경찰공무원의 대표성 분석*

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울) : 279～298

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A Study of the Representation of Korean Police Officers

김 상 호(대구대학교 경찰행정학과)

*  이 논문은 2005학년도 대구대학교 학술연구비 지원에 의한 논문임

본 연구에서는 한국 경찰공무원의 대표성에 관한 실태를 분석함과 동시에 향후 바람직한 정책 방향에 대한 시사점을 도출하고자 하였다. 대표성과 관련된 기존 논의들을 중심으로 대표성 확보의 의미와 필요성에 대하여 고찰한 후 지역, 성(性), 입직경로 변수를 중심으로 경찰공무원의 대표성 정도를 분석하였다.

연구결과를 요약하면 우선 지역 대표성과 관련하여 전체 및 고위직(총경 이상) 경찰공무원의 경우 수도권을 제외한 거의 모든 지역에서의 과잉 대표현상을 발견하였으며, 고위직의 경우 충청권 및 기타 지역 출신의 점유율이 상대적으로 낮아지는 반면, 영ㆍ호남 출신의 경우 고위직 점유율이 높아지고 있음을 확인할 수 있었다. 둘째, 성별 대표성과 관련하여 우리 여성 경찰공무원의 성별 대표성이 매우 취약함을 확인할 수 있었으며 이는 외국 주요 국가들과의 상대적 비교를 통해서도 나타났다. 셋째, 입직경로와 관련해서 경찰대학생, 간부후보생, 고시 특채를 중심으로 한 채용자들이 과잉 대표되고 있는 반면, 신규채용 인원의 90%에 육박하는 순경 공개 채용자들은 매우 과소 대표되고 있다.

이와 같은 분석결과를 토대로 대표성 제고를 위한 제도 및 의식 개혁 방안을 모색하였다.

주제어 : 경찰공무원, 대표관료제, 지역대표성, 성별대표성, 입직경로대표성

Ⅰ. 서  론

정부의 국민에 대한 대표성 및 대응성 확보문제는 수세기에 걸쳐 민주주의 정치이론의 핵심이 되어 왔다. 그러나 초기 정치ㆍ행정 이원론적 사고 아래에서는 국민에 대한 책임과 대응에 대한 관심이 행정관료 집단보다는 선출된 정치집단에게 집중되어 있었다. 그러나 제2차 대전 후 국가 기능의 양적 팽창과 질적인 심화, 위기관리의 중요성 부각 등을 통해 행정 국가화 현상이 생겨나고, 그로 인해 행정 관료의 정치적 역할과 정책결정에 대한 영향력의 증대로 행정 권력의 통제가 민주주의 정치체제에서 중대한 문제로 등장하게 된다. 그리고 이러한 증대된 행정 권력에 대한 내적 통제장치로서 관료의 대표성이 강조되어 진 것이다.

80년대 이후 우리나라에서도 민주화와 자유화를 요구하는 시대적 조류가 사회 전반에 깊은 영향을 미치고 있으며 그와 함께 행정서비스의 형평성과 대응성에 대한 요청 또한 날로 증가하고 있는 것이 현실이다. 이에 따라 우리 정부 관료제의 정책결정이나 집행에 있어서 대표성 확보의 문제는 행정 연구와 실제에 있어서 가장 큰 쟁점 중의 하나로 대두되고 있다고 해도 과언은 아니다(권경득ㆍ이현출, 2001 ; 김창문, 2003 ; 박재원, 1996 ; 양형일ㆍ이태영, 1993 ; 이혜숙, 2000 등). 게다가 여성, 장애인, 국가유공자 등에 대하여는 이미 일정 수준의 대표성 제고 노력들을 제도화하고 있으며 지방인재 및 이공계 분야에 대한 대표성 제고 논의도 활발하게 진행 중에 있다(권경득 등, 2004).

