주민중심적 지역개발 전략:

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을) : 139～153

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울산광역시 강동권 개발사례를 중심으로

People-centered Regional Development Strategy:

The Case of Gangdong Area Development Project in Ulsan City

이 종 열(인천대학교 교수)

이 재 호(울산발전연구원 연구원)

변 일 용(울산발전연구원 연구원)

김    인(울산발전연구원 연구원)

본 연구에서는 지역개발사업에서 중요시되고 있는 주민의 의사를 울산지역의 강동권 개발 사례를 통하여 살펴보고 지역개발정책을 입안할 때 어떤 점을 반영할 것인가를 논의한다. 여기서의 연구문제는 크게 주민들의 개발에 대한 기대심리 상태, 강동권 개발 방식에 대한 의견대립의 소지가 있는가의 파악, 지역개발로 인한 경쟁력 강화와 실현에 영향을 주는 요인에 대한 탐색과 이러한 요인들이 주는 영향 정도 등이다. 설문조사 결과로서 첫째,  기초지자체와 기업의 개발협약(MOU)에 의한 강동권개발에 대한 기대심리는 매우 높은 것으로 파악되었다. 둘째, 정책개발부분에서 민자유치를 통한 해양 복합관광 휴양도시 형태의 강동권 개발 계획을 원하고 있으며, 주거단지와 관광개발사업 병행, 해양레저를 위한 관광개발사업, 주거단지 등 도시개발사업의 순으로 그 개발의 성격을 구분하고 있으며, 개발사업에 있어서 지역주민의 참여가 있어야 원활한 사업이 추진이 가능하고, 그 외 대기업의 자본유입, 관주도 개발, 민관협력에 의한 개발 등에 대해서는 의견이 분분함을 알 수 있었다. 셋째, 관광의 경쟁력 강화와 실현에 영향을 미치는 요인은 물리적 관광자원, 시의 정책적 배려, 교통체계여건 등 크게 세 가지로 구분 할 수 있다.

주제어 : 주민중심적 개발, 개발전략, 민관협력, 지역개발정책

Ⅰ. 서  론

지방자치제의 본격적 실시이후 지방자치단체의 관심은 지역개발의 활성화를 통하여 지역주민의 경제적 소득 창출, 생활환경개선, 이로 인한 주민의 복지증진에 그 초점을 맞추어 가고 있다. 이에 따라 다양한 지역개발전략이 논의되고 있다. 그동안 지방자치단체의 지역개발전략은 중앙정부 중심의 개발사업 추진전략에서 지방자치단체 자율적인 개발전략을 도입․정착시키려는 노력을 다각도로 행하고 있다.

이러한 과정에서 지방자치단체는 지역개발사업을 추진하는데 있어 사업의 기법을 민간의 경영에서 빌려오고 과학적이고 체계적인 관리방식을 채택하여 지역개발사업 추진의 효율성은 물론 자율성도 도모하고 있다. 그러나 지역개발에 대한 최대의 관심은 주민의 의사에 부합하는 것인가라는 점이고 특히 지방자치제가 정착되어 감에 따라 경제적 타당성이나 관리방식 못지않게 지역주민에 대한 의사를 살피고 이들에 대하여 사업방식에 대한 설명 및 설득 작업과 그들의 의견청취가 매우 중요하게 되었다.

주민중심적 지역개발 전략

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을)

지역개발사업의 사전 계획단계에서 그 타당성과 효과성을 명확하게 입증하였다 하더라도 사업추진과정에서 주민의 반발과 같은 사업집행을 불가피하게 변경할 경우가 발생하는 것을 흔히 볼 수 있다. 따라서 사업추진과정에 대한 설명을 상시 주민에게 알리는 체계도 중요하게 되었다. 오히려 요즘에는 지역에 대한 개발정책에 주민의 대표로 구성된 사람들을 참여시키기도 하고 사업효과나 수혜집단에 대한 상황적 변화를 수시로 점검하는 관리체계도 운용되고 있다. 이러한 점들은 지역개발에 대한 주민의 사후계획의 승인형태에서 사전계획에 대한 승인이나 집행과정에서의 평가 형태로 전환되고 있음을 보여주는 것이다.

본 연구에서는 지역개발사업에서 중요시되고 있는 주민의 의사를 울산지역의 강동권 개발 사례를 통하여 살펴보고 지역개발정책을 입안할 때 어떤 점을 반영할 것인가를 논의한다. 여기서의 연구문제는 크게 주민들의 개발에 대한 기대심리 상태, 강동권 개발 방식에 대한 의견대립의 소지가 있는가의 파악, 지역개발로 인한 경쟁력 강화와 실현에 영향을 주는 요인에 대한 탐색과 이러한 요인들이 주는 영향 정도 등이다.

울산지역의 강동권 개발을 사례로 선정한 이유는 2004년 12월 17일 울산광역시와 주식회사 삼성엔지니어링이 강동권개발을 위한 기본협약을 체결함으로써 10년 동안 개발방식을 놓고 논란을 빚어 온 강동권 개발 방향이 민간유치를 통한 해양 복합관광 휴양도시로 결정된데 따라 그 여건이나 분위기가 고조되고 있으나 여전히 강동권 개발 방식을 두고 주민들의 이견(異見)을 완전히 반영했다고 보기는 어렵다는 조심스런 견해도 보이고 있어 갈등의 소지를 어느 정도 안고 있다는 현실적 이유 때문이다. 본 사례는 기본협약에 대한 주민적 반응 혹은 평가가 앞으로 사업 전개에 계속 어떤 형태로든지 영향을 미칠 수 있다는 전제에서 시작한다.

