과 관련된 것들이다. 그러한 전략은 휴먼 서비스들이 근거하고 있는 '지역사회'라고 하는 실체가 존재한다고 가정하는 근본적인 약점을 지니고 있다. 현대 서구사회 내에서 강력한 지역사회구조들이 결여되어 있는 점을 감안한다면 그러한 가정은 문제성을 지닌다. 산업사회와 자본주의의 역사는 마을단위이든, 확대된 가족단위이든 아니면 교회이든 전통적인 지역사회구조들의 와해의 역사이다. 이것은 자유로운 노동력, 개인과 가계의 늘어나는 소비수준, 늘어나는 개인적 유동성, 그리고 개인주의 이데올로기의 지배 등을 요구해 온 산업자본주의가 발달하는 데 필요한 것이었다. 특히 농촌지역에서 전통적인 지역사회구조들의 일부 요소들이 여전히 잔존하고, 일부 지역사회의 유대가 예컨대 인종적 지역사회들처럼 기능적인 지역사회들을 통해 유지되고 있기는 하지만, 전통적인 의미에서 지역사회는 특히 도시 및 교외지역에서 현대 산업사회의 중요한 요소가 아닌 것이 사실이다.

이러한 이유로 해서 지역사회중심 구조들의 발달은 다소 모순적인 것으로 보이며 지역사회중심 서비스가 이미 논의된 비판들에서 알 수 있듯이 문제성 있는 것으로 판명된 것은 당연하다. 근거가 되는 지역사회가 없다면 지역사회중심 서비스는 어떻게 있을 수 있는가? 지역사회중심 서비스의 일차적인 가정은 분명히 휴먼 서비스의 제공에 책임질 수 있는 지역사회의 구조와 과정이 존재하는 것이 되어야 한다. 지난 수세기 동안 전통적인 지역사회들은 어느 정도 적절하게 그러한 역할들을 수행해 왔지만 지배적인 사회적 및 경제적 질서가 지역사회의 확립을 저해하고 지역사회의 유대성을 잠식하는 현대사회에서 그것은 많은 문제성을 지닌다.

그래서 지역사회중심 서비스의 전략은 동시에 자본주의 산업사회발달의 핵심적인 부분이 되어 온 지역사회 구조의 와해라는 추세를 역전시키는 조치를 취하지 않고서는 효과적이지 못할 것이다. 그러므로 지역사회중심 서비스는 그러한 구조들을 재확립하는 지역사회중심의 프로그램을 수반할 필요가 있다. 그러한 프로그램은 예컨대 지역사회중심 어린이 보호, 교육, 및 건강 등 구체성을 갖는 특정한 지역사회중심 프로그램보다 더 큰 범위를 갖는다. 그것은 인간의 활동과 상호작용의 모든 측면을 포함할 필요가 있으며 사회의 구조를 급진적으로 재편하는 것이 될 것이다. 이러한 맥락에서 새로운 지역사회중심 모형을 모색함에 있어서 '지역사회'에 대한 희망과 '제삼자 욕구'모형의 반성이라는 두 가지 주제에 대한 고찰이 필요하다고 본다.

