뉴질랜드, 영국, 호주의 정부회계제도개혁과정 비교 분석:

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을) : 379～401

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

Lüder의 상황모형 적용을 중심으로

A comparative study on governmental accounting reform process in New Zealand, United Kingdom, and Australia

이 남 국(부경대학교 인문사회과학대학 행정학과)

결과중심 관리체제 구축전략이 의도한 성과를 거두기 위해서는 정부의 재정활동과 현실을 객관적이고 공정하게 반영할 수 있는 정부회계제도의 존재가 필수적이며, 뉴질랜드, 영국, 호주는 더 많은 정보를 제공하는 정부회계제도로의 개혁을 성공적으로 추진한 바 있다. 이에 본 연구는 이들 3개국 정부회계제도개혁과정에 대한 Lüder의 상황모형 적용을 통해 우리나라 정부회계제도개혁과정에 대한 시사점 도출을 목적으로 하고 있다.

분석결과, 경제위기로 인해 촉발된 재정압박, 선거를 통해 새롭게 구성된 정부의 시장지향적인 지배이념(충격변수), 정부회계제도개혁에 대한 회계전문가집단의 적극적 참여(사회구조변수), 강한 선거에 의한 경쟁(정치구조변수), 그리고 민간과 정부부문 회계기준제정조직의 존재 및 활성화, 정부회계제도개혁 추진조직의 주도적 역할(행정구조변수) 등이 정부회계제도개혁에 긍정적 역할을 수행하였으나, 법률체계, 정부규모, 그리고 회계공무원의 능력 등 시행상 장애요인은 부정적 영향을 거의 미치지 않은 것으로 나타났다.

주제어 : 정부회계제도개혁, 발생주의, 상황모형, 결과중심관리

Ⅰ. 서  론

민간부문에 비해 낮은 공공부문의 생산성 제고를 위해 각 국이 추진하고 있는 정부개혁은 관리상의 자율성 및 신축성 확대와 성과에 대한 책임성 강화에 초점을 맞추고 있는 “결과중심 관리체제”의 구축을 주요 특징으로 하고 있다. 비록 결과의 측정이 어려운 공공부문의 특성으로 인해 적용에 어려움이 있기는 하지만, 결과(산출 또는 성과)에 대한 인식제고를 통해 경쟁요소의 도입이 어려운 공공부문의 관리방식과 생산성 향상에 많은 기여를 한 것으로 평가되고 있다.

그런데 결과중심 관리체제 구축전략이 의도한 성과를 거두기 위해서는 정부의 재정활동과 현실을 객관적이고 공정하게 반영할 수 있는 정부회계제도의 존재가 필수적이다. 이로 인해 1980년대 이후 각 국의 정부개혁에서 공통적으로 더 많은 정보를 제공하기 위한 정부회계제도개혁이 포함되어 있는 것이다. 달리 말하면, 각 국 정부가 채택하고 있던 (현금주의에 기초한) 전통적인 정부회계제도가 기본적으로 자산, 부채, 자본에 대한 인식을 하지 않고 수익과 비용의 대응이 이루어지지 않아 결과중심 관리체제 구축에 필요한 재정(비용)정보의 제공에 많은 어려움이 있었음을 반영하는 것이다.

Hoover위원회의 건의에 따라 도입되었던 성과주의예산제도의 실패에는 단위원가의 계산을 뒷받침할 수 있는 적절한 회계제도의 미비도 한 몫을 한 것으로 평가되고 있다(Lu, 1998: 153-155).

뉴질랜드, 영국, 호주의 정부회계제도개혁과정 비교 분석

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을)

이러한 흐름을 반영하듯 우리나라도 1998년 5월 이후 ‘국제화․세계화 시대에 걸맞는 새로운 회계질서의 정립’을 목표로 정부회계제도를 현행 현금주의에 기초한 단식부기에서 발생주의에 기초한 복식부기로의 전환을 추진하고 있다. 그런데, 7년이 지난 현 시점에도 우리나라의 정부회계제도개혁은 여전히 공무원의 공감대 형성 및 참여가 미흡할 뿐만 아니라 주무부처간의 협조가 잘 이루어지지 않아 수행 일정에 차질이 나타나는 등 그 과정이 순탄하지 않은 것으로 판단된다.

당초 2003년 全정부 도입을 목표로 추진되었던 중앙정부와 지방자치단체 정부회계제도개혁 모두 그 실시시기를 수차례 연기하여 중앙정부는 2008년, 지방자치단체는 2006년을 도입시기로 발표한 바 있다. 또한 2000년 제도 시행과 함께 기업회계가 도입된 책임운영기관도 관련 부처와 해당 기관의 사전준비 및 인식 부족으로 인해 적용에 큰 어려움을 겪었고, 최근에는 책임운영기관이 기업형과 행정형으로 구분됨에 따라 행정형은 다시 일반회계로 전환할 계획이라고 한다.

이러한 인식 하에 본 연구는 결과중심 관리체제 구축을 위한 재정개혁의 일환으로 더 많은 정보를 제공하는 정부회계제도로의 개혁을 무난히 추진한 것으로 평가되고 있는 대표적 국가인 뉴질랜드, 영국, 호주에 대해 Klaus G. Lüder의 정부회계제도개혁과정에 관한 상황모형(Contingency Model of Public Sector Accounting Innovations: 이하 상황모형)을 적용하여 분석하고, 그 결과를 기초로 우리나라 정부회계제도개혁과정에 대한 시사점의 도출을 목적으로 하고 있다. 이를 위해 뉴질랜드, 영국, 호주의 정부회계제도개혁이 본격적으로 추진된 1980년대 이후를 시간적 범위로 설정하고, 이들 3개국의 정부회계제도개혁과정과 관련된 국내외 문헌을 중심으로 문헌분석을 실시하였다.

Ⅱ. 정부회계제도개혁에 관한 선행연구 검토와 Lüder의 상황모형

1. 정부회계제도개혁에 관한 선행연구 검토

정부회계제도개혁에 대한 연구가 본격화된 것은 1980년대 이후 뉴질랜드를 비롯한 영연방국가들이 정부회계에 발생주의를 도입하면서부터이며, 정부회계제도개혁과정에 관한 비교 연구는 James L. Chan, Rowan H. Jones, Klaus G. Lüder 등을 주축으로 한 국제정부회계비교연구기구(Comparative International Governmental Accounting Research: 이하 CIGAR)를 중심으로 이루어져 왔다. 즉 CIGAR는 1980년대 후반부터 ‘더 많은 정보를 제공하는 정부회계제도의 필요성(need for a more Informative public sector accounting system)’이라는 주제 하에, 각 국 정부회계제도개혁과정의 특징, 성과 등을 분석하고 그 차이점과 성공 및 실패의 원인에 대한 체계적인 설명을 위해 상황모형을 제시하였으며, 이를 기초로 각 국의 학자들이 정부회계제도개혁과정에 대한 연구를 확대함과 동시에 상황모형의 적실성 제고를 위한 노력을 수행한 바 있다(Lüder, 1992/1994; Budäus & Buchholtz, 1996; Chan et al., 1996; Godfrey et al., 1996/2001; Guthrie & Humphrey, 1996; Jaruga & Nowak, 1996; Likierman, 1996; Pallot, 1996; Vela & Fuertes, 2000; Vicente & Torres, 2003 등).

그 외에도 ① 재정투명성 강화를 위한 노력의 일환으로 정부회계제도개혁(구체적으로 발생주의 도입)을 권장하고 있는 OECD, ② 각 국 정부회계제도개혁작업에 직간접으로 관여하고 있는 각 국의 재무부를 비롯한 관련 부처와 GASB, FASAB, GAO, CIPFA 등 정부회계 관련조직, 그리고 ③ 국가간 공공부문의 공통회계기준 정립을 위해 노력하고 있는 IFAC, IAS 등 회계 관련 국제조직 등의 연구가 활발하게 이루어지고 있다.

예를 들어 Godfrey et al.(1996)은 개발도상국에 대한 상황모형의 적용을 통해 정부회계제도개혁과정에 ‘국제조직(international organizations)과 기부기관(donor agencies)’의 영향을, Jaruga & Nowak(1996)은 정부회계제도개혁과정에 ‘실제 혁신과정(the innovation process in the real world)’의 영향을, 그리고 Pallot(1996)은 정부회계제도개혁과정에 있어 ‘집행과정의 관리’의 중요성을 제시하는 등 여러 후속 연구가 이루어졌다.

그리고 정부회계제도개혁에 관한 국내연구는 1990년대 중반이후 정부회계제도개혁의 필요성에 대한 구체적인 논의가 이루어지면서 활성화되기 시작하였으며(권수영, 1995; 강인재, 1997; 이경섭, 1997; 이은상․이준규, 1997; 권수영․김선구, 1999 등), 최근에는 정부회계제도개혁에 참여하고 있는 전문가와 공무원들을 중심으로 제도개편에 필요한 현안해결과 제도시행 후의 후속조치 등에 관한 연구가 많이 이루어지고 있다(김대영, 2000; 윤영진, 2000a/2000b; 이병철, 2000; 임성일, 2000; 강인재․이상운, 2001; 이상운, 2001; 김재선, 2002; 이효․김헌, 2002; 강인재외, 2003; 김동완, 2003; 김유진․구기선, 2003; 윤영진외, 2003; 이효․양덕순, 2003; 이삼주, 2004 등). 그러나 CIGAR 등 국외의 연구동향과는 달리 정부회계제도개혁과정에 대한 연구는 미흡한 편이며, 최근 들어 우리나라와 영국의 정부회계제도개혁과정에 대해 상황모형을 적용한 일부 연구결과가 제시된 바 있다(신종렬, 2002; 이남국, 2003b/2003c).

그 외에도 외국의 정부회계제도개혁사례에 관한 연구는 지속적으로 이루어져 왔는데, 1990년대 후반에는 주로 뉴질랜드와 미국의 정부회계제도가 소개되었고, 2000년대에 들어와서는 영국, 호주 등으로 그 대상이 점차 확대되고 있다(갈렙앤컴퍼니, 1999; 김재훈, 1999a/1999b/2003; 김재훈․박광훈, 1999; 윤영진외, 1999; 이경섭, 2003; 이남국, 2003a/2003c). 그중에서도 김재훈(2003)은 성과관리제도의 개념적 틀을 기초로 영국, 호주, 뉴질랜드의 예산회계제도개혁을 살펴봄으로써, 발생기준에 입각한 회계제도 하에서의 예산제도개혁에 관한 탐색적 성격의 연구를 수행한 바 있다.

2. Lüder의 정부회계제도개혁과정에 관한 상황모형

1992년 전통적인 정부회계시스템이 더 많은 정보를 제공하는 회계시스템으로 전환하는 과정을 설명하기 위해 제시된 Lüder의 상황모형은 CIGAR의 대표적 비교모형으로서, 각 국이 처한 상황의 조합에 의해 정부회계제도개혁이 성공하거나 실패한다는 점에 착안하고 있다(Lüder, 1992: 108-109). 그런데 본 연구에서 적용하고 있는 상황모형은 1994년 Lüder가 그동안의 적용결과를 반영하여 제시한 수정모형(modified contingency model)이며, 이에 대한 자세한 내용은 다음과 같다.