Ⅱ. 주민의사와 지역 개발 정책

1. 선행연구의 검토

지역개발(regional development)은 지역주민의 생활상태와 환경여건을 현재보다 더 나은 수준으로 향상시키기 위하여 지역자원을 합리적으로 이용․개발하려는 공공 및 민간부문의 노력(한표환․박희정, 1999: 5), 또는 지역문제를 해결하고 지역의 소득을 높여 중앙정부나 지방자치단체가 중심이 되어 추진하는 종합적 성격을 개발(박종화․윤대식․이종열, 2000: 9)을 일컫기도 한다. 반드시 경제적 개발만을 의미하는 것은 아니지만 주민의 생활상태나 환경여건의 개선에는 경제적 개발이 강조되는 경우가 많다.

이러한 점에서 그간 지역개발을 연구주제로 다루는 문헌들은 ① 투자사업의 유형을 중심으로 지역개발을 어떻게 할 것인가에 대한 연구(이동우․이순자, 1998), ② 구체적 지역개발의 일환으로 기능별로 무엇을 할 것인가에 대한 분류 연구(김안제, 1984; 한국지방행정연구원, 1989), ③ 지역개발사업의 평가를 어떻게 할 것인가의 연구(Suvedi, 1999; 한표환․박희정, 1999; Sanderson, 1998; 오승석, 1997; 양지청․김성일, 1993), ④ 구체적 지역개발에 대한 정책방향에 대한 연구(이봉훈, 2005; 이성우, 2004) 등으로 나타나고 있다.

이들의 연구 가운데 투자사업의 유형을 중심으로 한 연구, 구체적 지역개발의 일환으로 기능별 지역개발연구, 지역개발사업의 평가에 관한 연구 등은 대체로 종합적 성격을 띤 지역개발의 추진방향이라는 맥락에서 그 측정지표를 미리 정해 두고 평가하려는 사후 평가적 측면이 강하거나, 아니면 투자사업을 어떤 형태로 할 것인가에 대한 지역개발의 포석을 염두에 둔 연구로 압축할 수 있다. 이러한 연구에는 주민의사라는 지역개발사업 자체의 반영이 없거나 혹은 있다 하더라도 구체적인 의사라고는 할 수 없을 정도로 그 내용이 빈약한 경우가 많다.

또한 구체적 지역개발에 대한 정책연구방향에 대한 연구를 다루는 경우에도 지역주민의 의사에 대한 조사나 의견수렴이 전혀 없는 것은 아니지만, 주민의 의사를 가지고 연구한 것은 아니며, 큰 개발방향은 지방자치단체나 정부가 가지고 있고 주민의 의사를 조율하는 방향으로 그 내용을 전개해 나가는 것을 볼 수 있다.

대체로 이러한 경향은 지역개발에 대한 청사진이 나오고 그 개발의 집행과정에서 많은 주민들의 불만과 갈등을 불러오게 되며 민원의 발생으로 개발자체가 무산되거나 집행과정에 중단이 생기는 경우도 발생하게 된다.

따라서, 실제로는 주민에 의한 의견수렴과정을 중요시하고, 이들에 대한 요구와 결정사항이 무엇보다 사전계획에 포함될 수 있도록 하는 것이 필요하게 되었음을 말해준다.

이러한 점을 염두에 두고 이하에서 다루는 사례인 울산광역시 북구의 강동권 개발에 대한 연구는 앞으로 주민의 의사를 어떤 식으로 하여 나타낼 것인가에 주로 관심을 가지고 전개해 나간다.

2. 주민중심적 지역개발 전략

지역개발정책의 수립과정에서 합목적성과 타당성 제고, 그리고 집행과정에서 시행착오를 줄이고 일관성과 안정성을 높이는 것은 지역개발의 목표를 달성하기 위한 최선의 수단 내지 행동계획에 대한 전제조건들이다. 이러한 지역개발 정책 수립에 대한 전제조건 중에서도 주민중심적 지역개발 전략의 경우, 집행과정에서는 시행착오를 줄이며 정책에 대한 일관성을 담보하는 것과 관련이 깊고, 과학적으로 설계된 지역개발 전략을 정치적으로 보충하는 역할면에서 그 필요성이 인정된다.

국가 예산이 늘어나고, 지역이 단순히 많은 사람이 모여 사는 장소가 아니라 즐기고 쉴 수 있는 공간 마련에 대한 욕구가 커지면서, 이러한 시설을 확보하고 조성하는 몫이 지역개발사업의 주된 과제의 하나로 등장하게 되었다(권창기․이재호, 2004: 133). 이에 새로이 개발되는 공간에는 지역의 경제성과 함께 주택지, 단장된 공원이나 녹지 또는 편의시설들도 함께 요구하게 된 것이다. 따라서 이러한 현상은 지역의 변화 또는 변동에 대한 하향식의 계획된 전략적 변화(strategic change)와는 구별되는 측면이 많다. 즉 하향식 개발에 따른 지역의 변화는 긍정적인 형태로의 지역 전이뿐만 아니라 부정적인 형태로의 전이도 함께 나타날 수 있는데, 이 때 지역민들과의 합의된 바가 없으면 갈등의 소지를 나타내게 되는 것이다.

또한 대부분 지역촉진전략과 관련하여 지역의 경쟁력 강화와 실현을 위한 경우, 수많은 변수들이 존재할 수 있겠지만, 물리적 요소, 공공부문의 정책적 의지 등으로 대표되는 경우가 많다. 물리적 요소의 경우 지역의 관광자원으로서의 경관, 지역의 입지나 대표자원, 지역 이미지 등의 어메니티 자원(성현찬․이동근, 1999; 이행렬 등, 1999; 사카이 겐이치, 1998)으로서 대표되는 것들이 대표적이며, 이를 공공부문에서 받아들여 지역개발에 계획을 수립하는 경우가 많다. 그리고 이를 경제․산업, 사회부문까지 혜택을 부여하는 방식으로 정책 의지를 보이게 되며(배태영․이재호, 2005: 56-57) 필수적인 사항이 그 지역 주민들의 정서와 생활환경 측면에 대한 고려라고 할 수 있다.

