지방자치단체 합동평가제도의 발전방안

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을) : 333～351

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A Study on the Development of Joint Evaluation System of Local Governments

박 해 육(한국지방행정연구원 수석연구원)

조 형 석(성균관대학교 박사과정)

2000년부터 합동평가가 정기적으로 실시되고 있으나 이에 대한 연구가 일천하다는 측면에서 합동평가의 목적, 발전과정, 합동평가 추진절차 등에 대한 제도 및 운영 현황 등에 대해서 고찰하고, 합동평가의 문제점은 무엇이고, 이를 해결하기 위한 방안들은 무엇인지에 대해서 평가의 제 측면, 즉, 평가환경, 평가과제, 평가지표, 평가방법, 평가주체, 평가결과의 환류 등으로 구분하여 분석하고, 평가제도의 통합을 위한 방향 및 방안을 제시하였다.

지난 5년 동안 많은 개선에도 불구하고 아직까지 개선해야 될 문제점들이 많다는 측면에서 보다 객관적이고 과학적인 평가방법들이 개발되어 합동평가의 발전에 기여할 수 있어야 할 것이다. 그러나 단지 평가방법 및 제도의 개선만으로 합동평가제도가 획기적으로 발전할 수 있는 것은 아니다. 합동평가 시행의 환경적인 측면에서 중앙부처간의 이해관계, 지방자치단체의 인식, 중앙부처의 적극적인 지원, 평가결과의 적극적 활용 등에 대한 체계적인 방안들이 강구되어야 한다. 또한 지방자치단체의 평가에 대한 부담 완화 차원에서 평가자료 입력프로그램(VPS)의 개선 및 평가정보시스템이 개발되어 각 자치단체에 보급되어야 하고, 평가담당 공무원에 대한 교육 및 워크숍을 실시하여 평가역량을 제고하기 위한 노력이 경주되어야 할 것이다.

주제어 : 합동평가제도, 지방자치단체평가, 평가제도, 인과다이어그램

I. 서  론

세계적으로 공공부문의 성과와 생산성에 대한 관심의 증대로 인하여 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부의 성과에 대한 평가는 절실히 필요한 것으로 인식되고 있다. 특히, 이러한 현상은 전통적인 행정에서 신공공관리 중심의 행정으로 패러다임이 전환되면서 더욱 중시되고 있으며, 대부분의 선진국들은 성과평가에 관한 구체적인 방법과 기법들을 개발하여 적용하기 위해 많은 노력을 기울이고 있다(Pollitt and Bouckert, 2000). 대표적인 사례로 1990년대 초부터 지방정부의 행정서비스에 대한 성과를 측정하여 그 결과를 공표하고 있는 영국을 들 수 있다. 특히, 종합성과평가(Comprehensive Performance Assessment)제도가 도입된 2002년부터 지방정부가 수행하는 대부분의 업무에 대해 성과목표를 설정하고 매년 이를 평가하여 서비스, 사업 등의 개선에 활용하고 있다(Audit Commission, 2002).

우리나라의 경우 1990년대 이후 공공부문의 성과에 대한 관심이 급격히 증가되었고, 이에 대한 객관적인 평가를 활용하여 조직과 인력을 관리하려는 흐름이 강화되었다(이종수, 2002: 28). 1997년 경제위기 이후 기획예산처와 행정자치부를 중심으로 성과관리제도의 도입 및 정착을 위한 다양한 노력들이 전개되어 지방자치단체에서도 목표관리제, 행정서비스헌장제도, 성과급보수제도, 자체평가 등의 제도가 실시되고 있다.

지방자치단체 합동평가제도의 발전방안

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을)

국민의 정부 출범과 더불어 기존의 심사평가제도를 기관평가제도로 전환하였고, 2001년에는「정부업무등의평가에관한기본법」(이하, 평가기본법) 제정으로 정부차원의 성과평가 추진체계 확립뿐만 아니라 평가제도 정착의 기반을 제공하였다(이윤식·김지희, 2004).

현행 평가기본법에 제시된 지방자치단체평가의 경우 지방자치단체 차원에서 스스로 성과를 평가하는 자체평가와 중앙행정기관에 의한 평가인 합동평가와 개별평가로 구분할 수 있다. 평가기본법의 대체입법으로 국회에 계류 중인 국정평가기본법(안)도 자체평가 중심의 성과평가를 국정평가의 근간으로 삼고 있다. 이 법(안)의 제정목적은 현재 개별법령에 의해 이루어지고 있는 개별적이고 중복되는 각종 평가를 통합하거나 체계화하고, 자체평가를 국정평가의 근간으로 정하여 자율적인 평가역량을 강화하며, 공공기관을 포함한 국정전반에 걸친 통합적 성과관리체제를 구축하는 것이다(공병천․윤수재, 2005: 76).

합동평가는 중앙정부의 사업이나 시책이 지방차원에서 어느 정도 잘 시행되고 있는지를 평가하기 위해 도입되어 운영되고 있는 제도이다. 1999년 시범평가를 거쳐 2000년부터 합동평가가 시작되어 매년 정기적으로 실시되고 있다. 합동평가는 개별평가로 인한 평가의 중복을 피하고 평가를 통한 국정의 통합성을 확보하기 위해서 실시되었으나 현재까지 많은 중앙부처에서 개별평가를 실시하고 있다. 그러나 합동평가의 취지를 살리기 위해서는 중앙부처의 개별평가는 가능한 한 합동평가에 포함될 수 있는 방안이 모색되어야 할 것이다.

국정의 효율적 관리를 위해서 2000년부터 매년 합동평가가 실시되고 있음에도 불구하고 이에 대한 연구는 상당히 일천하며, 체계적인 연구가 진행되지 못하고 있다. 따라서 본 연구는 지방자치단체 합동평가가 구체적으로 어떤 절차를 통해서 이루어지는지, 합동평가의 문제점은 무엇이며, 개선 및 발전방안으로는 어떤 대안들이 있는지 등에 대해서 인과다이어그램(cause and effect diagram)을 활용하여 분석하기로 한다.

Ⅱ. 합동평가에 대한 이론적 배경

1. 지방자치단체평가의 목적 및 유형

현행 평가기본법에 명시되어 있는 정부업무 평가의 종류와 대상은 중앙행정기관의 경우 기관평가, 특정과제평가, 자체평가 등을 들 수 있으며, 지방자치단체의 경우 지방자치단체에 의한 자체평가, 중앙행정기관에 의한 개별평가와 합동평가 등 크게 3가지 유형으로 구분할 수 있다.

자체평가는 지방자치단체가 평가주체가 되어 성과, 역량, 주민만족도 등을 자율적으로 평가하며, 개별평가는 중앙부처가 개별적으로 지방자치단체를 평가하는 것을 의미한다. 합동평가는 국무총리실에서 의뢰한 시책을 대상으로 행정자치부 주관 하에 광역자치단체가 수행하는 중앙부처의 업무를 평가하는 것이다.

지방자치단체는 2001년 5월 시행된 평가기본법 제2조와 제8조에 근거하여 자체평가를 실시하고 있다. 제2조는 자체평가가 무엇을 의미하는지를 정의하고 있으며, 제8조는 ‘중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 당해 기관에 대한 자체평가를 실시하여야 한다’라고 규정하고 있어서 지방자치단체의 장에게 자체평가 의무를 부과하고 있다고 볼 수 있다.

