수도권 공장총량제 정책변화 연구:

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을) : 247～266

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정책네트워크 분석을 중심으로

Analyzing Policy Changes:

the Case of Total Maximum Factory Load Regulation in the Seoul Metropolitan Area

강 지 선(뉴욕주립대학교 행정학과 대학원 박사과정)

최 흥 석(고려대학교 행정학과 교수)

본 논문은 1994년부터 2002년까지의 수도권 공장총량제 정책변화 원인을 정책네트워크의 구조적 특성 변화에 초점을 두어 분석하였다. 이 기간 동안 수도권 공장총량제 정책은 규제의 적용 대상, 범위, 기준 등에 있어서 계속 완화되었는데 이러한 정책 내용의 변화는 정책네트워크의 구조적 특성 변화와 연관된 것으로 나타났다. 즉 수도권 공장총량규제 완화는 정책공동체의 특성을 지녔던 1994년의 공장총량제 정책네트워크가 점차 이슈네트워크적인 성격을 지니게 된 것과 상관성이 있는 것으로 분석되었다. 정책 도입과정에서 행위자들 간 상호작용의 빈도는 많지 않고 협력적 특성을 보인 반면 규제 완화과정에서는 빈번한 접촉과 함께 갈등과 대립이 나타났다. 또한 정책 도입 시에는 행위자들 간에 안정된 하위망이 존재한데 반해 규제완화 과정에서는 적대성과 특수사익 추구가 특징인 불안정한 하위망이 존재한 것으로 나타났다. 정책네트워크의 특성 변화는 정책결정과정을 변화시키고 이는 다시 정책의 내용을 변화시키기 때문에 정책네트워크 변화와 정책변화 간에는 인과적 관계가 존재한다고 볼 수 있다. 그러나 보다 미시적인 수준에서는 정책네트워크의 구조적 특성도 정책담론의 변화에 대응하면서 지속적 변화한다.

주제어 : 정책변화, 공장총량제, 정책네트워크, 정책공동체, 이슈네트워크

I. 서  론

수도권 공장총량제는 수도권에의 과도한 경제력 집중을 억제하기 위하여 수도권정비계획법에 의거하여 매년 결정된 총 허용량 범위 내에서만 공장 건축허가를 해주는 제도이다. 수도권 공장총량 규제는 1994년에 도입된 이래 계속 약화되어 왔는데, 특히 2001년에 들어 대폭적인 규제완화가 이루어졌다. 본 연구의 목적은 이러한 수도권 공장총량제 정책의 변화요인을 밝히는 것이다. 이를 위해 본 연구에서는 공장총량제 정책변화와 정책네트워크 변화 사이의 관련성을 주로 분석하고자 한다. 이 연구의 구체적인 분석목표는 다음과 같다.

첫째, 공장총량제의 도입과 완화과정에 있어서 대외적․대내적 환경이 어떠했는지를 파악하고, 이러한 환경 변화가 정책네트워크에 무슨 영향을 미쳤는가를 분석한다. 둘째, 1994년 공장총량제 도입시기의 정책네트워크와 2001년 공장총량제 완화시기 정책네트워크의 구조적 특성을 비교․분석한다. 정책네트워크의 구조적 특성은 정책행위자의 수와 유형, 정책행위자간의 연계구조와 상호작용, 그리고 정책행위자관계의 제도화를 중심으로 분석하게 된다. 여기서 분석의 초점이 된 정책행위자에는 건설교통부, 산업자원부 등의 정부조직, 전경련, 상공회의소, 경실련 등이 포함된다. 아울러 이들 만큼은 아니지만 관련 전문가집단, 정당과 국회, 언론 등의 대응도 고찰한다. 그리고 셋째, 정책네트워크 변화의 종속변수로서 공장총량제의 변화를 분석한다. 구체적으로, 1994년도의 최초 공장총량제 정책과 2001년도의 완화된 공장총량제 정책을 비교하고, 완화된 내용과 정책네트워크 변화 사이의 인과성을 논의한다.

수도권 공장총량제 정책변화 연구

｢지방정부연구｣ 제9권 제3호(2005 가을)

이 연구를 수행하기 위해 각종 기관간행물, 국정감사자료, 기관내부문서, 통계자료, 신문보도 등에 대한 문헌조사를 실시하였다. 특히 질적 분석의 신뢰도와 타당성을 높이기 위해 공장총량제 관련 정책행위자들의 서로 다른 시각을 비교․검토하였다.

Ⅱ. 이론적 배경 및 분석틀

1. 정책네트워크와 정책변화

Kenis와 Schneider(1991)는 정책네트워크를 비공식적이고 분권화된 그리고 수평적인 관계가 지배적인 정책결정배열이라고 정의한다. 그러나 이렇듯 좁은 의미의 정의는 특히 한국의 정책네트워크를 분석함에 있어 그의 유용성이 떨어진다. 한국의 정책네트워크에는 행위자간의 비공식적이고 수평적인 관계와 더불어 공식적이고 수직적인 관계가 종종 혼재한다. 한편 Rhodes와 Marsh는 정책네트워크를 자원의존성에 의해 서로 연결된 조직의 군집이라고 넓게 정의하고, 통합성의 정도에 따라 정책공동체, 전문직업적 네트워크, 정부간 네트워크, 제조업 네트워크, 이슈네트워크로 분류한다 (Rhodes, 1986; Marsh & Rhodes, 1992).

정책네트워크 이론의 내용과 쟁점들에 대한 상세한 소개는 김순양(2003), 배응환(2001), 강은숙(1999), 이순호(1999) 등을 참조하기 바란다.

Rhodes와 Marsh의 정의가 지니는 또 다른 장점은 그들이 정책네트워크를 주로 구조의 문제로 파악한다는 점이다. 즉, 그들은 행위자의 의도보다는 정책네트워크의 구조가 정책에 영향을 미친다고 본다. 만일 Dowding(1995)이 주장하듯이 정책네트워크의 구조보다 행위자의 의도가 정책에 많은 영향을 미친다면, 정책네트워크와 정책간 연관관계에 대한 연구는 답보상태를 면하기 어려울 것이다. 왜냐하면 연구자가 행위자의 의도를 제대로 파악하기란 사실상 불가능하기 때문이다. 결국 이상에서 논의한 두 가지의 고려에 입각하여 이 연구에서는 Rhodes와 Marsh의 정책네트워크 정의를 사용하고자 한다.

게다가 이 연구는 분석을 위해 Rhodes가 제시한 정책공동체와 이슈네트워크의 개념을 활용한다. 따라서 이 연구에서의 정책네트워크 정의는 Rhodes의 것을 따르기로 한다.

한편 정책변화란 ‘정책목표와 이를 달성하기 위한 정책수단이 변화되는 것’으로 볼 수 있다. 그리고 정책변화는 기존의 정책이 새로운 정책으로 이어져 가는 것뿐만 아니라 상황이 바뀌었는데도 그대로 유지하는 것, 기존의 정책이 없어지는 것까지도 포함시켜 생각할 수 있다. 많은 경우 정책은 특정인의 의도대로 진행시켜 갈 수 있는 것이 아니라 여러 당사자간 상호작용의 산물이다.

