지방정부 관리혁신의 성과 및 결정요인:

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을) : 93～114

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함양군․의령군․합천군․산청군을 중심으로*

* 이 논문은 2004년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음 (KRF-2004-003-B00313).

The Performance and Determinants of Administrative Innovation in Local Governments

이 성 진(경상대학교 사회과학연구원)

본 연구는 지방정부 공무원들의 인식조사를 바탕으로, 그 동안 지방정부가 추진한 관리혁신의 실제적인 성과 및 성과의 결정요인을 분석하였다. 분석결과에 따르면, 지방정부가 추진한 관리혁신의 성과는 산출단계 및 결과단계 모두에서 대체로 보통 또는 보통이하 수준으로 나타났다. 특히 산출단계에서는 조직구조혁신의 성과가 낮으며, 결과단계에서는 유기적 조직형태로의 변화성과가 낮았다. 그리고 성과의 결정요인에 대한 분석에서 사무관리혁신․조직구조혁신․인적관리혁신 등은 모두 산출단계 성과에, 혁신에 대한 개방적 사고․조직몰입․유기적 조직형태로의 변화 등은 모두 결과단계의 성과에 영향을 미친다. 이런 분석결과들을 종합해 볼 때, 지방정부는 산출단계와 결과단계의 관리혁신 모두에서 성과를 높이기 위한 새로운 방안을 모색하여야 하며, 그 방안은 각 단계별 관리혁신의 성과를 결정하는 요인들의 효율성 향상을 통해서 가능하다.

주제어 : 지방정부, 관리혁신, 성과평가, 산출, 결과

Ⅰ. 연구목적과 필요성

1991년 지방자치의 재실시 이후 약 15년이 흘렀음에도 군자치단체의 행정적․재정적인 여건은 나아지지 않고 있다. 군자치단체의 경우 오히려 주민수의 지속적인 감소, 지역경제의 위축, 중앙정부에 대한 재정의존도 증가 등으로 인해 자립기반이 약화되고 있는 실정으로, 더 이상 방치할 경우 군 자치단체의 존립 자체가 위태로워질 수 있다. 따라서 군자치단체의 지역경쟁력을 강화시키기 위한 다양한 방안이 모색되어야 하지만, 우선적으로 성과지향적인 관리혁신의 추진을 통한 내부적인 변화가 선행되어야 한다. 달리 말해, 관리혁신을 통한 지방정부 탈관료제화 및 성과지향적인 체제로의 변화가 필요하다.

관리혁신은 지방정부의 조직내적인 변화를 추구하는 혁신으로, 서비스혁신이나 기술혁신 등과 같은 다른 유형의 혁신들에 비해 지방정부내에 미치는 외부효과가 크다. 관리혁신은 조직구조나․행정업무․인사체계 등 전반적인 행정관리상의 변화를 추구하는 혁신으로서, 자치단체의 행정체제 및 그 구성원에게 직접적인 영향을 미친다. 따라서 군 자치단체들은 민선이후 다양한 관리혁신적인 시책이나 제도 등을 도입하여 변화를 도모하여 왔다. 그러나 그 과정에서 관리혁신의 성과에 대한 관심부족과 예기치 않은 문제 등으로 어려움이 나타나고 있다. 지방정부내 결정자들은 혁신적인 제도나 기법을 많이 채택한 조직일수록 혁신적인 조직이라는 인식하에 관리혁신의 채택건수에 관심을 둔 반면에 성과에 대해서는 소홀하였다. 또한 관리혁신은 행정의 관료제적 속성․지방정부의 행․재정적인 한계․업무부담의 증가에 따른 갈등․리더의 집행의지 약화 등으로 의거한 집행과정상의 변동으로 성과 자체를 기대하기 힘든 상황도 나타났다. 그러므로 현 시점에서 지방정부들은 “조직관리상의 변화를 위해 추진하는 다양한 시책이나 제도․기법 등이 실제적으로 성과를 나타내는가?”에 관심을 두어야 한다. 즉, 관리혁신에 대한 성과평가를 통해 효과적․능률적인 관리가 가능하며(Houghton, 1997:2-3), 좋은 관리와 책임성 확보가 가능하다(Faucett & Kleiner, 1994: 64).

지방정부 관리혁신의 성과 및 결정요인

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을)

외국의 경우 지방정부에 대한 성과평가는 주요 관심사이다. 유럽의 지방정부들은 지난 10여년 동안성과평가를 중시하여 왔으며(Hegewish & Larsen, 1996: 6 ; Gale, 1996: 59), 미국내에서는 1990년대 초부터 지방정부의 성과 및 성과지표의 사용에 관한 관심이 증가되었다(Tichelar, 1998: 243). 그에 반해 우리의 경우 대체로 1997년 이후 학문적으로 지방정부의 성과평가에 대한 관심 증대와 더불어 지방정부의 성과에 대한 연구들이 나타나 아직 걸음마단계라고 표현되는 정도로서 체계화가 되어 있지 못하다(박재완외, 2000:4; 문원식, 2001:520). 따라서 더 많은 연구가 요구된다.

서울대학교외, 1997; 강형기외, 1988; 이창현외, 1998; 박희봉외, 1998; 김명환외, 2000; 박재완외, 2000; 문원식, 2001; 행정자치부, 2001; 박기관, 2001; 이종수, 2002  등 참조.

관리혁신의 성과평가는 혁신연구에서도 중요한 과제이다. 기존의 혁신연구들은 혁신단계중 채택단계․확산단계에만 초점을 둘 뿐, 혁신시책의 집행결과에 대해서는 거의 연구가 이루어지지 못하고 있다. 이처럼 지방정부 혁신의 결과에 대한 성과평가는 드물며(Damanpour, 1990: 125), 더욱이 관리혁신의 성과에 대한 경험적 연구는 거의 없다. 이에 본 연구는 관리혁신의 성과에 대한 연구가 필요하다는 인식하에 이를 평가하고, 또한 결정요인들은 무엇인지를 고찰하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 논의 및 선행연구 검토

1. 지방정부 관리혁신

지방정부의 관리혁신은 크게 업무관리방식의 변화를 위한 사무관리상의 혁신, 조직구조상의 혁신, 인적관리상의 혁신 등으로 구분할 수 있다. 사무관리상의 혁신은 관리상의 서류나 양식․관리절차․관리책임․관리상의 평가․사무운영 등, 조직구조상의 혁신은 부서․정원․업무배분 등과, 인적관리상의 혁신은 인력배치․인사평가․보상체계․능력향상 등과 관련된다. 이중 Hegewish & Larsen(1996: 76)은 특히 인적자원관리가 중요하다고 보았다.

현재 대부분의 지방자치단체들은 관리혁신을 추진중이다. 조사대상인 함양군․의령군․합천군․산청군 등에서 시행중인 관리혁신적인 제도를 지방자치단체별 구분없이 살펴보면 표준정원제, 문서절감운동, 일 더하기 운동, 문서제로화운동, 공직자초관리운동, 설계 담당부서 신설, 창의력 개발을 위한 제안 및 보상제도, 직무분야 연구보고제, 직무분야 전문가 초빙교육제, 집중 근무시간 지정제, 행정서비스 현장평가제 , 시정에 대한 시민평가제, 공무원 시민생활현장 체험근무제, 행정실명제, 쓰레기 실명제, 1직원 1기업 모니터제, 공사관련 주민감독관제, 행정리콜제, 한 부서 3년이상 근무제, 시정 1일 순찰제, 간부공무원 1일 미화원제, 불필요한 규제제로화운동, 전자결제제도, 목표관리제 등 다양하다. 이들 중 일 더하기․문서절감․문서제로화․행정실명제․목표관리제․제안 및 보상제도․모니터제 등 여러 제도들을 공통적으로 시행중이다.

2. 지방정부 성과평가

성과평가의 중요성에 대해서는 별다른 이견이 없지만, 지방정부 성과평가에 대해서는 아직까지 명확한 체계가 확립되어 있지 못하다. 대체로 측정대상이나 측정수준에 대한 명확한 구분없이 이루어지는 경우가 대부분이다. 성과는 다의적․복합적인 의미를 가지므로 논쟁거리가 많은 개념이기 때문에 정의가 쉽지 않아서(Carter, 1991: 90; Massey, 1993: 74; 라휘문외, 1999: 95), 공공부문 특히 행정부의 성과평가는 어렵다 할 것이다(Kanter & Summers, 1995: 221-236). 그러므로 기존의 성과에 관련된 선행연구들은 그것의 평가대상과 측정수준에 대해 다양한 의견을 제시하고 있다. 이러한 선행연구중 본 연구와 밀접한 관련성이 있는 이론들로는 Flynn(1993: 112), Francesco(1999: 421), 김영기(1995), 박종구(1999: 129), 제갈돈(2000: 287) 등의 연구를 들 수 있다. 이들이 공통적으로 주장하는 성과평가의 대상은 투입(input)․산출(output)․결과(outcome) 등이며, 측정수준은 능률성․효과성 등이다. 하지만 이들의 주장은 주로 이론에 그치는 경향이 높다.