(1) ‘지역사회’에 대한 희망

지역사회의 발달과 관련된 문제점들과 현대 산업사회에서 지역사회의 발달에 역행하는 요인들에도 불구하고, 지역사회의 개념은 여전히 강력한 힘을 지닌다. 1990년 서부 오스트레일리아 정부는 독립적인 지역사회 및 가족 위원회를 임명하여 서부 오스트레일리아 사람들이 자신들의 사회를 어떻게 보며 또한 장래에는 어떻게 되었으면 좋겠는가에 관한 광범위한 사회조사를 하도록 요청하였다. 광범위한 국민적 협의의 전략을 포함시킨 그러한 사회조사로부터 밝혀진 가장 강한 생각들 중 하나는 의미심장하게도 사람들은 현대사회에서 '지역사회의 상실' 혹은 '정체감의 상실'을 강하게 느낀 것과 지역사회 구조의 재형성이 미래를 위해 가장 높은 순위를 갖는 것들 중 하나라는 것이었다(Community & Family Commission, 1992). 이것은 보다 긴급한 많은 사회문제들에 대한 중요하고도 장기적인 하나의 해결책인 것으로 보인다. 지역사회 개념이 갖는 힘이 인식되어 온지 오래되었으며 수년동안 정부들이 그 용어를 거의 실질적인 의미 없이 표제나 연설에서 자유롭게 늘 사용해 온 현실에서도 알 수 있다(Bryson & Mowbray, 1981). 그 말의 문제성에도 불구하고 그 개념의 힘은 대안적인 사회적 및 경제적 구조의 조직과 개발을 위한 기초로서 중요하다. 그것은 지역사회 사업의 분야에서 많은 저명한 학자들에게 강력한 미래상으로 기여해 왔다(Kelly & Sewell, 1988; Kuyek, 1990; Nozick, 1992; O'Regan & O;Connor, 1989; Plant & Plant, 1992; Craig, 1987). 지역사회 상실의 정감은 가끔 결코 존재하지 않았던 하나의 이상향에 대한 향수로 해석되기도 하고 지역사회의 주창자들이 현실에 있어서는 많은 경우 억압적인 '촌락 지역사회'를 이상화한다는 비판을 받아 오기도 했으며 또한 그것은 중요한 비판이기도 하다. 즉 지역사회의 개념이 갖는 힘과 그 미래상의 중요성이 과소평가되어서도 안 되겠지만 그 개념은 단순히 어떤 이상보다는 보다 실체적인 토대에 근거를 두는 것이 중요하다.

(2) '제삼자 욕구' 접근에 대한 반성

전통적인 지역사회의 붕괴와 현대 산업사회의 진전으로 인해 인간의 상호작용의 성격이 근본적으로 변했는데, 이러한 현상은 일찍이 퇴니스(1955)가 공동사회(Gemeinschaft)로부터 이익사회(Gesellschaft)로 변화된 것으로 설명하였다. 공동사회와 이익사회라는 퇴니스의 구별은 휴먼 서비스와 복지국가를 고려함에 있어 특히 중요하다. 공동사회에서 이익사회로 전환됨에 따라 다른 사회적 상호접촉들과 마찬가지로 휴먼 서비스는 서비스 제공자와 소비자가 단지 그러한 특정한 역할들 속에서만 서로 알게 됨으로써 결국 도구적 상호관계에 근거해 왔다. 이웃의 욕구를 충족시키는 이전의 접근으로부터 우리는 여러 학자들에 의해 설명된 제삼자의 욕구를 충족시키는 데 바탕을 둔 체제로 전환해 왔다(Titmuss, 1970; Wilensky & Lebeaux, 1965; Watson, 1980; Ignatieff, 1984).

퇴니스의 분석은 복잡하지만 본 연구를 위해 간략히 요약해 보기로 하자(To"nnies, 1955). 공동사회에서는 사람들이 여러 분야에 종사하고 있지만 서로 친숙하게 잘 알고 있는 비교적 소수의 타인들과 상호접촉하고 있다. 반면에 이익사회에서 사람들은 훨씬 더 많은 사람들과 상호접촉하고 있지만 그러한 상호관계는 특정한 도구적 활동들에 국한된다. 따라서 이익사회에서는 예컨대 가게점원, 교사, 고객, 버스운전사, 소비자, 간호원, 비서 등 사람들의 특정한 역할에 대해서만 접촉하기 때문에 그들 대부분에 대해서 잘 모르고 있다. 그들과의 의사소통은 구체적인 거래에 국한되며 특정한 역할을 수행하는 능력 외에 그들에 관한 지식은 불필요하며, 부적절하고 사생활의 침입으로 간주된다. 상호간의 거래에 있어 정당한 사업의 범위에 대한 명확한 인식이 있으며 그러한 범위를 벗어나서 인생의 다른 측면들에 관심을 갖는 어떠한 행동도 제재를 받기 마련이다. 공동사회에서는 그러한 구별이 중요하지 않거나 구별 자체가 존재하지 않는다. 사람들은 비록 소수이기는 하지만 여러 다양한 접촉을 통해 서로 잘 안다. 공적인 것과 사적인 것은 서로 구별되지 않으며 개인들은 서로에게 역할로서가 아니라 사람으로서 알려져 있다. 그러한 사회에서 지역사회는 더욱 풍부하며 심층적이며 보다 실제적인 사회적 경험이 되고 모든 사회적 상호접촉을 위한 토대를 형성한다.