이러한 점을 염두에 둔다면 주민중심적 지역개발 전략은 개인, 사회집단, 그리고 소규모 지역사회의 기회를 확대해 나간다는 측면과 경제적․사회적․정치적인 공동 이익을 위한 지역의 능력과 자원을 동원한다는 측면에서 주민의 의사가 반영된 상향식 개발전략을 상당수 포함한다고 할 수 있다.

지역개발 전략이 주민중심적이 되어야 하는 이유는 첫째, 개발전략이 기존의 지리적 범위내에서 활동을 하였거나 하고 있는, 또는 앞으로 해 나갈 지역민에 우선적 바탕을 두고 특정지역에 대한 지식(regional knowledge)을 적극 활용해야 할 필요가 있다는 것(Dewar et al, 1986: 70), 둘째 개발 자체는 경제적 개념으로서 뿐만 아니라 전체적인 삶의 조건을 다루는 과정을 다루어야 하기 때문에 우선적으로 주민을 먼저 생각해야 하는 것이다. 따라서 이들의 의사가 반영되지 않은 지역의 개발전략은 목적과 과정이 변하거나 저항에 부딪쳐 개발자체가 무산되어 버릴 가능성도 존재하게 되는 것이다.

실현가능성이 높고 체계적으로 통합된 지역개발 전략을 수립하기 위해서는 지역민들의 체계화된 통합능력을 요구하는 경우 또한 많아졌다. 흔히 지역개발전략이 미래 지향적이고 수립 및 집행과정에 대개 장기간 소요되는 한계점이 나타나게 되는데, 주민중심적 지역개발전략은 이러한 점에 대한 하나의 대안이 될 수 있을 것이다. 물론 주민이 바라는 대로의 모든 요구사항과 염원들을 지역개발 전략 속에 전부 담을 수는 없겠지만, 합의를 도출하는 민주적 과정을 거칠 수 있다는 점과 일단 합의에 대해 도달하게 되면 집행상의 마찰과 사업자체의 무산을 막을 수 있다는 점에서 그 필요성이 인정된다고 할 수 있다.

Ⅲ. 강동권 개발에 대한 주민의견 조사 분석 및 해석

1. 강동권개발의 의미, 배경, 전개과정

1) 강동권 개발의 의미

1995년 강동권 개발이 입안된 이후, 10여년간 가시적인 성과없이 지속되온 강동권 일대는 지난 2004년 12월 강동권 개발방향 발표와 삼성엔지니어링과의 기본협약을 체결하며 민자유치 개발방식으로 결정되었다. 그러나 지근 거리의 울산시 동구 일산유원지 개발사업이 30년간 이루어지지 않은 철저한 원인분석과 주민과의 지속적인 사회적 합의 과정이 계속되지 않는다면, 강동권 개발은 또다시 정체될 위기에 직면하게 될 것이다.

따라서 강동권 개발 실현은 사회적 합의의 성공 모델로서 그 가치가 있다 하겠으며, 역으로 일산유원지 개발사업의 매듭을 푸는 열쇠로서 그 의의가 있을 것이다.

<그림 1> 강동권 위치도

2) 강동권 개발의 배경

강동이 지닌 해안과 산악지역의 관광자원 잠재력을 극대화하여, 전원복합형 주거시설과 집적화된 문화관광지역으로 조성하여 미래지향적인 해양복합 관광휴양도시를 건설, 시민들에게 쾌적한 여가공간을 제공하고 또한 레저생활을 영위할 수 있는 장소의 제공을 목표로,  　 산하지구(약 30만평), 강동유원지(약 41만평), 강동온천지구(약 24만평), 해양관광휴양지구(약 13㎞), 산악관광휴양지구 등 5가지로 크게 구분할 수 있으며, 거의 유사시기에 총체적으로 개발하여 시너지 효과 제고 환경친화적이고 매력이 넘치는 문화와 축제의 해양관광도시로 조성할 계획이다.

3) 강동권 개발의 전개과정

1995년 울산시장의 공약사업으로 입안된 강동권 개발은 2004년 12월 17일 강동권 개발방향 발표와 더불어 삼성엔지니어링과의 기본협약을 체결하여 민자유치 개발방식으로 결정되었다. 각 지역 지구별 전개과정을 살펴보면 다음과 같다.

<표 1> 강동권 개발의 전개과정

사 업 명	지역 /지 구 지 정 현 황
산하지구 도시개발구역	• 2004. 12. 23: 도시개발구역 지정 (996,500㎡) ※ 개발계획 수립 중
강동유원지	• 2000. 3. 4: 도시계획시설(유원지) 결정 고시 (1,376,200㎡) • 2003. 8 : 도시계획시설(유원지) 변경 (1,372,150㎡) • 2004. 12. 23: 토지거래계약허가구역 지정 (1,372,150㎡) ※ 조성계획 수립 중
강동온천지구	• 2001. 2. 22: 온천지구지정 (801,630㎡) ※ 개발계획 수립 중
해안관광 휴양지구	• 2004. 12 : 어촌관광진흥종합계획 선정(해수부, 국비 170억원 확보) • 2005~2007년: 어촌관광진흥사업 추진
산악관광 휴양지구	• 2002. 12 : 2021년 도시기본계획 승인 (우가산 운동장 입안) • 2004. 11 : 무룡산 및 동대산 일원 보전방안 기본계획 수립 (북구청) • 2004. 12 : 우가산 근린공원 결정 고시

2. 조사개요 및 조사설계

강동권 개발과 관련, 주민의사를 반영한 개발 정책 방향을 모색하기 위해 울산광역시 북구 강동권 지역에 거주하는 주민 231명을 대상으로 설문조사를 실시하였다.