본 연구에서 적용하고 있는 상황모형(수정모형)은 1992년의 상황모형(상세모형: detailed model)과 비교할 때, 첫째, 정치인과 공무원의 역할 분리, 둘째, 의회다수당의 지배이념이 정치인의 기대와 행태에 영향을 미칠 수 있다는 인식 반영, 셋째, 재정기능의 강화(예: 미 연방정부의 CFO 신설)와 회계기준제정조직의 설립이 공무원의 행태에 영향을 미칠 수 있다는 인식 반영(Chan et al., 1996: 4-6), 넷째, 자본시장을 사회구조변수로, 회계전문가의 관심을 이익집단으로 재분류하는 등의 차이점이 있다. 이에 대한 자세한 내용은 Lüder(1992), Chan et al.(1996)을 참고하기 바란다.

먼저 재정압박, 재정스캔들, 의회다수당의 지배이념 등으로 구성되는 충격변수(Stimuli)는 개혁과정의 초기에 정보사용자와 생산자 모두에게 더 정확하고 적시성 있는 정보의 필요성을 제기하는 역할을 수행한다. 즉, 재정압박이 강하고 재정스캔들이 발생할 경우, 그리고 선거에 의해 교체된 의회다수당의 지배이념이 시장지향적일 경우, 더 많은 재정정보를 제공하는 정부회계제도개혁에 대한 국민(정보사용자)의 기대, 정치인(정보사용자 및 생산자)과 공무원(정보생산자)의 기대 및 변화 행태에 영향을 미치게 되는 것이다.

		충 격
		-재정압박(재정자원의 심각한 부족) (Fiscal Stress: serious shortage of public financial resources) -재정스캔들(Financial Scandal) -의회다수당의 지배이념 (Dominating Doctrine together with change of parliamentary majority)
영향(affect)														영향(affect)
						영향(affect)
국민(정보사용자)의 기대(Expectation of the General Public(Users of Information))						정치인(정보사용자 및 생산자)의 기대와 변화 행태 (Expectation and Change Behavior of Political Actors(Users and Producers of Information))								공무원(정보생산자)의 변화 행태(Change Behavior of Administrative Actors (Producers of Information))
			영향 (affect)
									영향 (affect)
		강화 (rein- force)
영향(affect)						영향(affect)								영향(affect)
사회구조변수						정치구조변수								행정구조변수
-사회문화 (Social Culture) -자본시장 (Capital Market) -이익집단 (Organized Pressure Groups)						-정치문화(Political Culture) -정치체제(Political System) -정치경쟁(Political Competition)								-행정문화(Administrative Culture) -회계공무원 충원 방법(Staff Formation System) -회계기준제정조직(Standard Setting Organization) -회계관련 조직특성 (Organizational Characteristics Regarding Accounting)
						시행상 장애								개혁과정의 결과 (Result of Innovation Process)
						-법률체계(Legal System) -정부규모(Size of Jurisdiction) -회계공무원의 능력(Staff Qualifications)
										○

자료: Lüder(1994)를 Chan et al.(1996: 6)에서 재인용함.

<그림 1> Lüder의 정부회계제도개혁과정에 관한 상황모형(수정모형)

둘째, 사회문화, 자본시장, 이익집단 등으로 구성되는 사회구조변수(Societal Structural Variables)는 더 많은 재정정보에 대한 국민(정보사용자)의 기대와 정치인(정보사용자 및 생산자)의 기대 및 변화 행태에 영향을 미친다. 즉, ① 시민의 권리의식이 강하고 공개적인 행정을 요구하는 사회문화가 존재하며 국민의 소득이나 교육수준 등의 경제적․사회적 배경이 높을 경우, ② 정부의 자금조달에 필요한 자본시장이 활성화될 경우, ③ 시민단체, 회계전문가집단 등과 같은 압력집단이 조직화되고 그 활동이 활발할 경우 더 많은 정보에 대한 기대와 요구가 강해지는 것이다.

셋째, 정치문화, 정치체제, 정치경쟁 등으로 구성되는 정치구조변수(Political Structural Variables)는 정치인(정보사용자 및 생산자)의 기대 및 변화 행태에 영향을 미친다. 즉 정치문화와 체제가 개방적이고 정치경쟁이 치열할수록 더 많은 정보에 대한 기대와 요구가 강해지는 것이다.

그리고 정치체제의 경우, 입법권과 집행권의 헌법적 분리, 의회 상하양원의 분리, 분권화, 성문헌법 등을 특징으로 하는 합의제모델국가(Lijphart, 1984: 31-46)는 단원제 또는 불균형의 양원제, 단방제의 집권화된 정부, 불문헌법 등을 특징으로 하는 웨스트민스터모델국가(Lijphart, 1984: 14-19)에 비해 정책결정과정에 존재하는 다수의 결정점(decision point)으로 인해 잠재적인 거부권(potential vetoes)이 발생할 가능성이 높아 급진적이고 전반적인 정부개혁의 가능성이 낮은 편이라고 한다(Immergut, 1992: 63-64).

넷째, 행정문화, 회계공무원 충원방법, 회계기준제정조직의 존재 및 역할, 회계관련 조직특성 등으로 구성되는 행정구조변수(Administrative Structural Variables)는 공무원(정보생산자)의 변화 행태에 영향을 미친다. 즉, ① 행정문화가 개방적이고, ② 민간전문가의 회계공무원 충원에 제한이 없으며, ③ 회계기준제정조직이 존재하고, ④ 회계시스템의 개발 및 시행을 추진하고 재정관리업무에 대한 총괄책임을 지는 조직이 존재할 경우 더 많은 정보를 제공하는 정부회계제도개혁에 긍정적 영향을 미치게 되는 것이다.

마지막으로 법률체계, 정부규모(인구, 정부기능 등), 회계공무원의 능력 등으로 구성되는 시행상 장애(Implementation Barriers)는 더 많은 정보를 제공하는 정부회계시스템으로의 전환을 방해하는 환경조건으로서, 법률체계가 불문법에 가깝고, 정부의 규모가 작으며, 회계공무원의 능력이 뛰어날 경우 정부회계제도개혁의 성공가능성이 높은 것이다.

Ⅲ. 뉴질랜드의 정부회계제도개혁 사례분석

1. 뉴질랜드 정부회계제도개혁의 배경 및 추진 과정

1950년대 중반까지 1인당 GNP가 세계 5위 수준의 부국이었던 뉴질랜드는 1973년 농축산물의 최대 수입국인 영국의 EEC 가입으로 인한 수출 감소와 1970년대 두 차례의 석유위기 등으로 인해 커다란 경제위기를 맞게 되었다. 그런데, 이를 극복하기 위해 국민당 Muldoon 정부가 추진한 보호 및 규제강화 정책은 산업전반의 경쟁력 약화와 필요 이상의 정부개입을 초래하여 뉴질랜드 경제의 자생력 상실로 이어졌다(이계식외, 1998: 36). 이러한 위기에서 1984년 집권하게 된 노동당 Lange 정부는 경제개방화, 정부생산성 제고, 그리고 복지국가 축소 등을 포함하는 광범위하면서도 급진적인 개혁을 추진하였다. 특히 분권화와 책임성 확보를 통한 공공부문의 경쟁력 제고라는 정부개혁의 흐름은 정권이 교체된 후에도 일관성 있게 지속됨으로써 상당한 성과를 거둔 것으로 평가받고 있다.

뉴질랜드 정부의 GNP 대비 순부채가 1976년 9%에서 1985년 41%로 증가하였고, GDP 대비 재정적자도 1982년 9%에 이를 정도로 악화되었다(윤영진외, 1999: 18).

뉴질랜드의 공공부문에 민간의 경영환경을 조성하기 위한 재무관리와 회계제도에 관한 개혁은 1989년 재정법(Public Finance Act 1989) 제정을 계기로 이루어졌다. 특히 정부회계제도개혁의 경우 재정법이 제정되기 오래 전부터 공무원과 관련전문가의 공동노력에 의해 진행되었으며, 1978년 발간된 회계감사원장(Controller and Auditor-General)의 보고서(Shailes Report)에서 중앙정부에 대한 재무관리개혁의 필요성이 처음 제기되었다. 동 보고서는 공공부문 관리자들이 자원의 효율적, 효과적 관리보다는 예산 및 법률에 대한 순응에 관리의 초점을 맞추고 있음을 지적하고, 정부에서의 원가와 자원사용에 대한 책임을 확보하기 위해 발생주의 회계의 도입이 필요함을 주장하였다(Pallot, 1996: 332). 이러한 주장은 경제위기로 인한 정부자원의 효율적 활용의 필요성과 정부회계의 여러 문제점 제기 등으로 인해 더욱 더 탄력을 받기 시작했다.

그 외에도 재정법은 각 부처 사무차관에게 재무관리권한을 대폭 이양하고 산출예산제도 등을 도입함으로써, 재무관리의 초점을 투입과 생산비용으로부터 산출(outputs)과 산출의 궁극적인 결과인 성과(outcomes)로 전환하였다.

뉴질랜드의 정부회계제도개혁은 전통적인 정부회계제도가 관리와 외부보고에 필요한 재무성과의 측정에 부적합하다는 점에 주목한 고위관리자들과 재무관료의 주도로 이루어졌다. 이들은 재무관자문그룹(Financial Officer Advisory Group), 통합정부관리회계체계에 대한 이용자자문위원회, Victoria대학의 재무관리과정 등을 통해 관심과 우려를 공유하였다. 그 외에도 회계감사원은 정부회계제도개혁 관련 보고서 작성, 의회에 대한 조언과 법률개정 건의 등의 역할을 수행하였고, 의회의 공공지출위원회(Public Expenditure Select Committee of Parliament)도 1982년 회계제도개혁에 관한 소위원회를 구성하여 1984년 투입중심에서 산출중심관리로의 전환과 발생주의 회계 채택을 포함하는 정부재무보고 개선방안을 제안하였다(김재훈, 1999b: 59-60; Pallot, 1996: 337).

그 후 정부회계에 관심을 갖던 재무부와 회계감사원의 공무원들은 논의의 확산을 위해 1981년 뉴질랜드회계사회(New Zealand Society of Accountants: 이하 NZSA)내에 공공부문관심그룹(Public Sector Special Interest Group)을 설립하였다. 그리고 1982년 공공부문 회계기준의 개발을 위해 발족된 공공부문연구회(Public Sector Study Group: 이하 PSSG)가 1985년 공공부문회계위원회(Public Sector Accounting Committee: 이하 PSAC)로 전환되었는데, PSAC에는 주로 중앙부처, 지방정부, 재무부, 회계감사원의 공무원들과 학자들이 참여하였다. PSAC는 1985년 발표한 공공부문 회계기준(안)에 대한 보완을 거쳐 1986년 발생주의와 성과측정에서 비재무적 정보의 역할 등을 주요 원칙으로 하는 새로운 회계기준(안)을 발표하였다. 그리고 1987년 공공회계개념서(Statement of Public Sector Accounting Concepts)와 공공회계기준(Public Sector Accounting Statement #1)을 발표한 후, 기술지침서(Technical Guidance Bulletins) 등의 발간을 통해 공공기관의 재무제표 작성을 지원하였다(Pallot, 1996: 327).

NZSA는 1996년 뉴질랜드공인회계사회법(Institute of Chartered Accountants of New Zealand Act 1996)에 의해 뉴질랜드공인회계사회(Institute of Chartered Accountants of New Zealand: 이하 ICANZ)로 개편되었다.