첫째, 성과의 평가대상에 대해 기존 주장(Boyne & Low, 1991: 179-194; Flynn, 1993: 112; Houghton, 1997: 5; Francesco, 1999: 421; 김영기, 1995; 박종구, 1999: 129; 제갈돈, 2000: 287) 을 종합해 볼 때, 성과평가의 대상은 투입(omput), 생산(throughputs), 산출(output), 결과(outcome), 영향(effect) 까지이다. 이중 일반적으로 성과평가는 산출(output)과 결과(outcome)까지 이루어지지만, 대체로 산출(output)을 중심으로 성과평가가 나타나고 있다.  둘째, 측정수준 역시 다양하게 분류된다(Boyne, 1997: 17-43). Boyne & Low(1991: 179-194), Flynn(1993: 112), Kloot(1999: 568), 라휘문(1999: 97), 제갈돈(2000: 161), 하혜수(2000: 169), 이종수(2002: 30-32) 등은 능률성․경제성․효율성․효과성․형평성․소비자만족․시민참여․대응성․민주성․예방성 등이다.

그리고 우리나라의 성과평가에 대한 선행연구들은 측정대상을 주로 투입(input) 또는 산출(output)에 한정하는 경향이며, 또한 중앙정부 차원의 공공기관에 대한 성과평가나 지방정부에 대한 평가들은 산출(output)이나 결과(outcome) 등의 측정대상을 구분하지 않는 경향이다. 즉, 투입(input)과 산출(output) 모두를 평가대상으로 하는 능률성 평가나 산출(output)에 한정된 평가들로서 결과에 초점을 둔 성과평가를 찾아보기 힘든 실정이다.

공공부문의 경우 성과측정 지표의 필요성이 증대되고 있으나 측정지표의 확립이 제대로 되지 못하므로(Hughes, 1994: 205-213), 추상적인 공공조직 성과의 조작화는 성과측정의 주요 논쟁거리이다(Bruijn, 2002: 579). 선행연구는 공공부문의 성과 측정을 위해서 양적 지표, 질적지표 모두가 사용되었다(제갈돈 외, 2000: 286). 하지만, 대부분의 실증연구들은 주로 양적지표를 중시하며, 우리나라의 중앙정부 소속 공공기관의 성과 평가와 지방자치단체에 대한 합동평가들 역시 성과의 주요 측정방법은 계량화된 양적지표이다(행정자치부, 1998, 2002; 기획예산처, 2003). 다만 고객만족도 조사에서는 설문에 의한 질적인 조사지표를 사용하기도 한다(이종수, 2002: 36; 기획예산처, 2005). 그런데 양적지표의 사용에 대해서는 여전히 문제가 제기된다. 즉, 지방정부의 경우 이익(profitability)과 같이 명백히 드러나는 계량적인 주요지표가 부족하므로(Vasu & Stewart & Garson, 1990: 222), 공공부문의 성과평가에서와 마찬가지로 비용환산 또는 양적인 환산의 어려움에 직면한다. 따라서 최근 들어 중앙정부의 공공기관에 대한 성과평가에서 다면평가제․인터뷰․설문조사 등의 다양한 질적지표를 사용한 평가가 시도되고 있다(기획예산처, 2005).

Ⅲ. 연구내용 및 연구방법

1. 분석틀 및 연구내용

기존의 지방정부 성과평가의 관심은 주로 산출(output)이었다. 그러나 지방자치단체의 성과 측정에서 측정대상은 산출 뿐만아니라 결과(outcome)이어야 하며(박재완외, 2000: 48), 일부 전문가들은 성과지표를 결과(outcome)가 아닌 산출(output)에 한정하는데 심각함을 경고한다(강형기외, 1998: 16). 따라서 산출뿐만 아니라 결과까지도 평가하고자 한다.

	측 정 수 준					평 가 대 상
						산출(output)
	* 조직구조상의 변화 * 사무관리상의 변화 * 인적관리상의 변화	→	능률성 (산출성과)
	↓					↓
						결과(outcome)
	* 혁신에 대한 개방성 * 조직몰입 * 유기적구조로 변화	→	효과성 (결과성과)

<그림 1> 관리혁신 성과평가의 분석틀

구체적으로 <그림 1>과 같이 관리혁신 성과의 평가대상을 관리혁신에 따른 산출 및 결과로 구분하며, 측정수준은 산출단계에서 능률성을 그리고 결과단계에서 효과성을 적용하여 이를 측정한다. 관리혁신에 따른 직접적인 성과가 산출(output)인 능률성이며, 산출의 다음 단계로 나타나는 것이 결과(outcome)인 효과성이다. 능률성은 효과성이 시작되기 이전의 단계 다시 말해 정책과정에서 나타난 일차적 산출 혹은 물리적 산출단계를 의미하는 개념이며, 효과성은 목표달성의 정도를 질적으로 포함하는 개념이다(이종수, 2002: 32).

이러한 접근법에 따른 측정상의 가장 큰 제약은 시간의 경과에 따라 나타나는 산출(output), 결과(outcome) 등을 어떻게 측정할 것인가 하는 점이다. 이와 관련하여 미리 한계를 언급하고자 한다.

첫째, 산출(output) 및 결과(outcome)를 측정하는 가장 적합한 방법은 시간의 경과에 따라 각 단계별로 성과를 측정하는 것이다. 그러나 기간과 관련된 연구방법상의 한계상 여기서는 회고적인 조사설계에 따라 하되, 이런 문제를 감안하여 산출․결과 등의 성과 측정시 능률성과 효과성에 대한 조작적 정의를 통해 이를 극복하고자 한다. 즉, 1998년부터 현재까지 시행중인 관리혁신적인 제도들을 대상으로 성과를 평가하도록 한다. 둘째, 능률성과 효과성의 측정요인(변수)을 차별화한다. 즉, 능률성은 단기간에 측정할 수 있는 성과를 중심으로 평가하며, 효과는 장기적인 관점에서 측정할 수 잇는 변수들을 선정한다. 셋째, 능률성에 대한 평가는 이전의 시점에서 평가하도록 하며, 효과성에 대한 평가는 현재의 시점에서 평가하도록 하였다. 넷째, 결과(outcome)단계의 측정에는 많은 요인들이 영향을 미칠 수 있으므로(Bruijn, 2002: 579), 관리혁신의 성과 평가 범위를 조직관리(조직구조, 인사, 사무관리)에 한정하였다.

본 연구의 구체적인 연구내용은 다음과 같다.

첫째, 관리혁신의 산출인 능률성의 측정이다. 지방정부는 관리혁신을 통해 조직구조․사무관리․인적관리상의 낭비요인이나 불필요한 비용을 절감하고자 한다. 관리혁신은 조직의 구조 또는 관리과정에 변동을 초래하는 혁신으로, 조직구조와 관련된 통제 및 권위체계․사회적 관계․의사소통․규율․역할․절차 등과 관련된 혁신(King & Anderson, 1995: 109-110, 최창현 1994: 470) 또는 관리철학․인사제도․관리업무 향상과 관련된 혁신이다. 따라서 우리 지방정부들의 관리혁신은 크게 업무관리방식의 변화를 위한 사무관리상의 혁신, 조직구조상의 혁신, 인적관리상의 혁신 등으로 나눌 수 있다.

둘째, 관리혁신의 결과인 효과성의 측정이다. 결과(outcome)는 산출단계 다음으로 나타나는 것으로 효과성에 해당된다(Francesco, 1999: 421-424). 따라서 결과단계의 성과는 관리혁신이 의도하는 목적 달성이라는 관점에서 평가한다.

관리혁신은 관리상의 효율을 높이려는 혁신으로 사무관리․조직구조․인적관리 등의 제반관리적인 측면을 포함한다. 그래서 산출단계에서는 조직구조․사무관리․인사관리상의 직접적․가시적인 변화를 추구하며, 비용․시간․노력 등에서의 자원절약 관점을 중시한다. 그에 반해 결과단계의 성과는 관리혁신의 가치적인 측면․간접적인 효과․거시적인 측면에서의 조직관리의 변화 등을 포함하여야 할 것이다. 따라서 본 연구는 관리혁신의 목적을 공무원의 심리가치적인 태도에서의 변화, 조직에 대한 관여, 혁신적인 조직형태로의 변화 등과 연계시키고자 한다. 그러므로 관리혁신의 목적은 공무원들의 사고가 혁신적인 사고로 바뀌도록 하며, 관리상의 변화를 통해 조직차원에서 궁극적으로 조직구성원들의 조직몰입을 이끌어 내며, 관료제적인 불합리하고 비효율적인 조직형태를 환경적응적인 조직구조로 변화시키는 것이다.