설문은 주민이 쉽게 이해하고 정확히 답을 할 수 있도록 3차례에 걸쳐 수정 및 보완되었다. 주민의 경우 전체 강동권 지역 주민등록상 거주자 모집단을 일련의 하위집단으로 층화시킨 다음 각 하위집단에서 표본추출 하는 층화표집(stratified sampling)방법을 선택하였다. 이는 동질적 하위집단에서의 표본오차가 이질적 하위집단의 오차보다 더 작다는데 기인한 것이다. 따라서 모집단을 동질적 하위집단으로 지역별, 연령별로 재구성하여 표본 추출하였다. 또한 모집단의 상대비율에 근거하여 각 층별로 표본을 무작위 추출하여 1:1 면접조사를 실시하였다. 이는 단순무작위 추출에서 얻어진 표본보다 모집단을 더 잘 대표할 수 있다고 판단된다.

조사는 2005년 4월 11일부터 2005년 4월 23일까지 13일간 진행되었다.

<표 2> 강동주민 조사대상자 특성

성별	빈도(%)	직업	빈도(%)
남	110(47.6)	전문직	12(5.2)
여	121(52.4)	사무․관리직	20(8.7)
합계	231(100)	생산․기술직	11(4.8)
연령	빈도(%)	판매․서비스직	41(17.7)
20대	32(13.9)	학생	4(1.7)
30대	61(26.4)	공무원	6(2.6)
40대	75(32.5)	농․어업	48(20.8)
50대	44(19.0)	자영업	49(21.2)
60대이상	19(8.2)	기타	40(17.3)
합계	231(100)	합계	231(100)
학력	빈도(%)	월평균소득	빈도(%)
중졸이하	53(22.9)	100만원 미만	25(11.3)
고졸	114(49.4)	100～200만원	94(42.3)
전문대졸	31(13.4)	200～300만원	64(28.8)
대졸	27(11.7)	300～400만원	23(10.4)
대학원졸	6(2.6)	400만원 이상	16(7.2)
합계	231(100)	합계	222(100)

주: 총 표본수: 231명. 무응답자 제외. (     )안은 %.

<표 3> 조사 응답자 거주지

거주지	구유	달곡	당사	대안	무룡	산하	서사	신명	신현	어물	우가	정자	합계
설문 빈도	19 (8.2)	2 (0.9)	13 (5.6)	12 (5.2)	10 (4.3)	19 (8.2)	1 (0.4)	31 (13.4)	3 (1.3)	15 (6.3)	1 (0.4)	105 (45.5)	231 (100)
실제 인구	508 (10.2)	44 (0.9)	492 (9.9)	210 (4.2)	421 (8.6)	443 (8.9)	20 (0.4)	392 (7.9)	223 (4.5)	441 (8.9)	20 (0.4)	1,748 (35.2)	4,962 (100)

주: 결측치 없음. (    )안은 %.

위 조사 응답자 거주지는 강동권개발로 이루어지는 지역개발의 범위와 일치하며 인구수에도 거의 유사하게 나타나고 있다.

한편 강동지역 관광자원 가운데 가장 많이 이용하는 관광자원에 대해서도 주민의 53.7%가 정자항 어판장이라고 응답함으로써 정자해변에 대한 관광자원도를 가장 높게 평가하고 있다.

<표 4> 강동권 개발과 지역에 대한 설문 내용

설문번호	설문내용	척도
1	울산의 여가 공간 확충에 도움이 되는지의 여부	5점 척도 1: ‘전혀 그렇지 않다’ ～ 5: ‘매우 그렇다’
2	지역의 관광자원 활용을 극대화할 수 있는지의 여부
3	레저관광지의 입지조건에 최적인지의 여부
4	볼거리면에서 타지역보다 유리한 조건인지의 여부
5	먹거리면에서 타지역보다 유리한 조건인지의 여부
6	특산품생산에서 타지역보다 유리한 조건인지의 여부
7	관광을 위한 교통체계의 원활성 여부
8	관광에 매력을 느낄 유인 제공이 있는지의 여부
9	지역의 유리한 이미지를 부각, 또는 불리한 이미지 해소에 도움이 되는지의 여부
10	정책당국의 의지
11	정책적인 노력의 여부
12	강동의 지역발전 정도 여부
13	관광활성화를 위한 개발규제 완화에 대한 의견

울산 강동권 주민을 대상으로 하는 설문 구성은 강동권 개발에 관한 일반사항 8문항, 강동권 개발에 관한 정책사항 5문항, 강동권 개발과 지역에 대한 내용 13문항 등으로 이루어 졌다. 여기서 강동권 개발과 지역에 대한 사항의 경우 각 요인분석을 통하여 몇 가지 요인으로 묶은 다음 이것이 울산지역의 관광 경쟁력 강화와 실현에 도움이 되는지를 측정하는 것으로 회귀분석을 실시하였다.  실질적 분석을 위해 SPSS 12.0 for Windows를 이용한 통계기법을 활용하였다.

2. 조사분석 및 해석

1) 강동권 개발에 관한 일반사항

2004년 12월 17일 울산광역시와 (주)삼성엔지니어링이 강동권개발에 대한 기본협약을 체결하였고, 이후 이에 대해 강동권개발에 대한 찬성을 묻은 설문조사 결과 설문조사 대상자 주민의 79.7%가 찬성에 응답하였고, 반대한 주민은 3.0%로 나타났다.

<표 5> 강동권 개발 계획에 대한 의견

강동권 개발 계획에 대한 의견	빈도(%)
매우 반대	3(1.3)
어느 정도 반대	4(1.7)
보통	40(17.3)
찬성	103(44.6)
매우 찬성	81(35.1)
합계	231

주: 평균=4.10 (5점 척도)

타지역과 비교해서 강동권 지역이 다른 지역보다 개발에 대한 유리한 차별성을 가지고 있다고 생각하는가에 대한 응답결과 “있다”는 의견이 전체응답자의 75.8%에 이르며 “없다”는 의견은 6.1%로 나타났는데, 이러한 결과는 강동권 개발에 대한 지역 주민의 의견을 대표적으로 나타내 주고 있다고 할 수 있다.