뉴질랜드는 1989년 발생주의 회계원칙에 의한 재무보고를 의무화한 재정법이 제정됨에 따라 1990년 7월부터 중앙정부에 발생주의회계가 적용되었다. 그리고 일반적으로 인정되는 회계원칙(Generally Accepted Accounting Principle: 이하 GAAP)에 의거 작성된 뉴질랜드 정부의 첫 번째 연간재무제표는 1992년 6월 30일을 결산일로 하여 10월에 공표되었고 감사결과 적정(unqualified)의견을 받았다. 1993년 6월 뉴질랜드 정부는 보고실체의 개념을 확대하여 공기업과 사업소(crown entities) 등을 포함한 정부통합재무제표를 작성하였고(윤영진외, 1999: 174), 1994년 재정법 개정을 통해 모든 예산을 발생주의에 의해 편성함으로써 발생주의에 기초한 재정관리의 틀로 완전히 전환하였다(GAO, 2000: 179).

회계기준 수립정비는 재무부에 구성된 사업조정위원회(Project Steering Committee)에 의해 주도되었으며 NZSA에 참여하는 민간회계사들이 상당히 기여하였다. 동 사업의 위험관리를 위해 재무부내의 재정관리 검증기능(Financial Management Assurance Function)을 통해 사업에 대한 내부감사기능과 컨설팅 기능을 수행하였다(기획예산위원회, 1999).

뉴질랜드의 발생주의 도입은 재화 및 서비스를 제공하는 자본의 소유자(owner)와 구매하는 구매자(purchaser)로서의 정부역할 구분과 밀접한 관련이 있다. 즉, 현금주의는 소유자로서의 정부역할에 필요한 자산과 부채에 관한 정확한 재무정보를 제공하지 못하여 적절한 자원관리의 유도가 어려웠고, 분권화 된 관리체제 하에서 구매자로서의 정부가 각 부처로부터 제공받은 공공서비스나 재화의 완전한 원가를 파악할 수 없었던 것이다(GAO, 2000: 180). 그리고 정부의 주요산출물(주요활동 혹은 서비스)에 대한 원가를 산정하고 이에 기초하여 예산을 편성하는 산출예산제도에 필요한 원가정보는 발생주의 회계에 의해서만 가능하므로, 발생주의 회계, 자본유지 개념, 경상지출과 자본지출의 구분, 민간의 투자자와 유사한 재무보고의 필요성 등이 제기된 것이다.

이외에도 뉴질랜드 정부는 자본의 효율적인 사용을 위해 1992년 7월 자산가치평가를 통해 파악된 각 부처의 순자산가치에 이익률을 곱하여 산출하는 자본부담금(capital charge)을 부과하였다. 또한 1993년 회계기준검토위원회(Accounting Standards Review Board: 이하 ASRB)의 설립(22조)을 포함하는 재무보고법(Financial Reporting Act 1993)을, 1994년 재정의 투명성 및 책임성 제고를 위한 GAAP 준수(5조)와 부채의 적정수준 이하 유지 및 정부자산의 적절한 사용(4조)을 주요 내용으로 하는 재정책임법(Fiscal Responsibility Act 1994)을 제정하였다.

그리고 1987년 재집권한 노동당에 의해 이루어진 뉴질랜드의 지방정부개혁에도 중앙정부와 같은 개혁원리가 적용되어 목표의 명확화, 행정부서와 사업부서의 분리, 그리고 조직내부의 관리적 책임과 주민에 대한 정치적 책임 등이 강조되었다(이계식외, 1998: 298- 303). 그 결과 1990년 7월 지방정부법(Local Government Act 1975)에 의거 재정 관리의 투명성 제고를 위한 발생주의 회계와 산출예산제도가 도입된 것이다.

뉴질랜드의 지방정부개혁은 1985년 구성된 제7차 지방정부위원회(Local Government Commi- ssion: LGC)에 의한 2년간의 기초 작업을 바탕으로 이루어졌다.

2. Lüder의 상황모형에 의한 뉴질랜드 정부회계제도개혁과정의 분석

공공부문에 민간의 경영환경을 조성하기 위해 추진된 뉴질랜드의 정부회계제도개혁은 몇 가지 실무적인 문제점에도 불구하고 긍정적인 평가를 받고 있으며(IFAC-PSC, 1994/1996; Pallot, 1996; Pallot & Ball, 1996; Schick, 1996; 김재훈, 1999b; 김재훈․박광훈, 1999; 이문영․윤성식, 2002 등), 정부회계제도개혁과정에 대한 상황모형의 적용결과도 대부분의 변수가 정부회계제도개혁에 긍정적인 것으로 나타났다.

이 부분은 Pallot(1996)을 주로 참고하였다.

첫째, 충격변수의 경우, 경제위기로 인한 재정압박이 정부개혁의 가장 큰 압력으로 작용하였고, 이는 선거를 통해 새롭게 집권한 노동당이 국민적인 지지에 기초하여 정부개혁을 적극적으로 추진할 수 있는 계기가 되었던 것이다.

즉, 1970년대의 경제위기 극복을 위해 집권한 노동당의 정부개혁은 경제전체의 성과를 개선하기 위한 방향으로 추진될 수밖에 없었고 발생주의 회계도 더 효율적이고 효과적인 재정 관리의 주요 요소로 도입된 것이다. 그리고 공공선택론, 대리인이론, 거래비용이론 등 의회다수당인 노동당의 정부개혁을 이끈 지배이념의 변화는 정보사용자이자 생산자인 정치인에게 신속하면서도 포괄적인 변화의 필요성을 인식시킴과 동시에 정보생산자인 공무원의 변화 행태에도 큰 영향을 미친 것으로 판단된다(Pallot, 1996: 334).

성과의 구체화와 지속적인 모니터링을 강조하는 대리인이론은 정부의 성과평가와 결과비교를 위해 발생주의 회계와 예산을 도입하는데 기여하였고, 공사조직의 유사성을 강조하는 신공공관리론은 정부부처의 관리를 지원하기 위한 수단으로 기업회계의 도입을 강조하였던 것이다.

둘째, 사회구조변수의 경우, 경제위기와 결합된 실용주의 사회문화, 자본시장에 대한 부담, 그리고 정부회계제도개혁에 관심을 가지고 있는 회계전문가집단의 적극적 활동이 정보사용자인 국민의 기대와 정보사용자이자 생산자인 정치인의 기대와 변화 행태에 긍정적인 영향을 미친 것으로 판단된다.

먼저 1984년 이후 추진된 노동당의 정부개혁은 오랜 기간동안 사회적 보수주의 하에서 산재되어 있던 급격하고 광범위한 개혁의 필요성이 경제위기, 실용주의와 결합되면서 발생한 결과로 평가되고 있다. 그리고 높은 부채비율에 시달리고 있던 뉴질랜드는 자본시장(이자율과 신용평가기관의 평가 등)에 상당한 부담을 가지고 있었고, 이로 인해 정부통합재무제표의 도입시 가장 중요한 정보사용자로 자본시장을 고려하였다고 한다(Pallot, 1996: 335-336). 또한 정부회계제도개혁 초기부터 NZSA를 중심으로 한 회계전문가집단의 역할은 중요하였는데, 특히 회계기준 수립정비에 상당한 기여를 한 것으로 평가되고 있다.

특히 1984년에는 통화에 대한 투기증가로 통화의 과대평가가 이루어져 국가의 신용평가등급이 AAA에서 AA로 하락하였다고 한다(윤영진외, 1999: 19)

셋째, 정치구조변수의 경우, 개방적인 정치문화와 단원제 및 단방제 형태의 정치체제, 그리고 강한 선거에 의한 경쟁이 정보사용자이자 생산자인 정치인의 기대와 변화 행태에 긍정적인 영향을 준 것으로 판단된다.

즉, 뉴질랜드의 개방적인 정치문화는 지속적으로 더 많은 정보의 필요성을 제기하였고, 1982년 정보공개법(Official Information Act) 제정을 계기로 정보의 공개에 대한 요구가 더 증가하게 되었다고 한다. 그리고 단원제 의회 및 단방제 정부로 이루어진 정치체제는 정부개혁의 추진에 큰 어려움이 없었으며, 노동당과 국민당간의 치열한 선거 경쟁 또한 정부의 정보공개와 투명성에 대한 요구를 강화하는 요인으로 작용한 것이다.

넷째, 행정구조변수의 경우, 개방적인 행정문화와 회계공무원 충원방식, 민간과 정부부문의 단일한 회계기준 제정조직, 회계관련 책임을 지고 있는 재무부의 역할이 정보생산자인 공무원의 변화 행태에 긍정적인 영향을 준 것으로 판단된다.

먼저 뉴질랜드는 외국인을 사무차관으로 임명하는 전례에 비추어서 볼 때 행정문화가 상당히 개방적인 편이며, 특히 1988년 공공부문법(State Sector Act 1988)에 의해 각 부처 사무차관에게 고용주로서의 권한과 조직운영에 관한 전적인 책임이 부여됨에 따라 민간으로부터 능력 있는 전문가의 충원이 가능하게 되었다. 그리고 정부회계와 민간회계 모두 GAAP를 적용함에 따라 회계기준을 NZSA(현 ICANZ)가 제정하여 왔으며, 1993년 재무보고법 제정 이후 ASRB가 회계기준의 제정에 개입하고 있다. 또한 Pallot(1996: 341)에 의하면, 뉴질랜드의 예산, 재무관리, 외부보고에 대한 책임은 재무부가 수행하고 있으며, 중앙재무관리관(central financial controller)이 정부회계제도개혁과 관련된 조정, 관련전문가와의 협조 등의 주도적 역할을 수행하였다고 한다.

뉴질랜드 회계기준제정기구는 1975년 NZSA 산하 회계연구기준심의회(Accounting Research and Standard Board: 이하 ARSB)가 설치되면서부터 틀이 구축되었으며, ARSB는 표준회계실무(Statement of Standard Accounting Practices: 이하 SSAP)라는 회계기준을 발표하였다. 그 후 NZSA는 1993년 일반목적 재무보고개념보고서(Statement of Concepts for General Purpose Financial Reporting)를 발표하면서, 종전 ARSB 대신 재무보고기준심의회(Financial Reporting Standards Board: 이하 FRSB)를 설치하였고, 회계기준의 명칭도 재무보고기준(Financial Report- ing Standard: 이하 FRS)으로 변경하여 SSAP가 FRS로 전환되고 있다. 그리고 1993년 뉴질랜드 정부는 회계제도개혁에 대한 각계의 논의를 받아들여 회계기준 적용의 강제와 ASRB의 설치를 포함하는 재무보고법을 제정하여 회계제도를 강화하였다. 그 결과 회계기준의 준수가 강제되었고 향후 제정되는 회계기준은 물론 과거에 제정된 SSAP와 FRS도 ASRB의 승인을 받게 되었다. 즉, 회계기준의 제정은 FRSB가 계속하되 정부가 설립한 ASRB의 검토와 승인을 받아야 효력이 발생하게 된 것이다. ASRB는 장관 추천에 의해 총독이 임명하는 4-7인으로 구성되며(재무보고법 23조), 회계기준 제․개정에 관한 검토 및 승인, 회계기준 개발에 관한 지원 및 권고, 호주회계기준과의 조화를 위한 호주회계기준위원회와의 교류 등의 기능을 수행하고 있다(동법 24조).

다섯째, 시행상 장애와 관련하여, 보통법 체계, 작은 정부규모, 그리고 기업회계에 익숙한 회계공무원 등으로 인해 시행상 장애가 거의 없었던 것으로 판단된다.