셋째, 성별․연령․계급․근무년수에 따른 관리혁신 성과의 인식차이를 조사한다. 관리혁신의 직접적인 대상자들은 공무원들이다. 따라서 이들이 관리혁신의 성과에 대해 어떻게 인식하는지를 중요할 것이다(류지성, 2003).

넷째, 관리혁신의 성과인 능률성과 효과성의 결정요인에 대한 분석을 실시한다. 이는 관리혁신의 성과를 결정하는 요인에 대한 분석으로, 이러한 분석을 통해 관리혁신의 성과를 높이기 위한 방안을 모색할 수 있다.

2. 측정수준별 측정지표

연구방법상 양적지표로 사용하는 경우(한국지방행정연구원, 1997)도 있지만, 양적지표의 경우 능률성 측정은 가능하나 효과성 측정은 어렵고(Flynn, 1993: 112), 객관적이고 계량적인 지표의 개발을 성과평가의 전부인 양 바라보는 것도 문제이다(박재완외, 2000:22). 따라서 본 연구는 능률성과 효과성 모두 질적인 지표의 측정방법인 설문조사를 활용하며, 구체적인 성과평가의 측정수준 및 측정지표는 <표 1>과 같다.

<표 1> 관리혁신의 성과평가의 측정차원 및 변수

측정 수준	측정차원	측정변수
능률성	사무관리 부 문	서류나 절차의 간소화 정도, 업무처리의 신속성 정도, 업무창의성 정도, 업무 책임성 정도
	조직구조 부 문	관리측면에서 기구개편의 적절성 정도, 관리측면에서 정원 조정의 적절성 정도
	인적관리 부 문	인력배치의 적절성 정도, 개인 업무량의 적정성정도, 인사평가의 공정성 정도, 보상체계의 적절성 정도, 관리능력 향상을 위한 공무원 교육훈련의 개선정도
효과성	혁신에 대한 개방성	혁신적 변화에 대한 수용의지 정도, 혁신의 필요성에 대한 긍정적 인식정도, 혁신이 조직의 기능수행을 증진시킨다고 인식하는 정도, 혁신이 조직목표 달성에 적합하다고 인식하는 정도
	조직몰입	조직에 대한 애착정도, 조직에 대한 소속감, 조직문제를 내 문제와 동일시, 조직생존을 위해 헌신, 조직일을 나의 일과 동일시
	유기적 조직구조로의 변화	환경에 대한 적응을 중시하는 정도, 상황에 따라 공식규칙을 탄력적으로 적용하는 정도, 의사전달의 활성화 정도, 부서간 조정과 통합정도, 자율성과 독립성이 보장되는 정도
전체적인 성과	능률성 측면	사무관리의 전반적인 성과, 조직구조의 전반적인 성과, 인적관리의 전반적인 성과
	효과성 측면	혁신의 필요성에 대한 전반적인 인식 변화, 조직몰입도의 전반적인 변화, 유기적 조직구조로의 조직의 전반적인 변화

첫째, 관리혁신은 조직관리상에서의 혁신이다. 따라서 조직관리적인 면에서 가장 일반적이면서 중요한 하위분야인 사무관리, 조직구조, 인사관리 부문으로 나누어 측정하였다. 그리고 관리혁신의 일차적인 성과라 할 수 있는 산출단계에서의 성과는 사무관리․조직구조․인사관리 등에서 직접적으로 얻으려는 성과 등을 중심으로 측정하였다. 그리고 사무관리․조직구조․인사관리 등의 각 부문에서 구체적인 설문들은 강형기외(1998: 47-92)․김명환외(2000: 5-27)․박재완외(2000: 45-70)․박기관(2001: 63-84) 등이 부문별로 성과측정을 위해 사용한 지표를 변형하여 사용하였다. 박기관(2001: 63-84)은 지방정부 행정성과분야를 행정관리․주민복지․산업진흥․지역개발․체육 및 문화예술․민방위분야로 구분하고서 산출(output)의 량을 사용하여 측정하였으며, 김명환외(2000: 5-27)와 박재완외(2000: 45-70) 등도 부문별로 성과평가를 하였다.

사무관리상의 혁신은 관리상의 서류나 양식․관리절차․관리책임․사무운영 등, 조직구조상의 혁신은 부서․정원 등과, 인적관리상의 혁신은 인력배치․인사평가․보상체계․능력향상 등과 관련된다. 따라서 사무관리부문은 서류나 절차의 간소화 정도․업무처리의 신속성정도․업무 창의성 정도․업무 책임성 정도 등으로, 조직구조부문은 조직관리 측면에서 기구개편의 적절성 정도․조직관리측면에서 정원 조정의 적절성 정도 등으로, 인적관리부문은 인력배치의 적절성 정도․인사평가의 공정성․보상체계의 적절성 정도․관리능력 향상을 위한 공무원 교육훈련의 개선정도, 개인 업무량의 적정성 등으로 측정하였다.

둘째, 관리혁신의 효과성은 결과(outcome)에 해당되며, 결과(outcome)의 측정 역시 주관적인 질적 개념으로 측정한다(Hill & Klages, 1996: 137-141). 관리혁신을 통해 달성하고자 하는 목적은 크게 혁신에 대한 개방적인 사고, 조직몰입, 유기적조직구조로의 변화 등이다.

혁신을 결정하고 시작하기 위해서는 혁신에 대한 태도 형성이 중요한데, 이러한 태도중의 하나로 혁신에 대한 개방성(openness to the innovation)을 들 수 있다(Zaltman et.al., 1973:58-70). 혁신에 대한 개방성은 혁신에 대해 개방적인 사고 즉, 혁신을 받아들일 수 있는 사고이다. 따라서 관리혁신은 조직구성원들의 개방적인 사고를 고취시키는데 그 목적을 두어야 한다.

조직몰입은 조직관리에서 중시되는 직무만족․조직에 대한 소속감과 일체감․결근율과 이직율 등에 중요한 영향을 미치는 요인으로 조직차원에서 중시되는 요인이다. 따라서 관리상의 혁신을 통해 조직구성원들의 조직몰입을 유도하는 것은 목적적인 가치라 할 수 있다.

행정을 둘러싼 환경은 불확실성이 높은데(Zaltman, 1973: 54-55), 이러한 불확실성을 극복하여 환경변화에 적응하도록 하기 위해서는 기존의 기계적․관료제적 조직형태에서 유기적인 조직형태로 변화되어야 한다. 기계적(mechanistic) 조직형태는 계급제적인 특성을 가지는 것으로 공식규칙의 경직성․권력구조의 집권화․수직적인 의사소통․명확한 분업구조에 따른 상호 높은 연관성․계층제적인 조정과 통합 등을 특징으로 하며, 이에 반해 유기적(organic) 조직형태는 업무지향, 수평적 조직․수평적 의사소통, 긍정적인 태도하의 갈등 해소 능력, little buck-passing(비난을 모두 골고루 나누어 가짐), 분권화된 권위 등을 특징으로 한다(Clayton, 1997: 81-82; 김호섭외, 1999: 292).

이러한 세 가지 관리혁신들의 측정변수는 기존의 측정지표들을 변형하여 활용한다. 즉, 측정혁신에 대한 개방성 측정문항은 Zaltman et.al.(1973:58-70)의 측정변수를, 조직몰입은 옥원호․김석용(2001: 362)와 김호정(2001: 207)의 측정변수를, 유기적 조직구조로의 변화정도는 김호섭외(2002: 302)의 정의에 따라 측정지표를 개발하여 사용한다.

유기적조직구조의 측정문항들은 조직구조의 측정변수들을 제시한 Reimann(1974)․Pugh & Hickson(1976)․Aiken & Hage(1966)․Hage & Dewar(1973) 등의 문항들을 바탕으로 작성하였다.

3. 연구방법과 연구범위

구체적인 연구방법과 연구범위는 다음과 같다.

첫째, 본 연구는 회고적인 횡단면설계에 의거하여 관리혁신의 성과에 대한 공무원들의 인식을 측정하였다. 앞의 각주 3에서 살펴본 바와 같이 산출단계 및 결과단계는 시간적인 시점이 다르므로 연구방법상 종단면적 설계에 따르는 것이 원칙이나, 종단면적 설계에 따르는 경우 이미 시행중인 시책이나 제도들의 산출단계 성과를 측정되지 않는다. 따라서 회고적인 횡단면적 설계에 의거하여 산출단계 및 결과단계 성과를 측정하였다. 그리고 연구의 분석결과에 대한 해석과 설명을 위해 조사대상 지방정부의 일부 공무원에 대한 인터뷰를 하였다. 인터뷰는 산출단계와 결과단계에서의 분석결과에 대한 공무원들의 의견을 중심으로 진행하였다.