정책네트워크의 변화는 그를 둘러싼 환경적 요인과 정책네트워크 자체의 내부적 요인에 의해서 진행된다. 정책네트워크는 일단 한 번 형성되면 장기간 지속되는 속성이 있기 때문에, 정책네트워크에 변화가 일어나기 위해서는 때때로 강력한 충격-예를 들어, 정치․경제적 위기상황-이 필요하다. 이슈네트워크는 물론이고 안정성과 계속성을 내세우는 정책공동체도 시간의 흐름에 따라 변화한다. 정책공동체로 존속하면서 내부구조나 영향력이 달라지는 경우가 있는가 하면, 정책공동체가 이슈네트워크로 전환되는 경우도 있다(최흥석․홍성만, 2004; 유훈, 1999, 1998; Smith, 1991). 정책네트워크의 변화요인으로 Marsh와 Rhodes(1997)는 경제적․시장적 요인, 이념적 요인, 지식적․기술적 요인, 제도적 요인을 제시한다.

정책네트워크의 변화와 정책변화 간의 관계에 대해, Katzenstein(1978), Atkinson과 Coleman (1989)은 특정부문의 정책과정이나 내용이 그 부문의 독특한 정책네트워크에 의해 결정되기 때문에, 정책네트워크가 변화하면 정책 전략 및 수단도 함께 변화하는 것으로 이해한다. 즉, 정책네트워크는 정책하위체계(policy subsystem)가 기능하는 틀을 제공하고, 이러한 틀의 변화는 정책하위체계 내에서 활동하는 행위자간 관계에 영향을 미치기 때문에 결국 정책네트워크의 변화가 정책의 변화를 초래하게 된다는 것이다 (Howlett ＆ Ramesh, 1995; Ikenberry, 1988).

정책네트워크의 변화와 정책변화간 연동관계의 타당성은 정책네트워크가 정책변화에 대해 거대한 구속력으로 작용한다는 사실을 통해 역설적으로 확인될 수 있다. 즉, 정책네트워크가 행위자에 의해서 형성되지만 일단 형성된 정책네트워크는 다시 행위자를 제약하게 된다. 그리고 정책네트워크는 정책참여자간의 관계를 루틴화하여 계속성과 안정성을 증진하면서 정책적 관성의 원인이 된다 (Marsh ＆ Rhodes, 1992).

2. 분석의 틀

정책네트워크 분석의 핵심은 정책행위자간 상호작용의 양상을 파악하는 것이다. 그리고 이를 위한 분석변수로서 Waarden(1992)은 행위자, 기능, 권력관계, 제도화, 행위규칙, 그리고 행위자 전략을 들고 있고, Rhodes와 Marsh(1992)는 구성원, 통합, 자원, 그리고 권력을 제시하고 있다. 한편 Yishai(1992)는 철의 삼각과 철의 듀엣, 이슈망, 정책공동체, 정책커튼의 5가지 네트워크 유형을 제시하고 배제와 의존을 핵심적인 분석변수로 설정하여 유형간의 구분을 시도하고 있다.

Yishai의 분석변수는 지나치게 단순하다. 반면에 Waarden의 분석변수는 지나치게 세분화되어 요소간의 경계가 불명확하다는 비판을 받는다. 본 논문은 Waarden의 세분화된 분석변수를 활용하되 변수간의 상호배타성을 고려하여 다음의 4가지 분석변수를 선정하였다.

1) 정책행위자의 수와 유형

정책네트워크 내의 행위자변수에 대한 하위변수는 참여자의 수(number)와 유형(type)이다(Waarden, 1992). 참여자의 수는 정책네트워크의 크기를 결정하고 정책네트워크의 성격은 관련 행위자의 유형에 의해서 영향을 받는다. 행위자들의 참여 없이는 어떤 결정도 이루어지지 않기 때문에 행위자는 정책네트워크의 가장 역동적 요소라고 할 수 있다. 행위자는 공식적 행위자와 비공식적 행위자를 포괄한다. 그리고 국가부문의 민간부문에 대한 자원의존성 때문에 두 부문의 행위자는 네트워크로 연결되어 있다.

2) 정책행위자의 연계구조

정책네트워크의 연계구조는 행위자간 관계유형이 갖는 구조적 특성을 의미한다. 정책네트워크에 참여하는 행위자들의 영향력은 동일하지 않기 때문에 다양한 형태의 네트워크 구조가 형성될 수 있다. Waarden(1992)은 연계구조를 결정하는 하위변수로서 정책네트워크의 크기, 정책네트워크 경계의 특성(개방성과 폐쇄성), 구성원참여의 유형(자발성과 강제성), 연계의 유형(무질서와 질서), 상호작용의 강도(빈도와 지속성), 안정성, 상호작용의 대칭성, 하위망의 융해와 분화, 행위자간 관계의 속성(갈등, 협력, 경쟁) 등을 열거하고 이러한 하위변수들의 상호관련성에 의해서 구조가 결정된다고 본다.

3) 정책행위자간의 상호작용

정책네트워크의 행위자들은 상호작용을 통해 신념, 욕구, 자원, 전략 등을 교환한다. 행위자간 상호작용의 형태는 전략적인 제휴관계, 갈등적 관계, 협력적 관계 등으로 나타난다. 행위자들의 목적이 서로 촉진적인 경우에는 협력적 연계가 성립되어 공동의 이익을 추구하게 되고, 행위자들의 목적이 서로 방해적인 경우는 경쟁적 연계가 이루어질 가능성이 높게 된다. 한편 상호작용에 대한 분석에서 상호작용의 빈도가 매우 중요한데, 빈도는 행위자들의 중요성 인식과 밀접한 관계가 있다. 이와 같이 정책네트워크의 연계구조에서 행위자간의 상호작용은 정책자원이 교환되는 실제적 과정이며 정책자원의 획득능력 및 방식과 관련된다.

4) 정책행위자 관계의 제도화

정책행위자 관계의 제도화 수준은 행위규칙과 안정성 측면에서 설명될 수 있다. 행위규칙(rules of conduct)의 성립에 영향을 미치는 변수로는 첫째, 공익과 전체의 복지에 대한 공유된 감각을 갖고 있는지의 여부, 둘째, 상대방을 적대적으로 인식하는지 혹은 합의와 협력을 추구하는지의 여부, 셋째, 상호작용이 비밀스러운 것인지의 여부, 그리고 넷째, 이슈를 정치화시키는지 혹은 탈정치화시키는지의 여부를 들 수 있다. 정책네트워크의 안정성은 행위자들의 참여 형태와 하위망의 존재여부에 의해서 분석될 수 있다. 정책네트워크에는 다수의 행위자들이 참여하므로 행위자들이 갖는 속성과 이해관계에 따라서 일부 행위자간의 하위망이 존재할 수 있다. 행위자들의 참여가 자발적이고 하위망이 존재하지 않는 경우 정책네트워크의 안정성은 높고, 비자발적인 참여가 이루어지고 하위망이 존재하는 경우 안정성은 낮다고 할 수 있다.

이상에서 논의한 바에 기초하여 수도권 공장총량제 정책네트워크의 분석에 적용할 변수를 요약하면 <표 1>과 같다.

본 연구에서는 우선, 정책행위자의 수와 유형에 있어서는 공장총량제 정책의 도입 및 변화 과정에서 정책네트워크 내의 참여자의 수가 어떻게 변화하고 있는지를 파악하고, 이러한 변화가 정부부문과 민간부문에서 각각 어떻게 이루어졌는지를 분석한다.