즉, 뉴질랜드는 보통법 국가로서 유연한 법률체계일 뿐만 아니라 다수당 내각과 단원제 의회로 이루어짐에 따라 정치적 의지에 따른 신속한 법안처리가 가능하였고, 그 결과 정부회계개혁을 강제하는 도구로 재정법, 재정책임법 등을 활용하였던 것이다. 또한 Pallot (1996: 342)에 의하면, 뉴질랜드는 회계학을 경영학의 중요한 부분으로 간주하여 교육하였고, 회계공무원이 기본적으로 기업회계에 대한 지식을 가지고 있으며, 나아가 양질의 회계사가 상당히 많은 편이라고 한다. 그리고 인구 350만명의 소규모 국가인 뉴질랜드는 신속한 커뮤니케이션 발달, 국가의 중요사안에 대한 직접 민주적 방법 활용 등으로 인해 정부개혁의 집행이 용이하였던 것으로 판단된다.

뉴질랜드의 인구 10,000명당 회계사 비율이 97명으로 호주(112명)에 비해서는 적지만, 영국(54명), 미국(32명), 일본(1.9명)에 비해서는 월등히 많은 편이라고 한다.

그 외에도 IFAC-PSC(1994: ch.4)에 의하면, 뉴질랜드 정부회계제도개혁사례가 주는 중요한 시사점은 정부부문에 발생주의 회계를 적용함에 이론적인 장애가 없고, 정부회계제도개혁은 의사결정자에 의해 그 정보가 활용될 때 성공할 수 있다는 점이라고 한다.

Ⅳ. 영국의 정부회계제도개혁 사례분석

1. 영국 정부회계제도개혁의 배경 및 추진 과정

이 부분은 IFAC-PSC(2002), GAO(2000), Jones & Pendlebury(2000), Likierman(1996), 그리고 HMSO (1994/1995)를 주로 참고하였다.

오랜 경제 불황과 높은 실업률에 시달려 온 영국은 1979년 보수당 Thatcher 정부의 집권과 함께 강력한 개혁이 추진되었다. 즉 보수당 정부는 당면한 경제․재정위기의 원인이 戰後 노동당의 사회복지정책과 정부 관리의 비효율성에 있다고 판단하고, 시장경제의 원리에 입각한 ‘작고 효율적인 정부’로 되돌아가야 한다는 신보수주의 정치이념과 강력한 리더십을 바탕으로 과감한 정부개혁을 추진하였다. 또한 1997년 집권한 노동당 Blair 정부도 前정부에서 추진된 정부개혁의 기조를 지속적으로 유지․보완하는 한편, 전자정부로의 혁신을 통해 국민에게 효율적이고 보다 나은 서비스를 제공하는데 관심을 기울이고 있다.

영국은 1976년 IMF 금융지원을 받을 당시 외환보유고가 25억불 수준으로 급감하였고 국가신뢰도도 급락하여 국가부도 직전의 상황에 처하였다고 한다(최양식, 1998: 28).

영국의 정부개혁은 ① 보수당 Thatcher 정부의 능률성 진단(Efficiency Scrutiny, 1979), 강제경쟁입찰제도(Compulsory Competitive Tendering: 이하 CCT, 1980), 재무관리개혁(Financial Management Initiative: 이하 FMI, 1982), Next Steps(1988), ② 보수당 Major 정부의 시민헌장(Citizen's Charter, 1991), 그리고 ③ 노동당 Blair 정부의 자원예산회계(Resource Accounting and Budgeting: 이하 RAB, 1998), 최선의 가치(Best Value, 1998), 공공서비스협약(Public Service Agreements: 이하 PSAs, 1998), 전자정부사업단(Office of e-envoy) 설치(1999) 등의 사례에서 볼 수 있듯이, 前단계의 추진성과를 바탕으로 다음 단계의 개혁으로 확대․발전시키면서 개혁의 강도와 수준을 심화시켜 온 특징을 가지고 있다.

그리고 보수당 Thatcher 정부의 FMI, Next Steps, CCT 등과 노동당 Blair 정부의 Best Value, 지출통합관리(Total Managed Expenditure: 이하 TME), PSAs 등 일련의 개혁조치에서 볼 수 있듯이, 영국의 정부개혁은 계량화된 성과측정치의 개발․적용을 통해 사용한 비용가치를 증대함으로써 재정분야의 책임성과 효율성의 강화에 초점을 맞추고 있다. 그런데, 종전의 회계제도로는 이러한 재정개혁 준수여부의 확인과 재정이 경제에 미치는 영향의 파악 등에 어려움이 있었기 때문에 새로운 회계제도가 요구된 것이다. 그 결과 영국 정부는 관리의 개선과 납세자에 대한 비용가치의 달성을 위해서는 완전한 자원에 기초한(fully resource-based) 예산회계시스템이 필요하다는 인식 하에, 예산회계에 전면적으로 발생주의를 적용한 RAB를 도입․시행하고 있다(HMSO, 1995: 5).

FMI는 예산통제를 완화하고 재무관리권한을 각 부처와 관리자에게 폭 넓게 허용함으로써, 각 부처가 총정원(staff ceiling)과 총운영경비(total running costs)의 범위에서 자율적으로 운영하도록 하였다. 그 대신 모든 관리자들이 자신의 업무목표를 설정하고 실적에 대한 비용효과성을 평가함으로써 재원의 최적 활용여부에 대한 개인적 책임을 지도록 하였다.

TME는 1998년 Blair 정부가 공공지출을 효과적으로 통제하기 위해, 모든 예산안에 향후 3개년 지출계획을 포함시키고 매 연도 연동하되 인플레이션을 감안한 소폭 수정외에는 계획된 예산안에 기초하여 집행하도록 한 제도이다. TME는 각 부처가 향후 3년 동안 수행해야 할 목표와 세부적인 목표를 PSAs 형태로 설정하고 이를 현금형태로 구체화하여 예산금액으로 나타나게 하는 부처지출한도액(Departmental Expenditure Limits: DEL)과 사회보장지출과 같이 다년도에 걸친 한도액을 정할 수 없는 경우에 매년 지출을 변동시켜 관리하는 매년관리지출액(Annually Managed Expen- diture: AME)을 포함하고 있다. 즉, TME는 단년도 예산안이 가지고 있는 사업타당성 분석 미흡 등의 문제를 해결하고 장기적인 시야를 갖고자 한 제도인 것이다(임성일․최영출, 2001: 600-601).

공공부문에 발생주의를 적용하는 영국의 RAB가 최초로 공식화된 것은 1993년 11월 예산안의 의회 제출시 재무장관이 중앙정부에 대한 도입 의지를 천명하면서부터이다. 이후 의회와 국민의 의견을 수렴하기 위한 녹서(Green Paper) Better Accounting for the Tax Payer's Money: Resource Accounting and Budgeting in Government가 1994년 발간되었고, 1995년 1월까지의 자문기간을 거쳐 의회의 승인을 얻은 후 1995년 7월 같은 제목의 백서(White Paper)가 발간되었다. 백서에 의하면(HMSO, 1995: 20), ① 1997년 4월 주요부처, 1998년 全부처의 자원회계제도 시행, ② 1999-2000회계연도 최초 자원회계보고서(Resource Accounts) 의회 제출, ③ 2000년 자원개념에 기초한 최초 공공지출Survey 실시, ④ 2001-02회계연도 의회 승인 하에 완전한 자원에 기초한 세출예산서(Supply Estimates) 제출 등의 계획이 수립되었다.

RAB는 부처와 책임운영기관(trading fund 포함)으로 구성되는 영국 중앙정부의 지출을 보고하기 위한 발생주의 회계기법의 체계와 부처의 목표, 관련 가능한 모든 산출에 기초하여 지출을 분석하기 위한 틀을 포함하는 자원회계(resource accounting)(HMSO, 1994: 1)와 자원회계의 원칙을 부처의 비용, 자산, 산출에 대한 계획, 공급 예측, 통제에 적용한 자원예산(resource budgeting) (Archibald, 1999: 2)으로 구분된다.

현재는 지출검토(Spending Review)라 불리우며, 2년에 한번 수행되고 있다.

그리고 2000년 7월 RAB 도입을 뒷받침하는 중요한 조치가 이루어졌는데, 먼저 18일 영국 정부의 2001-4년간 지출계획을 의미하는 지출검토가 자원개념에 기초하여 발간되었고, 19-20일 의회 예산결산위원회(Public Accounts Committee and the Liaison Commi- ttee)에 의해 2001-02회계연도이후 자원개념에 기초한 예산서 도입이 승인되었다. 또한 28일 정부자원회계법(Government Resources and Account Act 2000: 이하 GRAA)을 제정하여 1866년 이래 적용되어온 재정통제와 관련된 일부 법률을 대체하고 RAB로의 전환을 뒷받침하였다(IFAC-PSC, 2002: 3).

GRAA는 2005-6회계연도 정부전체통합재무보고서(Whole of Government Accounts: WGA) 도입과 1996년 재무부에 설치된 재무보고자문위원회(Financial Reporting Advisory Board: FRAB)의 권한 인정 등의 조항을 포함하고 있다.

2. Lüder의 상황모형에 의한 영국 정부회계제도개혁과정의 분석

재정의 효율성과 책임성, 그리고 투명성의 제고를 위한 정부개혁의 일환으로 추진된 영국의 정부회계제도개혁은 일부 어려움에도 불구하고 비교적 성공적으로 수행되어 중앙정부 전체에 피할 수 없는 주요한 문화변화를 가져온 것으로 평가되고 있다(IFAC-PSC, 2002; 김재선, 2002; 김재훈, 2003, 이경섭, 2003 등). 그리고 정부회계제도개혁과정에 대한 상황모형의 적용결과, Lüder(1992: 120)가 1987-88년에 상황모형(상세모형)을 적용한 사례와는 달리 충격변수 외에도 여러 가지 긍정적인 변수가 발견되었고, 그 결과 영국의 정부회계제도개혁이 성공적으로 수행될 수 있었던 것으로 판단된다.

Lüder가 상황모형(상세모형)을 캐나다, 독일, 덴마크, 스웨덴, 프랑스, EC, 영국, 미국에 적용한 결과, 캐나다, 덴마크, 스웨덴, 미국은 정부회계제도개혁에 긍정적인 것으로, 독일, EC, 프랑스, 영국은 부정적인 것으로 제시하였다. 특히 영국은 개혁을 가능하게 하는 충격변수를 제외한 대부분 조건이 부정적이며, 특히 회계교육의 배경과 회계공무원의 기업회계에 대한 지식부족을 정부회계제도개혁과정의 장애요인으로 분류하였다.

첫째, 충격변수의 경우, 외환위기로 촉발된 재정압박이 가장 큰 압력으로 작용하였으며, 이는 1979년 집권한 보수당 정부 이후 국민의 지지 하에 시장지향적인 정부개혁을 지속적으로 추진할 수 있는 계기가 되었던 것이다.

즉, 1979년 집권한 보수당 정부가 경제․재정위기의 극복을 위해 추진한 시장지향적인 정부개혁이 정보생산자이자 사용자인 정치인과 정보생산자인 공무원에 대해 신속하고 포괄적인 정부개혁과 더 많은 재정정보를 제공하는 정부회계제도개혁에 대한 기대를 높이게 되었던 것이다. 그리고 1997년 집권한 노동당 정부가 前정부의 개혁기조에 큰 변화 없이 정부개혁을 추진함에 따라 정부회계제도개혁 또한 지속적으로 추진된 것이다.