둘째, 조사대상 자치단체는 경상남도의 4개 군자치단체인 함양군, 의령군, 합천군, 산청군 등이다. 이들 자치단체들은 경상남도의 10개 군자치단체들중 지리적으로 중부경남 및 서부경남권에 위치한다. 그리고 인구규모면에서 상대적으로 다른 자치단체들에 비해 다소 열악한 자치단체들이다. 따라서 지역경쟁력의 확보라는 측면에서 관리혁신의 필요성이 높은 지역들이라 할 수 있다.

2004년 기준 인구규모로 볼 때, 함안군․창녕군․거창군은 인구 약 6만, 고성군․남해군․하동군․합천군은 인구 5만, 함양군․산청군․의령군은 인구 4만이하이다. 지리적으로 함양군․산청군은 서부경남에, 의령군과 합천군은 중부경남에 속한다.

군자치단체의 관리혁신 시행 배경은 크게 중앙정부 지시에 의해, 도광역체의 지시에 의해, 자체적으로 타 자치단체에 대한 모방 또는 발굴을 통해 시행하는 세 가지 유형으로 나눌 수 있다. 목표관리제와 같이 중앙정부에 의한 경우 전국적으로 유사하지만, 도의 지시에 의한 경우와 자체적인 모방․발굴에 의한 경우 차이를 보인다. 즉, 각 자치단체별로 추진하는 관리혁신의 유형 및 종류들은 같은 도(道)내의 경우 대체로 유사하지만, 차이도 있다. 그래서 본 연구는 개별 자치단체에 대한 분석과 전체 자치단체에 대한 분석을 병행한다. 이럴 경우 해석에서 나타나는 지역적인 차이의 문제를 보완할 수 있다.

이들 자치단체를 대상으로 각 100부씩 총 400부의 설문조사를 실시하여 수거후, 설문지 검토를 통해 취사선택하여 총 344부를 분석에 사용하였다. 분석에 사용된 설문지는 함양군 78부, 의령군 93부, 합천군 92부, 산청군 81부 등이다.

셋째, 설문조사대상은 각 자치단체의 본청에 근무하는 공무원들이다. 설문조사시 조직전체 차원의 인식을 반영하기 위하여 본청 담당(이전의 계) 단위로 설문지를 배분하여 조사하였다.

넷째, 설문자료는 SPSSPCWIN+프로그램을 사용하여 요인분석․신뢰도분석․빈도분석․분산분석․상관분석․회귀분석 등을 실시하였다.

Ⅳ. 관리혁신의 성과결정요인 분석

1. 응답자 특성 및 척도구성

<표 2> 설문응답자 특성

요 인		응 답 자
		명	%
성 별	남 자	252	73.3
	여 자	92	26.7
	계	344	100
연 령	20대	36	10.5
	30대	137	39.8
	40대	136	39.5
	50대	35	10.2
	계	344	100
직 급	9급	37	19.5
	8급	60	17.4
	7급	138	40.1
	6급이상	79	23.0
	계	344	100
근무년수	10년이하	117	34.0
	11-15년	111	32.3
	16년이상	116	33.7
	계	344	100

<표 2>는 설문응답자 344명의 특성을 자치단체별 구분없이 나타낸 것이다. 응답자들의 특성별로 보면, 여성에 비해 남성의 응답자 비율이, 연령별로는 30대와 40대의 응답율이 높다. 직급별로는 7급 이상의 비율이 약 40%로 가장 높으며, 6급이상의 응답자도 23%이다. 근무년수는 계층별로 응답자 수가 유사하다.

2. 요인분석 및 신뢰도분석

<표 3> 요인분석

구 분			요인
			1	2	3	4	5	6
산 출 단계	사무 관리 변화	서류 및 절차 간소화	2.685E-02	.210	3.186E-02	.832	5.921E-03	.132
		업무처리 신속성	.118	.215	5.714E-02	.832	4.871E-02	8.033E-02
		창의적인 업무수행	.173	1.090E-02	.212	.675	.251	.133
		업무에대한 책임성	.182	1.383E-02	.204	.668	.231	5.273E-02
	조직구조변화	조직관리측면에서 기구개편의 적절성	.160	.140	.195	.182	8.249E-02	.835
		조직관리측면에서 정원감축․ 조정 적절성	9.639E-02	.143	.186	.144	6.147E-02	.864
	인사 관리 변화	인력배치의 적절성	.271	.184	.724	.112	5.025E-02	.248
		업무량 배분의 적절성	.218	.281	.735	.101	-1.942E-02	.245
		인사평가의 공정성	.220	.157	.767	.188	.116	8.766E-02
		보상체계의 적절성	.248	.215	.742	.110	7.875E-02	6.891E-02
		공무원교육의 질 향상	-2.178E-02	.187	.519	7.183E-02	.417	5.856E-03
결과단계	혁신의 개방적 사고 증대	혁신적 변화에 대한 수용경향	.246	.263	6.112E-02	.226	.755	3.740E-02
		혁신 필요성에 대한 인식	.320	9.426E-02	4.447E-02	.176	.778	2.594E-02
		혁신이 지방정부 기능수행에 기여	.314	.235	.247	9.431E-02	.541	.275
	조직 몰입 증대	조직에 대한 애착심	.764	.232	.213	7.847E-02	.256	.144
		조직에 대한 소속감	.757	.275	.215	.144	.265	.165
		조직문제를 내 문제같이	.752	.320	.146	.122	7.509E-02	8.742E-02
		조직의 존립 성장에 헌신	.816	.113	.208	.134	.155	8.429E-02
		조직의 일을 내일같이	.749	.252	.213	.163	.190	2.111E-02
	유기적 조직 구조로 변화	공식규칙의 탄력적 적용	.359	.503	.200	9.550E-02	.254	2.806E-02
		수평적 의사전달 활성화	.281	.730	.154	.234	.102	8.267E-02
		부서간․개인간 갈등조정 용이	.219	.796	.175	6.622E-02	.103	.186
		부서간 업무교류원활	.261	.716	.236	.130	.149	.193
		업무담당자 자율․독립 존중	.161	.726	.313	.116	.178	8.258E-03
요인 값			3.904	3.249	3.151	2.692	2.134	1.842

<표 3>과 <표 4>는 척도구성을 위한 요인분석 및 신뢰도분석의 결과이다.

첫째, 요인분석은 주성분 분석에 의한 요인추출방식이며, 회전 방법은 Kaiser 정규화가 있는 베리멕스 방식이다. <표 3>에서 나타난 바와 같이 각 요인들의 요인값은 모두 1점 이상으로 적합하게 나타났으며, 회전된 각 요인의 문항별 성분값 역시 대체로 구분이 잘 이루어지고 있다.

둘째, 신뢰도분석은 알파모형에 의한 분석을 실시하였다. 분석결과 크롬바하 알파값은 모두 .7 이상으로 높게 나타나 각 요인의 문항들이 적합함을 알 수 있다.

<표 4> 신뢰도 분석

문 항			알파값
산출 단계 성과	사무관리 변화	서류 및 절차 간소화, 업무처리 신속성, 창의적인 업무수행, 업무에대한 책임성	.8125
	조직구조 변화	조직관리측면에서 기구개편의 적절성, 조직관리측면에서 정원감축 및 조정 적절성	.8138
	인사관리 변화	인력배치의 적절성, 업무량 배분의 적절성, 인사평가의 공정성, 보상체계의 적절성, 공무원교육의 질 향상	.8425
결과 단계 성과	혁신에 대한 개방적 사고 증대	혁신적 변화에 대한 수용증진, 혁신 필요성에 대한 인식증진 혁신이 지방정부 기능수행에 기여한다는 의식	.7823
	조직몰입 증대	조직에 대한 애착심, 조직에 대한 소속감, 조직문제를 내 문제같이, 조직의 존립 성장에 헌신, 조직의 일을 내일같이	.9187
	유기적 조직 구조로 변화	공식규칙의 탄력적 적용, 수평적 의사전달 활성화 부서간․개인간 갈등조정이 용이, 부서간 업무교류원활 업무담당자 자율․독립 존중	.8663

3. 관리혁신의 성과에 대한 분석

1) 개별문항에 대한 분석

(1) 산출단계성과

본 연구는 관리혁신의 산출단계에서 성과를 사무관리부문, 조직구조부문, 인사관리부문으로 나누어서 평가하였다.