평가기본법에는 자체평가의 목적이 명시되어 있지 않으나 행정자치부의 자체평가지침에는 목적을 명확하게 제시하고 있다. 즉, ‘2004년 지방자치단체 자체평가지침’은 "각 자치단체에서 추진하는 주요업무에 대해 스스로 부진사항 또는 시행상의 문제점을 발굴·시정토록 함으로써 자원배분의 효율성 제고 및 사업수행의 책임성 확보 등 자치이념에 적합한 지방행정을 구현토록 하기 위함“이 자체평가의 목적이라고 밝히고 있다. 자체평가는 사업의 내용, 특성, 추진현황 등에 대해 가장 잘 알고 있는 주체인 행정기관이 시행한다는 점에서 시책, 사업 등에 대한 파악이 용이하며, 스스로 평가하는 과정 속에서 행정기관이 업무 및 서비스를 개선하는 등의 내실 있는 업무수행을 기대할 수 있을 것이다(이윤식·김지희, 2004: 208).

개별평가는 국가주요시책에 대하여 각 부처별로 법률에 의거하여 지방자치단체의 업무수행을 평가하는 것을 의미하며, 평가기본법 제6조에 따르면 중앙부처는 지방자치단체에 대한 개별평가를 실시할 수 있다. 중앙부처 중에서 정책의 집행이 주로 지방자치단체를 통해서 이루어지는 경우 개별평가를 적극적으로 활용하고 있으며, 대표적인 예로 행정자치부를 들 수 있다. 2004년 5월 현재 10개의 중앙부처 및 1개의 위원회가 개별평가를 수행하고 있으며, 평가시책의 수는 24개에 이르고 있으나 평가시책의 수나 평가대상기관은 부처에 따라 상당한 차이를 보이고 있다(국무조정실, 2004).

합동평가는 평가기본법 제6조에 의거하여 국정의 효율적인 운영을 위하여 중앙정부가 위임사무, 국고보조사업, 국가의 주요시책 등이 지방에서 제대로 시행되고 있는지를 점검하는 평가이다. 이러한 합동평가의 목적은 광역자치단체에서 수행하는 국가위임사무, 주요시책 등에 대한 평가와 환류를 통하여 국정의 통합성과 책임성을 확보하고, 중앙에서 시행하는 평가에 대한 지방자치단체의 업무 부담을 완화하는 데에 있다.

이러한 맥락에서 볼 때 합동평가는 지방자치단체가 수행하는 주요업무나 시책의 평가를 통하여 지방행정의 합리적인 운영이나 개선에 도움을 주기보다는 지방자치단체가 수행하는 국가의 주요시책을 평가하여 중앙정부의 정책개선에 주로 활용되고 있다(이윤식·김지희, 2004: 206).

2. 합동평가제도의 발전 과정

지방자치단체 합동평가는 1999년 시범평가의 형태로 처음 실시되었으며, 2000년에는 종합평가라는 이름으로 실시되었다. 그러나 공식적인 시행은 2001년도 평가기본법에 의해 이루어지게 되었다. 그 이후로 매년 합동평가가 실시되어 2004년 합동평가까지 이루어졌으나 평가시기, 평가부문, 평가시책 등에 있어서는 연도별로 많은 차이가 있는 것으로 나타났다(<표 1> 참조).

합동평가는 1999년부터 2001년까지의 도입 단계와 2002년 이후의 정착 단계로 구분할 수 있다. 도입 단계에서는 기관평가모형에 입각하여 주요시책, 추진역량, 주민만족도 등을 평가하는데 중점을 두었으나(최창수, 2003: 16), 2002년부터는 주요시책과 만족도 조사만을 대상으로 합동평가가 실시되었다. 평가시기도 도입 단계에서는 당해연도에 평가를 하는 것에 중점을 두어 9월말 또는 10월말까지의 실적을 대상으로 평가하여 지방자치단체의 최종결과를 종합적으로 평가하지 못한다는 비판을 받았다(이종수, 2002; 최창수, 2003). 이러한 문제를 해결하기 위해서 2002년 합동평가부터는 그 다음해 초에 1년간의 실적을 대상으로 평가가 이루어지도록 하였다.

합동평가의 경우 지방자치단체의 시책에 대한 평가지표가 주류를 이루고 있는 반면에, 추진역량이나 혁신에 대한 문제는 소홀히 취급하고 있다는 점에서 기관평가라기 보다는 프로그램평가의 성격이 강하다(이종수, 2002: 43)는 주장도 제기되고 있다.

<표 1> 합동평가제도에 대한 연도별 비교

		1999년	2000년	2001년	2002년	2003년	2004년
평가기간		’99. 9.27～10.27	’00. 10.10～10.23	’01. 11.12～11.30	’03. 2.17～5.17	’04. 2.27～5.27	’05 2.1～4.30
평가 분야 부문	주요 시책	3개 부문 5개 영역	5개 부문 13개 영역	6개 부문 44개 시책	9개 부문 68개 시책	6개 부문 30개 시책	9개 부문 53개 시책
	추진 역량	2개 부문 4개 영역	3개 부문 5개 영역	3개 부문 18개 시책	-	-	-
	만족도 조사	-	주민만족도조사	주민만족도조사	민원서비스 만족도	민원서비스 만족도	민원서비스 만족도
	개별 평가	-	-	-	-	-	개별평가 10개 시책
평가방법		서면평가/ 현장평가	서면평가/ 현장평가	서면평가/ 현장평가	서면평가/ 현장평가(일부)	서면평가/ 시설현장평가	서면평가/ 중점과제 현장평가

1999년도 처음으로 실시된 시범평가에서는 재정역량, 정보화역량 등 2개 부문에 대한 기본역량평가와 지방공공혁신, 지방경제 활성화, 주민안전 관리, 정보화 촉진 등 4개 부문에 대한 주요정책평가를 실시하였다. 2000년도 평가에서는 행정관리, 재정관리, 정보화 촉진의 추진역량평가와 일반행정혁신, 복지·환경개선, 지역경제 진흥, 지역개발 확충, 주민안전 관리 등 5개 부문에 관한 주요시책평가 및 이에 대한 주민만족도를 평가하였다. 2001년도는 2000년도와 마찬가지로 3개 부문의 추진역량평가와 행정혁신, 보건복지·여성, 산업경제, 환경관리, 지역개발 확충, 안전관리 등 6개 부문의 주요시책평가를 실시하였으며, 주민만족도는 주요시책만족도 11개 영역과 민원서비스만족도 3개 부문에 대하여 실시하였다.

2002년도 합동평가에서는 추진역량으로 분류된 것과 일반시책의 차별화가 쉽지 않으며, 추진역량평가가 평가기본법에 관련근거가 없다는 이유로 종전의 추진역량을 주요시책으로 흡수하여 9개 부문 의 주요시책평가와 민원을 제기한 주민을 대상으로 한 주민만족도 조사만 실시하였다.

9개 부문은 일반행정, 지방재정, 전자정부, 주민안전, 주민복지, 여성, 지역경제, 지역개발, 환경관리 등으로 구분된다.