둘째, 사회구조변수의 경우, 개방적인 사회문화, 국민의 높은 소득수준, 그리고 정부회계제도개혁에 관심을 가지고 있는 회계전문가집단의 지속적인 관심과 참여 등이 더 많은 정보에 대한 정보사용자인 국민의 기대와 정보사용자이자 생산자인 정치인의 기대 및 변화 행태에 영향을 미친 것으로 판단된다.

정부의 자금조달을 위한 자본시장에 대해서는 관련 자료의 미흡으로 판단을 유보하였으나, IMF 금융지원을 받은 영국의 경우 자본시장의 영향을 무시하기는 어려웠을 것으로 판단된다.

즉, 시민의 높은 권리의식과 공개행정을 요구하는 사회문화, 그리고 국민의 높은 소득수준이 경제 불황과 IMF 금융지원 등의 경제위기와 맞물리면서 정부에 더 많은 정보를 요구하게 되었던 것이다. 또한 1994년 녹서 발간 이후, ASB와 6개 회계관련기관으로 구성된 회계단체자문위원회(Consultative Committee of Accountancy Bodies: CCAB)가 정부회계제도개혁과정(자문)에 참여한 이후 여러 회계전문가집단이 정부회계제도개혁과정에서 지속적인 관심과 지원을 제공하는 등 중요한 역할을 수행한 것으로 평가되고 있다.

셋째, 정치구조변수의 경우, 개방적인 정치문화와 하원우위 양원제 및 단방제의 정치체제, 그리고 노동당, 보수당간의 치열한 선거 경쟁이 정보사용자이자 생산자인 정치인의 기대와 변화 행태에 에 영향을 준 것으로 판단된다.

즉, 공개토론과 협의를 중시하는 개방적인 정치문화는 더 많은 정보의 필요성을 제기하였고, 양원제 의회 및 단방제 정부로 구성된 정치체제는 확고한 입법권의 하원 우위원칙으로 인해 정부개혁에 큰 어려움이 없었던 것으로 판단된다. 그리고 노동당과 보수당간의 치열한 선거 경쟁 또한 정부의 정보공개와 투명성에 대한 요구를 강화하여 더 많은 정보를 제공하는 회계시스템으로의 전환에 대한 관심을 제고하였던 것이다.

넷째, 행정구조변수의 경우, 개방적인 행정문화, 민간과 정부부문 회계기준제정 관련 조직의 존재, 그리고 회계 관련 책임을 지고 있는 조직의 주도적 정부회계제도개혁 추진 등은 정보생산자인 공무원의 변화 행태에 긍정적인 영향을 미친 것으로 판단된다.

즉, 영국은 정책을 입안할 때 녹서나 백서의 발간을 통해 관련 기관과 전문가의 의견수렴과정을 거치는 개방적인 행정문화를 가지고 있으며, 1994-5년의 정부회계제도개혁도 의회, 감사원, 회계전문가집단, 회계법인, 대학교, 이익집단, 관련전문가에 대한 의견수렴 과정을 거쳤다. 그리고 ASB, FRAB, CIPFA 등 공공부문회계기준의 제정․개정․해석 및 관련 연구를 전문적으로 수행하는 민간 및 정부부문의 회계기준제정조직과 정부회계제도개혁의 책임을 지고 있는 재무부 국고지출팀(Treasury Spending Team)의 존재는 정부회계제도개혁에 긍정적인 영향을 미친 것으로 판단된다. 그러나 민간전문가의 채용이 어려운 회계공무원 충원방식은 정부회계제도개혁에 부정적인 영향을 미친 것으로 판단된다.

영국 정부의 RAB 도입은 재무부 국고지출팀의 주도 하에 각 부처의 필요에 따라 자발적으로 추진하도록 유도하는 방식을 채택하였다.

최근 다양한 인력수요에 부응하기 위해 개방형 등 탄력적 임용방식을 적극 도입하고 있으나, 기본적으로 능력 있는 민간전문가의 공직에 대한 충원이 쉽지 않은 편이다.

다섯째, 시행상 장애의 경우, 보통법 체계와 기업회계에 익숙한 회계공무원의 능력이 정부회계제도개혁에 긍정적인 편으로 나타났으며, 비록 2000년 5,950만명(2004년 6,025만명)인 인구가 뉴질랜드, 호주와 비교할 때 많은 편이나 정부의 기능은 그리 크지 않아 정부회계제도개혁에 장애가 될 정도는 아니었던 것으로 판단된다.

최근의 정부회계제도개혁에서는 CIPFA의 칙허재정회계사와 같은 회계전문인력 양성, 회계공무원에 대한 교육, 그리고 전산인력 및 시스템의 개발 투자 등의 노력이 계획적으로 추진되었고, 특히 지방자치단체의 경우 공공부문에 다수의 공인회계사가 존재하고 있어 자원회계에 의해 제공되는 정보의 활용에 이점이 있었던 것으로 판단된다(임성일․최영출, 2001: 437).

Ⅴ. 호주의 정부회계제도개혁 사례분석

1. 호주 정부회계제도개혁의 배경 및 추진 과정

호주의 정부회계제도개혁에 대한 자세한 내용은 이남국(2003a)을 참고하기 바란다.

호주는 1970년대 개방화 과정에서 생산성 향상과 경쟁체제 도입을 위한 전반적인 경제개혁을 단행하였으나, 1980년대 초 경제는 저성장과 더불어 국내 소비수요의 증대에 따른 물가상승 및 국제수지 적자폭의 확대로 위기상황을 맞게 되었다. 이에 1983년 집권한 노동당 Hawke 정부는 정부부문에 민간부문의 경영 및 운영방식을 도입하여 비용절감을 통한 효율성 향상, 공공서비스에 대한 책임의식 제고, 그리고 예산편성 및 운영의 투명성과 신뢰성 제고 등을 달성하고자 하였다(문형표, 1995: 123-124). 그 후 1996년 집권한 국민당-자유당연립 Howard 정부는 노동당 정부의 개혁 기조를 계승하고, 감사위원회(National Commission of Audit)의 검토 결과에 의거 ① 보다 시장적인 요소 도입, ② 보다 경쟁적인 환경 구축, ③ 성과문화의 확립을 목표로 공기업 민영화, 공무원 감축 등 강력한 시장지향적인 정부개혁을 추진하였다(GAO, 2000: 117-118). 그 결과 행정의 효율성, 대응성, 변화적응력, 그리고 투명성 등이 제고되고, 특히 조직과 개인의 성과를 연계함에 따라 행정생산성이 크게 향상된 것으로 평가되고 있다.

호주 정부는 재정운영의 신축성, 자율성 제고와 효율성, 책임성 향상을 위해 1984년 재정운영개선프로그램(Financial Management Improvement Program: 이하 FMIP)을 도입한 이후, 예산추정시스템(Forward Estimates System, 1984), 운영경비감축방안(Running Costs Arrangement, 1987), 사업별 예산편성 및 관리제도(Program Management and Budgeting, 1988), 발생주의 회계(Accrual Accounting, 1996), 발생산출예산(Accrual Output Budgeting, 1999) 등 지속적인 재정개혁을 추진하였다(문형표, 1995: 137). 그 외에도 광범위한 사업평가제도를 확립하고 부처목표와 사업수행, 평가와 예산을 비용 효과적으로 연계시키기 위해 많은 노력을 수행하였다.

호주 정부가 ‘성과에 의한 관리’의 일환으로 추진하고 있는 발생주의 회계 도입의 기원은 1982년 이전으로 거슬러 올라간다. 즉, 연방정부와 New South Wales(이하 NSW)州정부는 독립기관(Statutory Authorities)의 근거 법에 감사를 받은 재무보고서를 포함한 연차보고서의 제출을 규정하였으나, 구체적 지침의 미비로 인해 독립기관의 보고서와 재무보고의 질에 상당한 문제점이 발견되었다. 이에 1982년 연방합동정부회계위원회(Common- wealth Joint Committee of Public Accounts)는 의회에 대한 책임성 제고를 위해 독립기관의 재무보고에 대한 발생주의의 도입을 조언하였고, 그 결과 1983년 재정부(Department of Finance)장관은 연방정부 독립기관의 재무보고에 발생주의 도입을 골자로 하는 지침을 제정하였다. 이에 NSW州정부의 독립기관도 1984년 연차보고서법(Annual Reports Act 1984)의 제정과 재정감사법(Public Finance and Audit Act 1983)의 개정을 통해 발생주의를 채택하게 되었다.

1997년 10월 재정부는 행정지원부(Department of Administrative Services)와 통합하여 재정행정부(Department of Finance and Administration: 이하 DoFA)로 개편되었다.

그리고 일반 부처에 대한 발생주의 회계도입은 1988년 NSW州 감사위원회의 「개혁의 초점: 州재정에 관한 보고서(Focus on Reform: Report on the State's Finance)(the Curran Report)」가 그 시초가 되었다. 동 위원회는 NSW州정부의 부채와 과다지출의 문제가 현금주의 회계에 기인한다고 보고, NSW州정부의 예산과 재무보고에 대한 발생주의의 점진적 도입을 조언하였다. 이에 NSW州정부는 1989년 발생주의 회계를 예산분야에 도입하기로 발표하고 70개 기관에게 시범적으로 적용하였으며, 재정감사법을 개정하여 부처가 발생주의에 기초한 재무보고를 준비하도록 하였다. 이러한 과정을 통해 1994년 NSW州정부의 모든 기관이 발생주의 회계와 예산을 도입하게 되었다.

또한 연방정부 부처의 경우 1989년 감사법(Audit Act 1901)의 개정을 통해 1988-89회계연도부터 재정부장관이 발간하는 지침에 따라 재무보고를 준비하게 되었다. 그리고 1991년 발생주의 회계와 예산의 도입을 위한 기획단이 구성되었고, 동 기획단은 1992년 희소한 자원의 효율적 배분을 위한 의사결정과 평가에 유용한 정보의 필요성, 성과와 책임성, 그리고 효율성과 효과성의 측정 등을 주요 내용으로 하는「공공부문의 회계와 재무보고(Accounting and Financial Reporting in the Public Sector)」라는 보고서를 제출하였다. 그 결과 1992년 재정부에 대해 동시에 발생주의와 현금주의를 시험 적용하였고, 1992-93회계연도부터 연방정부 부처에 대한 발생주의 회계의 점진적 도입이 추진되었다. 1993년 5월 재정부장관은 발생주의 도입 촉진을 위해 발생주의에 기초한 재무보고지침을 발간하였고, 1994-95회계연도부터 연방정부 부처 전반에 발생주의 회계가 도입되었다(Funnell & Cooper, 1998: 139-149). 그 후 全연방정부의 1997-98회계연도 재무보고서가 감사원(Australian National Audit Office)으로부터 적정감사의견(unqualified audit opinion)을 받았다(GAO, 2000: 118).

동 기획단은 연방정부의 재정부, 통계청(Australian Bureau of Statistics: 이하 ABS), 州 및 특별구역(Territory)정부, 민간의 호주회계연구재단(Australian Accounting Research Foundation: 이하 AARF)으로 구성되었다.