경찰공무원의 대표성 분석

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울)

하지만 이와 같은 관심과 논의로부터 우리 경찰조직은 한 발 비켜서 있는 것 같다. 여타 행정기관들의 대표성에 관한 논의와는 달리 경찰조직의 경우에는 이에 대한 구체적 논의가 드물었던 것이다. 구체적 논의의 부족은 실태 파악을 외면하게 하고 정확한 실태에 대한 인식 결여는 바람직한 정책 대안 모색을 방해하게 된다. 대표성 확보라는 것이 시대적 화두라면 경찰조직 또한 진지한 접근을 준비해야 할 시기인 것이다. 따라서 본 연구를 통해 우리 경찰공무원의 대표성에 관한 실태를 분석함과 동시에 향후 바람직한 정책 방향에 대한 시사점을 도출해보기로 한다.

이와 같은 목적을 달성하기 위한 단계별 연구 과정은 다음과 같다. 첫째, 대표성과 관련된 기존 연구들을 중심으로 대표성 확보의 의미와 그 필요성에 대하여 살펴본다. 둘째, 경찰공무원의 대표성이 지니는 의미 및 이를 기준으로 우리 경찰공무원의 대표성 실태에 대하여 분석한다. 셋째, 분석 결과를 토대로 향후 바람직한 정책 방향을 모색한다.

Ⅱ. 이론적 배경 : 대표관료제론

1. 개념 및 정당화 근거

공무원의 대표성에 관한 일반이론으로는 1944년 Kingsley에 의해 주창된 ‘대표관료제’(representative bureaucracy)가 그 핵심을 이루고 있으며, 그는 대표관료제를 “사회내의 지배적인 세력들을 반영하는(mirror) 관료제”라고 규정하였다. 보다 구체적으로 대표관료제는 “모든 사회집단들이 한 나라의 인구 전체 안에서 차지하는 수적 비율에 맞게 관료조직의 직위들을 차지해야 한다는 원리가 적용되는 인사제도로서, 정부가 인구 구성면이나 정책지향면에서 사회전체의 축도(cross-section)를 포용하는 것”이라고 정의할 수 있다(오석홍, 1994 : 24). 즉, 대표관료제는 사회의 모든 중요한 변수들이 그 사회의 인구비율대로 관료조직의 구성에 반영되는 관료제를 의미한다. 여기에는 관료들의 재량권 행사에 대한 현실 인식, 외부 통제 중심의 전통적 행정통제방식에 대한 회의, 사회 환경을 통한 개인적 가치관 형성, 진보적 평등 이념 등이 기본적인 가정 또는 전제로 작용하고 있다(오석홍, 1994 : 24 ～ 25 ; Meier, 1975 : 527 ～ 528).

엄격한 의미에서 Kingsley의 대표성 개념은 오늘날 인식되고 있는 대표관료제와는 구분될 수 있는 바, 그는 많은 인구통계학적 변수들 가운데 사회계급(social class)에 초점을 맞추어 논의를 전개하였다(SowaㆍSelden, 2003 : 701).

Mosher(1968 : 11 ～ 14)는 대표성을 피동적인 개념과 능동적인 개념으로 구분하였다. 그에 따르면 피동적(passive or sociological) 대표성은 출신배경에 따른 정적ㆍ수적 대표라 할 수 있다. 여기서 출신배경의 범주를 어느 정도로 해야 하는가가 문제시 되며, 이러한 범주에 대하여 일치된 합의를 못보고 있다. 능동적(active or responsible) 대표성이란 관료는 그들이 대표하기를 가정한 전체국민이나 일부국민의 이익 또는 가치를 위하여 적극적인 대행 활동을 해야 한다는 것이다. 피동적 대표성도 이러한 능동적 대표성을 전제하고 있음을 알 수 있다.

그 외 대표관료제를 인구통계학적 대표성(demographic representation), 태도의 대표성(attitudinal representation), 교정적 대표성(remedial representation)으로 구분하여 논의하는 경우도 있다(권경득, 1996 : 3 ～ 5).

Long(1952 : 814)은 계급구조, 학습 집단, 기술자, 경제적 이익, 인종, 국적, 종교 등을 MeierㆍNigro(1976 : 461)는 부친의 사회적 지위, 도시화의 정도, 지역, 교육, 연령, 최초 직업(first occupation), 인종, 성별을 강조하였다. 이후 연구들에서는 주로 인종과 성별이 주요한 변수들로 연구되고 있다.