이러한 변화는 근본적인 것으로서 상이한 도덕적 정당성, 상이한 윤리적 원칙들, 그리고 무엇보다도 특히 상이한 구조들을 요한다. 현대 복지국가의 전체적인 장치는 '제삼자 욕구' 접근법에 근거하여 형성되어 왔으며 그와 함께 휴먼 서비스에 대규모의 관료제와 점점 더 전문화된 접근이 이루어져 왔다. 시민은 자신의 이웃의 욕구를 충족시키려는 책임을 지는 대신에 대개 제삼자인 직업전문가가 그 일에 고용될 수 있도록 세금을 납부하는 것이다. 그래서 휴먼 서비스에 대한 직접적인 책임은 시민으로부터 국가에 의해 고용된 전문가 집단에게로 이전되며, 시민은 금융적인 책임을 제외하고는 타인의 욕구에 의해 방해받지 않는 자신의 사적인 목적을 자유롭게 추구할 수 있게 된다. 물론 일부 사람들은 자신의 어떤 이유로 해서 자원봉사활동을 통해 남들을 돕는 경우도 있지만, 그것은 개인적 선택의 문제일 뿐 시민의 책임으로 볼 수는 없으며, 자원봉사는 대부분 국가에 의해서 휴먼 서비스를 전달하는 데 고용된 사람들의 주된 업무에 대한 보조적인 수준에 그친다.

휴먼 서비스에 대한 민간의 시장적 접근 역시 '제삼자 욕구' 모형을 통합하고 있다. 여기에서 민간의 시민은 비록 세금을 납부하기는 하지만 타인의 욕구를 충족시키는 직접적인 책임으로부터 면제되고 있으며, 개인들은 시장에서 구입한 보험의 도움으로 자신들을 돌보도록 되어 있다. 현대사회에서 이러한 형태의 시장거래는 제한된 도구적 상호접촉을 포함하고 있으며 바로 이점에 있어 그러한 거래는 복지국가에 공통적인 것으로서 '제삼자 욕구'의 접근을 의미한다고 하겠다.

지역사회중심 서비스와 구조로의 전환은 특히 현대 복지국가에 의해 요약되고 있는 그러한 '제삼자 욕구' 모형으로 나아가는 지배적인 경향성을 역전시키려고 한다. 그것은 인간의 욕구를 충족시키는 지역사회중심 접근이 그 동안 유효하지 않았으며, 나아가 그 단점이 이점보다 더 많았다는 것을 뜻할 수도 있다. 그래서 지역사회중심 접근의 개발에 반대하고 복지국가를 옹호하는 데 기여한다고 하는 장점들을 좀 살펴볼 필요가 있는데, 대개 그러한 이점들은 너무 과장되어 있는 경우가 많다. 특히 사회민주적 복지국가의 이념은 여러 가지 이유로 '제삼자 욕구' 모형이 우수하다는 점을 가정하고서, 모두에게 적절한 최소수준(minimum standard)을 보장한다고 한다. 즉 사회정의에 토대를 둔 사회를 건설하는 데 기여할 것이며, 시민들로 하여금 남에게 알려지지 않도록 비밀성을 보장할 것이며, 서비스의 익명성을 보장할 것이며 그리고 의회와 관료제의 공적인 과정을 통해 적절한 책임성을 보장할 것이라는 점 등이 주장되었다. 이러한 주장들이 과연 타당한 것들인가를 고찰해 보기로 하자.

첫째, 적절한 최소수준을 보장한다는 점에 대해서 보자. 건강, 주거, 교육, 소득보장 등 적절한 최소수준들을 실현시키는 목표는 획일적인 최소수준의 도달이 가능하기도 하고 바람직하기도 하다는 두 가지의 가정에 근거하고 있다. 그런데 이 두 가정들은 모두 문제성을 지니고 있다. 복잡한 현대 산업사회에서 최소기준을 규정하는 것이 어렵다. 대부분 광대한 지역적 및 문화적 다양성으로 인해 한 지역에서 적절한 최소기준은 다른 지역에서는 미달되는 수준이거나 아니면 그 수준을 상회하는 수도 있을 것이다. 예컨대 주거의 경우 적절한 최소수준은 기후나 문화적 요인들에 의해 크게 영향을 받아 어느 한 지역에서 충분한 것이 다른 지역에서는 그렇지 못하게 될 수 있다. 비슷하게 생활비 및 최소수준의 소득은 기본적인 생필품들에 대한 서로 다른 가격들, 상이한 교통수요, 다른 기후 등등으로 지역간 크게 차이가 난다. 보편적인 최소수준의 이념은 받아들이기가 매우 어려우며 기본적인 인권이나 영양섭취량의 확보등과 같은 경우를 제외하고는 규정하기가 거의 불가능하다. 그래서 빈곤선(poverty line)과 같은 대부분의 전통적인 최소수준은 단지 근사치이며 사회정책의 효과성을 위한 개략적인 측정치일 뿐이다.