2004년 3월에 실시된 2003년 합동평가는 일반행정, 주민복지, 여성, 지역경제, 지역개발, 환경관리 등 6개 부문, 총 30개 시책을 대상으로 하였는데, 이처럼 2003년 합동평가의 평가대상 시책 수가 2002년(69개 시책)에 비해 크게 줄어든 것은 합동평가에 따른 업무 부담이 과중하다는 직장협의회의 반발에 따른 것이다. 2003년 합동평가의 특징은 주요 시책에 대한 특정업무 만족도조사와 주요 시설에 대한 현장 확인 평가를 실시하였다는 점이다.

6개 부문은 일반행정, 주민복지, 여성, 지역경제, 지역개발, 환경관리 등으로 분류된다.

2005년 2월에 시행된 2004년 합동평가는 2003년 합동평가의 문제점, 특히 시책들이 분야별로 대표성을 갖지 못해 평가결과의 수용성을 떨어뜨린다는 시․도의 지적에 따라 주요 국정과제를 포괄할 수 있도록 평가대상과제의 수를 늘리게 되었다. 2004년 5월부터 4개월 동안 지방자치단체 합동평가 대상과제 선정 작업이 행정자치부와 한국지방행정연구원 공동으로 추진되었으며, 전문가조사를 통해 마련한 1차 안을 대상으로 시․도 평가담당 공무원과 직장협의회가 참여한 가운데 워크숍을 개최하여 의견을 수렴하였다. 그리고 일부 시․도를 대상으로 예비조사를 실시하였으며, 최종적인 의견조사를 거쳐 마련한 평가대상과제 선정(안)을 국무조정실 정책평가위원회에 보고하여 확정하였다.

2004년 합동평가의 최종 평가대상과제는 9개 분야 53개 시책으로 2003년 합동평가에 비해 그 수가 다시 크게 증가하였고, 자치행정에 대한 포괄적인 평가가 이루어질 수 있도록 비교적 대표성 있는 시책들이 포함되었다는 점이 2004년 합동평가의 특징이다(행정자치부, 2005). 이 밖에도 10개 개별평가의 결과가 연계시책으로 합동평가에 포함되었으며, 주요시설에 대한 현장확인평가가 없어진 대신에 중점과제평가가 도입되어, 시설물 안전관리시책과 재난관리역량강화시책에 대한 정성평가 및 현장확인평가 등을 포함한 총괄평가가 이루어졌다.

9개 분야는 행정내부혁신, 대민서비스혁신, 보건복지, 여성복지, 환경관리, 지역경제, 지역개발, 문화관광, 안전관리 등이다.

10개 개별평가는 지방재정 운영, 국유재산 관리, 행정기관 홈페이지 운영, 정보공개제도 운영, 에너지 절약, 지방물가 관리, 지방농정평가, 지방도로 건설사업, 관광홈페이지 구축 및 운영, 재해사전예방대책 등의 시책에 대한 평가를 의미한다.

3. 합동평가 추진절차

합동평가의 과정은 업무프로세스에 따라 이원적 형태로 구성되어 있다. 첫째는 평가기본법에 정해진 공식적인 합동평가의 절차로서 주로 중앙부처 내부적인 결정과 조정에 관한 것이며, 둘째는 지방자치단체에 대한 서면 및 현장평가의 직접적인 수행과 관련된 평가절차로서 주로 외부기관의 평가수행 및 집행적인 측면과 관련되어 있다. 합동평가의 큰 틀에서 보면 두 번째 절차는 평가기본법이 정하고 있는 절차에 속하는 하위절차라고 볼 수 있다. 평가기본법 제14조 및 동법 시행령 제5조와 제6조에 근거한 평가과정은 크게 4단계, 평가계획 수립단계, 평가지표 개발단계, 평가실시단계, 평가결과 조치단계로 구분할 수 있다(<표 2> 참조).

첫째, 평가계획 수립단계에서는 평가의 기본방향 설정과 평가대상과제(시책) 선정, 평가실시계획 수립 등이 이루어진다. 중앙행정기관은 지방자치단체 평가계획을 매년 3월 10일까지 국무조정실에 제출해야 하며, 국무조정실 정책평가위원회는 다른 평가와 중복 여부, 합동평가 또는 개별평가 실시여부 등에 관해 심의하고 행정자치부와 협의를 거쳐 평가의 기본방향을 마련한다. 이렇게 기본방향이 설정되면, 행정자치부 지방자치단체합동평가위원회(이하 합동평가위원회)는 각 중앙행정기관으로부터 위임받은 과제와 행정자치부의 자체과제를 묶어 평가대상과제(시책)로 선정하고, 당해연도 합동평가의 실시계획을 확정하여 각 시․도에 시달하게 된다.

둘째, 평가지표 개발단계에서는 정책평가위원회와 합동평가위원회를 거쳐 확정된 국정시책에 대해 평가지표와 매뉴얼을 개발하는 것으로, 주로 8월에서 12월 사이에 이루어지게 된다. 먼저 합동평가위원회가 외부기관에 의뢰하여 평가지표를 개발한 다음, 지방자치단체 및 관련 중앙부처 공무원의 의견수렴, 합동평가위원들의 검토, 지표 검증을 위한 예비조사를 실시하고, 합동평가위원회와 정책평가위원회의 심의를 거쳐 최종 평가지표와 매뉴얼을 확정하게 된다. 이 과정에서 시책 및 평가지표에 대한 가중치 조사와 만족도조사 설계, 평가자료 입력프로그램(VPS)의 개발 및 보완 등이 함께 수행된다.

가중치를 산정하는 분석기법에는 여러 방법들이 있지만, 합동평가 지표개발에서는 주로 계층화과정기법(Analytic Hierarchy Process : AHP)을 사용하였다. AHP기법은 복잡하고 비구조화된 문제들을 계층적으로 분해하고, 각 계층 내에서 1:1 비교 방식을 통해 각 기준의 상대적 중요도에 대한 가중치를 계산하는 방식이다(Saaty, 1980). 합동평가 대상과제의 가중치에 대한 보다 자세한 내용은 고성철(2005) 참조.

<표 2> 합동평가 추진절차

단 계			세부절차
제1단계	평가계획 수립		평가 기본방향 설정
			평가대상과제(시책) 선정
			평가실시계획 수립
제2단계	평가지표 개발		사전준비작업
			평가지표 및 매뉴얼개발
			평가과제 및 지표별 가중치 산정
			만족도조사 설계
			평가자료 입력프로그램(VPS) 개발 및 보완
제3단계	평가실시	일반과제 (서면평가)	착수 단계
			각 시도별 실적치 제출
			시책별, 시․도별 실적치 취합
			분야별, 시․도별 실적표 공개 및 상호검증
			추가 증빙자료 제출 및 확인(사후검증)
			평정작업
			최종보고서 작성
		만족도조사	민원서비스 만족도조사
			특정업무 만족도조사
		중점과제	서면평가
			사업현장 방문
			중점과제 만족도조사
제4단계	평가결과 조치		평가결과 분석 및 종합
			평가보고서 작성
			결과공표 및 사후관리

자료: 박희정(2004a, 재구성).

