김대중 행정부 규제완화의 분석:

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울) : 191～212

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기관유형별 비교분석을 중심으로

A Study on the Deregulatory Reforms of Kim DJ Administration

김 근 세(성균관대학교 사회과학부 행정학과)

이 경 호(성균관대학교 국정관리대학원 박사과정 수료)

이 논문은 김대중 행정부의 규제완화 성과를 기관유형별로 비교 분석하였다. 정부규제 등록건수는 1998~2002년 기간 연평균 8.2%의 감소율을 기록하면서 전반적으로 감소되었다. 특히 기관별로는 보건복지부 관련기관, 유형별로는 인허가 및 면허, 부문별로는 사회복지 및 보건․위생분야, 근거법령별로는 행정명령과 행정규칙에 근거한 정부규제가 대폭 감소하였다. 그리고 정부규제완화의 성과를 기관유형별로 비교 분석한 결과, 의회기관, 생산 및 통합기능, 주변기관에서 규제개혁이 상대적으로 크게 일어났다. 기관유형의 종합적 교차분석 결과를 요약하면 중심-의회-생산기능에서 규제개혁이 가장 활발하게 이루어 졌다. 요약하면, 김대중 행정부의 정부규제완화 개혁은 규제총량을 감축하는 데는 성공했으나, 전략적인 규제감축에는 실패했다. 정부규제 감축의 내용에서 대통령의 정치집행부 강화의도, 경제규제와 사회규제의 획일적 감축, 중앙관리기관의 내부규제완화 미비, 주변기관에 상대적으로 큰 감축부담의 정치성을 지적할 수 있다.

주제어 : 정부규제, 규제완화, 국가기구

Ⅰ. 서  론

김대중 행정부는 출범과 더불어 ‘작지만 강한 정부’라는 신자유주의 정부개혁의 한 전략으로 정부규제완화(deregulation)를 적극적으로 추진하였다. 1998년 3월 행정규제기본법을 제정하였고, 이에 근거하여 1998년 4월 대통령 직속의 규제개혁위원회를 설치하여 규제완화를 위한 제도를 갖추었다.

최근 규제개혁위원회(2002)의 보고서에 따르면, 규제개혁의 추진결과 규제등록심사제, 규제영향평가, 규제일몰제 등을 도입하여 중앙행정기관의 기존 규제를 절반수준 폐지하였고, 법령에 근거하지 않은 규제를 전면 철폐하였고, 신설규제에 대한 사전심사제도를 도입하는 등 상당한 규제개혁 성과를 가져왔다고 주장한다.

이성우(1999)는 김대중 행정부 출범과 함께 대폭적인 규제완화를 추진하여 공직사회에 규제개혁에 대한 발상의 전환을 가져오는 계기가 되었다고 평가하였다. 그리고 한광석(1999)은 김대중 행정부의 규제개혁의 성과를 규제로 인한 국민경제사회의 제약정도를 나타내는 규제지수를 통해 계량적으로 측정하였는데, 규제지수가 1998년을 전후로 60.6에서 31.9로 감소하였다고 보고하였다.

그러나 기업과 국민 등 피규제자의 입장은 이러한 정부보고서의 규제개혁 평가와 일치하지 않아 보인다 (최병선․신종익, 2002). 기업이나 국민 등 피규제자들은 규제개혁의 성과에 대한 체감도를 상당히 낮게 인식하고 있고, 전문가들의 조사연구에서도 규제개혁이 아직 미흡하다는 지적이 있다. 그리고 정부규제 개혁의 장애물로 규제개혁기구의 한계, 정부기능의 재조정, 부처간의 기능중복에 따른 복합규제 등의 문제를 지적하면서, 규제개혁과 행정개혁의 연계성을 강조하고 있다.

대한상공회의소(1999)의 기업인을 대상으로 한 설문조사에 따르면, 김대중 행정부의 규제개혁에 대해 49.1%가 긍정적인 평가를 하였다. 그리고 기업의 편의에 부합하게 규제개혁이 이루어지지 않는 이유로는 행정편의적 사고(41.9%), 자질 부족(26.2%), 감사 대비(14.9%), 관료의 권한약화 기피(9.2%), 인센티브 결여(7.8%) 순으로 응답하였다.

김대중 행정부 규제완화의 분석

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울)

규제개혁의 내용과 과정의 양상은 사회경제적인 측면에서 여러 가지 영향요인이 있을 수 있겠지만, 한 나라의 정부관료제의 제도적․문화적 특성도 중요한 요인이 될 수 있다. 이처럼 정부관료제의 측면에서 규제개혁이 정부의 의도대로 성공하지 못하는 이유로 집권적인 정부개입의 전통, 지도력의 부족, 제도적 미비, 그리고 규제개혁에 저항하는 관료 행태 등을 지적할 수 있다 (이용규․이성로, 2001). 그런데 김대중 행정부 규제개혁의 결과는 정부기관간에 상당한 차별성을 보이고 있다. 즉 규제의 증감수와 비율의 변화 측면에서 정부기관에 따라 차이를 발견할 수 있다. 여기서 이 논문은 정부규제개혁은 기존 정부관료제의 제도적 성격에 제약된다는 측면에서 김대중 행정부의 규제완화 개혁의 성과를 기관유형별 규제변화의 측면에서 접근하기로 한다. 규제완화 과정에서 직접적 영향을 받는 것이 규제기관과 규제관료이기 때문에 규제개혁에 있어 이들의 특성을 이해하는 것이 중요하다.

이를 위해 먼저 이론적 차원으로서 2장에서는 정부규제완화의 이론적 접근법을 소개하고 연구질문을 정리한다. 3장에서는 간단히 연구설계를 정리하고, 4장에서는 김대중 행정부 규제완화 성과에 대해 총괄적인 수준에서 분석한다. 5장에서는 기관유형 접근법에 따라 김대중 행정부의 규제완화의 성과를 정부기관의 유형별로 비교․분석한다. 이러한 분석결과를 바탕으로, 김대중 행정부의 규제완화의 성격을 결론에서 검토하기로 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

신자유주의 정부개혁의 전략으로 규제완화(deregulation)가 1980년대 이후 전세계적으로 추진되었다. 이러한 정치이념과 정책확산의 크기에 비하면, 규제완화에 관한 이론적 발달은 그에 못 미치는 것 같다. 특히 정부규제의 생성에 대한 정교한 이론적 성숙도에 비하면 더욱 그렇다.

규제개혁은 일반적으로 “조직 및 개인행태에 미치는 법적 제약의 제거”로 정의할 수 있는(Wood, 1990: 410) 규제완화의 표어 아래 추진되었다. 그러나 규제완화의 와중에서도 어느 분야는 정부규제가 오히려 확대되었고, 실제로 규제완화의 경우도 규제가 완전히 제거되었다기보다는 정부의 시장규율 방식의 변화로 파악하는 재규제(reregulation)로 이해하기도 한다 (Majone, 1989).

이러한 규제개혁의 복잡성을 반영하듯이, 규제완화에 대해서 상호 경쟁적인 이론적 접근법들이 발전하고 있다. 기존 문헌에서 다루는 규제완화를 설명하는 이론적 접근법은 크게 공익 접근법, 이익집단정치 접근법, 관료정치 접근법으로 구분하여 정리할 수 있다 (최병선, 2000; Hood, 1994).

1. 정부규제완화의 실제를 이해하는 시각

1) 정부규제완화의 공익 접근법

정부규제완화의 가장 보편적인 설명은 규제완화의 공익설에 근거한다. 정부규제가 경제의 경직성을 가져와 급격한 경제구조 및 기술변화에 신속히 적응하지 못하여 경제의 효율성이 저하되고 국가경쟁력에 장애가 된다는 지적이다 (최병선, 2000). 즉 시장실패를 보정하기 위한 기능적 필요로 등장한 정부규제가 이제는 정부실패(government failure) 이론을 기초로 규제의 비효과성, 규제기관의 비능률성과 부패, 규제의 포획현상을 주장하면서 규제완화의 긍정적 측면을 강조한다.

이는 ‘이념의 힘(power of ideas)'에 기초한 규제완화의 설명으로서(Hood, 1994), 기본적으로 1980년대 신보수주의와 경제적 합리주의 이념의 확산으로 규제완화를 설명한다 (Derthick & Quirk, 1985). 몇 가지 대표적 논거를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 규제완화 이념의 출처를 규제완화에 대한 신념이 강한 경제적 합리주의자들(Breyer, 1982)의 승리라는 ‘영웅적’ 설명 방식에서 찾을 수 있다. 둘째, 규제이론의 대표적인 시카고학파(Peltzman, 1981)가 주장하는 규제포획의 부정적 설명이 설득력을 가지게 되어, 이것이 이익집단정치를 극복하고 규제정책에 반영된 결과로 해석할 수 있다.

그런데 규제완화의 공익이론의 한 가지 큰 단점은 정부규제완화가 선별적으로 추진되었다는 사실을 설명하지 못하는 데 있다. 여기에 규제완화의 정치적 측면에 대해 이론가들이 관심을 가지게 되는 이유이다.