또한 1997년 4월 연방정부는 1999-2000회계연도부터 발생주의에 기초한 산출예산제도를 도입하기로 하고, 1998년 11월까지 全부처와 산하기관이 달성하여야 할 성과와 산출물 수준에 대해 합의를 하였다. 그리고 1999년 초 각 부처와 산하기관의 성과에 대해 발생주의에 기초한 가격이 부여되었으며, 그 결과 1999-2000회계연도에 발생주의 예산과 재무보고를 포함하는 완전발생주의에 기초한 성과․산출체제(full accrual-based outcomes and outputs framework)로의 전환이 이루어졌다(GAO, 2000: 118-119).

2. Lüder의 상황모형에 의한 호주 정부회계제도개혁과정의 분석

호주의 정부회계제도개혁은 예산, 보고, 그리고 회계를 발생주의에 기초하여 통합한 연방정부 자원관리체제의 일환으로 추진되었으며, 그 결과 효율성, 투명성, 그리고 성과관리라는 목표에 한 발짝 더 다가선 것으로 평가되고 있다(GAO, 2000: 118-119). 그리고 정부회계제도개혁과정에 대한 상황모형의 적용결과, 회계공무원 충원방법 등 일부 요인을 제외한 대부분의 변수가 긍정적인 것으로 나타났다.

연방정부 자원관리체제는 정보관리(Information Management), 재무관리(Financial Management), 그리고 인적자원관리(Human Resource Management)로 구성되어 있으며, 그 중 재무관리는 성과측정(Measuring Performance), 성과개선(Improving Performance), 그리고 성과보고(Reporting Performance)를 주요요소로 하고 있다. 이에 대한 자세한 내용은 http://www.dofa.gov.au/Public ations/Resource Framework를 참고하기 바란다.

첫째, 충격변수의 경우, 경제 환경 변화에의 대응 필요성과 재정압박이 정부개혁의 압력으로 작용하였고, 이는 선거를 통해 국민당을 누르고 집권한 노동당 정부에 의해 정부개혁으로 연결될 수 있었던 것이다.

즉, 기존 체제에 대한 미세 조정에 초점을 맞춘 국민당 정부와는 달리, 1983년 집권한 노동당 정부가 1970년대의 개방화 과정에서 단행한 경제개혁이 초래한 경제위기를 극복하고자 추진한 정부부문에 민간부문의 경영 및 운영방식을 도입하는 시장지향적 정부개혁이 정보생산자이자 사용자인 정치인과 정보생산자인 공무원에 대해 신속하고 포괄적인 정부개혁과 더 많은 재정정보를 제공하는 정부회계제도개혁에 대한 기대를 높이게 되었던 것이다. 또한 1996년 집권한 국민당-자유당 연립정부가 前정부의 정부개혁의 기조를 계승하여 강력하게 추진한 시장지향적 정부개혁도 발생주의 회계의 정착과 발생주의 예산의 중요한 밑바탕이 된 것으로 판단된다.

둘째, 사회구조변수의 경우, 국민의 높은 소득수준과 정부회계제도개혁에 관심을 가지고 있는 회계전문가집단의 적극적 참여가 정보사용자인 국민의 기대와 정보사용자이자 생산자인 정치인의 기대 및 변화 행태에 긍정적 영향을 미친 것으로 보인다.

즉, 호주회계사협회(Australian Society of Accountants: 이하 ASA), 호주칙허회계사회(The Institute of Charted Accountants in Australia), AARF 등 회계전문가집단과 회계기준을 제정하는 정부산하 호주회계기준위원회(Australian Accounting Standards Board: 이하 AASB) 등의 적극적 참여가 호주 정부회계제도개혁과정에 중요한 역할을 수행한 것으로 나타났다. 그런데, 정부, 노동계, 재계의 협약을 중시하는 조합주의적 사회문화는 개혁안에 대한 공개토론과 협의를 거쳐 신중하면서도 점진적인 개혁을 추진함으로 인해 급진적이고 포괄적인 정부개혁의 추진에는 어려움이 있으나, 호주의 경우 광범위한 지지 하에 공공부문의 관리적 측면과 그에 수반되는 변화에 초점을 맞춤으로써 정부회계제도개혁을 비롯한 정부개혁의 추진에 비교적 긍정적인 영향을 미친 것으로 판단된다.

ASA는 1990년 호주공인회계사협회(Australian Society of Certified Practising Accountants: ASCPA)로 명칭을 변경하였다.

이로 인해 호주의 정부개혁(특히 1996년 이전)은 정부의 근본적인 역할에 대한 급진적인 개혁을 추구한 뉴질랜드, 영국과는 달리 정부의 공공서비스 제공에 있어 보다 효율적이고 질적 수준을 향상시키기 위한 점진적인 개혁에 초점을 맞추었다. 즉, ① 뉴질랜드의 정부개혁이 경제관료 엘리트에 의해 집권적으로 추진된 반면, 호주는 정부, 노동계, 재계의 협약을 근거로 한 조합주의적 방식으로 추진되었고, ② 영국이나 뉴질랜드가 급격하고 적극적․정부 주도적인 개혁을 실시한 반면, 호주는 개혁이 경제에 미치는 부작용에 대한 우려와 효율성, 민주성, 그리고 형평성 등을 포괄적으로 고려하는 신중하고 점진적인 개혁을 실시하였다. 그 결과 호주의 정부개혁은 개혁안에 대한 공개토론과 협의를 거쳐 광범위한 지지 하에 공공부문의 관리적 측면과 그에 수반되는 변화에 초점을 맞추어 진행된 중도적․협력적 개혁으로 평가받고 있다.

셋째, 정치구조변수의 경우, 개방적인 정치문화, 강한 선거에 의한 경쟁이 정보사용자이자 생산자인 정치인의 기대와 변화 행태에 영향을 준 것으로 판단된다.

즉, 공개토론을 통한 협의를 중시하는 호주의 개방적인 정치문화와 노동당, 국민당을 중심으로 한 치열한 선거경쟁은 정부의 정보공개와 투명성에 대한 요구를 강화하여 더 많은 정보를 제공하는 회계시스템으로의 전환에 대한 관심을 제고한 것으로 판단된다. 그러나 양원제와 연방제로 이루어진 호주의 정치체제는 급진적이고 포괄적인 정부개혁에 어려움이 있는 것으로 평가된다.

넷째, 행정구조변수의 경우, 개방적인 행정문화, 단일한 민간과 정부부문 회계기준 제정조직, 그리고 회계관련 책임을 지고 있는 DoFA의 역할이 정보생산자인 공무원의 변화 행태에 긍정적 영향을 준 것으로 판단된다.

즉, 정부회계와 민간회계 모두 GAAP를 적용하고 있는 호주는 현재 정부산하의 AASB에 의해 회계기준제정이 이루어지고 있으며, 호주의 정부회계제도개혁은 회계시스템 개발 및 시행을 전담하고 있는 DoFA의 예산국(budget group)을 중심으로 지방정부, AASB, 그리고 정부회계제도개혁에 관심을 가지고 있는 회계전문가집단의 적극적인 참여를 통해 이루어졌다. 그러나 민간전문가의 채용이 어려웠던 회계공무원 충원 방법은 정부회계제도개혁에 일부 어려움을 준 것으로 판단된다.

호주 정부는 1999년 변화하는 수요에 대응하고 공공부문개혁 촉진을 위해, 공무원에 대한 고용결정권을 각 부서 장에게 대폭 위임하는 것을 골자로 하는 공무원법(Public Service Act 1999)을 제정하였고, 그 결과 능력 있는 민간전문가의 충원이 용이하게 되었다.

다섯째, 시행상 장애의 경우, 보통법 체계, 작은 정부규모, 그리고 기업회계에 익숙한 회계공무원 등으로 인해 시행상 장애가 거의 없었던 것으로 판단된다.

즉, 호주는 보통법 국가로서 유연한 법률체계를 가지고 있으며, 영토는 미국의 알래스카를 제외한 본토 정도(7,682,300㎢)의 크기로 상당히 넓으나 인구가 2001년 현재 1,931만 명(2005년 4월 2,029만명)으로 비교적 작은 규모이고 정부의 기능도 크지 않아 정부회계제도개혁에 장애가 될 정도는 아닌 것으로 판단된다. 그리고 Pallot(1996: 342)이 지적한 바와 같이 1990년대 초반 인구 10,000명당 회계사의 비율이 112명으로 다른 국가에 비해 월등히 높은 점은 정부회계제도개혁의 성공적 수행에 중요한 요인으로 작용하였던 것이다.

Ⅵ. 뉴질랜드, 영국, 호주의 정부회계제도개혁과정에 관한

분석결과 종합 및 시사점

분권화와 책임성 확보를 위한 재정개혁의 일환으로 정부회계제도개혁을 추진한 뉴질랜드, 영국, 호주 3개국에 대한 Lüder의 상황모형 적용 결과를 요약하면, 일부 요인(영국, 호주의 비개방적인 회계공무원 충원방법: 행정구조변수)을 제외한 나머지 대부분의 변수들이 정부회계제도개혁과정에 있어 긍정적인 편으로 나타났다(<표 1>). 즉, 경제위기로 인한 재정압박, 선거를 통해 새롭게 구성된 정부의 시장지향적인 지배이념(충격변수), 회계전문가집단의 적극적 참여(사회구조변수), 강한 선거에 의한 경쟁(정치구조변수), 그리고 민간과 정부부문 회계기준제정조직의 존재 및 활성화, 정부회계제도개혁 추진조직의 주도적 역할(행정구조변수) 등이 더 많은 정보를 제공하는 정부회계시스템으로의 전환에 중요한 영향을 미쳤던 것이다. 그리고 보통법 체계, 작은 정부규모, 그리고 기업회계에 익숙한 회계공무원 등(시행상 장애)도 부정적 영향을 거의 미치지 않은 것으로 나타났다.

이러한 검토 결과를 기초로 현재 추진 중인 우리나라 정부회계제도개혁에 시사하는 바를 도출하면 다음과 같다.

첫째, 정부회계제도개혁이 결과중심 관리체제 구축이라는 정부개혁의 큰 그림을 완성하기 위한 하나의 기본 도구로서 추진되었다는 점이다. 즉, 결과중심 관리체제 구축전략의 일환으로 전략기획의 강조(정책과 예산의 연계), 사업타당성 평가의 강화, 동기부여, 자율과 책임의 강화, 그리고 투명성 강화 등을 주요 내용으로 하는 성과지향적 재정개혁이 추진되었고(갈렙앤컴퍼니, 1999: 28), 정부의 재정활동과 현실을 객관적이고 공정하게 반영하는데 필요한 정부회계제도개혁도 성과지향적 재정개혁의 일부로서 추진된 것이다. 그러므로 우리나라의 경우도 결과중심 관리체제 구축전략을 지속적으로 추진하는 한 회계제도개혁을 비롯한 성과지향적인 재정개혁은 계속될 것으로 판단된다(김재훈, 2003: 141).

또한 정부회계제도는 조직구성원의 행태를 결과중심적으로 변화하게 하는 관리문화의 형성에도 큰 영향을 미치며, 각 국 재정개혁의 핵심과제인 ‘재정건전성 회복’을 위한 재정의 긴축 운영, 한정된 재원의 효율적 활용, 재정적자 및 국가채무의 적절한 관리 등에도 필요한 재정정보를 제공한다.

이와 관련하여, 새로운 정부회계제도가 산출하는 재정(비용)정보를 활용하기 위한 제도적인 보완과 연계가 필요하다. 즉, 발생주의회계를 도입하더라도 성과평가와 공공책임성의 수행에 필요한 모든 정보를 제공하지 못하므로, 정부회계제도개혁을 통해 산출하는 재정(비용)정보를 활용하기 위한 발생주의 예산의 도입에 대한 검토와 더불어 재정진단제도, 성과감사, 그리고 성과평가와 인센티브를 기초로 한 성과관리제도 등 결과중심 관리개혁에 기초가 되는 관련 제도와의 연계에 대한 검토 또한 필요한 것이다(이남국, 2003a: 113).