셋째, 평가실시단계에서는 먼저, 행정자치부에서 합동평가 실시계획(대상시책, 기준 등)을 평가실시 3개월 전까지 마련하여 정책평가위원회 심의를 거친 후 자치단체에 통보하여야 하며, 실시계획에 입각하여 합동평가단을 구성(연구소 전문가, 평가위원, 관련공무원 등)하여 매년 말 기준으로 합동평가를 실시한다. 행정자치부는 평가의 전체적인 관리만 담당하고 있으며, 실제적인 실적평가는 일반적으로 외부기관(한국지방행정연구원)에서 수행하고 있다. 또한 전문조사기관에 의뢰하여 민원서비스 만족도조사와 특정업무 만족도조사를 실시하고, 중점과제의 경우 서면평가와 함께 사업현장 방문 및 만족도조사를 병행하여 평가하게 된다.

2003년 지방자치단체 합동평가의 경우 서면평가, 만족도조사와 함께 현장확인평가를 실시하였다. 현장확인평가는 산식 위주의 정량적 평가를 보완하고 평가대상시책과 관련된 현장을 방문하여 실태를 파악하고, 이를 각 시․도의 평가가결과에 반영함으로써 합동평가 결과의 신뢰성과 타당도를 제고하기 위해 실시하였다. 구체적 절차로는 먼저, 시․도 및 관련 중앙부처의 의견을 수렴하여 대상시책과 방문시설 및 장소를 결정하고 평가표를 작성한다. 다음으로 합동평가위원회 위원, 외부 전문가, 중앙부처 공무원, 각 시․도 대표(공무원, 시민단체) 등으로 현장확인평가반을 구성하고 현장확인평가를 실시하게 된다. 마지막으로 평가표에 의한 평가결과를 해당 시책평가에 일정 비율로 반영하며 서면평가 결과와 현장확인평가 결과를 합산하여 최종 평정을 실시한다(박희정, 2004a). 그러나 2004년 지방자치단체 합동평가에서는 합동평가의 취지, 비용, 시간적 제약 그리고 시․도 공무원 직장협의회의 반대 등 여러 가지 문제로 인해 현장확인평가를 실시하지 않았다. 다만, 중점과제의 평가에 대해서는 사업현장 방문을 통해 서면자료와 현장의 일치 및 불일치 여부를 확인하고 서면평가의 준거(準據)를 마련하였다. 그러나 이 경우에도 문제점 확인 및 제도개선 도출을 위해 실시한 것이어서 사업현장 방문결과를 평가에 반영하지 않았다.

넷째, 평가결과 조치단계에서는 합동평가반이 평가지표별 평점작업을 통해 우수단체를 선정하고 지표를 분석하여 종합평가보고서를 작성한다. 평가결과는 합동평가위원회에서 심의․확정하고 정책평가위원회의 심의를 거쳐 행정자치부장관이 국무총리에게 보고하게 된다. 보고절차가 완료되면 행정자치부는 평가결과를 공표하고 우수기관에 대하여 재정 인센티브 부여, 훈․포장 수여, 수범사례 확산 등의 사후조치를 취하게 된다(박희정, 2004a). 또한 작성된 종합평가보고서는 시․도 및 관련부처에 배부하여 주요시책의 문제점 및 부진사항을 개선토록 조치하고, 우수 및 특수시책에 대하여는 시․도 상호간 벤치마킹 자료로 활용된다. 평가결과에 대한 재정 인센티브 부여는 주로 주관부처의 결정에 의해서 이루어지며, 확보된 예산에 따라서 인센티브를 위해서 사용할 수 있는 금액은 차이가 날 수 있다.

4. 합동평가제도 분석의 방법 및 틀

합동평가에 관한 선행연구들은 2000년 이후 연도별로 이루어진 합동평가에서 나타난 문제점에 대한 지적 및 이를 개선하기 위한 방안 모색에 중점을 두고 있으며, 주로 합동평가에 직․간접적으로 관여한 연구진을 중심으로 단편적으로 소개되는 정도에 그치고 있다. 최근 에 보다 구체적인 개선방법에 관한 연구가 이루어지고 있으나 아직까지 합동평가에 대한 연구는 체계적으로 이루어지지 못하고 있는 실정이다.

본 연구는 앞에서 살펴본 합동평가의 목적, 발전과정, 합동평가 추진절차 등에 대한 제도 및 운영현황 등을 설명하고, 선행연구에 대한 문헌조사 및 참여관찰을 통하여 합동평가의 문제점은 무엇이고, 이를 해결하기 위한 방안들은 무엇인지에 대해서 평가의 제 측면, 즉, 평가환경, 평가과제, 평가지표, 평가방법, 평가주체, 평가결과의 환류 등으로 구분하여 분석하고, 평가제도의 통합을 위한 방향 및 방안을 제시하였다. 이러한 합동평가제도 분석의 범위 및 틀을 도식화하면 <그림 1>과 같다.

합동평가제도가 지니고 있는 문제점을 분석하고, 개선방안을 모색하기 위한 도구로서 인과다이어그램을 활용하기로 한다. 일반적으로 인과다이어그램은 특정한 문제나 상황을 발생시킨 모든 가능한 원인들을 확인하고, 설명하고, 보여주기 위해서 사용된다. 문제의 원인들은 주요 범주 또는 그룹으로 나누어지며, 각 범주는 다양한 원인들로 구분되고, 이들 원인들은 보다 세분화된 원인으로 나누어질 수 있다.

인과다이어그램은 생선가지 형태와 유사하여 물고기뼈 다이어그램(fishbone diagram)이라고 불리기도 한다.

<그림 1> 합동평가제도 분석의 틀

Ⅲ. 합동평가제도 및 운영상의 문제점

아래에서는 합동평가에 대한 선행연구 및 평가과정에서 제기되고 있는 합동평가의 문제점을 평가환경, 평가과제, 평가방법, 평가지표, 평가주체, 평가결과의 환류 등의 측면으로 구분하여 고찰하기로 한다.

1. 평가환경

평가환경적인 측면에서 첫째로 합동평가의 실시목적이 명확하지 않은 점을 들 수 있다(박희정, 2004; 최창수, 2003: 16). 합동평가의 목적이 중앙정부를 위한 평가로만 인식될 경우 지방자치단체에 대한 통제의 수단으로 사용되거나(이종수, 2002: 40; 최창수, 2003: 16), 지방자치단체가 부담할 수 없을 정도의 업무를 가중시키거나, 중앙의 사실상의 간섭방법으로 활용되어 지방자치 본래의 뜻을 흐리게 할 위험이 있다(이달곤, 2001: 11).

둘째, 합동평가에 포함되지 않은 개별평가가 많아서 평가가 중복적으로 이루어지게 되어 자치단체의 부담을 가중시키고 있다(김병국, 2001; 김영선, 2004). 이러한 현상은 개별평가로 인한 평가의 중복을 완화시켜 나가기 위해서 실시하게 된 합동평가의 근본취지에 어긋난다고 볼 수 있다.

셋째, 평가과정에서 16개 광역자치단체의 의견수렴이 형식적으로 이루어지는 경우가 많아서 시책이나 지표 선정에 있어서 지역의 여건을 반영하지 못하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 즉, 의견수렴 과정이 정례화 되어 있지 않으며, 시책이나 지표 선정에 대해서 중앙과 지방간에 충분한 토론이 이루어지지 못하는 경우가 발생하고 있다.