둘째, 정책행위자의 연계구조에 있어서는 정책의 도입과 변화과정의 두 가지 사례에서 정책네트워크가 정책행위자들의 진입에 개방적인지 또는 폐쇄적인지를 분석하고, 양 사례에서 정책행위자들의 연계유형이 수직적인지 또는 수평적인지를 분석한다. 셋째, 정책행위자간의 상호작용에 있어서는 정책의 도입과 변화과정에서 정책행위자들의 관계가 공장총량제의 주요쟁점을 중심으로 협력적 양상을 보이는지 아니면 갈등적 양상을 보이는지를 분석한다.

<표 1> 정책네트워크의 분석변수

범 주	분석변수	특성(attributes)
정책행위자	행위자의 수	진입자와 이탈자의 수
	행위자의 유형	정부, 민간부문, 기타
정책행위자의 연계구조	경계	폐쇄적, 개방적
	연계의 유형	수직적, 수평적
정책행위자간의 상호작용	성격	협력적, 갈등적
	빈도	많음, 적음
정책행위자관계의 제도화	행위규칙	공익과 특수사익의 추구 여부
		개방적인지의 여부
	안정성	하위망의 존재여부

넷째, 정책행위자관계의 제도화에 있어서는 정책네트워크 내 정책행위자들의 행동을 제약하는 행위규칙이 공익을 지향하는지 아니면 특수사익을 지향하는지의 여부를 분석하고, 또한 그들 간의 관계가 비밀적인지 아니면 개방적인지를 파악한다. 그리고 정책행위자간 하위망의 존재여부를 통해 정책네트워크의 안정성을 분석한다.

공장총량제 정책의 도입과 변화를 둘러싼 정책행위자들의 역학관계를 규명함으로써 해당 정책 형성과정의 특성을 밝힐 수 있다. 이를 위해 먼저 구조변수로서 대내외적인 환경에 대한 분석을 시도하고, 대내외적 환경변화에 대한 정부, 기업, 이익집단의 대응과정과 행태를 분석한다. 그리고 기업, 정부, 이익집단간 전략적 상호의존관계로서의 정책네트워크의 성격을 규명함으로써 공장총량제 정책의 변화를 고찰해 볼 수 있을 것이다.

공장총량제 정책네트워크를 구성하는 핵심적 정부행위자로는 건설교통부, 산업자원부, 그리고 수도권정비위원회가 있고 여기에 수도권지역 및 비수도권 지역의 자치단체가 포함된다. 기업측의 핵심적 행위자로는 수도권과 비수도권 지역의 기업과 전경련이 포함된다. 이익집단측의 핵심적 행위자에는 수도권지역 및 비수도권지역의 상공회의소와 경실련이 포함된다. 그리고 정책네트워크에 있어서의 부가적인 행위자에는 수도권지역 및 비수도권지역의 전문가집단, 정당과 국회, 시민단체, 언론 등이 포함된다.

본 연구의 분석틀을 도식화하면 <그림 1>과 같다. 1994년에 성립된 공장총량제 정책은 대내외적 환경변화- IMF 구제금융, 정치․사회적 여건 변화-에 따른 변화 압력에 직면하게 되고, 구정책네트워크내의 정책행위자들인 정부, 기업, 이익집단 등은 이러한 변화 압력의 와중에 자신들의 이해를 추구하면서 전략적 상호작용을 하게 된다. 한편 변화하는 환경 하에서의 정책행위자간 전략적 상호작용은 정책네트워크의 특성을 변화시키고, 정책네트워크의 특성 변화는 정책의 내용에 영향을 미치게 된다.

<그림 1> 수도권 공장총량제 정책네트워크의 변화에 관한 분석틀

Ⅲ. 공장총량제 정책 변화의 분석

1. 공장총량제 정책의 도입과 정책네트워크

1) 대내외적 도입환경

1994년의 공장총량제 도입이전까지 수도권의 공장입지는 이전촉진권역과 제한정비권역에 대해서는 수도권정비계획법(1982)이 규제하였고, 기타 권역에 대해서는 공업배치및공장설립에관한법률(1978)에 의해 분할 규제되었다. 그러나 1994년에 권역 구분을 간소화하는 등 수도권정비계획법을 대폭 수정하면서 수도권 공장입지에 대한 행위제한은 모두 공업배치법에서 규정하는 것으로 일원화되었다. 그리고 이러한 과정에서 공장입지에 있어서의 행위제한은 완화하고 공장설립허가 면적에 대한 총량규제를 도입하게 되었다 (진영환․이동우․김광익, 2001; 장세훈, 1998).

이하 공업배치법.

공장총량제 도입에 영향을 미친 대외적 환경변화로는 세계화 및 개방화와 신자유주의의 등장을 들 수 있다. 1993년의 UR(우루과이라운드) 타결과 1995년의 WTO(세계무역기구)체제 출범은 국내의 정책우선순위에도 적지 않은 영향을 미쳤다. 김영삼 정부는 1993년 12월 UR 타결과 더불어 ‘국가경쟁력 강화’와 ‘세계화’를 국정의 제1목표로서 내세우기 시작했다. 수도권의 공장설립에 대한 직접규제방식이 총량제 규제방식으로 전환된 것도 이러한 맥락에서 이해할 수 있다.

공장총량제 도입에 영향을 미친 대내적 환경변화로는 국가경쟁력 강화를 염두에 둔 경제정책의 기조 변화와 기존 수도권정책에 대한 불만의 누적을 들 수 있다. 김영삼 정부는 1993년에 국가경쟁력 제고를 정책목표로 내건 신경제5개년계획을 수립하고, 수도권정책에 대해서도 새로운 방향 전환을 촉구하였다. 이러한 변화의 기본 방향은 수도권규제에 있어서의 시장메카니즘 활용-즉, 간접규제-과 총량규제였다.

당시의 수도권정책에 대해 산업계는 지역의 효율성을 거의 무시한 채 지역간의 형평성에만 초점을 맞춘 규제일변도의 정책으로 기업의 생산활동을 위축시키고 국가경쟁력을 약화시킨다는 비판의 목소리를 높였고, 수도권 피규제지역 주민들의 불만도 계속 증가했다 (이기석․이상대 외, 1999; 노기성․김호연 외. 1998; 원유철, 1998; 손재영․김현주 외, 1997; 최상철, 1996). 게다가 당시까지의 엄격한 직접적인 개별규제 방식 하에서 인구 및 경제행위의 수도권집중이 완화된 것도 아니었다 (경기도, 2000). 이러한 맥락에서 김영삼 정부에 들어서는 규제완화를 기조로 하는 수도권정책이 점차 자리를 잡게 되었다. 그리고 이러한 규제완화의 정책기조는 수도권정비계획법, 국토이용관리법, 기업규제 완화를 위한 특별조치법 등을 개정하며 토지이용규제 및 공업입지 완화시책을 채택함으로써 구체화되었다.

2) 공장총량제 도입의 정책네트워크 분석

(1) 정책행위자

1994년 공장총량제의 도입과정에서 전문가집단으로는 국토연구원이 정책에 대한 창도자(initiator)역할을 하였고 정부, 기업, 지방자치단체, NGO 등으로 구성된 수도권 및 비수도권의 이익집단은 각자의 이해에 따라 정책과정에 참여하였다. 즉, 정부는 수도권 집중억제와 국토의 균형발전이라는 입장에서, 기업은 피해의 최소화라는 입장에서, 그리고 수도권과 비수도권의 이익집단은 혜택의 최대화라는 입장에서 참여하였다.