또 그러한 최소수준들이 설령 가능하다 할지라도 그것들이 복지국가의 적절한 목표에 부합하느냐 하는 것에는 많은 의문이 제기될 수 있다. 가끔 논의되는 생태적 관점은 다양성을 지원하는 반면 획일적인 최소기준을 부과하는 것은 통일성을 유도하며 인종적, 문화적 및 지역적 차이들이 갖는 중요성에 가치를 두지 않는다. 또 기본적인 인권들과 같은 영역에서는 그러한 획일적인 최소수준이 어느 정도 타당할 수도 있다 하더라도 Maslow의 욕구계층제에서 상위수준의 욕구들에 대해서는 그러한 기준이 가치를 가질 수 있을지는 의문이다. 여하튼 현대복지국가는 받아들일 수 있는 최소수준의 급부를 충족시키는 데 성공했다고 보기가 어렵다. 결과적으로 최소수준을 유지할 필요성은 복지국가와 '제3자의 필요' 모형을 계속 존속시킬 수 있는 정당화 요건으로서는 약하다고 하겠다.

둘째, 사회정의에 토대를 둔 사회를 건설한다는 주장을 보자. 사회정의를 정의하는 것은 복잡한 문제일 것이다. 하지만 어떻게 정의를 내리든 간에 사회정의에 기초를 둔 '제삼자 욕구' 접근을 유지할 것을 주장하기가 쉽지 않을 것이다. 복지국가가 사회적 불평등이 더욱 심화되는 것을 막는 데에는 다소 기여했는지는 몰라도(George & Wilding, 1984) 그것을 감소시키는 데 성공적이지 못했다는 것을 보여주는 강력한 증가가 있다(Le Grand, 1982). 복지국가가 기울인 최선의 노력에도 불구하고 계급, 인종 및 성 사이의 구조적인 불리함은 여전히 유지되고 있으며, 복지국가가 그러한 구조적인 불리함에 직면해서 적극적으로 해결하기 보다는 오히려 그것을 강화시키는 쪽으로 작용해 왔음을 많은 학자들이 논증했다(예컨대, Williams, 1989; Gough, 1979; Pascall, 1986; Jamrozik, 1991). Le Grand(1982)가 제시하고 있듯이, 복지국가가 보다 공정한 사회를 실현시키는 데 적절한 메커니즘이라고 가정하는 것은 큰 오산이다. 훨씬 더 근본적인 구조적 변화가 필요하며, 복지국가는 기존의 구조적 불리함이 가져다 줄 수 있는 최악의 결과를 단지 조금만 완화시킬 수 있을 뿐이라는 것이다.

셋째, 공평성을 실현한다는 주장을 보자. 편파성과 자유재량이 휴먼 서비스를 공급하는 관료제의 모든 계층에 존재한다. 실제로 인간적인 상호접촉과 인간문제의 성격으로 봐서 만약 복지국가체제들이 계속해서 작동하려면 그러한 행정적 자유재량이 필요하기도 하다(Lipsky, 1980). 인간적인 가치들과 관료제 속에서 관료개인들의 생존의 필요성을 감안한다면, 그러한 자유재량은 불가피하게 다소 자의적인 것이 될 것이다. 공평성은 복지국가의 이념이며 많은 규칙과 규제들이 이러한 이념을 위해 만들어지고 계속 수정되지만, 실제적으로는 근무하는 사람들이 공식적으로 인정되어 있든 않든 어느 정도의 자유재량을 행사하는 것이 항상 필요하며 이것은 소비자들이 평등한 대우와 존엄성으로 대해지지 않게 되는 결과를 초래한다. 공평성의 이념은 현대 복지국가에서 실현되어 오지 않았으며, 피할 수 없는 그러한 편파성은 제공되는 서비스에 접근할 수 있는 기회와 서비스 질의 차별을 가져왔다. 이러한 차별은 다시 계급, 인종 및 성의 불평등을 강화시켜 온 경향이 있었다. 이러한 논의가 갖는 의미는 매우 중요하지만 여기서는 상세히 다룰 수 없고 다만 공평성이 현대 복지국가의 한 특징이 되지 못했다는 것과 그것이 '제삼자 욕구' 접근을 정당화시키는 논리로서는 약하다는 두 가지만 언급하고자 한다.