2) 정부규제완화의 이익집단정치 접근법

정부규제완화의 이익집단정치 접근법은 기본적으로 Wilson의 규제정치모형을 응용하여 규제완화를 설명하려는 입장이다 (최병선, 2000; Hood, 1994).

첫째, 규제완화 개혁은 ‘기업가적 정치(entrepreneurial politics)'의 고전적 사례로 이해할 수 있다. 집단소송제도 도입의 예에서 보듯이, 규제완화의 비용이 집중되는 소수의 반발에 대항하여 규제완화의 편익이 분산되어 집단행동으로 전환하지 못하는 많은 당사자들을 혁신정치가들이 성공적으로 동원한 결과로 해석한다.

둘째, 주요 대기업 생산자의 이해(producer interest)가 큰 것을 위해 작은 것을 버리는 전략의 일환으로(lose-to-win strategy) 규제완화를 지지한 결과로 해석할 수 있다. 미국 AT&T의 규제개혁에 따른 매각의 사례에서 보듯이, 저 성장의 시내전화시장을 기회주의적으로 빠져 나오면서 보다 부가가치가 높은 부분으로 이동하려는 전략이다(MacAvoy & Robinson, 1983). 이와 유사한 맥락에서, 규제완화는 다국적기업의 국제시장 확대전략으로서 기존에 규제로 보호받던 국내기업의 진입장벽을 무너뜨리려는 이해관계로 설명하기도 한다 (Hills, 1986).

셋째, 규제완화를 규제로부터 보호받는 생산자들의 이해에 대항하는 기업소비자(corporate consumers)의 압력의 산물로 해석할 수 있다. Wilson의 모형에 따르면, 규제완화의 ‘고객정치(client politics)'에 해당된다. 이는 기술발전으로 권력의 축이 생산자에서 소비자로 이동한 현상과 부합된다. 때로는 정부가 자신의 이해관계로  (예를 들면, 채권시장의 활성화를 위해 금융산업의 규제완화를 촉진) 규제완화를 설명하기도 한다.

넷째, 시카고학파의 주장으로(Peltzman, 1989), 규제의 비효율성으로 규제의 편익에 따른 후생을 탕진하게 되면서 규제의 정치적 기반을 상실하게 된다는 논리이다.

3) 정부규제완화의 관료정치 접근법

정부규제완화의 관료정치 접근법은 규제개혁에 있어 정부관료제의 자율성을 가정하면서 관료정치(bureaucratic politics)의 측면을 강조하려는 입장이다 (최병선, 2000; 이용규․이성로, 2001). 관료정치란 기능적으로 작동해야 할 관료와 관료조직들이 정책과정에서 스스로의 논리로 자기이익을 추구하여 여러 정책행위자들을 대상으로 정치적 행위를 하는 것이다 (배종윤, 2001: 102). 이러한 관점을 통해 규제완화를 둘러싼 정부내 관료들의 행태를 이해할 수 있다.

규제는 규제기관의 측면에서 행정자원으로서 기능수행을 위한 수단을 제공한다. 이와 함께 규제완화는 기본적으로 규제기관의 법령, 예산, 인력, 조직 등 행정자원의 감소와 이에 따른 권력의 약화를 가져오게 된다. 관료정치의 측면에서 관료들이 규제완화 또는 규제폐지에 저항하는 가장 중요한 이유는 제도화된 조직이익이 침해되기 때문이다. 따라서 합리적인 행위자로서 관료제와 관료는 규제개혁을 적극적으로 관리하게 된다. 구체적인 대응양식으로, 규제완화가 자신의 기관에 최소한 영향을 미치도록 선점적인 행동을 취하거나, 조직승계의 전략적 선택을 취하거나, 기관들간에 경쟁하는 관료정치 현상이 발견된다.

2. 규제기관의 유형화에 관한 논의

1980년대 지배적 정부개혁의 이념인 신자유주의의 특성은 강한 정부(strong state), 즉 강력한 대통령리더십을 강조하였다. 신우익주의(New Right)의 작은정부론이 담고 있는 기본논리는 크게 자유주의적 속성과 보수주의적 속성으로 구성되어 있다 (Gamble, 1994). 자유주의적 속성(liberal  tendency)이란  보다  자유롭고, 개방적이며, 경쟁적인 시장경제(free economy)를 가져오기 위한 공공부문의 개혁으로,  민영화,  규제완화,  복지국가감축의 전략을 추구한다. 반면 보수주의적 속성(conservative tendency)은 보다 강한 국가의 권위(strong state)를 회복하기 위한 공공부문의 개혁으로 제도적 대통령론, 신관리주의 전략을 처방한다. 이처럼 신보수주의와 신자유주의 양자의 속성은 경제의 자율성을 상당히 인정한다는 측면에서는 공통적이라 할 수 있다. 그러나 신보수주의는 작지만 강한 국가, 즉 막강한 국방력과 행정력을 전제한 상태에서 자유시장의 전개를 주장한다. 반면에, 신자유주의는 시장의 자율성을 보다 강조하여 정부의 역할을 예전의 야경국가처럼 국방이나 행정분야에서 최소한의 서비스에 그쳐야 한다고 주장한다. 따라서 작은정부론에 입각한 규제완화의 이해는 적어도 두 가지 속성의 분석이 고려되어야 한다. 먼저 정부전체규모의 수준에서 규제완화를 분석할 수 있다. 그러나 더욱 중요한 것은 중앙행정기관의 각 기관 수준에서 정부규제의 변화를 분석해야 한다. 왜냐하면, 신우익주의의 작은정부론은 작지만 강한 정부를 위해 모든 부처에 대해 동일한 감축을 추구하는 것이라기보다는 정부기능에 따른 차별적인 정부감축을 주장하기 때문이다.

여기서 자유로운 경제를 위한 작은 정부논리와 강한 정부논리가 일견 논리적인 모순으로 이해될 수 있다. 그러나 1980년 이래 OECD국가를 중심으로 추진되고 있는 정부혁신은 기본적으로 사회혁명이라기보다는 국가주도의 개혁작업이었다. 따라서 자유로운 경제질서의 창조, 강제, 유지를 위해서는 강한 국가권위의 존재가 필요한 것이다. 영국 초기 자본주의사회의 기초를 구성하기 위한 엔클루저운동에서 보듯이 자유로운 경제질서를 구축하기 위해서는 강한 국가의 존재가 필수적으로 전제되었다는 사실에서 이 둘 간의 미묘한 관계를 이해할 수 있다.

이러한 맥락에서 본 논문은 규제완화의 관료정치 측면에서 신자유주의에 이론적 기반을 둔 김대중 행정부의 규제완화 개혁의 성과를 분석하였다. 특히, 정부기관 간 규제완화의 차별성을 기관유형을 중심으로 비교․분석하고자 한다. 이에 정부기관의 유형을 대통령기관-의회기관, 국가기능별 국가기구, 중심-주변기관의 측면에서 비교 분석하였다. 여기서는 본 연구의 분석단위인 정부기관의 유형화에 대한 논의와 함께 구체적인 연구가설을 정리하면 다음과 같다.

1) 대통령기관-의회기관 유형화

정부기관은 Wilson(1986: 376)의 지적처럼, 대통령이 우선적인 이해관심을 가지고 기관의 성과가 국가전체에 전반적으로 영향을 미치는 대통령기관(presidential agencies)과 의회가 우선적인 이해관심을 가지고 기관의 성과가 사회의 특수 이익집단에 영향을 주로 미치는 의회기관(congressional agencies)으로 구분할 수 있다. 대통령기관은 대통령이 직접적인 책임을 지게 되고, 이에 따라 직접적인 관심과 통제력을 행사하는 기관으로서 집단이나 지역에 따라 상이한 편익을 제공하지 않는 기관이다. 의회기관은 집단간 상이한 편익을 제공하는 기관이며, 의회에서 더욱 큰 관심을 가지고 있는 기관으로 대개 이익집단과 밀접한 관계를 갖는다. 따라서 김대중 행정부의 신자유주의 규제개혁에 있어 대통령기관보다는 의회기관이 규제완화의 대상이 될 것이라는 가설을 형성할 수 있다.

예를 들면, 외교통상부, 법무부, 국방부, 통일부, 경찰청 등이 이에 해당한다.

여기에는 환경부, 농림부, 건설교통부, 보건복지부, 노동부, 해양수산부 등이 포함된다.

<가설 1> 의회기관이 대통령기관보다 규제완화의 정도가 클 것이다.

2) 국가기능별 유형화

자본주의국가의 기능적인 측면에서 다음과 같은 정부기관의 유형화도 가능하며, 김대중 행정부의 규제완화는 국가기능간에 차별성을 예측할 수 있다. Clark와 Dear(1984)는 국가기능을 크게 합의(consensus), 생산(production), 통합(integration), 집행(executive)으로 유형화하고, 이러한 기능을 수행하는 하위 국가기구의 특성을 제시하였다.