<표 6> 강동권개발이 본인의 경제소득에 미치는 영향

강동권 개발이 본인의 경제소득에 미치는 영향	빈도(%)
매우 부정	3(1.3)
다소 부정	7(3.0)
그저 그렇다	82(35.7)
긍정	119(51.7)
매우 긍정	19(8.3)
합계	230(100)

주: 평균=3.63 (5점 척도). 결측치 제외.

이러한 점은 강동권개발이 구체화되고 사업이 본격화되었을 때 강동권 지역이 본인에게 소득 등 경제적인 면에서 도움이 된다고 생각하고 있는 응답자가 전체의 60%에 이르고 있다는 점과도 무관하지는 않다고 보여진다. 그리고 강동권개발로 인한 자연환경 훼손에 대해 문제가 있다는 의견은 전체 응답자의 28.7%로 나타나고 있어 자연환경훼손에 대한 의견은 낮게 나타나고 있다.

2) 강동권개발에 관한 정책사항에 대한 의견

<표 7>에서 보면 민자유치를 통한 해양 복합관광 휴양도시 형태의 강동권 개발 계획에 대해 70.5%가 찬성하고 있으며, 반대하는 의견은 5.2%로 나타나고 있다.

<표 7> 민자유치를 통한 해양 복합관광 휴양도시 형태의 강동권 개발

민자유치를 통한 해양 복합관광 휴양도시 형태의 강동권 개발 의견	빈도(%)
매우 반대	2(0.9)
어느 정도 반대	10(4.3)
보통	56(24.2)
찬성	104(45.0)
매우 찬성	59(25.5)
합계	231(100)

주: 평균=3.90 (5점 척도). 결측값 제외.

한편, 강동권 개발이 계속 진행된다면 정책적으로 어떤 사업계획들이 우선시 되어야 하는가에 대하여 주거단지와 관광개발사업 병행이 32.0%로 가장 많고, 해양레저를 위한 관광개발사업이 25.5%, 주거단지 등 도시개발사업이 23.4%로 나타나고 있다(<표 8> 참조).

<표 8> 우선 되어야 할 정책적 사업계획에 대한 의견

정책적 우선 사업계획들에 대한 의견	빈도(%)
주거단지 등 도시개발 사업	54(23.4)
해양레저를 위한 관광개발 사업	59(25.5)
골프장 등 운동관련 관광개발 사업	9(3.9)
자연부락의 특성을 살린 리모델링 개발	31(13.4)
주거단지와 관광개발사업 병행	74(32.0)
기타	4(1.7)
합계	231(100)

한편, 원활한 강동지역 개발이 추진되기 위해 필요한 사항은 지역주민 참여가 가장 높은 27.9%의 응답을 보이고 있으며 그 외 대기업의 자본유입, 관주도 개발, 민관협력에 의한 개발 등에 대해 골고루 응답을 보이고 있다.

<표 9> 원활한 강동지역 개발이 추진되기 위해 필요한 사항

원활한 강동지역 개발이 추진되기 위해 필요한 사항	빈도(%)
대기업의 자본 유입	56(24.5)
관주도의 개발	54(23.6)
지역주민 참여	64(27.9)
민관협력에 의한 개발	49(21.4)
기타	6(2.6)
합계	229(100)

3) 관광경쟁력 강화와 실현에 영향을 미치는 강동권 개발에 대한 요인추출

<표 10> 요인분석 결과

설문문항	성분
	요인1	요인2	요인3
	물리적 관광자원	시의 정책적 배려	교통체계 여건
2	.771	.129	.252
5	.770	-.038	-.303
4	.762	.063	.052
3	.728	.287	.241
1	.699	.267	.252
9	.691	.419	-.007
12	.657	.421	.082
8	.625	.372	.338
6	.563	.286	-.231
10	.231	.837	-.081
11	.026	.783	.093
13	.388	.561	.079
7	.091	.020	.844

주: 요인추출방법: 주성분 분석. 회전방법: Kaiser 정규화가 있는 배리맥스. 요인점수.

<표 3>에서의 설문내용을 바탕으로 요인분석을 실시한 결과 세 가지 요인이 관광경쟁력 강화와 실현에 영향을 미치는 것으로 조사되었다(<표 10> 참조).

첫 번째 요인은 지역의 관광자원 활성화, 먹거리, 볼거리, 레저관광의 입지, 여가공간, 지역의 관광 이미지, 강동의 지역발전 정도, 관광매력 유인, 특산품 등 물리적 관광자원으로 명명할 수 있다.

두 번째 요인은 정책당국의 의지, 정책적 노력, 개발규제완화 등 세 가지로 시의 정책적 배려가 중요한 요소로 명명할 수 있다.

세 번째 요인은 하나의 요인으로만 추출되었는데, 관광을 위한 교통체계의 원활성 여부, 즉 교통체제 여건으로 명명할 수 있다.

4) 관광경쟁력 강화와 실현에 영향을 미치는 강동권 개발에 대한 회귀분석 결과

(1) 회귀분석

물리적 관광자원(요인1), 정책적 배려(요인2), 교통체계 여건(요인3) 등 3개 요인이 강동권 개발로 인한 관광경쟁력 강화와 실현에 얼마만큼의 영향을 미치는가에 대하여 단계입력(stepwise) 방식에 의한 다중회귀분석을 실행한 결과는 <표 11>과 같다.