넷째, 비밀성(confidentiality)을 보장한다는 주장에 대해 살펴보자. 현대 복지국가의 '제삼자 욕구' 모형을 옹호하는 장점들 중 하나는 그 모형이 소비자들에게 비밀성을 보장할 수 있는 반면에 보다 소규모적이고 지역적 기반을 갖는 구조들은 개인의 정보가 다른 사람들에게 노출되어 그들 입에 오르내리게 되는 결과를 가져올 수 있다는 것이다. 불행하게도 복지국가의 이러한 목표는 실제보다 과장되어 있다. 복지국가는 필연적으로 대규모의 관료제적 구조가 된다는 사실이 정보가 공유되고 전달되어야 한다는 것을 의미한다. 보고서들이 작성되고 문서로 철해지고, 집단 속에서 의사결정이 이루어지며, 특수한 경우들이 회의, 자문회 및 전문가 감독회의에서 토론에 부쳐진다. 어떤 경우들은 사례연구로 문서화되거나 교육목적으로 사용되기도 한다. 이러한 대규모의 의사소통망 뿐만 아니라 내부의 근무자들에게 잡담거리로 되는 경향도 있으며, 그로인해 보안이 지켜지지 않거나 서류에 대한 이해가 일치하지 않는 상황이 빚어진다. 그래서 비밀성의 가정은 복지국가와 관련하여서는 지켜지지 않으며 복지국가와 관계있는 타인의 욕구나 문제들은 아무리 내밀한 것이라도 반드시 다수인들에게 알려지거나 후세인들을 위해 기록된다.

다섯째, 익명성(Anonymity)을 보장한다는 주장에 대해서 보자. 이익사회(Gesellschaft society)의 서비스 구조는 부분적으로는 '익명성의 권리' 즉 잘 모르는 제3자로부터 서비스를 제공받을 수 있고 자신의 문제를 개인적으로 잘 아는 사람들이 함께 공유하는 것을 막을 수 있는 권리를 가정하고 또 그러한 가정에 근거를 두고 있다. 이러한 권리는 복지국가의 이점으로 보일 수 있지만 현대사회의 아노미와 소외의 현상으로도 간주될 수 있다. 익명성을 보장하는 서비스들은 비인간화하는 경향이 있으며, 익명성의 선호는 문제점들이 개인적 및 사적 관심사항이고 단편적인 도구적 상호관계를 넘어선 사회적 상호접촉은 일탈적인 것이거나 위험한 것으로 간주되는 그러한 사회에서만 의미를 지닐 수 있을 뿐이다. 따라서 사람들에 대한 서비스가 그들을 개인적으로 잘 알고 그들의 욕구, 문화 및 생활태도 등을 잘 이해하고 있는 사람들에 의해 보다 적절히 설계되고 제공될 수 있는 지역사회중심 접근이 필요할 것이다. 원래 그러한 관념은 너무나 자명한 것이어서 말할 필요조차 없는 것이지만 이익사회와 ‘제삼자 욕구’의 접근에서는 그것이 급진적일 뿐만 아니라 거의 혁명적인 생각으로 보이는 것은 당연하다. 복지국가의 익명성은 ‘제삼자 욕구’ 모형을 유지하는 이유가 되기보다는 오히려 지역사회중심 대안을 모색하기 위한 충분한 이유로 간주될 수 있을 것이다.