‘자본주의국가론’을 적용하여 우리나라 중앙정부 수준의 국가기구들을 경험적으로 분석한 연구는 정용덕(1993, 1999)을 참조.

첫째, 합의기능은 모든 사회구성원 혹은 집단들이 기존의 사회계약을 수용하도록 함으로써 사회적 합의를 확보하는 것이다. 이 기능은 국가의 일차적 운영목표로서, 소유권규정, 계급관계, 그리고 사회활동의 적법성 등에 관해 국가가 정의를 내림으로써 최소한의 질서를 유지시켜 경제적 생산을 가능케 하는 기능이다. 이러한 기능을 수행하는 국가기구에는 사회계약과 국가주권에 관련된 정치(political)기구, 사회집단간 갈등을 법규로 해결하는 법(legal)기구, 국가권력의 물리적 행사를 담당하는 경찰, 군대, 감옥 등의 억압(repressive)기구들이 있다.

둘째, 생산기능은 공․사부문에서의 생산증대를 위하여 사회투자를 규제하고, 노동력의 재생산을 위하여 사회소비를 규제함으로써 생산의 조건을 확보하는 것이다. 여기에는 국가가 공공재를 직접 생산하기 위한 공적생산(public production)기구, 국가가 다른 공․사부문과 계약을 통해 공공재를 간접적으로 생산하기 위한 공적제공(public provision), 그리고 국내외의 경제관계를 규제하기 위해 국가재정 혹은 재정․통화정책을 담당하는 국고(treasury)기구들이 있다.

셋째, 통합기능은 물리적 억압에 의해 수행되는 것이 아니라 생산에 있어서의 사회적 잉여를 국가가 구매함으로써 이를 수행하는 것이기 때문에, 국가가 사용할 수 있는 자원을 둘러싸고 생산기능과 상충관계가 발생할 수 있다. 이러한 통합기능은 복지기구와 이데올로기제조기구들에 의해 수행된다.

넷째, 집행기능은 정책이라는 수단을 통하여 특정한 사회적 조건하에서 위의 기능들을 조정하는 기능이며, 이를 통해 국가가 상대적 자율성을 확보할 수 있다. 여기에는 관리(administration)기구와 규제(regulation)기구가 있다. 집행기능은 위의 세 가지 국가기능이 사회부문에 대하여 수행되는 것과 달리, 이러한 기능들이 효과적으로 수행되도록 국가부문 내부에서 정책을 조정하고 관리하는 기능이다.

여기서, 우리나라 규제의 발전단계를 고려할 때, 많은 학자들이 합의하는 바와 같이, 규제완화의 주요한 대상은 경제규제이지 사회규제는 아니다. 또한 국가가 경제부분에 적극적으로 개입해 온 발전국가의 전통을 지닌 우리나라는 규모나 위상 면에서 생산기능 하위기구가 차지하는 비중이 상대적으로 높다고 할 수 있다. 이러한 점들을 종합해 볼 때, 신자유주의를 표방한 김대중 행정부의 규제완화는 주로 사회통합기구(integration apparatus)보다는 경제생산기구(production apparatus)가 주요한 대상이 되었으리라는 가설을 형성할 수 있다.

<가설 2> 경제생산기구가 사회통합기구보다 규제완화의 정도가 클 것이다.

3) 중심기관-주변기관 유형화

권력의존모형(power dependency model)의 측면에서 볼 때(Rhodes, 1983), 우리나라 정부조직은 발전국가의 유산으로 법령, 예산, 인사 및 조직 등 행정자원을 매개로 중앙관리기구-부처-외청 및 위원회간에 수직적인 계층관계의 제도적 특성을 가지고 있다. 김대중 행정부의 여러 정부개혁의 조치 결과에서 관측되고 있는 사실은 개혁(특히, 감축)의 대상은 주로 중심부분 보다는 주변기관이 되고 있는 점을 지적할 수 있다. 여기서 중심기관이란 중앙관리기관과 중앙부처의 조직형태로 자체적인 법령제정권과 예산편성권을 갖는 기관이 해당되고, 주변기관이란 외청과 위원회로 법령제정권과 예산편성권이 주무부처에 의존되어 조직위상이 상대적으로 낮은 기관이 해당된다. 따라서 정부규제완화의 주요한 대상은 중앙관리기관과 부처의 중심기관보다는 외청과 위원회 조직의 주변기관이 되었으리라는 가설을 형성할 수 있다.

<가설 3> 주변기관이 중심기관보다 규제완화의 정도가 클 것이다.

Ⅲ. 연구설계

1. 연구대상

본 연구의 분석단위는 규제개혁위원회에 규제사무로 등록하여 정부규제를 운영하고 있는 40개의 중앙행정기관이다. 연구기간은 정부규제등록제도가 시행되어 최초로 규제사무가 등록된 1998년 8월부터 2002년 8월까지의 기간으로 한다.

2. 변수측정 및 분석방법

본 연구는 김대중 행정부가 추진한 규제완화정책의 성과를 실증적으로 분석하는 것을 목적으로 한다. 구체적으로는 규제의 신설, 폐지, 강화, 완화의 차원에서 규제개혁의 성과를 규제유형 및 기관유형별로 비교․분석하였다. 이를 위해 2002년 8월 현재 규제개혁위원회에 등록되어 있는 규제사무의 1998년 8월 대비 증감건수와 증감률을 조사하였다. 그런데 여성부의 규제사무 증감률(500%)은 과도한 극단값(outlier)을 보여 집단간 규제사무 증감률에 대한 통계분석에서 제외하였다.

<표 1> 중앙행정기관의 유형

중앙행정기관 (수)		국가기능 (수)	기 관 예 시
중심기관 (19)	대통령기관 (8)	합의기능(4)	통일부, 법무부, 국방부, 외교통상부
		생산기능(2)	과학기술부, 재정경제부
		집행기능(2)	국무조정실, 행정자치부
	의회기관 (11)	생산기능(5)	농림부, 정보통신부, 건설교통부, 산업자원부, 해양수산부
		통합기능(6)	여성부, 환경부, 교육인적자원부, 문화관광부, 보건복지부, 노동부
주변기관 (21)	대통령기관 (9)	합의기능(2)	병무청, 경찰청
		생산기능(2)	국세청, 관세청
		집행기능(5)	국가청령위원회, 조달청, 공정거래위원회, 금융감독위원회, 통계청
	의회기관 (12)	합의기능(1)	해양경찰청
		생산기능(5)	기상청, 산림청, 철도청, 농촌진흥청, 중소기업청
		집행기능(2)	특허청, 방송위원회
		통합기능(4)	국가보훈처, 청소년보호위원회, 문화재청, 식품의약품안전청

자료: 정용덕(1993: 28; 1999: 686), 재구성.

분석은 먼저 김대중 행정부의 규제개혁의 성과를 총량적인 수준에서 분석하였다. 여기서는 중앙행정기관별, 규제유형별, 행정부문별, 근거법령별 규제사무수의 변화를 기술통계 수준에서 분석하였다. 그리고 중앙행정기관을 몇 가지 기관유형으로 분류하고, 규제완화의 성과를 집단간 비교분석 하기 위하여 다음과 같이 기관유형변수를 측정하였다. 첫째, Wilson(1986)의 분류방식에 의하여 중앙행정기관을 대통령기관, 의회기관으로 구분하였다. 둘째, Clark와 Dear(1984)의 국가기능에 따른 기관분류 방식에 따라, 중앙행정기관을 합의기능, 생산기능, 통합기능, 집행기능을 수행하는 기관으로 구분하여 집단간 차이에 대한 비교분석을 실시하였다. 셋째, 중앙행정기관을 중심-주변기관으로 구분하여 집단간 비교 분석한다. 이러한 기관유형에 따라 우리나라의 중앙행정기관을 분류하면 <표 1>과 같다.

본 연구에서는 이와 같은 기관유형에 따라 중앙행정기관들을 분류하고, SPSS 통계프로그램을 이용하여 계량분석을 실시하였다. 중앙행정기관 유형별 규제사무 등록건수의 증감률에 대한 집단간 비교분석을 위해 분산분석(ANOVA)과 T-검정(T-test)을 실시하였다.

Ⅳ. 규제완화의 성과분석: 총량분석

1. 중앙행정기관별 정부규제 변화

김대중 행정부의 규제사무의 등록건수는 <그림 1>에서 보는 바와 같이, 1998년 규제개혁위원회가 정부규제등록제도를 실시한 이후 전체적으로 감소하였음을 알 수 있다. 전체 중앙행정기관이 관장하고 있는 정부규제는 규제사무의 등록기준에 따라 등록하도록 하고 있는 바, 등록된 규제의 수는 제도 시행 첫 해인 1998년 8월 기준으로 10,717건이 있었으나, 1998～1999년 사이에 2,788건이 감소하여 26%라는 비교적 큰 폭의 감소율을 보였다. 그리고 정부규제 등록건수는 1999년에서 2000년 사이에 감소율이 10.4%로 감소 폭이 다소 완화되다가, 2000년 이후로 점차 소폭의 증가(0.8～2.9%) 추세를 보이고 있다. 이후 기존 규제사무의 폐지와 새로운 규제사무의 신설 등 증감변화를 거쳐 2002년 11월 현재 최초 등록 대비 3,321건이 감소하여 7,396건의 규제사무가 등록되어 있다.