1994년의 공장총량제 도입은 집권초기의 김영삼 정권이 주도한 신경제5개년계획의 맥락에서 이해될 수 있다. 따라서 이 제도의 도입과정에 있어서 정책행위자들의 이익투사가 어느 정도는 이루어졌다고 할 수 있으나, 정책결정과정은 기본적으로 하향적이었다. 이익집단의 경우 공장총량제 도입과정에 직접적으로 참여했다기보다는 입장표명 정도에 그쳤다. 기업 측에서도 피해의 최소화라는 입장에서 그들의 주장을 정책에 투사하려 했으나 그 영향력은 작았다. 따라서 공장총량제 정책의 도입은 이해관계자의 참여가 배제된 채 다분히 국가주도적으로 진행되었다.

<그림 2> 공장총량제 정책 도입의 정책행위자간 정책네트워크 구조

점선의 동심원은 정책네트워크상 행위자들의 역할중심성 정도를 의미한다. 중앙의 동심원과 바깥쪽의 동심원의 공간의 넓이가 갖는 의미는 없으며 단지 중앙의 동심원은 정책네트워크의 중심부를, 바깥쪽의 동심원은 주변부를 의미한다.

(2) 정책행위자의 연계구조

1994년 수도권 공장총량제 정책 도입과정에 있어서 정책네트워크의 연계구조상 특징은 제한된 정책참여자들의 ‘폐쇄적 참여’이다. 공장총량제의 도입에는 수도권 공업입지에 있어서의 행위규제에 대한 불만의 누적, 국가경쟁력 강화에 대한 관심 고조 등의 요인도 크게 기여했다. 그러나 위에서 지적했듯이 공장총량제 도입의 정책결정과정 자체는 신경제5개년계획의 수립 및 집행의 맥락에서 정부 주도로 이루어졌다. 공장총량제 정책결정과정에서 보다 큰 폭의 규제완화를 원하는 당시의 산업자원부와 건설교통부는 상당히 큰 의견 차이를 보인 바 있다. 그러나 이러한 정부부처간의 의견 차이는 차관회의를 거쳐 조정되었다 (동아일보, 1994/5/18; 경향신문, 1994/5/17). 즉 공장총량제의 도입은 국가소속의 전문가집단인 국토연구원과 건설교통부 및 산업자원부가 주도했고, 기업과 수도권 및 비수도권 이익집단의 영향력 행사는 활발하지 못했다.

사실 1994년은 문민정부의 집권초기로서 한국의 정치적 민주화가 개별 정책과정에 제대로 투영되지는 못하던 때이다. 수도권정비계획법의 개정으로 공장총량제 정책이 도입되는 과정에서 공청회가 개최되기는 하였으나, 이는 절차적 민주성을 확보하기 위한 형식에 불과한 것이었다. 공장총량제 정책이 도입 과정에서 이해관계자들의 참여가 배제된 채 정부 주도로 이루어졌음은, 정책결정이후에 그 정책의 타당성에 대한 의문이 이해관계자들에 의해 끊임없이 제기되고, 이러한 과정에서 정책의 내용이 변화했던 점을 통해서도 반증된다.

(3) 정책행위자간의 상호작용

공장총량제 도입과 관련해서 기업의 입장은 표면적으로는 기업의 피해를 우려하면서 최소한의 규제정책을 주장하는 것이었으며, 실제적으로는 도입 자체를 반대하기보다는 정책의 내용을 통해 자신의 이익을 관철시켜 나가겠다는 것이었다. 기업은 공장총량제 정책이 기존에 하지 못하도록 규제했던 공장신설 활동을 허용해주되 간접적으로 총량 관리하는 것으로 생각했기 때문에 도입 자체를 반대할 이유는 없었다. 다만 공장총량제의 총량 설정방식이나 규제업종, 규제대상, 규제기준 등 구체적인 내용은 최소한의 규제가 되도록 하는 것이 기업의 이해였다고 할 수 있다.

공장총량제 정책결정과정에서 가장 큰 이견을 보인 주체는 건설교통부와 산업자원부이다. 그러나 산업자원부의 경우에는 공장총량제의 도입자체를 반대한 것은 아니었다. 다만 대기업의 수도권내 증설허용, 첨단산업의 증설허용 등 규제의 내용을 더욱 완화해야 한다고 주장했다는 점에서 산업자원부의 입장은 위에서 서술한 기업의 입장과 유사한 것이었다 (경향신문, 1994/5/17). 따라서 정책행위자간의 상호작용은 대체적으로 협력적이었다고 볼 수 있다.

(4) 정책행위자관계의 제도화

① 행위규칙

1994년 공장총량제 정책의 도입과정에서 기업과 이익집단의 행위자들은 각자 개별적 특수이익에 따라 행동하였는데 기업은 피해의 최소화라는 입장에서, 이익집단은 혜택의 최대화라는 입장에서 행동하였다. 정부는 수도권 집중억제와 국토균형개발이란 입장에서 수도권 정책의 방향전환에 따라 공장총량제를 도입했으므로 공익을 추구한 것으로 분석된다. 둘째, 정책네트워크내 정책행위자들이 상대방과의 관계를 인식하는 행태를 보면 건교부와 산자부간에는 수도권 산업입지를 규제하는 각 부처의 소관법률이 중복되므로 도입에 찬성하는 정도에 있어서 차이가 있었다. 수도권정비위원회와 전경련은 기존의 공장에 대한 개별적 규제의 경직성을 극복하기 위해서는 정책 도입이 꼭 필요하다는 입장으로 명시적인 찬성의사를 보였고, 수도권 자치단체는 지역의 공장설립 수요를 충족하기 위한 공장총량제 도입을 적극적으로 찬성하면서 시행과정상 총량결정문제나 기타 부작용이 생기면 정책을 수정해서 개선할 수 있다는 입장이었다. 따라서 건교부와 위의 세 행위자들은 적극적으로 정책 도입에 찬성하므로 이들간 관계는 적극적인 협력관계를 갖는 것으로 볼 수 있다.

한편 산자부, 기업, 상공회의소, 그리고 경실련은 공장총량제를 기존의 개별 규제에서 벗어난 발전적 제도로 인식하였기 때문에 명시적 찬성은 없었지만 기본적으로는 도입해도 괜찮다는 입장이었다. 결과적으로 공장총량제 정책도입에 적극적으로 찬성하는 행위자들과 소극적으로 찬성하는 행위자들은 상대방과의 관계를 협력적으로 인식하며 그 협력의 정도는 소극적인 협력관계로 규정할 수 있다.

② 안정성

<그림 3>에서 건설교통부와 산업자원부간 하위망의 형성은 양부처간의 갈등을 유발시키는 요인으로 작용할 수 있으나, 공장총량제 정책도입의 경우 두 부처간의 이해관계가 유사하고 도입을 전제로 하되 단지 도입 찬성의 정도에 있어서만 차이가 있었기 때문에 이 두 부처간 하위망은 어느 정도 안정성이 존재한 것으로 보인다. 그리고 기업 측면에서 하위망인 기업들과 전경련의 경우 공장총량제 도입에 대해 기업은 소극적 찬성입장을, 전경련은 적극적 찬성입장을 견지하였으나, 기본적으로 도입 자체에 관해서는 시각을 공유함으로 정책네트워크에 교란요인으로 작용하지 않았다. 이익집단 하위망의 경우도 경실련과 상공회의소가 공장총량제에 대한 이해관계를 함께 하였기 때문에 공장총량제 도입과정상 전체적인 정책네트워크에 교란요인으로 작용하지 않았다.