이 때 종속변수는 관광경쟁력 강화와 실현이고 독립변수 투입 방식에서 1단계에서는 요인1이 독립변수로서 투입되었고, 2단계에서는 요인2가, 3단계에서는 요인3이 추가적인 독립변수로 투입되었다. 변수의 진입 및 제거 기준은 각각 p-value .05와 .1 이었다.

<표 11> 관광경쟁력 강화와 실현에 영향을 미치는 강동권 개발에 대한 회귀분석 결과

모형	R	R 제곱	수정된 R 제곱	추정값의 표준오차	통계량 변화량
					R 제곱 변화량	F 변화량	자유도1	자유도2	유의확률 F 변화량
1	.401(a)	.161	.157	.627	.161	40.381	1	211	.000
2	.474(b)	.225	.218	.604	.065	17.482	1	210	.000
3	.530(c)	.281	.271	.583	.056	16.261	1	209	.000

a 예측값: (상수) 요인1

b 예측값: (상수) 요인2

c 예측값: (상수) 요인3

d 종속변수: 관광경쟁력 강화와 실현

<표 11>에 의하면, 1단계에서 물리적 관광자원(요인1)만이 투입되어 회귀분석 결과가 R2가 .157로 나타났다. 다음으로 2단계에서 정책적 배려(요인2)가 추가적으로 투입된 결과 R2는 .218로 .065만큼 증가하였으며 R2의 증가량은 유의미한 것으로 나타났다(F 변화량=17.482; p-value=.000). 3단계에서 교통체계 여건(요인3)이 투입됨으로써 R2는 .271로 .056만큼 다시 증가하였으며 R2의 증가량은 역시 유의미한 것으로 나타났다(F 변화량=16.261; p-value=.000). 그리고 각 단계별 회귀식의 유의성을 살펴보기 위한 분산분석에서 물리적 관광자원(요인1)만을 투입한 회귀모형1(F=40.381; p=.000)과 정책적 배려(요인1)와 교통체계 여건(요인3)을 추가적으로 투입한 회귀모형2(F=30.509; p=.000) 및 회귀모형3(F=27.238; p=.000)은 모두 유의적으로 나타났다.

<표 12> 단계모형별 계수

모형		비표준화 계수		표준화계수	t	유의 확률	상관계수			공선성 통계량
		B	표준 오차	베타			0차	편	부분	공차 한계	VIF
3	(상수)	4.023	.040		100.695	.000
	요인1	.274	.040	.401	6.834	.000	.401	.427	.401	1.000	1.000
	요인2	.173	.040	.254	4.330	.000	.254	.287	.254	1.000	1.000
	요인3	.162	.040	.237	4.033	.000	.237	.269	.237	1.000	1.000

종속변수: 관광경쟁력 강화와 실현

<표 12>는 각 단계 모형별 계수값들을 나타낸 것이다. 단계선택방식에 의해 독립변수들을 입력한 결과 얻어진 최종 회귀모형은 다음과 같다.

Y(관광경쟁력 강화와 실현) = 4.023 + .274X1(물리적 관광자원) + .173X2(정책적 배려)+

.162X3(교통체계 여건)

또한, 각 계수값들은 모두 유의미한 것으로 나타났으며(p=.000) 공선성 통계량에서 세 변수 모두 공차한계와 VIF는 각각 1.000으로 공차한계는 .10보다 훨씬 크며, VIF는 10보다 작으므로 물리적 관광자원, 정책적 배려, 교통체계 여건 등 세 변수간에는 공선성의 문제가 존재하지 않는다.

(2) 회귀분석 결과에 대한 해석

주민들의 강동권개발에 대한 의견조사결과, 관광경쟁력 강화와 실현에 영향을 미치는 요인으로는 크게 물리적 관광자원(요인1), 정책적 배려(요인2) 및 교통체계 여건(요인3)으로 나타났다.

회귀식의 X1 즉, 물리적 관광자원(요인1)을 1만큼 개선시키는데 따라 0.274만큼 관광경쟁력에 긍정적인 효과가 나타난다는 것이다. 또한 정책적 배려(요인2)와 교통체계 여건(요인3)을 각각 1만큼 개선시키는데 따라 0.173 및 0.162만큼 강동권 관광개발에 긍정적인 영향을 줄 수 있다는 의미로 해석된다.

<표 13> 강동권 개발과 지역에 대한 전체적인 평가 의견

강동권 개발과 지역에 대한 전체적인 평가 의견	빈도	평균	표준편차
울산의 여가공간 확충에 도움	231	4.09	.905
관광자원 활용의 극대화에 도움	231	4.08	.811
레저관광지의 입지조건의 최적성	228	4.02	.934
볼거리면에서의 타지역 대비 우위성	230	3.71	.928
먹거리면에서의 타지역 대비 우위성	229	3.87	.841
특산품생산에서의 타지역 대비 우위성	229	3.81	2.831
관광을 위한 교통체계의 원활성	229	2.34	1.123
관광에 매력을 느낄 만한 유인성	224	3.77	2.866
울산의 이미지 부각에 도움	229	3.88	.870
정책당국의 의지	227	3.89	1.009
강동권 개발에 대한 현재 울산시와 북구의 정책적 노력	227	3.27	1.016
강동권 개발로 인한 지역발전	229	4.01	.769
강동권 지역 관광활성화를 위한 개발 규제 완화 의견	230	3.90	.836

그러나, 첫 번째 요인과 두 번째 요인에 포함된 강동권 주민 조사 결과는 대부분 긍정적인 것으로 나타났다. 그러나 세 번째 요인에 대한 관광을 위한 교통체계의 원활성은 5점척도로 보았을 때, 2.34로 매우 열악한 것을 알 수 있다.