첫째, 사무관리 부문에서의 성과는 보통 수준이라 할 수 있다. 사무관리의 간소화․신속성․창의성․책임성 등 모두에서 대체로 3점정도로 나타났으며, 상대적으로 업무에 대한 책임성이 조금 높게 나타났다. 이러한 경향은 함양군․의령군․합천군․산청군 모두에서 유사하다.

사무관리의 혁신은 서류나 절차의 간소화․업무처리의 신속성․창의성․책임성을 증진시키기도 하였지만, 전반적으로 보통 수준의 성과를 얻었을 뿐이다. 이전의 경우 모든 것을 서면으로 보고하였으나 간단한 사안의 경우 구두보고가 가능해졌으며, 전자결제제도의 도입은 결제 및 보고를 간편하게 하였다. 또한 업무담당자에게 실무권한을 강화하여 사무관리의 효율을 기한 측면도 있다(지방정부 공무원과의 인터뷰).

그러나 업무관련 서류나 업무절차가 대폭 간소화되었다거나, 업무처리가 이전에 비해 획기적으로 빨리 처리된다고 보기 힘들다. 법적인 규정에 따르는 행정업무의 특성상 획기적인 성과를 보일 정도로 변화하는데는 한계가 있다. 또한 이전의 관행이 여전한 경우도 있어서 상관은 직접 보고를 요구하거나, 보고나 업무처리에 대한 의문이나 잘못이 있는 경우 대면하고자 한다. 그리고 사무의 적절한 배분이 전제되지 않는 상황에서 이루어지는 직원감축은 개인별 업무량의 격차를 가져와 오히려 업무가 많아진 부서나 직원 경우 업무처리에 따른 비효율이 나타난다는 것이다(지방정부 공무원과의 인터뷰).

<표 5> 산출단계 성과

문 항			전체 자치단체	함양군	의령군	합천군	산청군
산출단계 성과	사무관리 변화	업무관련 서류 및 절차 간소화 증진	3.23	3.23	3.25	3.30	3.11
		업무처리 신속성 향상	3.31	3.41	3.23	3.33	3.30
		창의적인 업무수행 증진	3.21	3.36	3.15	3.17	3.19
		업무에대한 책임성 증진	3.37	3.42	3.26	3.48	3.32
	조직구조 변화	조직관리측면에서 기구개편의 적절성	2.72	2.92	2.65	2.70	2.62
		조직관리측면에서 정원감축 및 조정의 적절성	2.48	2.65	2.42	2.45	2.43
	인사관리 변화	부서별 업무별 인력배치의 적절성 향상	2.61	2.90	2.39	2.63	2.58
		개인별 업무량 배분의 적절성 향상	2.72	2.97	2.58	2.71	2.65
		인사평가의 공정성 향상	2.71	2.90	2.43	2.82	2.74
		보상체계의 적절성이 향상	2.63	2.79	2.47	2.74	2.54
		공무원교육의 변화가 업무수행에 도움을 줌	3.23	3.27	3.17	3.26	3.22

주) 각 문항의 점수는 1-5점 사이의 평균이며, 5점에 가까울수록 성과가 높다.

둘째, 조직구조 부문의 성과는 대체로 낮았다. 지방정부는 조직구조적인 면에서 기구개편과 정원감축 등을 시행하였는데, 이러한 관리혁신은 조직구조 개편의 외적인 면과 내적인 면에서 별 다른 성과를 보이지 못하였다.

외적인 측면에서 조직구조 개편의 가장 큰 이슈였던 정원감축은 1999년과 2000년에 일시적으로 이루어졌을 뿐 그 이후에는 거의 이루어지지 않았으며, 정원감축에 따른 신분상의 불안정을 우려한 공무원들의 반대․공무원직장협의회의 반대․일반직보다는 기능직 중심의 감축 등으로 제대로 추진되기 어려웠다. 더욱이 최근 들어서는 <표 6>과 같이 공무원을 다시 늘리고 있는 추세이다. 따라서 정원감축의 추진이 계획적으로 이루어지지 않아 성과는 낮다고 할 수 있다.

내적인 측면에서 해당자치단체 공무원들은 정원감축과 부서조정이 효율성을 높인다고는 보지 않는다. 지방정부의 정원감축은 기업과 달리 강제적으로 하기 힘들므로, 주로 퇴임연령대 공무원에 대한 명퇴유도나 신규직원 채용제한 등의 숫자줄이기식 인력감축이었다(지방정부 공무원과의 인터뷰). 이에 따라 직급별․연령별․직렬별 불균형이 나타나 인력수급에 어려움이 있었다. 이에 직급별 기준정원의 조정이 절실히 요구되었다. 또한 급격한 인력감축으로 인해 전체공무원의 연령이 상승하여 조직의 활기가 떨어지며, 업무의 효율적인 추진에도 어려움이 있었다(산청군, 2002: 109).

<표 6> 공무원 정원의 변동 현황

단위 : 명

자치단체	1998	1999	2000	2001	2002	2003
의령군	489(360)	483(369)	470(360)	453(348)	453(347)	520(397)
산청군	522(374)	512(381)	500(414)	481(363)	487(369)	520(390)
함양군	510(372)	495(370)	482(367)	474(369)	482(378)	512(400)
합천군	702(534)	692(542)	677(536)	642(516)	652(523)	682(550)

주) 전체정원(일반직 정원)임

셋째, 인사관리 부문에서의 성과는 공무원 교육의 변화에 따른 성과를 제외하곤 대체로 낮은 것으로 나타났다. 즉, 군자치단체들은 인사관리상의 혁신을 추진하였으나 인력 및 업무의 적정배치, 공정한 인사, 적절한 보상체계 등을 마련하지 못하였다. 특히 인사적체가 심해짐에 따라 승진에 많은 시일이 경과되고 그에 따라 공무원들의 사기저하가 나타났다(산청군, 2002: 109). 그리고 일부 자치단체의 경우 인사와 관련하여 갈등이 나타나 지방정부의 성과가 저해될 수 밖에 없었다. 의령군의 경우 정실인사 등으로 직원들에 의한 인사제도 혁신을 주장하기도 하였으며(경남일보, 2002.3.11), 또한 인력조정 및 조직개편안의 시행 등을 앞두고 군의회가 최종 조례개정안을 부결시켜 시행에 차질이 나타나기도 하여 전반적으로 조직구조 혁신의 성과는 낮다고 볼 수 있다(경남일보, 2003.10.24일자). 그리고 합천군의 경우도 2004년 8월부터 자치단체장과 공무원노조간에 사무관급 인사와 관련하여 갈등이 나타났다(경남일보, 2005.7.7).

다만 관리혁신의 역량 강화를 위한 공무원 대상 교육은 다소 활발하였다고 볼 수 있다. 산청군의 경우 부서간 경쟁력 평가제도를 도입하고, 공무원교육(직장교육, 특별교육, 교육기관 교육) 등을 강화하였다(산청군, 2002). 그리고 함양군의 경우 공무원역량강화를 위해 2002년부터 외국어회화교육, 직무교육강화 등을 통해 업무능력을 향상시키고 있다(함양군, 2003)

(2) 결과단계 성과

결과단계 성과의 측정은 관리혁신의 목표 달성정도로 측정하였는데, 관리혁신의 목표로는 혁신에 대한 개방적 사고의 증대, 조직몰입의 증대, 유기적 조직구조로의 변화 등을 사용하였다.

첫째, 관리혁신은 군자치단체 공무원들이 혁신에 대한 개방적인 사고를 가지도록 하는데 일부 성과를 거둔 것으로 나타났다. 즉, 혁신의 필요성에 대한 인식을 높였으며, 혁신적인 변화를 수용할 수 있는 자세를 가지도록 하였다. 산청군에서는 최근 관리혁신(지방행정혁신)의 조기정착과 확산을 도모하고 전 조직에 혁신분위기를 확산시키기 위해 “행정혁신 우수사례 경진대회”를 가졌다. 이러한 것들은 관리혁신에 대한 개방적인 분위기들을 고취시키는 행위이다.

둘째, 그러나 관리혁신이 공무원들의 조직에 대한 몰입을 이끌어내지는 못한 것으로 나타났다. 조직의 문제를 내 문제같이 여기고 조직의 일을 내일 같이 여기는 일체감이나 조직의 존립과 성장을 위해 헌신하려는 경향은 낮은 것으로 나타났다. 특히 공직에 오랫동안 근무한 공무원들은 정원감축에 따른 인사적체, 부서조정에 따른 잦은 업무변경, 신규공무원과의 격차에 따른 업무수행 및 업무지도의 어려움 등의 불만으로 조직몰입수준이 높아질 수 없을 것이다(공무원과의 인터뷰). 그리고 인사제도 측면에서 우리나라 지방공무원 인사제는 순환보직제이므로 한 자치단체에 대한 소속감이 적으며, 군자치단체의 경우 자녀교육이나 생활여건상 인근 시에서 출퇴근하는 경향이 높으므로, 이런 상황에서 관리혁신을 통한 조직몰입의 유도는 현실적으로 힘들다.