<그림 3> 공장총량제 도입 정책네트워크 내의 하위망

4) 공장총량제 정책 도입시기의 정책네트워크와 정책변화에 대한 종합적 분석

<그림 4> 공장총량제 정책 도입시기의 정책네트워크

대통령은 공장총량제 정책에 대해 특별한 찬반입장을 공식적으로 표명하지는 않았으나, 신경제 5개년계획의 일환으로 각종 규제시책 완화가 추진되던 추세에서 공장총량제 도입을 지지하였다. 특히 청와대 경제수석의 경우 공장총량제 정책을 입안하는 과정상에서 정책을 미리 보고받고 정책방향에 대한 포괄적 지침을 설정하는 등 많은 관여를 한 것으로 보인다.

건교부와 수도권정비위원회는 개별 규제의 문제점 시정을 위해 총량규제제도의 도입을 찬성하였고 국무총리도 이와 입장을 같이 하였다. 그리고 기존의 개별적 규제보다 완화된 규제방식으로서 총량규제제도가 도입된 것이므로 수도권지역 및 비수도권지역의 기업이나 상공회의소도 찬성의 입장이었다. 경실련도 비록 명시적으로는 아니지만 찬성의 입장이었다. 결국 도입을 적극 찬성하는 다수의 정책행위자들과 소극적으로 찬성하는 소수 행위자들 사이의 협력적 연계가 공장총량제 정책 도입시기의 정책네트워크를 주도하였고, 찬성자와 반대자 사이의 갈등적 상호작용은 거의 찾아보기 어려웠다.

2. 공장총량제 정책의 변화와 정책네트워크

1) 대내외적 환경변화

공장총량제 정책변화에 영향을 미친 대외적 환경변화로는 IMF 구제금융과 신자유주의 강화, 그리고 대도시권의 주도권 경쟁을 들 수 있다. 1997년 12월 한국경제의 위기상황 즉, ‘IMF 관리체제’는 한국 사회전반을 뒤흔드는 엄청난 경제적․사회적 파장을 가져왔고 이는 수도권정책 및 정책네트워크에 근본적 변화를 일으키는 중요한 환경변화로 볼 수 있다. 신자유주의가 점점 강화되면서 세계 각국에 시장개방과 자본의 자유로운 활동을 위한 각종 규제 철폐, 개방화, 자유화가 가속화됨에 따라 수도권정책은 성장억제가 아닌 성장관리 방향으로의 전환이 불가피해졌다. 게다가 앞다투어 성장하고 있는 아시아․태평양 지역의 대도시권이 수도권의 경쟁력을 위협하는 요인으로 작용하였다.

공장총량제 정책 변화에 영향을 미친 대내적 환경변화로는 IMF 이후 규제완화 추세의 강화, 지방자치의 정착화, 그리고 공장총량제의 문제점 심화를 들 수 있다. IMF 이후 외국인투자촉진법의 개정을 시발점으로 대폭적인 규제완화 조치들이 취해지는 등 그동안의 수도권 정책과는 상반되는 일련의 시책들이 만들어졌다. 지방화 시대의 도래로 중앙의 권한이 상당 부분 지방으로 이양되면서 계획과 지시가 주요기능이었던 중앙정부가 조정자의 역할을 부담하게 되었다. 따라서 기존의 하향적인 중앙집권적 규제와 개발논리의 수정이 불가피해지게 된 것이다. 또한 공장총량제의 과잉․중복규제, 실효성 미흡, 운영상의 문제점 등이 심화되면서 이를 개선하기 위해 규제완화가 지속된 것이다.

2) 정책의 변화내용

제1기는 공장총량제 도입 및 지속기(1994-1995)로 공장총량제 정책에 별다른 변화가 없었고 단지 소폭의 완화조치가 있었을 뿐이다. 1994년 7월 성장관리권역내 7개 첨단업종의 공장 25%내에서 증설을 허용하였고, 30대 그룹을 제외한 대기업 공장에 대해 성장관리권역으로의 이전을 허용하였다. 1994년 12월에는 성장관리권역내 25% 증설을 허용하고 여기에 공장업종 3개를 추가하였다. 그리고 1995년 1월에는 산업단지에 들어서는 건축물을 총량규제 대상에 포함시켰다 (이기석․이상대, 1999; 이상대, 1999).

제2기는 공장총량제 혼돈 및 갈등기(1996-1997)로 1996년 6월 대학원대학, 의료기관, 문화기관, 그리고 군사시설을 인구집중유발시설에서 제외하고, 과밀억제권역내에 국제협력 및 중소기업지원 공공법인 사무소의 신․증축을 허용하였으며 강화․옹진․검단지역을 성장관리권역으로 변경하였다. 이어서 1997년 6월에는 기업의 입지난을 완화해 경쟁력을 높인다는 취지에서 총량규제제도를 완화하여 공장의 부대시설들을 총량의 범위에서 제외한다고 고시하였다. 1997년의 시행령 개정은 규제대상의 축소에 초점을 두었고 기본취지는 수도권정책이 과밀억제에서 규제 및 개발의 조화라는 방향으로 이동된 것으로 볼 수 있다. 이에 따라 일선행정기관에서는 입지하는 기업들에게 공장의 부대시설 건축을 1998년으로 연기하도록 유도하였다. 그러나 불과 반년이 지난 1998년 2월 정부에서는 국토의 균형발전이라는 이유로 공장의 부대시설을 다시 총량의 범위안에 포함시키기로 변경함으로써 행정업무에 혼선을 가져오고 공장의 부대시설 건축을 연기했던 기업들이 피해를 보게 되었다 (국토연구원, 2001).

제3기는 대폭적 규제완화 및 재조정기(1998-2002)이다. 1998년 2월 수도권정비계획법시행령 개정으로 서울도심내 학원과 대형건축물 중 벤처기업 집적시설을 인구집중유발시설에서 제외하였고 관광지조성사업에서 자연공원을 제외하였다. 그리고 공장건축물 중에서는 시험연구시설, 환경오염방지시설, 그리고 종업원후생복지시설을 인구집중유발시설에서 제외하였다. 특히 1999년 1월에는 지방세법 개정으로 과밀억제권역내 공장의 신․증설시 취득세와 등록세의 중과세를 완화하는 조치가 취해졌다.

2000년에 들어 수도권지역 출신 국회의원들은 수도권의 규제를 완화하기 위해 수도권정비계획법의 개정을 적극 추진하였다. 이러한 맥락에서 2001년 5월 공장총량제에 대한 급격한 완화조치가 취해졌는데 계획입지와 개별입지로 나누어 총량을 규제하던 기존의 방식에서 벗어나 계획입지를 공장총량제 적용대상에서 제외하는 대신 개별입지를 16.2%(294만 2000㎡) 확대하였다. 즉, 국가나 지방이 지정한 공단이나 농공단지, 아파트형공장 등 집단공장 용지에는 규제 없이 공장을 짓도록 허용한 것이다.