물론 지방자치단체도 지표선정에 대해서 큰 관심을 갖지 않고 있는 경우가 많은데, 이는 평가담당자들이 개별 평가과제의 특성을 파악한다는 것은 상당히 어려울 뿐만 아니라, 지표개발 초기단계에 적용과정에서 나타날 수 있는 문제들을 모두 고려한다는 것은 쉬운 일이 아니기 때문이다.

2. 평가과제

우선적으로 평가과제의 선정은 중앙과 지방간의 충분한 논의를 거처 선정되는 것이 아니라 각 부처에서 통보한 시책을 중심으로 평가가 이루어져 평가과제별 크기나 비중에 차이가 있으며, 대표성이 부족하다(김영선, 2004; 박희정, 2004).

둘째, 평가과제는 지방자치단체가 수행하는 업무 전반을 포괄하지 못하여 지방자치단체에 대한 종합평가로는 부족하다는 비판을 받고 있다(김병국, 2001; 박우서, 2004). 또한 합동평가의 평가과제는 단지 중앙정부의 위임사무나 시책에 대한 것임에도 불구하고 업무 전체에 대한 평가로 오해 받을 수 있다(최창수, 2003)는 점을 들 수 있다.

3. 평가지표

첫째, 평가지표 개발이 하향식 접근방법을 취하고 있으며, 지표와 산식에 나타난 용어들의 개념이 일선기관의 업무와 관련되지 못하고, 다의적이며 모호하다는 점이다(이광희, 2003: 33-36; 최창수, 2003: 18).

둘째, 획일적인 지표의 적용으로 인하여 지역여건을 고려한 평가지표가 부족하고(김병국, 2001; 박희정, 2004), 하향식 접근방법에 의한 지표개발로 지방자치단체 및 주민의 의견반영이 상당히 미약하다는 점을 들 수 있다.

셋째, 평가목표 달성을 위한 개선도 지표가 제시되지 못하고 있다(이종수, 2002). 개선도 지표를 활용하기 위해서는 평가대상 시책이 지속적으로 실시되어야 하나 합동평가에 관여하는 다양한 이해관계자들로 인하여 해당 과제의 측정지표가 자주 변화하는 것이 문제로 지적되고 있다.

넷째, 평가지표가 지나치게 정량화에 치중하고 있어서(최창수, 2003) 정성적인 지표는 거의 활용되지 못하고 있다. 평가과제에 대한 개선도를 파악할 수 지표가 제시되지 못하는 상황에서 단순한 산출 중심의 정량적 평가로는 성과나 서비스 개선을 위한 정보를 획득하기 어려운 실정이다.

4. 평가방법

평가방법 측면에서 우선적으로 실적치 검증에 대한 체계가 확립되어 있지 못하여 실적이 의도적으로 부풀려진 경우 이에 대한 객관적인 검증이 미흡하며(김영선, 2004: 24), 제재가 불가능한 실정이다. 실적치 검증이 제대로 이루어지지 않을 경우 합동평가의 공정성 및 신뢰성의 저하는 물론이거니와 합동평가 자체에 대한 무용론이 제기될 수 있다는 측면에서 보다 객관적인 검증이 필요하다.

둘째, 신뢰성과 타당성을 제고할 수 있는 평가방법 개발이 부족하다(이달곤, 2001). 신뢰성과 타당성 획득을 위해서는 엄격한 검증체계가 필요하며, 이를 지원해 줄 수 있는 시스템이 구축되어야 한다.

셋째, 중앙에 의한 일방적 평가가 이루어지고 있다. 물론 평가대상시책, 평가지표, 시책에 대한 가중치 부여 등에 관해서 지방자치단체의 의견을 수렴하여 합동평가에 반영하고 있으나 평가방법에 있어서는 하향식(top-down) 접근방식에서 벗어나지 못하고 있다.

넷째, 지방의 여건을 고려하지 않은 산출 중심의 평가가 이루어지고 있다. 이는 지역특색을 반영할 수 있는 지표의 부족으로 인한 것이며, 종국적으로는 지방자치단체의 소극적인 의사표현과도 밀접한 관련이 있다.

다섯째, 정량화에 근거한 평가에 치중하고 있다(최창수, 2003). 즉, 평가가 계량화할 수 있는 부분을 중심으로 이루어진다는 비판을 받고 있다.

5. 평가주체

우선적으로 평가주관기관의 전문성이 부족하며(박희정, 2004), 피평가기관의 경우도 평가자의 빈번한 이동으로 평가에 대한 전문성을 제고시키는 데에 많은 한계를 노정하고 있다. 또한 피평가자들의 합동평가의 중요성에 대한 인식이 높지 않아서 평가의 전문성을 제고해야 할 필요성을 느끼지 못하고 있는 경우도 허다하다고 볼 수 있다.

둘째, 지방자치단체들의 평가주체에 대한 신뢰 부족으로 평가결과의 공정성에 대한 의문이 제기되고 있다(최창수, 2003). 평가를 주관하는 기관에 대한 불만들은 전문성 부족, 자의적인 관여에 대한 의혹, 통제 중심의 평가 등으로 인한 불신에서 생겨나고 있다.

셋째, 합동평가위원회의 평가과정에의 형식적 참여 및 심의도 문제점으로 제기되고 있다(김영선, 2004). 합동평가위원회가 평가과정에서 실질적인 권한을 행사하기 보다는 주로 제안된 안건에 대해서 심의하는 정도에 그치고 있어서 위원회가 형식적으로 운영되고 있다는 비판을 면하기 어려운 실정이다.

6. 평가결과의 환류

평가결과의 환류 측면에서 평가결과를 주민에게 정확하게 전달하는 과정이 생략되어 있으며(이종수, 2002: 45), 합동평가의 결과를 중앙정부 및 지방자치단체의 관련 정책이나 사업을 개선하는 데에 활용하지 못하고 있는 실정이다.

둘째, 평가결과의 상대비교 및 서열화의 문제를 지적할 수 있다(이광희, 2003). 합동평가의목적이 중앙정부의 위임사무, 국고보조사업, 주요시책 등이 자치단체에서 제대로 시행되고 있는지를 점검하는 데에 있으므로 서열화보다는 문제점 및 그 원인을 발굴하도록 하는 것이 더 필요하나 현실은 그렇지 못한 실정이다.

셋째, 합동평가를 통하여 개별시책에 대한 개선 및 발전방안을 도출하는 것은 상당히 취약하다(김영선, 2004). 이러한 문제점은 평가결과의 서열화와 밀접하게 관련되어 있다. 평가의 초점이 중앙정부 차원의 업무개선보다도 지방자치단체 업무수행의 상호간 비교에 더 중점을 두고 있기 때문에 발생한다고 볼 수 있다.

넷째, 평가결과에 대한 공시제도의 미비로 인하여 지역주민들에게 제대로 공시되지 않고 있으며, 평가결과에 대한 시민들의 관심도 상당히 저조한 편이다.

7. 문제점의 종합

앞에서 살펴본 바와 같이 평가환경, 평가과제, 평가지표, 평가방법, 평가주체, 평가결과 환류 등에 대한 문제점을 인과다이어그램으로 요약하면 <그림 2>와 같다.