셋째, 지방정부의 전통적인 조직구조는 기계적인 조직구조로서 비능률을 초래하였다. 따라서 관리상의 혁신을 통해 환경 적응적이고 성과지향적인 유기적 조직형태로 지방정부를 변화시키는 것은 관리혁신의 목표라 할 수 있다. 그러나 관리혁신의 시행에도 불구하고 여전히 군자치단체들은 기계적․관료제적인 조직구조 형태를 띤다. 지방정부 공무원들은 “대체로 현 시스템에서 크게 체감할 수 있는 정도의 조직형태 변화는 나타나지 않았다”고 인식한다. 해당 자치단체 공무원들은 지방정부가 업무전체에 대한 혁신을 추진한다고 하나, 이전과는 전혀 색다른 업무가 만들어진 것도 아니며 부서를 통폐합하고 명칭을 바꾼다고 혁신적이라고 인식하지도 않는다. 따라서 예를 들어 팀제나 인사상의 완전 서열파괴 등과 같은 획기적인 방식의 도입이 없이는 지방정부 관료제의 변화를 기대하기 힘들다(공무원과의 인터뷰). 그리고 조직풍토 차원에서 전통적인 농촌의 특성을 가진 군자치단체의 관료우위와 보수적인 성향, 그리고 변화를 촉진시킬 수 있는 시민단체와 같은 사회적인 감시기제의 부족 등으로 전통적인 기계적 관료제의 특성을 없애기는 현실적으로 힘든 상황이다.

<표 7> 결과단계성과

문 항			전체 자치단체	함양군	의령군	합천군	산청군
결과단계 성과	혁신에 대한 개방적 사고 증대	혁신적 변화에 대한 수용증진	3.36	3.54	3.25	3.47	3.20
		혁신 필요성에 대한 인식증진	3.48	3.69	3.44	3.55	3.25
		혁신이 지방정부 기능수행에 기여한다는 의식	3.13	3.28	3.09	3.13	3.01
	조직 몰입 증대	조직에 대한 애착심	3.02	3.15	2.96	2.98	3.01
		조직에 대한 소속감	3.00	3.21	2.86	2.99	2.99
		조직문제를 내 문제같이	2.87	2.92	2.86	2.88	2.86
		조직의 존립 성장에 헌신	2.98	3.08	2.98	2.98	2.89
		조직의 일을 내일같이	2.97	3.10	2.97	2.88	2.94
	유기적 조직 형태로의 변화	공식규칙의 탄력적 적용	3.08	3.10	3.03	3.17	3.01
		수평적 의사전달 활성화	2.89	2.86	2.78	2.95	3.00
		부서간․개인간 갈등조정이 용이	2.77	2.76	2.65	2.83	2.86
		부서간 업무교류원활	2.88	2.95	2.72	3.01	2.86
		업무담당자 자율․독립 존중	2.95	2.96	2.80	3.10	2.96

주) 각 문항의 점수는 1-5점 사이의 평균이며, 5점에 가까울수록 성과가 높다.

(3) 각 분야별 전반적인 성과 평가

여기서는 산출단계 성과와 결과단계 성과에 대한 각 분야별 전체 성과에 대한 측정결과이다. 이는 산출단계성과와 결과단계 성과의 결정요인을 평가하는데 있어서 종속변수이다.

관리혁신이 성과를 거두기 위해서는 군자치단체 공무원들이 주체가 되어 자발적인 변화를 이끌어가야 한다. 그럼에도 불구하고 관리혁신은 중앙정부나 도의 지시에 의해 또는 자치단체장의 의지에 의해 채택되는 경향이 있었다(이성진, 2000: 162). 경상남도의 군자치단체에서 시행중인 관리혁신중 경우 중앙정부 또는 상급자치단체에 의해 시행되는 혁신적인 제도로는 일더하기 운동․공직자초관리운동․문서제로화운동․공무원제안제도․집중근무시간지정제․행정실명제․쓰레기실명제․목표관리제․행정실명제 등을 들 수 있다. 따라서 공무원들의 자발성이 결여된 관리혁신의 시행은 그 성과를 기대하기 힘들다. 그 결과 산출단계의 전체 성과는 평균 2.91이며, 결과단계의 전체 성과는 평균 3.05로 앞의 개별문항에 대한 분석과 마찬가지로 대체로 관리혁신의 성과는 보통 또는 그 이하라고 할 수 있다.

그리고 산출단계의 인사관리 부문을 제외하곤, 자치단체별로 각 단계별 하위요인 성과에서 통계적으로 유의미한 차이가 나타나지 않는다. 인사관리와 관련하여 의령군이 가장 낮은 이유는 의령군의 경우 다른 자치단체들에 비해 인사와 관련한 갈등이 상대적으로 크게 나타났기 때문이다.

분산분석 결과에 따르면 인사관리 변화(F값 5.911, 유의수준 .001임)에서만 각 자치단체별로 성과차이가 나타나며, 다른 요인들에 대한 분산분석에서는 자치단체간에 통계적으로 유의미한 차이가 없다.

<표 8> 관리혁신의 각 단계별 전체적인 성과

문 항		전체 자치단체	함양군	의령군	합천군	산청군
산출단계성과	사무관리 변화	3.24	3.28	3.09	3.33	3.30
	조직구조 변화	2.74	2.85	2.67	2.67	2.80
	인사관리 변화	2.76	2.95	2.47	2.74	2.93
	전 체	2.91	3.02	2.74	2.91	3.00
결과단계성과	혁신에 대한 개방적 사고 증대	3.23	3.29	3.17	3.16	3.30
	조직몰입의 증대	3.00	3.06	2.87	3.09	2.99
	유기적 조직구조로의 변화	2.95	3.00	2.95	2.89	2.98
	전체	3.05	3.11	2.99	3.04	3.08

주) 각 문항의 점수는 1-5점 사이의 평균이며, 5점에 가까울수록 성과가 높다.

2) 공무원의 배경별 성과 인식차이(분산분석)

관리혁신의 성과에 대해서는 <표 9>와 같이 일부 배경에 따라서 차이를 보인다.

첫째, 성별의 경우 사무관리 변화․조직구조 변화․유기적 조직구조로의 변화 등에서 유의미한 차이를 보이는데, 대체로 여성들이 남성들에 비해 각 부문별 관리혁신의 성과를 긍정적으로 평가하고 있다.

둘째, 전체적으로 조직구조의 혁신에 대한 성과는 낮은 것으로 인식하지만, 대체로 연령이 많은 집단이 상대적으로 연령이 적은 집단에 비해 조직구조의 혁신에 따른 성과를 낮은 것으로 인식하고 있다. 지방정부에서 추진한 직제 개편과 정원감축 등은 지방정부의 자발적인 노력보다는 중앙정부의 정원감축 지시에 의한 것이다. 따라서 전반적으로 공무원들의 저항에 직면하여 그 성과가 미미하였으며, 특히 직제개편이나 정원감축에 따른 직접적인 피해자가 될 수 있는 50대이상 연령대 공무원들의 거부반응 등으로 인해 조직구조 개편은 제대로 추진되지 못했다고 볼 수 있다.

셋째, 직급별로는 조직구조 변화․인적관리변화․유기적조직구조로의 변화 등에서 성과에 대한 인식차이를 보이며, 그 경향은 직급이 높은 집단이 그렇지 않은 집단(예: 9급)에 비해 각 부문별 성과를 낮은 것으로 평가하고 있다. 이러한 경향은 지방정부내 관리혁신적인 제도나 시책의 추진의 한계에 기인한다. 즉, 군자치단체에서 대체로 담당관의 직책이상을 수행하는 6급이상이나 실무의 중심적인 집행자인 7급들은 조직내 구성원들과 그들에게 직접적인 영향을 주는 관리혁신에 대해 집행을 꺼려하는 것이 현실이다. 특히 정원 감축과 같이 중앙정부 지시에 의한 사항, 인력이나 업무의 재배치 인사평가와 같은 민감한 사안들은 가능한 한 변화를 주도하지 않으려는 성향이 높다.