자료: 규제개혁위원회(http://www.rrc.go.kr)

<그림 1> 정부규제사무 등록건수의 변화

<표 2>는 중앙행정기관별 정부규제사무 등록건수의 변화를 나타내고 있다. <그림 1>에서 살펴본 바와 같이, 전체적으로 규제개혁위원회가 발족되어 활동한 이후 2002년 11월 현재까지 3,340여 건의 정부규제가 감소하였다. 기관별로 살펴보더라도 대부분의 기관들에서 많은 수의 정부규제가 감소되었음을 알 수가 있다.

<표 2> 중앙행정기관별 정부규제사무 변화

부 서	연도별 규제사무 등록건수(매년 8월말 기준)					증감(건)	증감(%)
	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
계	10,717	7,929	7,102	7,162	7,373	-3344	-31.2
보건복지부	1,625	1,169	954	756	764	-861	-53.0
건설교통부	900	791	668	743	752	-148	-16.4
해양수산부	763	573	490	511	540	-223	-29.2
농림부	682	488	458	484	495	-187	-27.4
산업자원부	667	415	339	354	407	-260	-39.0
환경부	643	528	566	566	576	-67	-10.4
금융감독위원회	548	394	520	535	543	-5	-0.9
재정경제부	500	315	308	410	430	-70	-14.0
행정자치부	484	366	320	327	340	-144	-29.8
과학기술부	426	408	210	201	207	-219	-51.4
문화관광부	401	324	271	194	188	-213	-53.1
경찰청	382	320	240	242	240	-142	-37.2
정보통신부	370	226	237	245	254	-116	-31.4
노동부	335	258	253	278	319	-16	-4.8
교육인적자원부	269	183	167	167	139	-130	-48.3
식품의약품안전청	256	166	139	131	133	-123	-48.0
산림청	254	200	137	141	142	-112	-44.1
관세청	220	119	119	119	119	-101	-45.9
문화재청	133	70	70	70	72	-61	-45.9
해양경찰청	122	83	72	72	72	-50	-41.0
법무부	88	86	93	108	119	31	35.2
국가보훈처	85	46	46	46	47	-38	-44.7
중소기업청	84	44	42	54	59	-25	-29.8
공정거래위원회	75	77	82	82	82	7	9.3
특허청	60	37	43	39	40	-20	-33.3
통일부	57	39	32	32	32	-25	-43.9
철도청	53	29	29	28	28	-25	-47.2
외교통상부	40	41	31	31	31	-9	-22.5
국방부	37	22	13	13	13	-24	-64.9
병무청	29	27	27	27	27	-2	-6.9
기상청	28	14	14	14	14	-14	-50.0
국세청	27	20	20	20	20	-7	-25.9
조달청	27	11	11	8	12	-15	-55.6
청소년보호위원회	23	23	25	26	26	3	13.0
농촌진흥청	14	7	7	8	8	-6	-42.9
통계청	10	4	4	4	4	-6	-60.0
국무조정실	0	0	7	7	7	0	0.0
방송위원회	0	0	32	33	33	1	3.1
여성부	0	6	6	36	36	30	500.0
국가청렴위원회	0	0	0	0	3	0	0.0

자료: 규제개혁위원회(http://www.rrc.go.kr)

1998년 8월 기준으로 등록된 정부규제의 수는 전체 10,717건 중 보건복지부가 1,625건, 건설교통부가 900건, 해양수산부가 763건, 농림부가 682건, 산업자원부가 667건 등의 순이었으며, 2002년 8월 기준으로 등록된 총 규제사무 7,373건 중 보건복지부가 764건, 건설교통부가 752건, 환경부가 576건, 금융감독위원회가 543건, 해양수산부가 540건 등의 순으로 많았다.

이 기간 중 양적으로 가장 많은 감소를 보인 기관은 보건복지부로서 861건이 감소하여 53.0%의 감소율을 보이고 있다. 이와 함께 식품의약품안전청도 123건(48.0%)이 감소한 것으로 나타나 보건복지부 관련기관들의 규제사무 감소가 두드러졌다. 이 밖에 산업자원부의 규제사무가 260건이 감소하여 39.0%의 감소율을, 해양수산부가 223건이 감소하여 29.2%의 감소율을, 과학기술부가 219건이 감소하여 51.4%의 감소율을, 문화관광부가 213건이 감소하여 53.1%의 감소율을, 농림부는 187건이 감소하여 27.4%의 감소율을 나타내어 다른 기관들에 비하여 비교적 높은 규제사무의 감소성과를 거두었다. 비록 수적으로는 많은 감소가 이루어지지는 않았지만 높은 감소율을 보인 기관들은 국방부(24건, 64.9%), 통계청(6건, 60%), 조달청(15건, 55.6%), 기상청(14건, 50.0%), 교육인적자원부(130건, 48.3%) 등이 있다.

이에 반하여, 정부규제의 등록건수가 증가된 기관들도 있었다. 법무부는 31건의 규제사무가 증가하여 35.2%의 증가율을 보였으며, 여성부가 30건이 증가하여 가장 높은 500.0%의 증가율을 기록하였다. 그밖에 공정거래위원회(7건, 9.3%), 청소년보호위원회(3건, 13.0%), 방송위원회(1건, 3.1%)의 정부규제 등록건수가 소폭으로 증가한 것으로 나타났다. 한편 국무조정실과 국가청렴위원회는 이 기간 중 정부규제 등록건수의 변동이 없었던 기관들이다.

2. 규제유형별 정부규제 변화

정부규제의 유형은 인․허가 및 면허, 확인․증명, 지도․단속, 의무․금지로 구분 할 수 있다. 이러한 규제유형화는 규제가 국민들의 자유를 제한하는 정도로 이해할 수도 있다. ‘인․허가 및 면허 등’은 규제기관의 사전승인을 얻지 못하면 행위 자체가 원천적으로 제한된다는 측면에서 다른 규제유형보다는 규제의 강도가 크다 할 수 있다. 반면에 ‘의무 등’은 신고의무, 보고의무와 같이 행정상 사실행위나 법률행위에 있어 정보제공 또는 요식행위를 요하는 형태의 규제로서 다른 규제유형보다는 행위를 제한하는 정도가 상대적으로 약하다고 할 수 있다.

2002년 8월 현재 우리나라의 정부규제는 유형별로 볼 때, 의무․금지 등의 정부규제가 4,053건으로 전체의 55.0%를 차지하고 있다. 그 다음으로는 인허가․면허 등의 정부규제가 1,627건으로 22.1%를 차지하고 있으며, 지도․단속 등이 1,247건으로 16.9%, 확인․증명 등이 446건으로 6.1%를 구성하고 있다. <표 3>은 규제유형별 정부규제의 연도별 등록 현황을 정리한 것이다. 등록된 규제사무를 유형별로 살펴보면 1998년 8월 기준으로 인허가․면허 등이 2,562건, 확인․증명 등이 619건, 지도․단속 등이 1,723건, 의무․금지 등이 5,812건이었으나, 2002년 8월 기준으로 인허가․면허 등이 1,627건, 확인․증명 등이 446건, 지도․단속 등이 1,247건, 의무 등이 4,053건으로 각각 감소하였다.

그 중 인허가․면허 등의 정부규제가 36.5%(935건) 감소하여 가장 높은 감소율을 보였는데, 이는 그간의 지속적인 규제개혁 작업으로 시장진입규제가 완화되었음을 시사해 준다. 의무 등의 정부규제는 수적으로 가장 많은 1,760건의 정부규제가 감소하여 30.3%의 감소율을 보여, 그간 비효율적인 행정상 요식행위를 수반하는 규제분야에 대해서도 양적으로 많은 정비가 이루어진 것으로 유추할 수 있다. 확인․증명 등의 정부규제는 173건이 감소하여 감소율은 27.9%이며, 지도․단속 등의 정부규제는 476건이 감소하여 27.6%의 감소율을 기록하였다.

<표 3> 규제유형별 정부규제사무 변화

규제유형	연도별 규제사무 등록건수					증감(건)	증감(%)
	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
계	10,717	7,929	7,102	7,162	7,373	-3,344	-31.2
인허가, 면허 등	2,562	1,901	1,651	1,542	1,627	-935	-36.5
확인, 증명 등	619	477	428	441	446	-173	-27.9
지도, 단속 등	1,723	1,346	1,191	1,200	1,247	-476	-27.6
의무 등	5,813	4,205	3,832	3,979	4,053	-1,760	-30.3

자료: 규제개혁위원회(http://www.rrc.go.kr)

<그림 2>는 유형별 정부규제 등록건수의 변화를 도식화 한 것으로 증감률의 추이를 살펴볼 수 있다. 2000년도까지는 모든 유형의 정부규제가 정도의 차이는 있지만, 공통적으로 감소하였음을 알 수 있다. 그러나 2001년도에는 인․허가 및 면허 등의 정부규제만이 109건(6.6%)이 감소한 것으로 나타났으며, 그 이후로 현재까지는 모든 유형의 정부규제가 작지만 증가추세를 보이고 있다.