<그림 2> 합동평가 문제점 인과다이어그램

Ⅳ. 합동평가제도의 개선 및 제도통합의 모색

1. 합동평가제도의 개선

1) 평가환경

우선적으로 평가기본법에 평가목적을 국정통합성 및 평가효율성 제고 위주에서 책임성 위주로 재조정할 필요가 있다.

둘째, 평가환경 측면에서 시책이나 지표선정 과정에 있어서 지방자치단체 참여의 제도화가 필요하다.

셋째, 개별평가를 지양하고 지방자치단체 평가는 합동평가로 갈음할 수 있도록 국정시책을 포함한 지방자치단체 주요업무에 대한 평가로 전환되어야 하며(박희정, 2004), 이에 대한 법제화가 필요하다.

넷째, 평가의 객관성 확보를 위해서 민간주도의 평가를 장려하거나(이달곤, 2001), 민간의 적극적인 참여가 이루어지도록 해야 한다.

2) 평가과제

평가대상과제 측면에서 가장 중요한 것은 첫째, 평가대상과제의 대표성 확보방안이 모색되어야 한다(김영선, 2004). 과제가 대표성을 지니지 못할 경우 평가결과 전반에 부정적인 영향을 미치게 될 것이며, 평가의 필요성에 대한 의문이 제기될 수 있다는 점에서 대표성이 있는 과제들이 선정되어야 한다. 이를 위해서는 평가대상과제 선정 시 지방의 의견을 적극적으로 수렴하고(박희정, 2004), 평가대상과제에 대한 분석이 이루어져야 한다.

둘째, 평가대상과제에 대한 합리적인 결정이 이루어질 수 있도록 과제의 결정과정, 확대, 축소 및 폐지에 대한 규정이 마련되어야 한다. 어떤 과정을 통하여 평가대상과제가 선정되며, 어떤 규정을 근거로 과제의 수가 추가되거나 축소될 수 있는가가 명확해야만 평가대상과제의 대표성 확보에도 기여할 수 있을 것이다.

셋째, 중요한 과제일수록 지속적인 평가가 이루어지도록 해야 할 것이다. 평가대상과제에 대한 지속적인 평가가 가능해야 개선도 지표의 적용도 가능하며, 과제에 대한 객관적인 평가준거기준(standard)을 설정할 수 있을 것이다.

3) 평가지표

첫째, 평가지표의 합리화를 위하여 우선적으로 상․하향식 지표개발이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 지표개발과정에 지방자치단체가 적극적으로 참여해야 하며, 전문가의 참여도 확대되어야 한다.

둘째, 지표개발 노력을 통하여 지방의 특성을 고려한 지표가 선정되도록 하여 지표의 타당성을 제고시켜야 한다. 지역실정을 반영한 평가가 이루어지기 위해서는 지표개발위원회(가칭)를 구성하여 특성지표가 일정 비율 이상을 차지하도록 해야 할 것이다.

셋째, 개선노력이 평가에 반영되기 위해서는 개선도 지표를 최대한 반영해야 한다(이종수, 2002; 김현구·박희정, 2003: 143). 앞에서 살펴본 바와 같이 개선도 지표가 활용되기 위해서 평가대상과제가 2년 이상 반복적으로 평가되어야 할 것이다. 또한 지표개발과 실적확인 시 시책 전반에 대한 체계적인 분석과 검증이 필요하다고 볼 수 있다.

예를 들어 2004년 합동평가 행정내부혁신 분야의 경우 실적 상호검증에 따른 이의신청 건수는 총 480건이었으며, 광역자치단체는 평균적으로 30건의 이의제기를 받은 것으로 나타났다. 지표별로 16개 지방자치단체의 이의제기 순위를 살펴보면 주민정보화 교육시간, 정보화 교육장 시설능력 및 주민교육만족도(I30)가 42건(8.8%)으로 가장 많았으며, 그 다음으로는 중앙․지방간 인사교류 실적(I5) 40건(8.3%), 본청기구의 설치기준 준수율(I18) 37건(7.7%), 기록물 정보공개 실적(I27) 33건(6.9%), 혁신과제 발굴 실적(I2) 27건(5.6%), 시․도공무원교육원 교육운영 실적(I7) 25건, 혁신사례 성과 전파 및 공유실적(I4)과 전자인증 실적(I31)이 각각 24건(5%), 기록물 업무처리의 적절성(I25) 22건(4.6%) 등의 순으로 나타났다(<그림 3> 참조).

480건 중에서 시부의 이의신청 건수는 64건, 도부의 이의신청 건수는 247건, 교차 이의제기(시에서 도로 또는 도에서 시로)는 169건으로 나타났다. 이의제기 총 건수는 내용적인 측면에서는 지표의 불명확성, 범위문제, 지표에 관한 실적치 확인, 실적 입력상의 오류 등을 포함한 건수를 의미한다.

<그림  3> 행정내부혁신 분야 지표별 이의제기

앞에서 나타난 바와 같은 문제를 해결하고 합리적인 평가지표에 근거한 평가가 이루어지기 위해서는 가능한 한 지표로서의 특성을 구비하고 있어야 한다. 지표가 지녀야 할 특성으로는 ‘SMART’를 들 수 있다. 즉, 지표는 구체적이고(specific), 측정가능하며(measurable), 실행가능하고(attainable), 현실적이며(realistic), 기한이 명확해야(time-bounded) 한다는 것이다(ASPA, 1999; Audit Commission, 2000).

4) 평가방법

평가방법 측면에서 첫째, 실적검증체계가 구축되어 실적의 진위 여부를 판단할 수 있어야 하며, 부풀려진 실적치에 대해서 제재를 할 수 있는 방안이 모색되어야 한다.

둘째, 중앙과 지방간에 평가방법에 대해서 합의가 이루어져야 한다. 합의도출을 위해서는 평가의 전 과정에 시도의 의견이 최대한 반영되어야 하고(김영선, 2004), 지표개발 시 하향식 방식과 상향식 방식이 결합되도록 해야 한다.

셋째, 산출 및 결과지표를 중심으로 평가가 이루어져야 한다. 이를 위해서는 결과지표가 개발되어 활용되어야 하며, 특히 지방의 특성을 고려한 결과지표가 선정되고 이를 근거로 평가가 이루어지도록 해야 한다.

넷째, 정성적 평가방법이 보다 폭 넓게 활용되도록 해야 한다. 물론 이를 위해서는 평가방법의 다양화가 필요하며, 평가결과가 자치단체간의 서열화보다는 문제의 해결 중심으로 초점을 바꾸어 나가야 한다. 이러한 측면에서 볼 때 평가기준, 지표, 방법 등에 대한 지속적 검증이 이루어지고 검증결과에 따른 개선이 이루어져야 할 것이다.

5) 평가주체

첫째, 평가주관기관의 평가추진 역량이 향상되어야 한다는 점에서 우선적으로 담당공무원의 역량이 강화되어야 하며, 합동평가위원회도 소위원회 중심으로 개편하여 적극적인 참여가 이루어지도록 해야 한다(김영선, 2004; 김현구·박희정, 2003: 145). 합동평가위원회 위원들의 실질적인 참여가 이루어지기 위해서는 역할의 재정립 및 인센티브제도가 더욱 강화되어야 할 것이다.