<표 1> 뉴질랜드, 영국, 호주의 정부회계제도개혁과정에 대한 상황모형 적용결과 비교

구 분		뉴질랜드	영 국	호 주
충격 변수	재정압박	강함	좌동	좌동
	재정스캔들1)	-	-	-
	의회다수당 지배이념	노동당(시장지향적)	보수당(시장지향적), 노동당(양질의 서비스 효율적 제공)	노동당(분권화, 권한 위임), 자유당․국민당 (시장지향적)
사회 구조 변수	사회문화	개방적, 실용주의, 높은 소득수준	개방적, 시민의 높은 권리의식 및 소득 수준	개방적, 높은 소득 수준, 노․사․정 협약 중시
	자본시장2)	영향 강함	-	-
	이익집단 (회계전문가집단)	적극적 참여	좌동	좌동
정치 구조 변수	정치문화	개방적	개방적	개방적, 노․사․정 협약 중시
	정치체제	단원제 및 단방제	양원제(하원 우위) 및 단방제	양원제 및 연방제
	정치경쟁	선거에 의한 강한 경쟁(국민당,노동당)	선거에 의한 강한 경쟁(보수당,노동당)	선거에 의한 강한 경쟁(국민당,노동당)
행정 구조 변수	행정문화	개방적	좌동	좌동
	회계공무원 충원방법	개방적	비개방적 (최근 개선)	비개방적 (최근 개선)
	회계기준 제정조직	단일 외부조직	내부․외부조직	단일 정부산하조직
	회계관련 조직특성	재무부의 회계개혁 전담 추진 (중앙재무관리관)	재무부의 회계개혁 전담 추진 (국고지출팀)	재정행정부의 회계개혁 전담 추진 (예산국)
시행상 장애	법률체계	보통법	좌동	좌동
	정부규모	소규모	인구(대규모), 기능(소규모)	소규모
	회계공무원 능력	기업회계지식 보유	좌동	좌동

주: 1) 관련 자료의 미흡으로 판단을 유보함.

2) 관련 자료의 미흡으로 판단을 유보하였으나, 경제위기를 겪은 영국과 호주의 경우도 자본시장의 영향은 무시하기 어렵다고 판단됨.

둘째, 정부회계제도개혁이 저항을 극복하고 일관성 있게 추진되기 위해서는 정당과 정권을 초월한 정치적 지지와 함께 관련 정부내, 그리고 정부내외의 유기적인 협조와 조정이 필요하다는 점이다. 즉 뉴질랜드, 호주, 영국은 정권의 교체 후에도 큰 변화 없이 前정부의 정부개혁 기조를 지속적으로 유지하고 정부회계제도개혁에 관한 관심을 나타내었으며, 이를 기초로 전담기구의 주도 하에 정부와 민간부문의 적극적인 참여가 이루어졌던 것이다.

특히 새로운 제도의 도입과 관련된 정보의 적극 공개를 통해 광범위한 비판을 수용함으로써 공무원과 관련전문가들의 참여와 지지를 이끌어 낼 수 있었다고 한다.

그런데, 우리나라 정부회계제도개혁은 정부회계제도개혁의 한 축이 되어야 할 감사원의 역할이 미미하고, 재정경제부와 행정자치부가 주도하고 있는 중앙정부와 지방자치단체 회계제도개혁간의 협의․조정이 잘 이루어지지 않으며, 제도의 추진과정이 일부 관련자를 중심으로만 운영됨에 따라 다양한 분야 전문가의 참여가 저조한 문제점이 제기되고 있다. 그러므로 향후 정부회계제도개혁과정에서는 감사원의 역량강화 및 적극적인 역할 수행, 재정경제부와 행정자치부의 유기적 협조 및 조정기능 강화, 정부회계제도개혁 관련 정보공개를 통한 다양한 분야(행정학, 재정학, 법학, 경영학 등) 전문가의 참여가 이루어져야 할 것이다.

Athukorala and Reid(2003: 58-59)는 정부회계제도개혁과정에서 감사원이 중요한 역할을 수행하며, 만약 감사원의 역량과 자원이 부족할 경우 정부회계제도개혁의 연기를 고려하여야 한다고 주장하고 있다.

이외에도 정부와 민간간의 협의․조정(예: 기업회계기준의 적용) 문제도 검토되어야 할 것이다.

셋째, 정부회계제도개혁에 대한 국민의 지지 획득과 조직 내의 수용분위기 제고를 위해 국민과 공무원을 대상으로 한 집중적인 홍보와 교육이 필요하며, 정부회계제도를 실제 운영하고 이로부터 산출되는 재정정보를 활용하는 회계공무원, 관리자, 그리고 의원의 의지와 능력의 향상이 중요하다는 점이다. 즉 기업회계에 익숙한 편인 3개국의 경우도 정부회계제도개혁을 반대하는 거부감이 발생하였으며, 이를 극복하기 위해 여러 프로그램을 활용하였던 것으로 나타났다.

이러한 발생주의 문화를 거부하는 분위기 해소를 위해 뉴질랜드의 경우 책자, 비디오, 저널, 잡지, 신문, 세미나 등을 활용한 국민과 공무원에 대한 집중적인 Communication 전략이 중요한 역할을 하였다고 한다(기획예산위원회, 1999). 또한 호주 연방정부와 New South Wales州정부의 경우 ① 발생주의 도입의 이해를 제고하기 위한 훈련, 교육과 의사소통프로그램 실행, ② 1997년 뉴스레터(abp solution) 발행, ③ 공공관계 또는 의사소통관련 자문회사 활용, 고위관리자․의회의원 등에 대한 세미나 개최 및 교육비디오의 활용, ④ 내부관리보고서의 검토와 수정에 대한 지원, ⑤ 정책과 절차의 문서화에 대한 일반적인 조언과 지원, ⑥ 기관의 회계와 재무관련 직원에 대한 지속적인 훈련 지원, ⑦ 이용자 욕구를 충족하기 위한 회계직원과 정보이용자사이의 의사소통 강화 및 향상에 대한 강조 등이 이루어졌다고 한다(Funnell and Cooper, 1998).

그런데 우리나라는 국민과 공무원의 공감대 형성 및 참여가 저조하고, 공무원의 회계지식 수준이 미흡하며, 변화에 대한 태도가 소극적인 점을 감안할 때, 더 많은 정보를 제공하는 정부회계제도의 도입 효과는 단기간에 나타나기 어려울 것이다. 그러므로 국민과 공무원의 정부회계제도개혁에 대한 기본이해 및 공감대 형성, 회계공무원의 전문성 및 관리자․국회의원(지방의원)의 정보 활용능력 제고를 위한 지속적인 교육훈련 및 홍보가 이루어져야 하며, 특히 관리자의 경우 주어진 책임에 대응하여 자원배분의사결정을 할 수 있도록 자율성과 인센티브가 주어져야 할 것이다.

지방자치단체 정부회계제도개혁에 가장 큰 어려움 중 하나가 공무원들에게 왜 정부회계제도개혁이 필요한 가를 설득하는 것이라고 한다(김동완, 2003: 111-112).

이외에도 언론과의 의사소통 갭을 줄이기 위한 노력도 중요하다. 즉 언론은 새로운 제도의 도입에 따라 발표된 재무제표의 수치와 의미에 대한 인식이 미흡하여 혼란이 일어날 가능성이 높으므로, 언론을 대상으로 전문가를 활용한 설명회와 적극적인 홍보 등이 필요한 것이다(Athukorala and Reid, 2003: 49).

넷째, 정부회계제도개혁이 각국의 회계환경에 대한 인식과 정부재무보고의 목적을 기초로 추진되었으며, 변화된 회계환경에 적합한 정부회계제도의 모델을 제시하려고 하는 지속적인 노력이 있었다는 점이다. 그러므로 우리나라 정부회계제도개혁이 보다 실천적이고 구체적인 대안을 도출하기 위해서는, 우리나라 정부회계환경과 정보이용자의 의사결정유용성에 기초하여 기본회계원칙을 도출하고 이에 따라 적절한 재무보고가 이루어질 수 있는 정부회계제도구축이 이루어져야 하며, 향후 변화하는 환경과 정보이용자의 요구에 부응하여 지속적인 수정․보완 작업이 필요한 것이다. 이를 위해서는 뉴질랜드, 영국, 호주의 정부회계제도개혁의 추진상황과 결과에 대한 지속적인 모니터와 평가를 통해 우리나라의 현실에 적합한 대안을 취사선택할 필요가 있는 것이다.

참 고 문 헌

갈렙앤컴퍼니 (편역). (1999).「정부회계혁명」. 서울: 한언

강인재. (1997). 우리나라 정부회계제도의 개선방안에 관한 연구. 「한국사회와 행정연구」, 8(1): 3-18.

강인재․신종렬․배득종. (2003). 복식부기회계제도 도입과 적용의 비용편익분석. 「한국행정학보」, 37(1): 59-75.

강인재․이상운. (2001). 복식부기시스템과 지방재정 관리제도의 효율적 연계 방안. 「2001년도 하계학술대회 발표논문집」. 한국행정학회.

권수영. (1995). 우리나라 정부회계기준의 정립을 위한 고찰. 「회계저널」, 3: 307-336.

______․김선구. (1999). 정부부문에서의 발생주의 회계/복식부기제도 도입 및 추진방안. 「회계저널」, 8(1): 289-320.

기획예산위원회. (1999). 정부부문 복식부기 회계제도 도입 추진. 보도자료.

김대영. (2000). 지방자치단체 복식부기 회계과목의 설정: 예산과목과의 연계를 중심으로. 「지방행정연구」, 14(1): 73-88.

김동완. (2003). 지방자치단체 복식부기 회계제도 도입의 Roadmap. 「2003년도 하계학술대회 발표논문집」. 한국정부회계학회.

김유진․구기선. (2003). 발생주의 복식부기회계 도입에 따른 공유재산의 관리과정별 회계처리방안. 「한국지방재정논집」, 8(2): 181-214.

김재선. (2002). 발생주의회계 도입국가의 정부회계 운영실태.「계간 감사」, 75: 25-29.

김재훈. (1999a). 외국 지방자치단체 회계제도: 미국의 지방정부회계. 「지방행정」, 48 (553): 43-54.

______. (1999b). 공공회계의 복식부기 도입과 관련한 외국의 사례: 뉴질랜드의 회계제도개혁을 중심으로. 「지방재정」, 18(2): 57-71.

______. (2003). 성과관리행정개혁을 위한 정부예산회계제도개혁: 영국, 호주 및 뉴질랜드를 중심으로. 「한국사회와 행정연구」, 14(1): 121-144.

______․박광훈. (1999). 뉴질랜드의 정부회계제도개혁: 발생기준으로의 전환을 중심으로. 「한국행정학보」, 33(2): 107-122.

문형표. (1995). 호주: 새로운 정부건설. 이계식․문형표 (편). 「정부혁신: 선진국의 전략과 교훈」. 1995년도 국가예산과 정책목표, 123-175. 서울: 한국개발연구원.