대표관료제의 필요성을 강조하고 대표관료제 존립의 정당화 근거를 제시하는 논점으로는 다음과 같은 것들이 있다(박경효, 1993 : 707 ～ 708 ; 박재원, 1996 : 259 ～ 260 ; 오석홍, 1994 : 25 ～ 27). 첫째, 대표관료제는 상징적인 의미를 가지며 나아가 정부관료제의 민주성을 고양시키게 된다. 관료제의 인적구성이 사회 각계각층을 비례적으로 대표한다는 것 자체가 민주적인 가치에 부합되는 충분한 의미를 지니며, 나아가 그러한 인적 구성요소가 능동적인 대표작용을 한다면 광범한 토대위에 균형잡힌 견해가 정부관료제 안에서 형성될 수 있는 것이다. 이를 통한 조직의 내부적 민주화를 기할 수도 있다. 또한 다원주의 사회에서 관료제가 다양한 집단의 구성원들로 이루어져 있다는 사실만으로도 국민들로 하여금 정부가 공정하고 민주적이라는 믿음을 줄 수 있게 된다. 그렇게 함으로서 현직에 있는 공무원뿐만 아니라 공직에 관심이 있는 젊은 세대로 하여금 그 의욕을 고취시키고 결과적으로 유능한 인재의 정부유입을 도모할 수 있게 되는 것이다.

둘째, 정부관료제의 내적 통제를 강화할 수 있다. 행정국가의 거대한 정부관료제를 정치적으로 임명된 최고관리층이나 기존의 대의기관 등 외재적 통제장치가 통제하는 데는 한계가 있다. 그러므로 내적인 통제장치를 마련할 필요성이 제기되는 데 대표관료제가 바로 이러한 필요성에 부합하게 된다. 대표관료제는 대중통제를 정부관료제에 내재화시킬 수 있다. 공무원들은 사회화의 과정을 통해 자기출신집단의 이익에 대한 ‘심리적 책임’을 지려하기 때문에 서로 견제하여 내적통제를 강화하게 되는 것이다. 이러한 내적 통제는 보다 광범하게 대응적인 공공정책이 산출될 가능성을 높이게 된다.

이와 같은 심리적 책임은 Kingsley에 의해 강조되었다. 그는 “책임은 본질적으로 심리적인(psychological) 것이며 … 책임의 본질이 심리적인 것이라면, 모든 민주적 제도들의 대표성 정도가 가장 핵심적인 문제가 된다. 사회의 지배적인 영향력을 반영하지 못하는 집단들에게 권력이 이양될 수는 없는 것이다”라고 하였다(Kingsley, 1944 : 282).

셋째, 대표관료제는 모든 사회집단의 실질적인 기회균등을 보장하는 데 기여한다. 특히 혜택받지 못한 불우한 소수집단들에게 기회균등을 적극적으로 보장하고 그들의 지위상승을 돕게 됨으로써 사회정의의 구현에 이바지하게 된다. 모범고용주일 것이 기대되는 정부는 차별철폐의 시범을 보임으로써 사회전반의 사회적ㆍ정치적 차별을 철폐하는데 앞장서야 할 것이다.

넷째, 대표관료제를 통한 비혜택집단에 대한 공공부문에서의 고용기회확대는 그러한 집단의 경제적 불만을 해소하는 중요한 통로가 되며 비혜택집단들의 정치적인 힘과 참여능력을 향상시키고 그들의 소외감을 줄이게 된다. 이처럼 대표관료제는 비혜택집단을 포함한 모든 사회집단들의 구성원을 포용함으로써 그들 집단의 정부에 대한 충성을 강화할 수 있으며 이러한 일련의 효과는 정부의 정당성을 높이는 데 일조하고 나아가 사회적 통합에 기여하게 된다.