둘째, 평가주관기관의 전문성 강화를 위해서는 각 분야별로 전문성을 겸비한 사람을 합동평가위원회 위원으로 위촉하여 활용하도록 해야 한다. 그러나 합동평가의 지속적인 발전을 위해서는 독립성과 전문성을 갖춘 기관을 설립하여 합동평가를 주관하도록 하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

셋째, 피평가기관의 평가추진 역량 및 평가담당자들의 전문성도 더욱 강화되어야 한다. 그러나 국가공무원을 대상으로 한 교육프로그램을 분석한 결과에 따르면 교육내용면에서 평가교육이 체계화되어 있지 않으며, 교과목 측면에서도 과목이 세분화 되어 있지 못하여 전문지식을 제공하기에는 한계가 있는 것으로 나타났다(이혜영 외, 2004). 중앙정부 차원에서 평가교육이 이러한 수준이라면 지방차원에서의 교육여건은 더욱 열악하다고 볼 수 있을 것이다. 따라서 앞으로 지방자치단체 평가담당 공무원에 대한 이론 및 실무교육이 체계적으로 이루어져야 한다.

6) 평가결과의 환류

첫째, 평가환류체계를 구축하여 평가결과 나타난 미흡한 점은 적극적으로 개선하여 정책이나 사업의 수행에 실질적으로 기여할 수 있도록 해야 할 것이다(박희정, 2004). 합동평가 활용실태 분석결과에 따르면 주로 인센티브를 통한 동기부여적인 측면에서 활용되는 것으로 나타났으며, 사업, 계획 등의 수립 및 보완을 위해서 활용되는 경우는 미흡하여 이에 대한 개선노력이 필요한 것으로 나타났다(이혜영․최성락, 2005: 144-145).

이러한 방안의 하나로 2004년 합동평가부터 중점과제평가를 도입하여 환류기능을 보완하는 방안을 시행하고 있다.

둘째, 평가결과가 투명하게 공시되도록 하기 위해서는 성과공시체계가 구축되어 있어야 한다. 성과공시는 “개발된 성과지표를 토대로 해당 자치단체가 자체적으로 측정하여 그 결과를 고객인 주민에게 알려주는 것”(라휘문 외, 1999: 5)을 의미하며, 그 목적은 공공서비스의 책임성 제고 및 공공서비스의 질적 제고에 기여하도록 하는 것이다.

성과공시제도가 발달한 영국 지방정부의 경우 두 가지 방식, 즉 성과지표에 의한 성과공시 방식과 평가지표에 의한 방식을 활용하여 성과를 공시하고 있다(김순은, 2005: 27). 전자의 경우 1999년 지방자치법에 의해서 도입된 최상가치(Best Value)의 성과지표에 의한 방식을 들 수 있으며, 후자의 경우 종합성과평가에 의한 방식을 들 수 있다.

종합성과평가제도는 2002년에 회계감사원(Audit Commission)에 의해서 도입되었다. 이 제도는 지방정부가 수행하는 모든 업무에 대해 성과목표를 설정하고 매년 이를 평가하여 운영에 환류함으로써 지방자치단체의 업무와 서비스의 민주성, 효율성, 대응성을 지속적으로 제고함을 목적으로 한다(Audit Commission, 2002).

셋째, 평가결과가 환류되어 사업이나 시책의 수립 및 개선으로 이어지기 위해서는 전문가의 지원을 통하여 지방자치단체에 대한 컨설팅 기능이 강화되어야 한다. 또한 지방자치단체에 대한 평가결과를 근거로 중앙정부의 사업이나 정책의 개선이 이루어져야 한다.

7) 개선방안의 종합

위에서 설명한 것처럼 개선방안을 평가환경, 평가과제, 평가지표, 평가방법, 평가주체, 평가결과 환류 등의 측면으로 구분하여 인과 다이어그램으로 나타내면 <그림 4>와 같다.

<그림 4> 합동평가 개선방안 인과다이어그램

2. 평가제도 통합의 모색

평가기본법에 따르면 지방자치단체의 자체평가와 합동평가는 독립된 평가제도로 서로 분리되어 실시되고 있으며, 일부 개별평가는 합동평가와 연계되고 있으나 아직까지 주무부처의 이해관계에 따라서 상당수의 개별평가는 합동평가에 포함되지 않고 별도로 실시되고 있는 실정이어서 평가제도의 통합이 절실히 요구되고 있다.

통합의 기본방향은 첫째, 개별평가는 가능한 한 합동평가로 통합되어야 하며, 둘째, 평가기본법의 취지를 존중하여 자체평가를 중심으로 합동평가와 개별평가를 연계하고, 셋째, 지방자치단체의 평가는 자체평가에 중점을 두어야 한다는 것이다. 마지막으로 각 지방자치단체의 자체평가 결과를 활용하여 중앙정부가 메타평가(meta-evaluation)를 실시하는 방향으로 나아가야 할 것이다(<그림 5> 참조).

메타평가는 평가에 대한 평가로서 평가과정과 결과의 질을 결정하기 위한 평가의 체계적인 검토(review)를 의미한다. 보다 자세한 내용은 Cooksy & Caracellie(2005) 및 Davidson(2005) 참조.

미 래

개별평가

개별평가

개별평가

합 동 평 가

통

합

자

체

평

가

상

위

평

가

연계

활용

개선

현 재

개별평가

개별평가

개별평가

개별평가

개별평가

개별평가

합 동 평 가

자 체 평 가

연

계

<그림 5> 평가제도의 통합 방향

합동평가와 개별평가는 중앙부처가 지방자치단체에 위임한 주요시책 등에 한정하고 있어서 지방자치단체가 수행하는 전체기능을 평가하지 못하고 있다(장교식, 2003: 71). 따라서 앞으로의 평가는 지방자체단체가 수행하는 주요시책이나 업무에 대해서 포괄적이고 체계적인 성과관리가 가능한 자체평가에 중점을 두어야 할 것이다.

지방자치단체뿐만 아니라 중앙부처의 경우도 자체평가에 근거한 성과관리를 시행하도록 규정하고 있는 국정평가기본법(안)이 제정될 경우 평가의 중심은 개별평가와 합동평가에서 자체평가로 이동하게 될 것이다(한국행정학회, 2005).

그러나 이와 같은 방향으로 평가제도가 통합되기 위해서는 중앙정부 차원의 제도적인 뒷받침이 필요하며, 다음과 같은 몇 가지를 예로 들 수 있다.

첫째, 지방자치단체의 성과관리 수단으로서 자체평가가 정착될 수 있도록 적극 지원해야 한다. 형식적인 측면에서 자체평가제도의 도입 및 시행은 상당한 수준에 이르나, 내용적인 측면에서는 많은 부분에서 개선되어야 하는 것으로 나타났다. 평가기본법의 제정과 더불어 일부 자치단체의 경우 체계적으로 자체평가를 실시하고 있으며, 자체적으로 평가프로그램도 개발하여 운영하고 있다.

대표적인 예로 강원도 속초시와 경기도 화성시의 자체평가프로그램을 들 수 있다.

자체평가제도의 정착을 위해서는 자체평가 전담인력 확보, 교육훈련을 통한 전문성 제고, 자체평가 실무 매뉴얼의 제작 및 보급, 자체평가프로그램의 개발 등 지방자치단체의 평가역량을 제고하기 위한 각종 지원수단이 강구되어야 할 것이다(박해육, 2004; 이혜영․김건위․박해육, 2004). 또한 성과평가 형태의 자체평가를 반드시 실시하도록 하기 위한 법적 수단의 강구 및 인센티브 제공 등이 이루어져야 할 것이다.