즉 2000년 10월 18일 김덕배의원(민주당․고양시)외 50명의 의원들이 발의한 개정안, 2000년 10월 27일 이재창의원(한나라당․경기도 파주)외 20명이 발의한 개정안, 2001년 6월 5일 남궁석의원(민주당․경기도 용인)외 30명이 발의한 개정안이 그것이다.

3) 정책네트워크의 분석변수

(1) 정책행위자의 수와 유형

공장총량제 완화를 찬성하는 행위자들에는 정부측 행위자로 건설교통부와 산업자원부, 기업측 행위자로는 수도권지역 기업들과 전경련, 이익집단측으로는 수도권지역의 경실련과 상공회의소가 있다. 이 밖에도 수도권정비위원회, 수도권지역의 자치단체․지방의회, 수도권지역의 전문가집단이 포함된다. 공장총량제 완화를 반대하는 행위자들로는 비수도권지역의 자치단체․지방의회, 비수도권지역의 상공회의소와 경실련, 비수도권지역의 기업들이 있다. 이 밖에도 지방 소재의 전문가집단, 언론, 참여자치시민연대, 각종 시민환경단체 등이 포함된다. <그림 5>은 이 행위자간의 관계를 도식화한 것이다.

<그림 5>에서 국회를 중앙과 바깥쪽 동심원의 중앙에 위치시킨 것은 2000년부터 2001년의 기간동안 김덕배, 이재창, 남궁석 의원 등이 수도권정비계획법 개정발의안 채택에 큰 역할을 수행했기 때문이다.

<그림 5> 공장총량제 정책변화의 정책네트워크상 행위자간 정책네트워크 구조

3건의 개정안은 공장총량제 완화에 결정적 영향을 미쳤고 완화를 반대하는 행위자들과 찬성하는 행위자들간 갈등과 대립을 가속화시키는 계기가 되었다. 언론이 중앙에 걸쳐 있는 이유는 2001년의 공장총량제 완화와 3건의 수도권정비계획법 개정안 및 공업배치법 개정을 전후하여 이에 대한 기사를 중점적으로 다루어 공장총량제 문제에 대해 사회적 관심을 환기시켰기 때문이다. 전경련은 공장총량제 완화를 위해 건교부, 산자부, 국토연구원 등의 인력이 참가하는 회의를 자주 개최하였고 정부부처, 전문가집단, 국회의원, 관료 등에 대한 로비활동도 지속적으로 행하였다.

공장총량제 정책네트워크의 특성을 보면 공장총량제 최초 도입시기에 비해 정책행위자의 수가 증가하고, 초기에는 정부부문이 주도적 참여자였던 것에 비해 민간부문의 행위자들이 대거 적극적으로 참여하여 중심적 역할을 수행하였다는 것이 큰 변화라고 볼 수 있다.

(2) 정책행위자의 연계구조

2001년 공장총량제 정책변화의 정책네트워크 경계는 1994년 정책 도입과정에서의 경계보다 훨씬 덜 폐쇄적인 모습을 띤다. 공장총량제에 대한 완화조치가 취해질 때마다 정부․민간부문의 참여자들은 건의나 입장표명 등의 여러 활동들을 하기 시작하였다. 특히 2001년에 공장총량제 규제가 급격히 완화되고 공업배치법이 개정되며 3차례에 걸쳐 수도권정비계획법 개정이 시도되면서 공식․비공식 정책행위자들의 참여가 크게 늘어났다.

1994년 공장총량제 도입시기와 비교해 볼 때, 공업배치법 개정과 공장총량제 폐지여부를 둘러싸고 산자부의 역할이 늘어난 것도 이 시기의 특징이다. 중앙부처와 더불어 수도권지역 및 비수도권지역의 자치단체의 참여 역시 적극적으로 이루어졌다. 또한 이 시기에는 경실련, 참여자치시민연대, 수도권살리기시민네트워크 등 시민단체들의 참여가 증가하였고 전문가집단도 정책네트워크의 참여자로 등장하였다. 이들이 정책네트워크에 접근하는 데 있어서 그 경계는 개방적이었고 여타 참여자들에 대한 배제성도 낮았다고 할 수 있다. 결국 공장총량제 완화과정 속에서의 정책네트워크 경계는 1994년 공장총량제 도입시기의 경계와 대단히 상이한 구조적 특성을 나타낸 것으로 분석된다. 다만, 2001년의 변화된 정책네트워크에서도 국가와 사회집단의 관계는 역시 비대칭적이라고 할 수 있다. 비록 시민사회의 세력이 확장되고 이해 투사능력이 증가되었다고 할지라도 공장총량제 정책을 직접 담당하는 정부기관과 민간부문간 관계는 정책자원의 지배력 차이 때문에 대칭적일 수 없는 근본적인 한계점이 존재했다.

(3) 정책행위자간의 상호작용

1994년부터 공장총량제가 시행되면서 그의 규제효과가 느껴지고 다른 한편으로는 국가경쟁력 제고를 명분으로 한 수도권규제완화의 목소리가 커지면서 정책행위자간의 갈등이 심화되었다. 우선 수도권지역 기업들이 공장총량제의 완화를 보다 강하게 요구하게 되었다. 예를 들어, 그들은 각종 민원과 청원을 제기하고, 정부부처와 수도권정비위원회에 집단적으로 건의문을 발송하였으며, 수도권지역 출신 의원들과의 접촉을 통해서 정책변화를 모색하였다. 그리고 수도권지역의 상공회의소와 경실련도 서로 연대하여 공장총량제 완화를 위한 활동을 전개하였다.

건교부는 처음에는 공장총량제 시행을 적극 추진해 오다가 점점 규제완화 쪽으로 방향을 선회하였고, 2001년에는 급격한 규제완화 입장을 취했다. 구체적으로 건교부는 총량제 폐지에 대해서는 원칙적으로 반대하면서도 공장총량제 완화를 위한 3건의 의원입법안을 적극적으로 검토할 의사가 있음을 보였다. 그리고 2001년 2월 27일 건교부는 수도권정비실무위원회에서 공장총량제를 사실상 해제하는 집행계획안을 비공개로 심의․의결하였다.

한편 수도권정비위원회가 규제완화 입장을 취하면서, 이에 대한 반대의 목소리도 강화되었는데, 정부부처 중에서는 환경부가 공장총량제의 완화에 가장 비판적이었다. 그리고 수도권정비위원회의 구성에 대한 비판도 제기되었는데, 이 위원회에 수도권지역의 지방자치단체장만 참여하여 비수도권 자치단체의 의견이 제도적으로 소외되고 있다는 것이다 (최진호, 2001).

(4) 정책행위자간 관계의 제도화

① 행위규칙

산자부는 공장총량제가 지닌 많은 문제점을 시정하고 국가전체의 경쟁력을 향상시키기 위해 공장총량제 폐지를 고려한다는 점에서 공익을 추구한다고 할 수 있다. 건교부는 공장총량제의 급격한 완화결정을 하는데 있어 그 배경에는 나름대로 공익적 이유가 있지만, 완화결정이 이루어지는 과정상에서는 민주성이나 형평성에 문제점이 제기되는 등 중간적인 태도를 가지고 있는 것으로 분석된다. 정책네트워크내 행위자들이 상대방과의 관계를 인식하는 행태는 산자부․건교부․비수도권지역 자치단체․상공회의소․경실련․전문가집단간에 적대성, 비밀성, 불신의 정도가 높은 것으로 보인다. 이는 공장총량제 완화 반대에도 불구하고 중앙정부가 주도하여 지속적으로 규제를 완화시켜 왔고, 수도권정비계획법 개정을 여러 차례 시도해 왔으며 2001년에는 급격한 완화조치를 결정했기 때문이다. 공장총량제 완화를 찬성하는 행위자와 반대하는 행위자간 구별이 분명한 점도 상대방을 적대적으로 인식하는 데에 기여한 것으로 판단된다.