<표 9>과 함께 <표 13>을 동시에 살펴보면 원활한 강동지역 개발이 추진되기 위해 주민들이 가장 필요한 사항으로 생각하는 사항은 개발주체나 자본유입의 방식, 또는 민관협력 등에 있다기보다는 강동권으로 진입하는 관광지 개발에 대한 교통체계 여건이 가장 중요하다고 보고 있다고 하겠다.

Ⅳ. 결 론: 주민의사를 반영한 강동권 개발 방향

울산광역시 북구에 위치해 있는 강동지역은 푸른 동해와 접해 있는 광역권내의 바다를 수단으로 한 관광도시로 발전할 가능성이 매우 높은 지역이다. 이 지역은 공업도시, 산업도시로 이미지가 각인된 울산에서 천혜의 자연경관과 함께 우수한 해안경관을 유지하고 있으나 다소 낮은 접근성으로 인해 현재까지 자연형 경관의 보존이 양호한 반면, 해마다 증가하고 있는 관광객의 수요에 의해 자연경관이 점차 훼손의 위기에 놓여 있어 자연의 보존과 함께 관광시설의 확보 등 조화로운 개발과 보존이 동시에 필요한 실정이다.

이러한 강동권 개발의 시초는 지방자치제가 실시된 첫 민선지자체장의 공약사업 중 하나로 “해양관광벨트”이었으나, 지금까지 행정상, 정책상 여러 우여곡절을 겪게 되어 사업이 추진되지 않고 지금껏 방치된 상태로만 있어왔다. 그러나, 최근 지자체와 기업과의 상호 협약에 의한 도시개발사업이 추진하게 되었고, 강동지역을 중심으로 여러 관광개발사업이 추진 중에  있어 지역주민들의 개발 바램이 어느 정도 가시적으로 효과를 예상하게 되었다.

또한, 최근의 개발사업은 그 지역의 주민들에 의해 사업진행의 여부가 판단되고 있기 때문에 지역주민들의 의사를 확인하고 그에 적절한 대응책을 수립하는 것이 최근의 사업추진 방법이라 할 수 있다.

크게 님비(NIMBY, Not In Back Yard)와 핌피(PIMFY, Please In MY Front Yard)현상으로 구분할 수 있다.

본 연구는 울산의 강동권 지역에 대한 대규모의 개발이 진행됨에 따라 지역주민들의 의사를 파악해서 지역개발사업에 어떤 점을 반영할 것인가를 논의하고자 하였다. 이에 설문조사 결과를 분석한 내용을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 기초지자체와 기업의 개발협약(MOU)에 의한 강동권개발에 대한 기대심리는 매우 높은 것으로 파악되었다. 이러한 결과는 10여년 동안의 답보상태로 있던 개발계획이 지역주민들에게는 매우 큰 부담으로 여겨졌고 현재는 사업이 조속 실시되기만을 희망하고 있음을 반증함을 볼 수 있다.  또한, 지역의 가치와 상품성은 지역주민들의 애향심과 직결될 수 있으며 대부분의 지역정서는 매우 높으며, 타 지역과의 차별이 분명함을 알 수 있었다.  강동권개발이 구체화됨에 따라 지역 주민들의 소득이나 경제적인 면에서 매우 높은 긍정을 보이는 것도 이러한 개발희망과 의지에 힘을 실어주고 있음을 알 수 있다. 다만, 자연환경 훼손부분에서는 개발우선에 의한 필수 불가결한 개발은 고려하는 것으로 파악되었다.

둘째, 정책개발부분에서 민자유치를 통한 해양 복합관광 휴양도시 형태의 강동권 개발 계획을 원하고 있으며, 주거단지와 관광개발사업 병행, 해양레저를 위한 관광개발사업, 주거단지 등 도시개발사업의 순으로 그 개발의 성격을 구분하고 있으며, 개발사업에 있어서 지역주민의 참여가 있어야 원활한 사업이 추진이 가능하고, 그 외 대기업의 자본유입, 관주도 개발, 민관협력에 의한 개발 등에 대해서는 의견이 분분함을 알 수 있었다.

이러한 결과는 개발주체가 지역주민들의 의사를 최대한 존중해야 개발사업이 순조롭게 진행될 수 있음을 지역주민도 인지하고 있다는 것이다. 다만, 지역의 성격을 해양복합관광휴양도시라는 형태의 개발은 다양한 시설과 기능을 집적한다는 것이며 결국, 복합기능은 지역주민 뿐만 아니라 타 지역의 인구를 유입할 수 있는 여건을 조성하여 지역의 발전에 이바지 할 수 있는 조건을 완성하는 것이라 판단된다.

셋째, 관광의 경쟁력 강화와 실현에 영향을 미치는 요인은 물리적 관광자원, 시의 정책적 배려, 교통체계여건 등 크게 세 가지로 구분 할 수 있었는데, 물리적 관광자원은 지역이 가지고 있는 인지가능한 자원뿐만 아니라 비 물성적인 자원, 특히 지역정서와 역사성, 문화성 등을 고려할 수 있는 자원으로 풀이할 수 있다. 그리고, 지역주민들의 개발사업 기대심리와 열의가 지자체의 노력과 함께 동반 작용하여야 성공적인 개발이 이뤄짐을 설명하고 있으며, 그러한 노력은 지자체의 의지뿐만 아니라 행정적인 규제완화까지도 포함되어야 한다. 또한, 교통체계의 원활성 여부는 지역을 중심으로 지방국도31호선이 관통하고 있으나, 현재는 확장공사가 오는 2006년 하반기 개통을 목표로 진행중에 있어 이러한 요인은 어느 정도 해결될 수 있어 지역의 접근성이 높아져 개발의 추진에 양적인 영향요소로 작용할 수 있을 것이라 판단된다.