여섯째, 책임성(Accountability)의 주장에 대해 보자. ‘제삼자 욕구’의 복지국가 모형을 옹호하는 또 하나의 논거는 정부와 국가의 구조를 통해 공공의 책임성이 유지될 수 있다는 것이다. 그래서 시민과 전체 사회는 서비스를 계획하고 제공하는 사람들에게 이의를 제기할 수 있는 메커니즘에 접근할 수 있어서 그들로 하여금 자신의 행동에 책임성을 갖도록 할 수 있다고 한다. 시민들은 다양한 불만고충처리기관들이나, 인권․평등고용위원회와 같은 단체들, 옴부즈만이나 보다 직접적으로 지역의원을 통해 의회에 호소할 수 있는 통로를 갖는다.

이러한 책임성 확보를 위한 메커니즘들은 이론상 존재하겠지만 복지국가에서 직접 일하는 사람들의 경험으로 봐서는 특히 힘없고 주장을 강하게 펴지 못하는 시민에게 그러한 통로들은 유효하게 기능하지 못하고 있다. 관료제 내부에서도 그러한 책임성 확보를 위한 메커니즘의 효과를 최소화시키는 정교한 메커니즘들이 발달해 왔는데 실제로 관료제는 자신의 생존을 위해서 그러한 메커니즘을 필요로 하고 있다. 경제적 합리주의의 현재 분위기는 책임성을 단지 상부 관리의 한 방향만을 강조해 왔다. 그런데 사실은 시민이나 지역사회에 대한 하향적인 책임성을 갖는 것이 더 중요하다. 복지국가는 상향적인 책임성 확보에는 다소 효과적일 수 있겠으나 하향적인 책임성을 지지하고 조장하는 데는 거의 성공적이지 못했으며 사실상 그 구조들 자체가 그러한 것에 대해 역방향으로 작용하고 있다. 어떻게 보면 현재의 맥락에서 상향적이다 하향적이다 하는 말 자체도 관리자를 중요하고 우수한 지위에 있고 소비자를 바닥에 있는 존재로 보는 일반의 지배적인 견해를 강화시킬 따름이다. 따라서 그러한 관점을 뒤집어 놓을 수 있는 지역사회중심 모형이 필요할 것이다.

Ⅴ. 결  론

지금까지 현대 복지국가가 직면한 여러 문제들을 간략히 살펴보고 그 복지국가가 장기적으로 지속가능한 것이 아니라는 점을 지적하였다. 논의된 복지국가의 위기에 대한 대응으로서 전통적인 정책방향들의 대부분 역시 지속가능성이 있는 것으로 보이지 않는 반면에 지역사회중심 접근이 보다 많은 것을 줄 수 있을 것으로 보인다. 하지만 그러한 접근이 가능하기 위해서는 사회적, 경제적 및 정치적 질서의 변화에 대한 보다 철저하고 광범위한 분석을 통해 토대를 갖출 필요가 있을 것이다. 지역사회중심의 휴먼 서비스는 지속가능성과 사회적 정의 및 지역사회중심의 세 가지 철학에 토대를 둔 사회변화의 보다 광범위한 프로그램 속에 편입될 필요가 있을 것이다. 물론 그러한 프로그램을 개발하고 지역사회중심 서비스가 어떠한 형태로 될 것이며 또한 어떻게 지속가능한 사회 속에서 수행될 수 있을 것인가 하는 점들을 논의하기 위해서는 사회 전체적인 수준에서 보다 광범위한 분석이 이루어져야 할 것이다.

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박성복(朴成福): 미국 텍사스 오스틴 주립대학에서 사회정책 및 공공선택이론 전공으로 정치학박사 학위를 취득하고, 현재 대구대학교 행정대학 지역사회복지학과 교수로 재직 중이다. 학문적 관심분야는 사회정책, 사회복지행정, 노인복지, 삶의 질 등이며 주요 발표논문으로는 “일본개호보험제도의 개요”(2005), “삶의 질 개념과 지수화”(2005), “노인의 삶의 질 연구를 위한 통합적 모형의 구성”(2004), “노년 삶의 질 만족도에 대한 주관적 요인의 평가”(2003) 등이 있고, 저서로는 공공복지의 이해(2005), 행정학의 산책(2004), 사회복지조사론(2004), 정책학강의(공저, 2000) 등이 있다.

<E-mail: sungpark@daegu.ac.kr/논문접수일: 2005. 10. 10/심사완료일: 2005. 11. 18>

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