② 안정성

<그림 6>에서 건교부와 산자부는 공장총량제 규제완화의 대상 및 범위에 대한 구체적인 내용과 공업배치법시행령 개정문제에 관해서는 다른 입장을 보여 갈등적 관계를 갖고 있다. 그럼에도 불구하고 이 두 부처는 기본적으로 중앙정부 소속의 조직인데다, 공장총량제 완화의 필요성에 대한 이해를 공유하고 있어, 종종 갈등하는 반면에 때때로 서로 협력하는 관계를 오랜 기간 동안 지속해왔다.

수도권지역과 비수도권지역 자치단체 간의 갈등관계, 전경련과 수도권지역 기업 간의 협력적 관계, 비수도권지역의 상공회의소와 경실련 간의 협력적 관계, 수도권지역 상공회의소와 경실련 간의 협력적 관계는 지역적 이해에 기초하여 지속되어 왔다.

<그림 6> 공장총량제 변화과정에 있어서 정책네트워크내의 하위망

4) 공장총량제 정책 변화시기의 정책네트워크와 정책변화에 대한 종합적 분석

공장총량제 정책 변화과정에서는 완화를 찬성하는 행위자들과 반대하는 행위자들 모두가 정책결정과정에 참여했으나, 그들이 지닌 접근성에는 차이가 있었다. 즉 정책 완화를 찬성하는 행위자들은 수도권지역 자치단체나 기업, 수도권지역 출신 국회의원 등으로 이루어졌고, 완화를 반대하는 행위자들은 비수도권지역 자치단체에 비수도권지역 상공회의소, 경실련 등 시민단체가 가세하는 형태로 구성되었기 때문에, 정책결정과정에 대한 이들의 접근성에는 어느 정도의 차이가 존재한 것으로 분석된다.

<그림 7> 공장총량제 정책 변화시기의 정책네트워크

공장총량 규제는 그 시행에 따른 비용이 수도권 집중되는 반면, 편익은 수도권 이외의 지역에 비교적 넓게 분산되어 나타나는 정책이다. 이러한 현상은 환경규제 등의 사회적 규제에서 흔히 나타나고, Wilson(1980)에 따르면 이는 기업가적 정치(entrepreneurial politics)의 상황과 연결된다. 그러나 공장총량규제 완화의 피해가 충청과 호남을 비롯한 비수도권지역의 공장유출 조짐으로 체감되면서 이러한 기업가적 정치 상황은 급속히 이익집단 정치(interest group politics) 상황으로 변화하게 된다.

Wilson(1980)은 이해관계자가 감지하는 비용과 편익의 분포에 따라 규제의 정치상황을 4가지로 구분하였다. 도식적으로 표현하면 다음과 같다.

		감지된 편익
		넓게 분산	좁게 집중
감지된 비용	넓게 분산	대중적 정치 (majoritarian politics)	고객정치 (client politics)
	좁게 집중	기업자적 정치 (entrepreneurial politics)	이익집단정치 (interest group politics)

정책의 시행에 따른 비용과 편익이 여러 이질적 집단에 나타나는 경우보다는 소수의 동질적 집단에 발생할 때 정치적 행동이 보다 고무되는 경향이 있다 (Wilson, 1980). 즉, 공장총량규제 완화가 지방공단에의 입주계약 취소 등과 같은 상황으로 이어지면서 비수도권지역의 지자체들도 공장총량규제 완화를 자신들의 이해의 침해로 보다 강하게 인식하기 시작하였고, 이러한 상황에서 공장총량제 완화를 찬성하는 쪽이나 반대하는 쪽이 모두 동질화되어 서로가 편익의 확보를 위해 대립하는 상황이 초래되었다. 예를 들어, 2001년 중앙정부에서 공장총량규제 완화로의 정책변화가 무르익는 상황에서 비수도권지역 자치단체들은 시․도 경제국장회의를 열어 수도권정비계획법과 공업배치법 개정반대 입장을 밝히고, 개정 저지를 위해 지자체와 지방의회, 각종 사회단체 등과 연대한 공동노력을 결의하였다. 그리고 비수도권지역의 상공회의소와 경실련, 참여자치시민연대 등도 각자 또는 공동으로 청와대, 국무총리, 정부 각 부처, 국회, 3당, 수도권정비위원회 등에게 수도권정비계획법 개정반대 건의문․의견서․성명서나 2001년도 공장총량제에 대한 조정 재건의서․철회건의서 등을 제출하였다.

한편 기업가적 정치 상황에서 이익집단 정치 상황으로의 변화는 이익집단 간 정책네트워크의 강화 현상과 병행되었는데, 공장총량제 완화를 찬성하는 행위자들간 및 반대하는 행위자들간에 하위망이 형성되거나 유대가 더욱 강화되기도 하였다. 구체적으로 공장총량제 완화를 찬성하는 행위자들 중에서 건교부-산자부간, 수도권지역 자치단체-건교부․산자부간, 수도권지역 자치단체-수도권지역 상공회의소․경실련간 하위망이 형성되어 그들간의 유대가 더욱 강화되었다. 반면에 완화를 반대하는 행위자들 중에서 비수도권지역 자치단체-비수도권지역 상공회의소․경실련간, 비수도권지역 자치단체-전문가집단간, 비수도권지역 상공회의소-경실련간 하위망이 형성되어 연대활동을 수행하였다.

Ⅴ. 요약 및 결론

이상의 분석을 통해 본 연구는 공장총량제 정책 도입 및 변화 과정에서 정책 내용과 정책네트워크의 구조적 특성이 서로 상관성을 지니면서 함께 변화해왔음을 밝힐 수 있었다. 분석을 통해 밝혀진 내용을 정리하면, 첫째, 정책행위자의 수와 유형에 있어서 1994년 도입과정의 수도권규제 정책네트워크는 정책공동체적인 성격을 보여주는데 비해 2001년 완화과정에서는 이슈네트워크적 특성이 강하게 나타났다는 것이다. 도입과정에서 정책공동체적 성격을 보인 이유는 수도권정비계획법 전면개정에 따라 수도권 규제정책의 전환으로 단기간에 공장총량제 정책이 입안되어 다양한 이해관계자의 참여 없이 제약된 행위자 내에서 정부주도적인 정책결정이 이루어졌기 때문이다. 반면에 완화과정에서의 정책네트워크가 이슈네트워크적 성격을 보인 이유는 우선, 거시적인 측면에서 1990년대 중반 이후 한국사회의 민주화와 다원화 그리고 지방분권화가 가속되면서 지방자치단체와 시민사회의 정책적 영향력이 증대했기 때문으로 볼 수 있다. 그리고 개별 정책의 차원에서는, 공장총량제의 정치 상황이 초기의 기업가적 정치에서 급속하게 이익집단정치으로 변모했고, 공장총량규제 완화 찬성 및 반대 집단간의 대립이 강화되면서 더욱 많은 집단-예를 들어, 관련 전문가집단, 시민단체 등-이 간여하게 되어 공장총량제 정책네트워크의 저변이 확대되었기 때문이다.