자체평가는 크게 3가지 유형, 즉 심사평가형 자체평가, 성과평가형 자체평가, 기관평가형 자체평가로 구분할 수 있다. 각 유형에 대한 자세한 내용은 박희정․박해육(2005) 참조.

둘째, 중앙부처의 정책적 고려에 의해서 실시되고 있는 개별평가는 최소한에 그치도록 해야 한다. 참여정부에 들어와서 개별평가는 오히려 증대되고 있다. 기존의 개별평가는 폐지되지 않으면서 지역균형발전사업평가, 지방자치단체 재정평가 및 혁신평가 등과 같은 새로운 평가제도가 도입되어 시행되고 있어 지방자치단체의 평가업무가 가중되고 있다. 따라서 새로운 평가제도가 도입되면 기존의 제도를 폐지하던지 아니면 통합될 수 있도록 하여 개별평가를 최대한 줄여 나가야 한다.

지역균형발전사업평가는 지역균형발전 정책의 투명성, 책임성 및 실효성을 제고하기 위해서 공정하고 효과적인 평가체계를 구축하여 각 부처 및 지자체가 지역개발 및 지역혁신과 관련하여 추진 중이거나 신규로 추진하고자 하는 사업 등에 대한 평가를 의미한다.

지방자치단체 재정평가는 지방자치제가 본격적으로 실시되면서 방만한 재정운영에 대한 우려가 높아진 가운데 지방재정의 건전하고 효율적인 운영을 위하여 지방재정 운영상황을 평가하는 것이다.

지방행정혁신평가는 정부혁신의 본격적인 지방 확산에 따른 지방행정혁신의 추진방향과 혁신성과를 확인하는 진단․평가를 말한다. 평가의 기본방향은 지방행정혁신의 성공적 확산․실천을 위한 혁신성과 증심의 평가체계 구축, 정부혁신평가와 연계하되 지자체의 특수성을 감안한 혁신수준 평가, 지방자치단체의 수용성 제고를 위한 탄력적 평가 설계에 두고 있다.

셋째, 자체평가에 대해 메타평가를 실시할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 중앙정부의 경우 국정평가기본법(안)이 통과될 경우 국정평가위원회에 의한 메타평가가 가능하지만, 지방자치단체의 자체평가에 대한 상위평가에 대해서는 관련 규정이 없다. 따라서 자체평가에 근거한 성과관리가 실시되고, 이에 대한 상위평가가 이루어지기 위해서는 국정평가기본법(안)에 관련 규정을 명시하거나 ‘지방자치단체평가에관한법률(가칭)’을 제정하여 운영해야 한다.

넷째, 자체평가에서 문제가 있는 것으로 나타날 경우에 중앙부처 차원에서 조사를 할 수 있는 권한이 부여되어 있어야 한다. 그렇지 않을 경우 자체평가가 형식적으로 이루어지더러도 이를 제재할 수 있는 방안이 전혀 없다는 점이다. 그러나 중앙정부의 조사도 메타평가와 관련하여 나타난 문제에 대해서만 조사를 할 수 있도록 하여 자체평가의 근본취지를 훼손하지 않도록 하여야 할 것이다.

Ⅴ. 결  론

2000년부터 합동평가가 정기적으로 실시되고 있으나 이에 대한 연구가 일천하다는 측면에서 합동평가의 목적, 발전과정, 합동평가 추진절차 등에 대한 제도 및 운영 현황 등에 대해서 고찰하고, 합동평가의 문제점은 무엇이고, 이를 해결하기 위한 방안들은 무엇인지에 대해서 평가의 제 측면, 즉, 평가환경, 평가과제, 평가지표, 평가방법, 평가주체, 평가결과의 환류 등으로 구분하여 분석하고, 평가제도의 통합을 위한 방향 및 방안을 제시하였다. 그리고 합동평가의 문제점 분석 및 개선방안을 모색하기 위한 도구로서 인과다이어그램을 활용하였다.

지난 5년 동안의 평가과정을 통하여 합동평가는 제도적으로 많은 발전을 해왔다. 그 예로  VPS를 통한 실적의 입력, 합동평가의 객관성 및 투명성 확보를 위한 지방자치단체 실적에 대한 교차검증 및 이의제기, 지방자치단체 우수사례의 발굴 및 전파 등과 같은 분야에서의 제도개선을 들 수 있다.

그러나 앞에서 살펴 본 바와 같이 아직까지 개선되어야 할 문제점들이 많다는 측면에서 보다 객관적이고 과학적인 평가방법들이 개발되어 합동평가의 발전에 기여할 수 있도록 해야 한다. 그러나 단지 평가방법 및 제도의 개선만으로 합동평가제도가 획기적으로 발전할 수 있는 것은 아니다. 합동평가 시행의 환경적인 측면에서 중앙부처간의 이해관계, 지방자치단체의 인식, 중앙부처의 적극적인 지원, 평가결과의 적극적 활용 등에 대한 체계적인 방안들이 강구되어야 한다. 또한 지방자치단체의 평가에 대한 부담 완화 차원에서 VPS의 개선 및 평가정보시스템이 개발되어 각 자치단체에 보급되어야 하고, 평가담당 공무원에 대한 교육 및 워크숍을 실시하여 평가역량을 제고하기 위한 노력이 경주되어야 할 것이다.

지방분권의 가속화와 더불어 많은 권한과 책임이 지방자치단체에 이양되고 있는 상황에서 개별평가나 합동평가는 가급적 축소하거나 폐지하고 자체평가를 중심으로 평가제도가 통합되는 방향으로 평가시스템이 구축되어야 할 것이다. 따라서 앞으로는 자체평가를 중심으로 성과를 관리하고, 이에 근거한 상위평가를 실시하여 평가에 대한 지방자치단체의 부담을 줄이고 체계적인 성과평가가 이루어지도록 해야 할 것이다.

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박해육(朴海育): 독일 Speyer행정대학원에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 한국지방행정연구원 수석연구원으로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 공공관리, 정책평가, 인사행정 등이며, 주요 논문으로는 ‘통일 이후 구동독의 행정이행과 인력통합을 위한 인사정책(2003)’, ‘신공공관리 시대의 성과계약관리(2004)’, ‘지방자치단체 자체평가모형에 관한 연구(2005)’, ‘지방자치단체 성과관리시스템 구축에 관한 연구(2005)’ 등이 있다.

<E-mail: hypark@krila.re.kr>

조형석(趙炯奭): 성균관대학교 국정관리대학원 박사과정에 재학중이며, 주요 관심분야는 정책분석, 정책평가, 성과관리 등이다. 논문으로 ‘정책갈등의 원인과 전개과정 분석 - 경부고속철도 경주노선 선정과정을 중심으로’가 있으며, ‘2003, 2004년도 지방자치단체 국정시책 합동평가’, ‘2005년 부산광역시 시정주요업무 지표개발’ 등 다수의 지방자치단체평가 관련 프로젝트에 참여하였다.

<E-mail: choganggun@hanmail.net/논문접수일: 2005. 10. 13/심사완료일: 2005. 11. 14>

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