자료: 규제개혁위원회(http://www.rrc.go.kr).

<그림 2> 유형별 정부규제 등록건수 증감률

3. 행정부문별 정부규제 변화

우리나라의 정부규제는 2002년 8월 현재 행정부문별로 나누어 볼 때, 금융․통화 부문에서 가장 많은 정부규제가 이루어지고 있는데 총 866건으로 전체 규제사무의  11.8%를 차지하고 있다. 다음으로 큰 비중을 차지하고 있는 환경부문은 643건으로 8.7%, 의료․약사부문은 429건으로 5.8%, 노동부문은 319건으로 4.3%, 해운․항만부문은 286건 3.9%, 사회복지부문은 279건으로 3.8%를 차지하고 있다.

<표 4> 행정부문별 정부규제사무 변화

부 문		연도별 규제사무 등록건수(매년 8월말 기준)					증감(건)	증감(%)
		98년도	99년도	00년도	01년도	02년도
총 계		10,717	7,929	7,102	7,162	7,373	-3344	-31.2
경제적규제	금융,통화	928	641	760	826	866	-62	-6.7
	과학,기술	454	422	224	215	221	-233	-51.3
	해운,항만	431	312	266	273	286	-145	-33.6
	에너지	396	270	210	205	240	-156	-39.4
	정보통신	370	226	237	245	254	-116	-31.4
	농지,농정	354	251	219	249	253	-101	-28.5
	축산	339	242	244	243	247	-92	-27.1
	운송,물류	295	237	202	200	200	-95	-32.2
	상,공업	292	171	156	173	192	-100	-34.2
	수산	285	199	171	181	200	-85	-29.8
	산림	254	200	137	141	142	-112	-44.1
	주택,건축	249	251	193	194	195	-54	-21.7
	조세,전매	246	139	139	139	139	-107	-43.5
	재정경제	225	143	147	193	198	-27	-12.0
	건설	144	148	122	155	160	16	11.1
	토지,지적	133	90	84	83	79	-54	-40.6
	수자원	121	105	78	99	106	-15	-12.4
	국토,도시개발	104	61	82	95	94	-10	-9.6
	무역	62	24	21	28	32	-30	-48.4
	공업소유권	58	37	44	40	41	-17	-29.3
	관광	49	32	34	34	34	-15	-30.6
	항공	0	0	0	12	14	2	16.7
	소 계	5,789	4,201	3,770	4,023	4,193	-1,596	-27.6
사회적규제	환경	756	629	632	632	643	-113	-14.9
	의료,약사	708	602	544	427	429	-279	-39.4
	사회복지	598	391	303	268	279	-319	-53.3
	보건,위생	488	310	219	214	215	-273	-55.9
	문화,공보	388	265	268	199	198	-190	-49.0
	경찰,교통	386	322	262	266	264	-122	-31.6
	노동	359	258	253	280	319	-40	-11.1
	교육,학술	267	181	165	165	137	-130	-48.7
	소방,민방위	185	161	132	132	132	-53	-28.6
	국가보훈	85	46	46	46	47	-38	-44.7
	체육,청소년육성	75	74	64	68	62	-13	-17.3
	군사,병무	66	49	40	40	40	-26	-39.4
	소 계	4,361	3,288	2,928	2,737	2,765	-1596	-36.6
행정적규제	행정일반	205	151	136	106	105	-100	-48.8
	지방행정	198	138	121	127	129	-69	-34.8
	국적,출입국	46	44	51	59	59	13	28.3
	외무,여권	40	41	31	31	31	-9	-22.5
	법무	39	38	38	53	47	8	20.5
	형사,교정	12	11	10	8	25	13	108.3
	기타	27	17	17	18	19	-8	-29.6
	소 계	567	440	404	402	415	-152	-26.8

자료: 규제개혁위원회(http://www.rrc.go.kr)

<표 4>는 우리나라의 정부규제를 부문별로 나누어 정부규제 등록건수의 연도별 변화를 나타낸 것이다. 전 분야의 정부규제가 전반적으로 감소하고 있는 것으로 분석된다. 여기서 분류의 한계는 있지만 정부규제를 행정분야별로 크게 경제규제, 사회규제, 행정규제로 분류할 수 있는데(OECD, 1997), 이 연구에서는 경제규제와 사회규제가 각각 1,596건 감소, 행정규제/기타가 152건  감소한 것으로 조사되었다. 그러나 감소율에서는 사회규제가 36.6%로 27.6%의 경제규제보다 높아 상대적으로 경제규제보다는 사회규제의 완화가 활발하게 이루어졌다고 할 수 있다. 그런데 이 기간 중 가장 많이 정부규제의 수가 감소한 행정부문은 사회복지부문으로 319건이 감소하여 53.3%의 감소율을 보였다. 의료․약사부문은 279건(39.4%)이 감소하였고, 보건․위생부문은 273건(55.9%)이 감소하였다. 이러한 결과를 볼 때, 사회분야 특히 보건․복지부문에서 상대적으로 많은 규제완화가 이루어진 것으로 판단된다. 그밖에 과학․기술부문은 233건(51.3%), 문화․공보부문은 190건(49%), 에너지부문은 156건(39.4%), 해운․항만부문은 145건(33.6%), 교육․학술부문은 130건(48.7%)이 감소하여 비교적 높은 감소율을 보이는 행정분야로 나타났다. 반면에, 이 기간 중 건설부문의 정부규제는 16건이 증가하였으며, 국적․출입국 부문과 형사․교정부문이 각각 13건, 법무부문이 8건, 항공부문은 2건의 정부규제가 증가한 것으로 나타났다.

4. 법령별 정부규제 변화

정부규제는 법령에 근거하여 효력이 발생하는데, 근거가 되는 법령으로는 법률, 대통령령과 총리령 및 부령 등의 행정명령, 고시, 훈령, 예규, 고시, 공고 등의 행정규칙이 있다. <표 5>는 근거법령의 종류에 따른 정부규제의 연도별 등록건수의 변화를 정리한 것이다. 2002년 8월 현재 총 7,389건의 정부규제 중 법률이 최상위의 근거가 되는 정부규제가 6,966건으로 전체의 94.3%로 대부분을 차지하고 있다. 그 다음은 대통령령으로 254건이 등록되어 3.4%의 비중을 차지하고 있으며, 총리령 및 부령은 125건으로 1.7%, 고시 등의 행정규칙은 0.6%로 전체에서 차지하는 비중이 미미한 것으로 나타났다.

정부규제의 증감률 면에서는 고시 등의 행정규칙에 근거한 정부규제가 이 기간 중 124건이 감소하여 73.8%의 감소율을 보이며, 총리령 및 부령에 근거한 정부규제는 348건이 감소하여 감소율은 73.6%, 대통령령에 근거한 정부규제는 305건이 감소하여 54.6%의 감소율을 나타났다. 반면, 법률에 근거한 정부규제는 2,551건이 감소하여 수적으로 가장 많이 감소하였지만 감소율은 26.8%에 그치고 있다. 이러한 사실은 규제개혁위원회에서 법률에 근거하지 않는 정부규제를 중점적으로 개혁한 결과로 해석할 수 있다.

<표 5> 근거법령별 정부규제사무 변화

근거법령 종류	연도별 규제사무 등록건수					증감(건)	증감(%)
	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
계	10,717	7,929	7,102	7,162	7,389	-3,328	-31.1
법률	9,517	7,284	6,609	6,708	6,966	-2,551	-26.8
대통령령	559	329	272	258	254	-305	-54.6
총리령,부령	473	258	165	147	125	-348	-73.6
고시 등	168	58	56	49	44	-124	-73.8

자료: 규제개혁위원회(http://www.rrc.go.kr)

<그림 3>은 법령별 정부규제 등록건수의 연도별 변화를 도식화한 것이다. 이를 통하여 볼 때, 법률을 제외한 대통령령, 총리령 및 부령, 고시 등에 근거한 정부규제는 기간 중 지속적으로 감소한 것으로 나타났다. 그러나 법률에 근거한 정부규제는 양적으로 2001년 이후로 작지만 증가추세를 보이고 있으며, 전체 정부규제에서 법률에 근거한 정부규제의 비율이 점차 증가하고 있음을 알 수 있다. 이는 국민의 자유와 권리를 제한하는 정부규제를 행정명령 및 규칙 등의 행정입법에 근거하기보다는 법률에 근거하여 합법성을 높이려는 의도로 행정부에 의한 자의적인 정부규제를 제한하는 정책적 의미가 있다.