<표 9> 관리혁신의 성과에 대한 배경별 인식차이

요 인		사무관리		조직구조		인적관리		혁신 개방성		조직몰입		유기적 조직구조
		평균	F값, 유의수준	평균	F값, 유의수준	평균	F값, 유의수준	평균	F값, 유의수준	평균	F값, 유의수준	평균	F값, 유의수준
성 별	남 자	3.23	3.702 *	2.54	3.029 *	2.74	2.077	3.29	1.752	2.94	.515	2.85	7.876 ***
	여 자	3.40		2.73		2.87		3.39		3.01		3.08
연 령	20대	3.26	.152	2.90	4.195 ***	2.78	.705	3.33	.401	2.82	.997	2.96	1.463
	30대	3.28		2.64		2.83		3.33		2.98		2.99
	40대	3.29		2.57		2.76		3.33		3.01		2.85
	50대	3.20		2.20		2.64		3.20		2.85		2.77
직 급	9급	3.36	1.278	2.93	6.519 ***	2.95	2.682 **	3.35	.481	3.01	.884	3.08	4.565 ***
	8급	3.26		2.63		2.88		3.39		2.92		2.96
	7급	3.31		2.58		2.72		3.29		3.01		2.93
	6급이상	3.15		2.31		2.66		3.29		2.86		2.68
근무년수	10년이하	3.34	1.123	2.84	7.152 ***	2.86	1.224	3.39	1.556	2.94	.086	3.02	2.406 *
	11-15년	3.29		2.47		2.72		3.24		2.98		2.87
	16년이상	3.20		2.47		2.75		3.31		2.97		2.84

주) * p < 0.1  ** p < 0.05  *** p < 0.01

또한 권위주의적․계층제적 성향이 잔존하는 지방정부에서 혁신 추진의 중심주체가 약한 상황에서 단기간의 관리혁신을 통해 조직구조를 유기적인 체제로 바꾸는 것은 쉽지 않다.

3) 관리혁신의 성과 결정요인에 대한 상관 및 회귀분석

(1) 상관관계분석

<표 10>은 관리혁신의 성과와 결정요인들간의 상관관계분석 결과이다. 분석결과 산출단계의 전체성과와 결과단계 전체성과와는 정(+)의 상간관계를 가져, 산출단계의 성과는 결과단계에 연관성이 있음을 알 수 있다. 또한 산출단계성과를 결정하는 요인들인 사무관리․조직구조․인적관리간에는 정(+)의 상관관계를 가지며, 산출단계 전체성과와도 정(+)의 상관관계를 가진다. 이러한 경향은 결과단계를 결정하는 요인들인 혁신에 대한 개방성․조직몰입․유기적인 조직구조로의 변화 등의 결정요인들간 관계에서도 그리고 이들 요인과 결과단계 전체성과에서도 마찬가지이다.

<표 10> 관리혁신의 성과에 대한 상관관계 분석

구 분	산출단계성과			결과단계성과			산출단계전체성과	결과단계 전체성과
	사무관리	조직구조	인적관리	개방	조직몰입	유기조직
사무관리	1	.354 ***	.391 ***	.430 ***	.390 ***	.406 ***	.542 ***	.427 ***
조직구조		1	.452 ***	.321 ***	.366 ***	.395 ***	.615 ***	.451 ***
인적관리			1	.460 ***	.566 ***	.606 ***	.646 ***	.584 ***
개방성				1	.620 ***	.551 ***	.470 ***	.617 ***
조직몰입					1	.644 ***	.537 ***	.708 ***
유기조직						1	.615 ***	.685 ***
산출 전체성과							1	.718 ***
결과 전체성과								1

주) *** p < 0.01

(2) 관리혁신의 성과 결정요인에 대한 회귀분석

앞의 상관분석에서 각 단계별 전체 성과와 결정요인으로 가정한 각 요인들간의 관계를 살펴보았다. 여기서는 결정요인으로 가정한 각 요인들이 혁신의 전체성과의 결정요인으로 바람직한 인과관계를 가지는지 살펴보고자 한다. 이는 혁신성과의 측정지표 개발과 관련하여 의미가 있다 할 것이다. 산출단계의 성과와 결과단계의 성과간에는 측정상의 차이가 있으므로, 관리혁신의 성과 결정요인을 산출단계의 성과와 결과단계의 성과로 구분하여 분석하였다.

<표 11> 산출단계성과의 결정요인에 대한 회귀분석

구 분	산출단계성과의 결정요인
	군 전체			함양군			의령군			합천군			산청군
	B	Beta	T값	B	Beta	T값	B	Beta	T값	B	Beta	T값	B	Beta	T값
상수	.250			-.177			.226			.117			.750
사무관리	.258	.271	7.10***	.410	.359	4.42***	.217	.226	3.08***	.282	.290	3.95***	.258	.291	3.28***
조직구조	.279	.344	8.74***	.305	.364	4.61***	.211	.258	3.31***	.358	.431	5.96***	.289	.393	4.27***
인사관리	.383	.384	9.65***	.329	.317	3.47***	.494	.515	7.14***	.333	.313	3.89***	.253	.265	3.08***
R2	.604			.637			.650			.640			.464

주) * p < 0.1  ** p < 0.05  *** p < 0.01

첫째, <표 11>에 제시된 바와 같이 산출단계의 관리혁신 전체성과에는 사무관리․조직구조․인적관리 등의 성과가 모두 영향을 가지는 것으로 나타났으며, 앞의 <표 10>에서는 사무관리․조직구조․인적관리 등의 성과는 산출단계의 관리혁신 전체성과와 정(+)의 관계를 가진다. 따라서 산출단계의 성과를 높이기 위해서는 사무관리․조직구조․인적관리 등의 모든 부문에서 성과를 촉진시키는 것이 필요하다.

다만, 산출단계의 성과를 결정하는 결정요인의 영향력(Beta값)은 지역에 따라 달리 나타난다. 즉, 함양군․합천군․산청군 등은 조직구조의 변화에 의한 영향이 가장 크며, 의령군은 인사관리부문에 의한 영향력이 가장 높다.

둘째, <표 12>의 결과단계 성과의 결정에는 함양군을 제외하곤 혁신에 대한 개방성․조직몰입․유기적 조직구조로의 변화 등이 모두 영향력을 보인다. 따라서 <표 10>의 상관관계 분석결과를 고려할 때, 결과단계 전체성과를 높이기 위해서는 혁신에 대한 개방성․조직몰입․유기적 조직구조로의 변화 등 모두에서 이들의 성과를 높이기 위한 노력이 요구된다.

다만 여기서도 자치단체별로 결과단계 전체성과를 결정하는 결정요인의 영향력(Beta값)은 차이를 보인다. 즉, 합천군․산청군 등은 조직몰입의 영향력이 가장 크며, 함양군․의령군은 유기적조직구조로의 변화에 따른 영향력이 가장 높았다.

<표 12> 결과단계성과의 결정요인에 대한 회귀분석

구 분	결과단계 성과의 결정요인
	군 전체			함양군			의령군			합천군			산청군
	B	Beta	T값	B	Beta	T값	B	Beta	T값	B	Beta	T값	B	Beta	T값
상수	.365			.622			.292			.015			.743
개방성	.215	.205	4.60***	.055	.051	.515	.249	.232	2.67***	.317	.272	3.39***	.212	.233	2.51**
조직몰입	.343	.364	7.46***	.196	.161	1.545	.299	.310	3.26***	.449	.468	4.96***	.312	.411	4.25***
유기조직	.330	.337	7.37***	.579	.619	5.64***	.369	.341	3.65***	.212	.200	2.40**	.258	.305	3.57***
R2	.610			.581			.530			.668			.698

주) * p < 0.1  ** p < 0.05  *** p < 0.01

Ⅴ. 요약 및 정책적 제언

1. 요약

군자치단체의 관리혁신은 군 자치단체의 계층적인 조직구조, 불공정한 인사관리, 비효율적인 업무관리 방식 등에 새로운 변화를 주어 장기적으로 공무원들의 혁신 의지를 고취시키고, 효율적인 조직구조로 변화시키며, 조직을 위해 헌신하는 공무원들을 양성하는데 그 목적이 있다. 따라서 성공적인 관리혁신은 지방정부의 관리 효율성을 극대화시킬 것이다. 그러나 네 곳의 경상남도 군자치단체에 대한 조사에서 관리혁신의 성과는 대체로 보통이하인 것으로 나타났다.

관리혁신의 산출단계 성과 및 결과단계 성과에 대한 조사 모두에서 군자치단체의 성과는 대체로 보통이거나 또는 보통이하로 나타났다.

첫째, 산출단계 성과에 대한 분석에서 사무관리혁신의 성과는 보통 수준이었으나, 조직구조혁신과 인사관리혁신의 성과는 대체로 낮게 나타났다. 구체적으로 보면 조직관리혁신의 구조개편 그리고 인적구조조정에 대해서는 거의 성과를 얻지 못한 것으로 나타났다. 구조조정은 공무원들의 직업안정에 직접적인 영향을 미치므로 내부적으로 반대경향이 높다. 특히 연령이 높거나 직급이 높은 집단들이 이러한 조직구조적인 혁신에 대해 적절하지 않게 진행된 것으로 평가된다. 그리고 인사관리부문의 혁신에서도 업무배분이나 보상체계 등과 관련하여 부정적인 평가를 하고 있다.