신종렬. (2002). 한국 복식부기제도 도입 과정 분석. 「지식정보사회와 차기정부의 과제」. 한국행정학회 2002년도 추계학술대회.

윤영진. (2000a). 정부회계의 재정보고체계 도입과제: 지방정부 복식부기제도의 도입을 중심으로. 「행정논총」, 38(2): 193-216.

______. (2000b). 지방자치단체 재정평가. 「지방행정연구」, 14(2): 71-98.

윤영진․권수영․옥동석․박종구․김재훈․이원희․김선구. (1999). 「정부개혁의 모델: 뉴질랜드에서 배운다」. 서울: 지샘

윤영진․임성일․원윤희. (2003). 발생주의․복식부기회계 하에서의 재정분석모형. 「한국사회와 행정연구」, 14(1): 145-172.

이경섭. (1997). 정부회계의 복식부기 채택문제. 「감사논집」, 2: 345-375.

______. (2003). 영국의 자원예산․회계(RAB).「월간 공인회계사」, 117.

이계식․배준호․전성인. (1998). 「350만의 드라마」. 서울: 중앙M&B.

이남국. (2003a). 호주의 정부회계제도개혁과 그 시사점. 「한국행정연구」, 12(3): 97-120.

______. (2003b). 한국 정부회계제도개혁과정에 관한 분석: Lüder의 상황모형 적용을 중심으로. 「한국행정학보」, 37(4): 193-213.

______. (2003c). 영국의 정부회계제도개혁에 관한 연구: 발생주의로의 전환과정을 중심으로. 「정부회계연구」, 1(1): 77-102.

이문영․윤성식. (2002).「공공재무관리」. 서울: 법문사

이병철. (2000). 공공자산의 인식범위와 측정기준의 설정. 「지방행정연구」, 14(1): 31-52.

이삼주. (2004). 지방자치단체 발생주의 회계제도 도입에 따른 대손충당금 설정 방안. 「한국지방재정논집」, 9(2): 5-30.

이상운. (2001). 지방자치단체 복식부기 도입방안. 「정부회계의 이론과 실제」. 한국행정학회 2001년도 Workshop.

이은상․이준규. (1997). 공공부문 생산성과 정부회계제도의 개선방안. 최광․임주영(편). 「공공부문 생산성 제고를 위한 연구(Ⅲ)」, 63-123. 서울: 한국조세연구원.

이  효․김  헌. (2002). 발생주의 정부회계제도의 이론과 쟁점분석. 「한국행정학보」, 36(4): 21-42.

이  효․양덕순. (2003). 발생주의 회계와 지방정부 재정보고 체계.「한국지방재정논집」, 8(1): 161-180.

임성일. (2000). 지방자치단체 예산회계제도의 혁신 방향. 「지방행정연구」, 14(1): 1-30.

______․최영출. (2001).「영국의 지방정부와 공공개혁」. 서울: 법경사

최양식. (1998).「영국을 바꾼 정부개혁」. 서울: 매일경제신문사

Archibald, Valerie. (1999). Resource Accounting. Berkshire, England: Civil Service College.

Athukorala, Sarath Lakshman & Barry Reid. (2003). Accrual Budgeting and Account- ing in Government and its Relevance for Developing Member Countries. Manila, Philippines: Asian Development Bank.

Boston, Jonathan. John Martin, June Pallot, and Pat Walsh. (1996). Public Management: The New Zealand Model. Auckland, New Zealand: Oxford University Press.

Budäus, Dietrich and Klaus Buchholtz. (1996). Controlling Local Government Cost and Performance: An International Comparison. In James L. Chan, Rowan H. Jones, and Klaus G. Lüder. (eds). Research in Government and Nonprofit Accounting, 9: 33-57. Greenwich, Connecticut: JAI Press. Inc.

Castles, Francis G. and Christopher Pierson. (1996). A New Convergence? Recent Policy Developments in the United Kingdom, Australia and New Zealand. Policy and Politics, 24(3): 233-245.

Chan, James L., Rowan H. Jones, and Klaus G. Lüder. (1996). Modeling Governmental Accounting Innovations: An Assessment and Future Research Directions. In James L. Chan, Rowan H. Jones, and Klaus G. Lüder. (eds). Research in Government and Nonprofit Accounting, 9: 1-19. Greenwich, Connecticut: JAI Press. Inc.

Commonwealth Government of Australia. (2000). Accrual Uniform Presentation Framework.

Coombs, H. M. and D. E. Jenkins. (2002). Public Sector Financial Management. London: Chapman & Hall.

Funnell, Warwick and Kathie Cooper. (1998). Public Sector Accounting & Accountability in Australia. Sydney: UNSW Press.

General Accounting Office. (2000). Accrual Budgeting: Experiences of Other Nations and Implications for the United States. Washington, D.C.: U.S. GAO.

Godfrey, Alan D., Patrick Devlin and M. Cherif Merrouche. (1996). Governmental Accounting in Kenya, Tanzania, and Uganda. In James L. Chan, Rowan H. Jones, and Klaus G. Lüder. (eds). Research in Government and Nonprofit Accounting, 9: 193-208. Greenwich, Connecticut: JAI Press. Inc.

______. (2001). A Diffusion-Contingency Model for Government Accounting Innovations. In Aad Bac. (ed). International Comparative Issues in Government Accounting. 279-296. Boston et al.: Kluwer Academic Publishers.

Guthrie, James and Christopher Humphrey. (1996). Public Sector Financial Management Developments in Australia and Britain: Trends and Contradictions. In James L. Chan, Rowan H. Jones, and Klaus G. Lüder. (eds). Research in Government and Nonprofit Accounting, Vol. 9: 283-302. Greenwich, Connecticut: JAI Press. Inc.

Ha, Yeon-Seob. (2002). A Comparative Study of Budgetary and Financial Manage- ment Reforms: The Cases of Australia, New Zealand, and Sweden. Interna- tional Review of Public Administration, 7(1): 123-136.

Her Majesty's Stationery Office. (1994). Better Accounting for the Taxpayer's Money: Resource Accounting and Budgeting in Government. London: HMSO, Cm2626.

______. (1995). Better Accounting for the Taxpayer's Money: The Government's Proposals; Resource Accounting and Budgeting in Government. London: HMSO, Cm2929.

Her Majesty's Treasury. (2001a). Managing Resources: Full Implementation of Resource Accounting and Budgeting.

______. (2001b). Managing Resources: Analysing resource accounts: an introduction.

______. (2001c). Managing Resources: Analysing resource accounts: user's guide.

Immergut, Ellen M. (1992). The Rules of the Game: The Logic of Health Policy- Making in France, Switzerland and Sweden. In Sven Steinmo, Kathleen Thelen, and Frank Longstreth. (eds). Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press.

International Federation of Accountants, Public Sector Committee. (1994). Occasional Paper 1: Implementing Accrual Accounting in Government: The New Zealand Experience. New York: IFAC.

______. (1996). Occasional Paper 3: Perspectives on Accrual Accounting. New York: IFAC.

______. (2002). Occasional Paper 5: Resource Accounting: Framework of Accounting Standard Setting in the UK Central Government Sector. New York: IFAC.

Jaruga, Alicja and Wojciech A. Nowak. (1996). Toward a General Model of Public Sector Accounting Innovations. In James L. Chan, Rowan H. Jones, and Klaus G. Lüder. (eds). Research in Government and Nonprofit Accounting, Vol. 9: 21-31. Greenwich, Connecticut: JAI Press. Inc.

Jones, Rowan and Maurice Pendlebury. (2000). Public Sector Accounting. 5th eds. London: Prentice Hall.

Likierman, Andrew. (1996). The UK Government's Accounting and Budgeting Revolution. In James L. Chan, Rowan H. Jones, and Klaus G. Lüder. (eds). Research in Government and Nonprofit Accounting, 9: 303-322. Greenwich, Connecticut: JAI Press. Inc.

Lijphart, Arend. (1984). Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven, CT: Yale Univ. Press.

Lu, Haoran. (1998). Performance Budgeting Resuscitated: Why Is It Still Inviable. Journal of Public Budgeting, Accounting, and Financial Management, 10(2): 151-172.

Lüder, Klaus G. (1992). A Contingency Model of Governmental Accounting Innova- tions in the Political Administrative Environment. In James L. Chan and James M. Patton. (eds). Research in Governmental And Nonprofit Accounting, 7: 99-127. Greenwich, Connecticut: JAI Press Inc.

New Zealand State Services Commission. (1996). New Zealand's State Sector Reform: A Decade of Change.

______. (1998). The State Ten Years On from the Reforms.

New Zealand Treasury. (1996). Putting It Together: An Explanatory Guide to the New Zealand Public Sector Financial Management System.

Organization for Economic Co-operation and Development. (1993). Accounting for What? The Value of Accrual Accounting to the Public Sector. Occasional Papers on Public Management. Paris: OECD.

Pallot, June. (1996). Innovations in National Government Accounting and Budgeting in New Zealand. In James L. Chan, Rowan H. Jones, and Klaus G. Lüder. (eds). Research in Government and Nonprofit Accounting, 9: 323-348. Greenwich, Connecticut: JAI Press. Inc.

______ and Ian Ball. (1996). Resource Accounting And Budgeting: The New Zealand Experience. Public Administration, 74(3): 527-541.

Pina, Vicente and Lourdes Torres. (2003). Reshaping Public Sector Accounting: An International Comparative View. Canadian Journal of Administrative Sciences, 20(4): 334-350.

Premchand, A. (1995). Effective Government Accounting. Washington, D.C.: IMF.

Robinson, Marc. (1998). Accrual Accounting and the Efficiency of the Core Public Sector. Financial Accountability & Management, 14(1): 21-37.

Schick, Allen. (1996). The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. A Report Prepared for the State Services Commission and the Treasury, New Zealand.

Shand, David. (1998). Budgetary Reforms in OECD Member Countries. Journal of Public Budgeting, Accounting, and Financial Management, 10(1): 63-88.

Vela, José Manuel and Illuminada Fuertes. (2000). Local Government Accounting in Europe: A Comparative Approach. In Eugenio Caperchione and Riccardo Mussari. (eds).  Comparative Issues in Local Government Accounting. 87-102. Boston et al.: Kluwer Academic Publishers.

이남국(李南國): 연세대학교 행정학과를 졸업하고 동대학원 행정학과에서 석사 및 박사학위를 취득하였으며(논문제목: 한국 정부회계제도개혁에 관한 연구: 발생주의 회계로의 전환을 중심으로, 2003), 한국행정연구원 행정혁신팀장을 거쳐 현재 부경대학교 인문사회과학대학 행정학과 전임강사로 재직중이다. 주요 관심분야는 재무행정, 정부회계, 정책평가 등이며, 주요 저서 및 논문으로는 「정부개혁론: 외국사례중심」(2003, 공저), 「성과주의예산제도의 활성화 방안에 관한 연구」(2003), 「우리나라의 예산절약 인센티브제도에 관한 연구」(2004), “호주의 정부회계제도개혁과 그 시사점”(2003), “한국 정부회계제도개혁과정에 관한 분석: Lüder의 상황모형 적용을 중심으로”(2003), “우리나라 예산성과금제도의 활성화 방안(2005)” 등이 있다.

<E-mail: namkuk@pknu.ac.kr/논문접수일: 2005. 8. 17/심사완료일: 2005. 10. 4>

Wanna, John, Joanne Kelly, and John Forster. (2000). Managing Public Expenditure in Australia. St. Leonards, NSW, Australia: Allen & Unwin.