자료: 규제개혁위원회(http://www.rrc.go.kr)

<그림 3> 법령별 정부규제 등록건수 증감률 변화

Ⅴ. 규제완화의 성과분석: 기관별 비교분석

1. 대통령-의회기관 유형별 비교분석

<표 6>은 중앙행정기관을 대통령기관과 의회기관으로 분류하여, 정부규제사무의 변경을 규제신설, 규제폐지, 규제강화, 규제완화로 세분하고 각각의 건수와 비율의 집단간 평균을 T-검정을 통해 비교분석한 결과이다. 전반적으로 신뢰수준 90%에서 규제변화 비율의 집단간 평균 차이는 통계적으로 유의미한 결과를 도출하지 못하였다. 다만, 규제강화 건수에서는 통계적으로 유의한 결과(p-value=0.096)를 보였는데, 의회기관(19.3건)이 대통령기관(7.9건)보다 정부규제의 내용을 강화한 건수가 많은 것으로 나타났다. 통계적으로 유의한 결과는 아니지만, 정부규제의 폐지 건수 및 비율 모두 의회기관이 대통령기관보다 높았다. 그러나 대통령기관은 상대적으로 규제신설의 비율, 규제완화의 비율이 높게 나타났다. 이러한 사실은 김대중 행정부의 규제완화 개혁이 대통령기관보다는 의회기관에서 보다 상대적으로 활발하게 이루어졌음을 시사하는데, 이는 신보수주의의 보수주의(conservative)적 사조인 정치집행부 리더십 강화전략과의 연계성을 유추해 볼 수 있다.

<표 6> 정부규제 변화 비교: 대통령-의회기관 유형별

종속변수	기관	평균		표준편차		T값		유의확률
		건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율
규제신설	대통령기관	22.24	9.58	40.76	13.05	-1.243	0.035	0.222	0.937
	의회기관	39.04	9.45	43.35	6.33
규제폐지	대통령기관	72.00	32.79	94.82	23.06	-1.635	-1.176	0.110	0.247
	의회기관	151.91	40.28	183.80	17.24
규제강화	대통령기관	7.94	2.39	13.48	2.66	-1.713	-1.330	0.096*	0.191
	의회기관	19.26	5.54	27.55	9.48
규제완화	대통령기관	45.53	28.60	66.55	27.50	-1.447	0.994	0.156	0.332
	의회기관	82.17	21.58	87.22	11.12

주:  * p< 0.1,  ** p< 0.05,  ***p< 0.01

2. 국가기능 유형별 정부규제 비교분석

<표 7> 정부규제 변화 비교: 국가기능 유형별

종속변수	기능	평균		표준편차		F값		유의확률
		건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율
규제신설	합의기능	11.86	11.76	15.28	16.81	1.240	0.146	0.310	0.932
	생산기능	47.29	9.01	53.12	7.85
	통합기능	31.00	8.91	33.27	5.71
	집행기능	24.56	9.00	44.76	9.64
	계	31.90	9.51	42.58	9.66
규제폐지	합의기능	34.71	26.14	50.05	16.73	1.977	2.171	0.135	0.108
	생산기능	170.07	46.91	147.03	7.66
	통합기능	157.20	34.61	221.48	19.88
	집행기능	58.00	33.13	98.54	30.02
	계	117.95	37.10	156.03	20.00
규제강화	합의기능	3.57	1.97	7.32	2.09	1.238	1.907	0.310	0.146
	생산기능	17.21	3.40	19.76	2.82
	통합기능	23.10	8.83	35.14	13.63
	집행기능	9.00	2.04	17.30	3.28
	계	14.45	4.20	23.13	7.49
규제완화	합의기능	25.14	32.87	22.87	31.88	1.463	1.158	0.241	0.339
	생산기능	92.86	28.36	93.57	18.00
	통합기능	78.40	17.97	80.22	12.12
	집행기능	44.89	19.53	78.38	17.04
	계	66.60	24.56	80.28	19.81

주:  * p< 0.1,  ** p< 0.05,  ***p< 0.01

<표 7>은 Clark와 Dear의 중앙행정기관의 국가기능 유형별 정부규제 사무의 변화를 규제신설, 규제폐지, 규제강화, 규제완화로 구분하고 각각 건수와 비율의 집단간 평균을 분산분석을 통해 비교분석한 결과이다. 그 결과 신뢰수준 90%에서 규제변화 건수 및 비율에 있어 집단별 평균 차이는 통계적으로 유의미한 결과를 보이지 않았다. 그러나 신뢰수준 90%에 가까운 것으로, 규제폐지 건수와 비율, 규제강화 비율이 있다. 규제폐지는 생산기능이, 규제강화는 통합기능이 건수와 비율에서 모두 다른 국가기능에 비해 상대적으로 큰 변화가 있었다. 또한 통계적으로 유의한 결과는 아니지만, 전반적으로 합의기능에 규제변화가 가장 적었고, 그 다음 집행기능이 적었다. 이러한 사실은 한국사회의 맥락에서 규제학자들의 경제규제 완화와 사회규제 강화라는 주장에 가까운 모습을 보이고 있다. 다만, 집행기능에서 규제폐지와 규제완화의 성과가 낮은 점은 우리나라 중앙관리기관의 일선부처에 대한 내부규제완화 개혁은 상당히 미진했다는 사실을 시사한다.

3. 중심-주변기관 유형별 비교분석

<표 8>은 중심기관과 주변기관간 정부규제 사무의 변화를 규제신설, 규제폐지, 규제강화, 규제완화로 구분하여 각각의 건수와 비율의 집단간 평균차이를 T-검정을 통해 비교분석한 결과이다. 그 결과 신뢰수준 99%에서 중심기관이 주변기관 보다 신설건수(53.3건), 폐지건수(191.8건), 완화건수(104.5건)가 크게 나타났다. 신뢰수준 95%에서는 중심기관이 주변기관 보다 강화건수(24.2건)가 큰 것으로 나타났다. 또한 신뢰수준 90%에서 중심기관이 주변기관 보다 신설비율(12.6%)이 높게 나타났다. 이러한 사실은 중심기관이 주변기관에 비해 규제변화가 상대적으로 활발하게 추진되었다는 사실을 시사한다. 그런데 규제건수의 변화에서 중심기관이 규제변화의 모든 측면에서 주변기관보다 큰 변화를 보여준다. 그러나 비록 통계적 유의도는 낮지만, 중심기관이 규제신설 비율과 규제강화 비율이 주변기관보다 높고, 반면에 주변기관은 규제폐지 비율과 규제완화 비율이 중심기관보다 높다는 것을 알 수 있다. 이러한 사실은 규제집약도가 높은 중심기관에서 규제완화 개혁에 따라 규제사무의 절대적 수는 줄었지만, 규제집약도가 낮은 주변기관에서 규제완화의 상대적 감축률이 오히려 컸다. 특히 주변기관에서 규제완화의 속성이 더욱 강하게 나타나는 점은 우리나라 정부조직의 중심-주변기관간의 권력의존관계에 따른 결과로 해석할 수 있다.

<표 8> 정부규제 변화 비교: 중심-주변기관 유형별

종속변수	기관	평균		표준편차		T값		유의확률
		건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율
규제신설	중심기관	53.26	12.594	44.79	10.992	3.338	1.968	0.002***	0.057*
	주변기관	12.57	6.579	30.06	7.337
규제폐지	중심기관	191.74	35.211	192.10	17.762	3.029	-0.563	0.006***	0.577
	주변기관	51.19	38.810	66.41	22.128
규제강화	중심기관	24.21	4.342	28.95	4.665	2.639	0.111	0.015**	0.912
	주변기관	5.62	4.076	10.79	9.474
규제완화	중심기관	104.53	21.489	92.49	11.798	3.058	-0.932	0.005***	0.357
	주변기관	32.29	27.348	47.60	24.956

주:  * p< 0.1,  ** p< 0.05,  ***p< 0.01

4. 기관유형별 교차표 분석

마지막으로, 정부기관 유형의 복합적 성격에 따른 정부규제 변화 내용을 교차분석을 통해 정리하면 다음과 같다.

첫째, 중심-주변기관과 대통령-의회기관의 기관유형별 규제변화 내용을 비교분석 하면 <표 9>와 같다. 중심-의회기관은 신설비율(13.2%), 폐지비율(44.4%), 강화비율(6.3%), 신설건수(79.8건), 폐지건수(298.3건), 강화건수(38.8건), 완화건수(160.4건)에서 높게 나타나 규제변화가 다른 기관유형에 비하여 상대적으로 활발하게 추진되었다는 사실을 알 수 있다. 그러나 규제완화 비율은 주변-대통령기관(41.5%)이 높게 나타났다. 여기서 규제완화를 포함한 규제개혁은 중심-의회기관을 대상으로 크게 이루어 졌음을 알 수 있다.