둘째, 연구결과 관리혁신에 의해 혁신의 필요성에 대한 인식이 다소 향상되기는 하였으나, 지방정부는 현대 환경변화에 적합한 유기적인 조직 형태로 발전하지 못하고, 이전의 기계적인 조직 형태를 유지하고 있다. 또한 조직몰입감은 조직에 대한 애착심이나 소속감에서만 보통으로 나타났을 뿐, 조직의 문제나 일을 내 것같이 생각하는 일체감을 높이지는 못하였다. 그러므로 관리혁신의 목적차원에서 성과를 더욱 높일 수 있는 방안의 모색이 요구된다.

2. 정책적 제언

여기서는 연구결과를 바탕으로 정책적인 함의를 제시하여 군자치단체 관리혁신의 성과를 높이는 데 기여하고자 한다.

1) 산출단계의 성과 제고 방안

(1) 필요한 인력을 최소한도로 운영

군 자치단체의 경우 경영합리화 차원에서 인력은 필요 최소한으로 운영하여야 한다. 군 자치단체의 특성 및 재정경제적인 여건을 고려할 때, 군 자치단체의 기구개편 및 인원조정은 불가피할 것이다. 따라서 업무에 대비한 적정인력의 산출근거 마련, 정원 외 인력의 투명성 확보 등이 필요하다. 또한 인력감축에 따른 문제는 정년을 줄이는 방안을 모색하여 지방정부 내부적인 갈등을 줄이며, 인력감축이 필요한 경우는 조직구조 개편을 위한 내부 합의안의 도출, 그리고 높은 연령 및 직급 공무원들의 개방적 사고 등이 요구된다.

(2) 경상경비예산절감

지방정부는 업무추진비 등 경상경비를 최대한 절약하여 지방정부의 고유업무인 대주민서비스 수행에 필요한 사업에 재원을 집중 투자하도록 해야 한다. 이를 위해 경상경비의 지출시 각종 기준이나 지침의 준수를 철저히 할 필요성이 있다.

(3) 공정투명한 인사시스템의 강화

산출단계의 성과중 인사관리부문의 성과가 낮은 것으로 나타났다. 따라서 인사관리시스템의 공정하고 투명한 운영이 강화되어야 한다. 이를 위해 인사사항의 발생시 인사관련 법령이나 인사운영 기준에 부합되게 하며, 특히 문제가 많은 6급이상의 승진과 관련하여서는 인사의 공정성을 강화하도록 한다. 이를 위해 다면평가제에 의한 인사평가를 확대․강화하며, 인사기관의 독립성을 확보하여 정실적인 인사나 자치단체장의 불합리한 간섭을 배제하도록 하여야 한다.

(4) 인력 및 업무량의 적절한 배분

인력 및 업무량의 적정 배분을 위해서는 먼저 전문가 또는 외부 평가기관에 의한 객관적․체계적인 조직진단을 통해 인력 및 업무배분 상태를 점검하며, 또한 아웃소싱을 통해 핵심업무 위주로 직원을 투입하는 노력을 기울여야 한다.

(5) 업무처리 절차 혁신의 강화

업무처리 절차 혁신(process inovation)을 강화함으로써 성과를 높일 수 있다. 구체적으로 권한의 하부위임․결재단계의 축소 등의 강화, 전산망을 활용하여 업무처리 및 경영정보와 지식 공유를 위한 정보시스템 구축, 전사적 관리시스템 등의 선진경영기법 도입 등을 통해 가능하다.

(6) 보수관리의 합리화

첫째, 연봉제의 확대 및 편법운용금지

보수관리의 합리화를 위해서는 연봉제의 강화 및 확대가 불가피하다. 연봉제의 대상을 확대․강화하면서 연봉제 대상 임직원에 대한 호봉승급 및 수당지급등의 편법적인 운용을 없애도록 하여야 할 것이다.

둘째, 성과에 따른 적절한 보상체계의 구축 등이 필요하다. 정부는 성과에 따른 보상을 강화하기 위해 성과급제도 또는 인센티브제를 시행하고 있으나, 실제 제대로 이행되지 못하고 있다. 따라서 현재 제대로 추진되지 못하는 성과급 및 인센티브제의 명확한 배분기준의 설정 및 범정부적인 차원의 강력한 실시가 필요하다. 즉, 성과급 예산을 인건비 보전이나 일정기간 이상 근무자에게 일괄 지급하는 편법집행을 폐지하여야 한다.

2) 결과단계의 성과 제고방안

(1) 혁신에 대한 공감대 형성

공직내부에서 자기 혁신의 노력과 혁신에 대한 공무원들의 자발적 참여는 혁신의 출발점이라 할 수 있다. 따라서 군 지역 공무원들의 혁신에 대한 공감대 형성이 필요하다. 연구결과 관리혁신에 의해 혁신의 필요성에 대한 인식이 다소 향상되기는 하였으나, 앞으로도 혁신은 지속적으로 추진되어야 하므로 혁신의 필요성에 대한 인식 및 혁신적인 변화를 수용할 수 있는 인식이 한층 더 높아져야 할 것이다.

(2) 성과관리시스템 구축

성과를 높이기 위해서는 성과관리시스템의 구축과 원활한 운영이 요구된다. 즉, 지방정부의 목표의 효율적인 달성과 운영성과의 체계적 관리를 위해서는 업무단위별 평가와 개인평가의 시스템의 구축과 운영이 요구된다. 또한 이러한 성과평가의 결과가 본인의 근무성적 평정이나 성과급여와 밀접한 연관을 갖도록 운영하여야 한다.

(3) 유기적 조직형태로의 변화

유기적 조직구조는 민주적․분권적인 조직형태로서 혁신 수행과 불확실한 행정환경의 변화에 적합한 조직형태이다. 이를 위해 행정자치부의 팀제와 같은 수평적․분권적 조직형태를 시행할 필요성이 있다. 필요한 경우 행정실험적인 관점에서 중앙정부나 도자치단체의 지원 하에 시행해 볼 필요성도 있다. 그것은 중앙정부의 경우와 지방정부는 운영상에서 다를 수 있기 때문이다.

(4) 공무원들의 조직몰입감 증가를 위한 방안 모색

현실적으로 조직구조․인사관리․업무관리 등의 관리혁신만으로 군지역 공무원들의 조직몰입을 높이는데 한계가 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 순환보직제 및 군자치단체의 불리한 제반 여건 등에 따른 개선책도 마련되어야 할 것이다.

(5) 탈관료제화의 지속적인 추진

지방정부가 혁신을 추진하기 위해서는 혁신을 위해 적합한 유기적인 조직형태로의 변화가 요구되나 관리혁신의 추진에도 불구하고 여전히 기계적인 조직형태라고 할 수 있다. 따라서 군 조직공무원들에 의한 탈관료제화 노력이 더 나타나야 한다.

(6) 혁신 학습의 강화

성과평가의 결과는 궁극적으로 자치단체에게 성과를 향상시킬 수 있는 학습정보를 제공하여야 하며, 부차적으로는 보상 및 제재의 수단으로 활용되도록 하여야 한다. 관리혁신에 대한 성과평가가 조직 자체나 조직 구성원들에게 불이익을 주기 위한 것일 경우 형식적인 관리혁신이 이루어질 수 밖에 없다. 따라서 관리혁신에 따른 성과평가의 결과를 정보로서 공유하고 활용할 수 있는 방안의 모색이 필요하다.

혁신 학습의 강화의 구체적인 방안으로는 국내외 지방정부의 우수 혁신사례에 대한 벤치마킹, 창의적인 혁신 시책의 개발노력, 지방정부 내부적인 혁신강화 프로그램의 운영 등을 들 수 있다.

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이성진(李成振): 경상대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문명: 지방정부 혁신채택에 관한 연구) 현재 경상대학교 사회과학연구원 전임연구원으로 있다. 주요관심 분야는 지방정부 혁신, 지방의회, 리더십 등이며, 주요논문으로는 “1950년대지방의회와 1990년대이후 지방의회의 기능에 대한 비교연구(2002)”,“지방정부 혁신이행에 효과적인 리더십 유형에 관한 연구(2003)”, “출산감소의 요인과 대응방안에 관한 연구-지방자치단체를 중심으로-(2005)” 등이 있다. 휴대전화(016-589-6625).

<E mail: lsjdream@hanmail.net/논문접수일: 2005. 9. 20./심사완료일: 2005. 11. 2>

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