둘째, 공장총량제 정책네트워크가 점차 이슈네트워크의 특성을 띠면서 정책결정과정에 대한 이익투사와 행위자간 갈등도 함께 증대되었다는 것이다. 또한 공장총량규제 완화 지지자와 반대자 간의 갈등이 커지면서 정책네트워크의 하위망도 보다 활성화되는 경향을 보였다. 공장총량제의 도입과정에서는 정부부처와 소속 연구기관 등으로 구성된 정책공동체에 의해 큰 갈등이나 대립 없이 공장총량제 정책결정이 이루어졌다. 반면에 공장총량규제의 완화과정에서는 정책행위자들간 공장총량제 폐지여부, 적용대상, 적용기준, 적용범위, 권역별 행위제한 등 주요쟁점들을 둘러싸고 극심한 갈등과 대립이 발생하였다. 그리고 이익집단 정치 상황에서 갈등과 대립이 심화되자 이해를 같이 하는 집단들-예를 들어 비수도권지역의 자치단체와 상공회의소-은 서로의 연계관계를 강화하여 집단적으로 의견을 제시하는 일이 많아졌다.

이 연구는 공장총량제 정책이 왜 지속적으로 변화해왔는가라는 연구질문에 기초하여 정책 내용 변화와 정책네트워크 변화간의 상관성을 탐구하였다. 그리고 정책네트워크의 변화가 정책의 내용에 영향을 미친다는 것이 이 연구의 가정이었다. 그렇다면 과연 정책네트워크 변화와 정책 내용의 변화 사이의 선후관계는 얼마나 명백히 존재하는가? 공장총량제라는 하나의 정책 사례에 기초하여 이 질문에 대한 답을 구하기는 어려운 일이다. 그럼에도 불구하고 공장총량제 사례는 정책네트워크 변화와 정책 내용 변화 간의 관계에 대하여 많은 점을 알려준다.

1994년 공장총량제가 도입된 이래, 이에 대한 환경적 압력은 줄곧 ‘국가경쟁력 강화를 위한 수도권 공장총량규제의 완화’였다. 그리고 수도권의 지자체, 국회의원, 상공회의소, 기업체, 전문가집단, 시민단체 등은 이러한 환경적 압력을 배후로 하여 공장총량규제 완화에의 동질적인 이해를 추구하였다. 공장총량규제 완화 찬성론자들의 이해는 수도권정비계획법 및 공업배치법의 2001년 최초 개정안들에 잘 반영되었다고 볼 수 있다. 왜냐하면 수도권정비계획법과 공업배치법의 최초 개정안들은 공장총량규제에 대한 대폭적인 완화의 내용을 담고 있었기 때문이다. 그러나 이러한 내용의 대폭적인 규제완화가 결과적으로 정책에 반영되지 못했음은 앞에서 논의한 바와 같다. 즉, 공장총량규제에 대한 대폭적 완화가 거론되면서 비수도권 지역의 규제완화 반대론자들이 이익집단정치의 행위자로 등장했고, 이들의 활발한 이익투사는 정책네트워크의 성격을 정책공동체에서 이슈네트워크로 탈바꿈시켰다. 그리고 공장총량제 정책네트워크에 있어 규제완화 반대론자들의 하위망이 대폭 강화된 것도 바로 이 시기에서이다. 만일 총량규제 완화 반대론자들의 활발한 참여가 없어 정책공동체에서 이슈네트워크로의 전환이 이루어지지 않았고, 반대론자들 간의 하위망이 강화되지 않은 상황에서라면 공장총량규제에 대한 대폭적 완화를 추구한 애당초의 중앙정부 법개정안이 그대로 확정되었을 가능성이 크다. 따라서 이러한 상황 진전을 놓고 볼 때, 정책네트워크의 변화와 정책 내용 변화 간에 인과적 선후관계가 존재한다는 가정이 상당한 타당성을 지닌다고 볼 수 있겠다.

한편 정책의 내용에 영향을 미친 정책네트워크의 변화는 과연 애당초 무엇에서 기인할까? Rhodes(1997)는 정책네트워크 변화의 가장 큰 원인으로 국가와 시장간의 관계변화, 사회제도의 변화 등과 같은 거시 환경적 요인을 지적한다. Rhodes의 이러한 주장은 공장총량제의 경우에도 다분히 적용된다고 보겠다. 왜냐하면 한국사회의 민주화 및 다원화와 시민사회의 성장, 지방분권화 등이 진행되지 않은 상황에서 공장총량제 정책공동체의 이슈네트워크화를 생각하기는 어렵기 때문이다. 그럼에도 불구하고 공장총량제의 경우에는 거시 환경적 요인이외에도 개별 정책적 수준의 변수가 정책네트워크의 특성변화에 영향을 미치는 것으로 나타나는데, 그중에서도 제안된 정책변화의 내용과 비용편익에 대한 인식이 중요한 변수라고 판단된다. 다시 말해, 공장총량제의 정책네트워크가 정책공동체에서 이슈네트워크로 변화한 것에는 대폭적 규제완화의 내용을 담은 중앙정부 및 수도권지역 찬성론자들의 정책제안, 그리고 공장총량규제의 대폭적 완화가 지역경제에 대한 직접적인 타격으로 귀결될 것이라는 비수도권 반대론자들의 비용편익 인식이 크게 기여했다는 것이다.

공장총량제의 경우에도 정책네트워크의 변화와 정책 내용 변화 간에는 인과적 선후관계가 존재한다. 그러나 동시에 공장총량제의 정책네트워크는 정책담론의 내용에 그때그때 반응하면서 그의 특성자체가 변화했다. 그렇다면 과연 정책네트워크 변화와 정책 내용 변화 간의 관계는 어떻게 이해되어야 하는가? 정책네트워크 변화와 정책 내용 변화 간의 인과적 선후관계는 거시적 차원에서 존재한다. 그러나 미시적 차원에서 이 두 변수간의 관계는 상호적(reciprocal)이라고 보는 것이 타당하다. 다시 말해 정책네트워크의 특성은 정책결정과정의 전체에 걸쳐 하나의 독립변수로 작용하지만, 보다 미시적인 차원에서 볼 때 정책네트워크의 특성이란 고정된 것이 아니고 환경적 요인 변화나 정책 내용의 변화 등에 의해 그 자체가 지속적으로 변화한다.

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최흥석(崔興碩): 미국 시라큐스대학교에서 행정학 박사학위를 받고(논문: 「Administrative Delay in Government: Can Information Technology Help? With a Focus on the U.S. Local Government」, 1993), 현재 고려대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 연구 분야는 지방자치, 전자정부, 그리고 공공관리이며, 최근 논문으로는 “수자원공급의 거버넌스 변화 분석: 정책공동체에서 이슈네트워크로”(2004), "사회적 갈등의 근거이론적 이해“(2003), “지방정부의 책무성과 지방의회”(2003) 등이 있다.<E-mail: hschoi@korea.ac.kr>

강지선(姜智善): 고려대학교 행정학과에서 석사학위를 받고, 현재 미국 뉴욕주립대학교 행정학과 박사과정에서 수학중이다.

<논문접수일: 2005. 10. 10/심사완료일: 2005. 11. 24>

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