<표 9> 기관유형별 규제변화 교차분석Ⅰ

기관유형		신 설		폐 지		강 화		완 화
		건수 (표준편차)	비율 (표준편차)	건수 (표준편차)	비율 (표준편차)	건수 (표준편차)	비율 (표준편차)	건수 (표준편차)	비율 (표준편차)
중심기관	대통령기관	25.88 (37.74)	11.83 (16.08)	82.50 (102.49)	28.11 (18.91)	9.00 (13.77)	2.46 (2.79)	47.75 (73.01)	19.24 (14.24)
	의회기관	79.80 (34.89)	13.21 (5.11)	298.30 (195.78)	44.41 (8.73)	38.80 (31.95)	6.28 (5.30)	160.40 (73.57)	25.44 (6.90)
	계	55.83 (44.62)	12.59 (10.99)	202.39 (191.81)	37.17 (16.03)	25.56 (29.17)	4.58 (4.65)	110.33 (91.53)	22.68 (10.90)
주변기관	대통령기관	21.00 (48.00)	7.33 (9.75)	70.50 (95.80)	41.58 (24.32)	7.88 (14.67)	2.61 (2.74)	49.00 (66.91)	41.54 (33.44)
	의회기관	5.55 (6.02)	6.04 (5.45)	46.45 (39.36)	43.86 (15.17)	5.00 (8.44)	5.88 (12.87)	26.00 (30.37)	22.00 (10.99)
	계	12.05 (31.26)	6.58 (7.34)	56.58 (67.67)	42.90 (18.95)	6.21 (11.20)	4.51 (9.88)	35.68 (48.88)	30.23 (24.50)

둘째, 중심-주변기관과 국가기능의 기관유형별 규제변화 비교분석은 <표 10>에 정리되어 있다. 신설 건수는 중심-생산기능(91.6건)이, 폐지 건수는 중심-생산기능(297.1건)이 강화 건수는 중심-통합기능(38.8건)이, 완화 건수는 중심-생산기능(159.1건)이 상대적으로 가장 높게 나타났다. 그리고 신설 비율은 중심-합의기능(15.6%)이, 폐지 비율은 주변-집행기능(52.1%)이, 강화 비율은 주변-통합기능(13.7%)이, 완화 비율은 주변-합의기능(48.2%)이 상대적으로 가장 높다. 여기서 상대적으로 규제완화를 포함한 전반적인 규제변화는 중심-생산기능을 중심으로, 규제강화는 중심-주변의 통합기능이 대상이 되었음을 알 수 있다.

셋째, 대통령-의회기관과 국가기능의 기관유형별 규제변화 비교분석은 <표 11>에 나타나 있다. 규제신설 비율은 의회-합의기능(16.4%)이 높게 나타났으며, 규제폐지 비율은 의회-생산기능(49.0%)이, 규제강화 비율은 의회-통합기능(9.8%)이, 규제완화 비율은 대통령-합의기능(34.7%)이 상대적으로 높게 나타났다. 그리고 규제신설 건수는 의회-생산기능(53.5건)이, 규제폐지 건수는 의회-생산기능(183.9건)이, 규제강화 건수는 의회-통합기능(25.7건)이, 규제완화 건수는 의회-생산기능(105.9건)이 높게 나타났다. 전반적으로 대통령기관 보다는 의회기관에서 규제개혁이 추진되었음을 알 수 있다. 여기서 의회-생산기능에서 규제완화가 강하게 추진되었고, 의회-통합기능에서 규제강화가 이루어졌다는 사실을 알 수 있다.

<표 10> 기관유형별 규제변화 교차분석Ⅱ

기관유형		신 설		폐 지		강 화		완 화
		건수 (표준편차)	비율 (표준편차)	건수 (표준편차)	비율 (표준편차)	건수 (표준편차)	비율 (표준편차)	건수 (표준편차)	비율 (표준편차)
중심 기관	합의기능	12.25 (19.91)	15.55 (21.71)	11.00 (6.48)	23.20 (15.74)	1.00 (1.41)	1.30 (1.64)	11.50 (5.07)	21.38 (9.83)
	생산기능	91.57 (38.91)	14.87 (5.87)	297.14 (86.36)	48.69 (4.63)	31.86 (17.61)	5.10 (2.09)	159.14 (88.24)	24.77 (11.14)
	통합기능	56.80 (28.71)	10.80 (6.12)	267.40 (277.81)	39.56 (9.73)	38.80 (45.26)	6.70 (7.70)	133.80 (75.48)	23.40 (9.16)
	집행기능	15.50 (21.92)	3.20 (4.53)	91.00 (128.69)	18.80 (26.58)	19.50 (27.58)	4.05 (5.73)	78.50 (111.02)	16.20 (22.91)
	계	55.83 (44.62)	12.59 (10.99)	202.39 (191.81)	37.17 (16.03)	25.56 (29.17)	4.58 (4.68)	110.33 (91.53)	22.68 (10.90)
주변 기관	합의기능	11.33 (10.26)	6.70 (8.60)	66.33 (69.47)	30.07 (20.69)	7.00 (11.27)	2.87 (2.64)	43.33 (25.74)	48.20 (47.83)
	생산기능	3.00 (4.83)	3.16 (4.35)	43.00 (41.31)	45.13 (9.91)	2.57 (5.94)	1.70 (2.48)	26.57 (30.54)	31.94 (23.41)
	통합기능	4.75 (1.50)	6.55 (4.85)	58.75 (53.44)	37.08 (24.72)	9.25 (11.35)	13.70 (20.33)	28.75 (35.43)	15.68 (12.85)
	집행기능	31.00 (60.53)	11.32 (10.52)	68.00 (113.70)	52.12 (22.89)	8.40 (17.67)	2.06 (3.03)	49.40 (87.22)	28.68 (12.20)
	계	12.05 (31.26)	6.58 (7.34)	56.58 (67.67)	42.90 (18.95)	6.21 (11.20)	4.51 (9.88)	35.68 (48.88)	30.23 (24.50)

<표 11> 기관유형별 규제변화 교차분석Ⅲ

기관유형		신 설		페 지		강 화		완 화
		건수 (표준편차)	비율 (표준편차)	건수 (표준편차)	비율 (표준편차)	건수 (표준편차)	비율 (표준편차)	건수 (표준편차)	비율 (표준편차)
대통령기관	합의기능	10.50 (16.27)	10.98 (18.28)	31.00 (53.75)	22.72 (15.409)	4.17 (7.83)	2.30 (2.08)	24.83 (25.04)	34.67 (34.53)
	생산기능	31.75 (53.37)	6.50 (10.62)	135.50 (101.75)	41.58 (11.25)	7.50 (8.58)	2.53 (1.89)	60.25 (77.17)	33.93 (34.56)
	집행기능	30.83 (54.25)	10.22 (9.95)	82.67 (115.13)	42.48 (29.62)	13.33 (20.27)	2.78 (3.85)	64.00 (91.98)	23.75 (15.90)
	계	23.44 (41.79)	9.58 (13.05)	76.50 (96.04)	34.84 (22.16)	8.44 (13.76)	2.58 (2.67)	48.37 (67.65)	30.39 (27.37)
의회 기관	합의기능	20.00 ( ․ )	16.40 ( ․ )	57.00 ( ․ )	46.70 ( ․ )	0.00 ( ․ )	0.00 ( ․ )	27.00 ( ․ )	22.10 ( ․ )
	생산기능	53.50 (54.56)	10.02 (6.88)	183.90 (164.42)	49.04 (4.98)	21.10 (21.92)	3.75 (3.13)	105.90 (100.00)	26.13 (7.12)
	통합기능	33.67 (34.14)	8.91 (5.71)	174.67 (227.50)	38.46 (16.68)	25.67 (36.27)	9.81 (14.08)	87.11 (79.91)	19.97 (10.97)
	집행기능	1.00 ( ․ )	1.70 ( ․ )	26.00 ( ․ )	43.30 ( ․ )	1.00 ( ․ )	1.70 ( ․ )	20.00 ( ․ )	33.30 ( ․ )
	계	39.04 (43.35)	9.45 (6.33)	166.38 (186.10)	44.12 (12.221)	21.10 (28.18)	6.07 (9.77)	90.00 (87.34)	23.64 (9.22)

이상의 기관유형별 규제변화 비교분석을 종합해 보면 다음과 같이 정리할 수 있다. 먼저 규제변화 비율 면에서, 규제신설 비율이 가장 높게 나타난 기관유형은 주변-의회-합의기능(16.4%)으로 이러한 유형의 기관으로는 해양경찰청이 있다. 규제폐지 비율은 주변-대통령-집행기능(54.3%)이 가장 높게 나타났으며 국가청렴위원회, 조달청, 공정거래위원회, 금융감독위원회, 통계청 등이 이러한 기관에 속한다. 규제강화 비율이 가장 높게 나타난 기관유형은 주변-의회-통합기능(13.7%)으로 이러한 기관에는 국가보훈처, 청소년보호위원회, 문화재청, 식품의약품안전청 등을 예로 들 수 있다. 또한 규제완화 비율이 가장 높은 기관은 주변-대통령-합의기능(61.3%)의 유형으로 병무청과 경찰청 등이 있다. 그리고 규제변화건수 면에서 살펴보면, 중심-의회-생산기능이 규제신설 건수(102.8건), 규제폐지 건수(329.2건), 규제강화 건수(38.8건), 규제완화 건수(187건) 모든 면에서 가장 높은 기관유형으로 나타났다. 이러한 유형의 기관에는 농림부, 정보통신부, 건설교통부, 산업자원부, 해양수산부 등이 있다.