넷째,  물리적 관광자원, 정책적 배려, 교통체계 여건 등 3개 요인이 강동권 개발로 인한 관광경쟁력 강화와 실현에 얼마만큼의 영향을 미치는가는 회귀분석 결과, 물리적 관광자원을 1만큼 개선시키는데 따라 0.274만큼 관광경쟁력에 긍정적인 효과가 나타나고, 정책적 배려와 교통체계 여건을 각각 1만큼 개선시키는데 따라 0.173 및 0.162만큼 강동권 관광개발에 긍정적인 영향을 줄 수 있다는 의미로 해석되어 물리적 관광자원의 개발과 강동권개발 사업에 적용을 유효 적절히 하여야 할 것이다.

결국, 강동권개발은 지방자치제 실시 이후 울산의 최대 개발사업 중 하나이며, 이 개발은 지방자치단체에서 부담하기엔 너무나 막대한 사업비를 초래하기 때문에 정부에서도 부담으로 작용하여 개발사업이 난항을 거듭하였음을 진행과정을 통해서 가늠할 수 있었다. 이러한 사업은 비단 울산지역에 국한된 사업이 아니라 많은 지자체가 고민들을 안고 있는 실정이며, 강동지역은 다행이 기업에서 개발의사를 밝혀옴에 따라 지역주민들의 기대에 부응할 수 있게 되었다. 지역주민은 지난 10여 년 동안 개발논의만 계속되어 왔기 때문에 개발의지는 어느 지역주민보다 강하게 인식하고 있으며, 지역주민들의 의사와 의지가 개발에 반드시 적용하여야 보다 원활하게 사업이 진행될 것이라 판단된다.

지역개발에 대한 민주성 제고를 위하여 주민의사를 반영함과 아울러 지역개발사업에서의 전문성과 효율성 추구도 함께 염두에 두어야 한다. 이를 위해서는 지역이 가지고 있는 지리적, 환경적 잠재력을 최대한 살리는 개발, 지역주민의 생활터전 확보를 염두에 둔 개발, 자연환경을 적극 활용하는 친환경 개발과 아울러 지역 마케팅을 선택한 효율적 개발 방법도 함께 살펴보아야 한다. 기본협약에 대한 주민적 반응 혹은 평가를 설문조사로 미루어 볼 때에는 대체로 긍정적인 면이 강하다고 보여진다. 따라서 향후 주민의 반응은 내용 이행 과정에서 나타날 가능성이 매우 짙다.

지자체에서 실시하는 대규모의 개발사업은 결국 지자체만의 노력만으로 이뤄질 수 있는 것은 아니다. 정부와 지자체의 공동의 필요성 인식과 함께 민간이든 기업이든 아니면 공공에서든 서로 협력에 의한 개발이 이뤄져야 사업이 진척이 가능할 것이며, 지역주민들의 의지나 기대를 고려해야만 성공적인 사업으로 평가받을 것이다.

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이종열(李鍾烈): 미국 The City University of New York에서 박사학위를 취득하고(논문: The Practice of Protest: Three Cases Studies in Urban Renewal in Seoul, Korea), 경일대학교 행정학과 교수를 역임, 현재 인천대학교 행정학과 교수로 재직중이며 정부혁신지방분권위원회 자문위원, 행시․외시․기술고등고시 출제위원으로 활동하고 있다. 주요 관심분야는 도시정책, 문화정책, 환경정책 등이다. 저서로는 지역개발론(공저, 2004), 거버넌스의 이해(공저, 2002), 환경행정론(공저, 2000) 등이 있으며, 최근 연구로는 “문화정책평가의 지표체계구성에 관한 연구”(2004), “국가위기관리체계 구축 전략에 관한 연구: AHP 분석을 통한 우선순위 결정”(2004), "Theory and Application of Urban Governance: The Case of Seoul"(2003) 등이 있다.<E-mail: jylee@incheon.ac.kr>

이재호(李宰昊): 경북대학교에서 행정학 박사과정을 수료하고 현재 (재) 울산발전연구원 도시사회연구실 연구원으로 재직중이다. 주요 관심분야는 조직진단, 도시정책, 환경정책 등이다. 저서로는 거버넌스의 이해(공저, 2002), 정책사례연구(공저, 2002), 쉽게 풀어쓴 행정학(공저, 2002) 등이 있으며, 최근 연구로는 “장사시설 수급추정에 의한 장사정책의 방향: 울산광역시를 중심으로”(공저, 2005), “대기정책 집행과정 분석: 한국과 미국의 비교분석”(공저, 2004), “제2차 장애인 복지 발전 5개년 계획(안)의 「특수교육발전 종합계획」 평가와 정책 제언”(2003) 등이 있다.<E-mail: jhlee916@udi.re.kr>

변일용(邊逸容): 울산대학교 건축학과 박사과정을 수료하고, 현재 울산발전연구원 도시계획연구실에서 근무 중이며, 연구논문으로는 '도시재개발구역 설정을 위한 분석적 연구(1999)', 울산 구도심지 재개발에 대한 주민의식조사 연구(2001)가 있고, 연구보고서로는 지방소도읍종합육성계획(2004, 2005), 국가산업단지 미개발지역 개발방안(2004), 2004년도 울산광역시 주거문화실태조사 등이 있다.<E-mail: byun10@udi.re.kr>

김  인(金 仁): 울산대학교에서 도시경관 석사학위를 취득하고, 현재 (재) 울산발전연구원 도시계획연구실에 재직 중이다. 주요 관심분야는 도시계획, 지구단위계획, 경관계획, GIS등이다. 최근 연구로는 울산광역시 도시경관 종합기본계획 용역(2001), 문화재주변건축 등 허용기준안 연구용역(2003), 삼산2지구 지구단위계획 보고서(2003), 공동주택 및 재건축관련 지구단위계획 수립지침에 관한 연구(2004) 등이 있다.

<E-mail: inkim37@udi.re.kr/논문접수일: 2005. 10. 4/심사완료일: 2005. 11. 11>