Ⅵ. 결  론

이 논문은 김대중 행정부의 규제완화 성과를 기관 유형별로 비교 분석함을 목적으로 하였다. 김대중 행정부의 규제완화 개혁은 규제사무의 대폭적인 감소라는 양적인 면에서의 성과를 거둔 것은 사실이다. 이러한 총량적 측면에서의 규제사무 감소 결과가 기관유형별 비교분석을 통해 정부관료제에 어떤 의의를 가지는 가를 해석하려고 시도하였다. 이러한 측면에서 분석한 결과는 다음과 같이 요약할 수 있다.

먼저, 총량적 분석결과로서, 정부규제 등록건수는 1998년 8월을 기준으로 하여 2002년 8월말까지 연평균 8.2%의 감소율을 기록하면서 전반적으로 높은 감소효과를 거두었다. 특히 정부규제사무에 대한 총체적인 재검토가 이루어진 1998～1999년 사이에 26.0%의 높은 감소율을 기록하였다. 이 기간 중 정부규제 감소 건수와 감소율을 종합적으로 고려 할 때, 보건복지부(-53.0%)와 식품의약품안전청(-48.0%) 등 보건복지부 관련기관의 규제사무 감소가 두드러졌다. 규제유형별로는 시장진입규제와 관련성이 높은 인허가 및 면허 등의 정부규제 감소율이 36.5%로 가장 높았다. 행정부문별로는 사회복지부문이 53.3%, 의료․약사부문이 39.4%, 보건․위생분야가 55.9%의 감소율을 기록하는 등 전반적으로 사회분야의 규제, 특히 보건․복지부문의 정부규제가 대폭 감소하였다. 또한 근거법령별로는 법률보다는 행정명령(대통령령, 총리령, 부령)과 행정규칙(고시 등)에 근거한 규제사무의 감소율이 높았다.

그리고 정부규제완화의 성과를 기관유형별로 비교 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 의회기관이 대통령기관보다 정부규제완화가 크게 이루어졌다. 이는 신보수주의의 대통령기관 중심의 정치행정부 리더십 강화전략과 일치하는 결과이다. 둘째, 생산기능과 통합기능에서 규제완화가 높게 추진되었고, 합의기능과 집행기능에서 규제완화가 낮게 추진되었다. 즉 김대중 행정부의 규제완화 개혁은 경제규제완화와 더불어 사회규제완화도 상당한 정도 추진되었음을 시사한다. 그리고 집행기능의 규제완화의 성과가 가장 낮은 사실은 우리나라 중앙관리기관의 내부규제 완화가 상당히 미진했다는 사실을 시사한다. 셋째, 중심기관이 주변기관보다 규제사무의 수에서는 더 감축되었으나, 평균 감축률에서는 반대로 주변기관이 더 감축되었다. 이러한 사실은 우리나라 중심-주변기관간의 권력의존관계에 따른 결과로 볼 수 있다. 규제집약도가 높은 중심기관은 규제완화에 따라 비록 규제사무의 절대적 수는 줄었지만, 규제집약도가 낮은 주변기관에서 오히려 규제완화의 상대적 감축률이 컸다.

마지막으로, 기관유형의 교차분석 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 규제완화를 포함한 규제개혁은 중심-의회기관을 대상으로 크게 이루어 졌다. 둘째, 상대적으로 규제완화를 포함한 전반적인 규제변화는 중심-생산기능을 중심으로, 규제강화는 중심-주변의 통합기능이 대상이 되었다. 셋째, 의회-생산기능에서 규제완화가 강하게 추진되었고, 의회-통합기능에서 규제강화가 이루어졌다. 이러한 비교분석을 종합하면, 중심-의회-생산기능에서 규제개혁이 가장 활발하게 이루어 졌음을 알 수 있다.

이상의 분석결과를 요약하면, 김대중 행정부의 정부규제완화 개혁은 규제총량을 감축하는 데는 성공했으나, 전략적인 규제감축에는 실패했다고 할 수 있다. 규제개혁의 개념과 내용은 단순히 규제의 개수를 줄이고 절차를 간소화하는 것 보다는 소기의 정책목표를 달성하는데 있어 적용 가능한 다수의 정책수단 중에서 보다 효과적이고 경제적인 수단을 선택하여 개선해나가는 과정이라고 할 수 있다. 그러나 기존의 연구문헌들이 지적하는 바와 같이, 우리나라의 규제개혁이 규제폐지 위주로 이루어져, 일부 사안에서는 당연히 필요한 보완조치의 병행도입이나 합리적인 규제대안의 모색이 다소 소홀하게 다루어진 측면이 있었다. 정부규제 감축의 내용에서 대통령의 정치집행부 강화 의도, 경제규제와 사회규제의 획일적 감축, 중앙관리기관의 내부규제완화 미비, 주변기관에 상대적으로 큰 감축부담의 정치성을 조심스럽게 지적할 수 있겠다. 그러나 이러한 지적은 규제완화의 관료정치적 측면에서 개별 규제완화 사례의 분석이 이루어지고 축적되어야 보다 명확한 추론이 가능할 것이다.

그렇지만 분석결과를 통해 다음과 같은 정책적 시사점을 찾을 수 있다. 첫째, 김대중 행정부의 규제개혁의 성과는 신자유주의, 그리고 특히 한국적 맥락에서 타당한 정부규제개혁 이념을 충족시키지 못하였다. 경제규제완화와 더불어 그에 상응하는 수준의 사회규제 완화 (특히, 보건복지분야)가 그 한 예이다. 이러한 사실은 김대중 행정부의 규제개혁이 지나치게 규제의 총량적 감축목표(50%)에 치중하여 매우 획일적이고 강압적인 방식으로 추진된 결과로 보인다 (김태윤, 2003). 앞으로 규제개혁시 정부규제의 기본이념과 전략의 청사진을 분명히 제시하고, 이에 근거하여 전략적인 감축관리를 추진해야 할 것이다. 나아가 규제개혁의 다음 단계인 규제품질관리에도 관심을 가져야 할 것이다 (최유성, 2002). 둘째, 김대중 행정부는 1998～2000년 전반부에 급진적인 규제감축을 추진하였으나, 2001년을 기점으로 다시 지속적으로 증가하는 추세를 보인다. 이러한 사실은 지난 총량적․획일적 감축위주의 규제개혁에 대한 반동(reaction)과 이러한 규제완화에 대한 이익집단정치와 관료정치의 압력으로 해석될 수 있다. 따라서 이에 대항할 수 있는 규제개혁의 추진체계를 제도화하여 규제개혁의 지속적인 관리 노력이 필요함을 시사한다. 셋째, 김대중 행정부의 규제완화 개혁에서 가장 미진한 부분은 집행기능, 즉 중앙관리기관들의 내부규제완화이다. 여기서 공공부문에 도입하고 있는 성과관리체제의 전제조건을 충족하지 못했음을 알 수 있고, 앞으로 이 부분의 개혁이 우선적으로 추진될 필요가 있다.

마지막으로, 이 논문은 규제개혁의 성과에 대해 양적인 접근을 하였다. 이에 따라 규제의 질적인 측면을 심도 있게 고려하지 못한 한계가 있다. 이전 정부와의 양적 비교나 유사 국가와의 질적 비교를 배제한 상태에서 통계상의 수치에 초점이 부여된 분석만으로는 설명에 한계가 있을 수 있다. 정부규제의 내용과 형식에 따라 정부관료제의 이해관계가 달라질 수 있기 때문이다. 이러한 규제의 질적인 분석은 개별 규제내용에 대한 보다 자세한 분석이 필요하다. 또한 전체 정부수준에서 기관유형접근을 통해 규제완화의 성과를 일반적인 수준으로 다룸으로써 규제개혁 과정에서 이루어지는 다양한 관료정치의 양상과 규제의 속성은 구체적으로 그려내지 못하였다. 이는 차후의 연구과제로 남는다.

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김근세(金根世): 미국 Syracuse 대학교 Maxwell 행정대학원에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 성균관대학교 사회과학부 행정학과 부교수로 재직 중이다. 주요 연구 관심분야는 정부기구론, 공공조직관리, 행정개혁 등이다. 최근 연구실적으로는 “1980년대 이후 미국 연방정부의 행정구조 변화”(2005), “영국 국가행정구조의 재형성”(2005), 등이 있다.<E-mail: seogam@skku.edu>

이경호(李競浩): 성균관대학교에서 행정학 석사학위를 취득하고, 국정관리대학원 박사과정을 수료하였다. 주요 연구 관심분야는 공공조직관리, 거버넌스, 성과관리, 국가혁신 등이다. 주요 연구논문으로는 “책임운영기관의 조직문화와 효과성에 관한 연구”(2005), “한국 고용지원서비스의 거버넌스에 관한 연구”(2005) 등이 있다.

<E-mail: karisma75@skku.edu/논문접수일: 2005. 10. 10/심사완료일: 2005. 12. 19>

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