2. 비판적 관점 및 그에 대한 항변

대표관료제에 대한 비판적 시각은 대표관료제가 가정하고 있는 전제에 대한 비판과 그것이 현실에 적용되는 경우 야기될 수 있는 문제점들을 중심으로 논의되고 있다(박경효, 1993 : 707 ; 박재원, 1996 : 257 ～ 259 ; 오석홍, 1994 : 34 ～ 35 ; Meier, 1975 : 528 ～ 530). 대표관료제의 전제에서 비롯되는 비판으로는 첫째, 개념의 모호성에 대한 내용이다. ‘대표’라는 개념이 무엇을 의미하는지에 대한 합의가 없으며 진정 중요한 가치(values) 변수가 아닌 배경 변수들(background variables)을 중심으로 논의되고 있다는 것이다. 나아가 대표관료제는 피동적인 대표성이 능동적인 대표성을 보장한다는 전제를 가지고 있다. 그러나 개인은 조직인이 되면 그 조직의 이념이나 그 조직을 둘러싼 환경에 영향을 받는다는 점, 조직의 목적수행과 밀접히 관련된 규범체계가 조직인을 재사회화시킨다는 점, 조직의 구성원은 예견적으로 상급직위에 적당한 행동양식을 배우고 상향지향적인 태도를 취하게 된다는 점 등을 고려한다면 그러한 관계는 희석되어지며 대표관료제의 현실성에 대한 의문으로 남을 수 있다는 점 또한 주요한 비판 대상이다.

그러나, ‘대표’라는 개념이 획일화될 필요성은 없는 것이며 오히려 각 국가의 고유한 역사와 맥락에 따라 상이하게 이해되는 것이 바람직한 방향이라고 본다. 또한 피동적 대표성과 능동적 대표성과의 관련성이 비판적인 시각에서 바라보는 것처럼 부정적인 것만은 아닌 것 같다. 지금까지의 주된 연구는 관료제의 피동적 대표성에 치중되어 있었고 능동적 대표성과의 관련성에 대한 실증 연구는 사실상 드물었다(Brudney et al., 2000 : 492). 그러나 Thompson(1976)은 정부관료제 내에서 소수 집단(minority groups)이 그들의 이해관계를 보다 적극적으로 대변할 것이냐에 대한 회의적 시각과 낙천적 시각들에 대하여 고찰한 후 능동적 대표성은 ① 환경적 요인(사회에서 소수집단의 자존심에 관한 이데올로기가 명백히 표출되고 그들의 이해를 증진시키고자 하는 압력이 존재할 때) ② 쟁점 영역(출신 집단의 이해관계와 명백하게 연관된 쟁점들을 취급할 때) ③ 단결성(소수 집단 직원들의 단체가 조직되어 있는 경우) ④ 직무 성질(재량적인 업무를 수행하는 경우 ⑤ 물리적 거리(소수 집단 구성원들이 근접하여 근무하는 경우) 등에 의해 영향을 받게 된다(보다 높아진다)고 하였다. 또한 Meier(1993)는 인구통계학적 변수들이 독특한 사회화 경험들에 미치는 영향력의 정도에 주목하여 능동적 대표성과의 관련성을 이론적으로 고찰하였으며, Hindera(1993)는 피동적 대표성이 능동적 대표성으로 연결될 수 있는 세 가지 모형들 - 태도일치(attitude congruence), 의사전달(communication), 이익대변(advocacy) 모형 - 을 제시하고 그들에 대한 경험적 분석을 통해 이익대변 모형이 가장 적합성이 높다는 것을 발견하였다. Brudney 등(2000)도 기존 이론들을 토대로 대표관료제에 대한 분석모형을 설정, 그에 따라 실증연구를 수행한 바, 미국 주 정부 고위 관료들의 경우에 있어 인종, 성별 등과 같은 인구통계학적 변수들이 관료적 태도와 행동에 직ㆍ간접적으로 영향을 미치고 있다는 사실을 발견하였다. 나아가 “모든 정책적 이슈에 있어서 출신집단의 이익을 대표하지 못한다 하더라도, 정책과정에서 소수집단의 영향력과 참여정도를 향상시키며, 최소한 다수집단의 일방적 권한행사를 견제하는 역할을 하기 때문에, 소극적 대표성은 그 자체만으로도 나름대로의 의미가 있다”는 주장(박재원, 1996 : 260)에도 귀 기울일 필요성이 있다고 본다.

미국에서는 주로 인종문제가, 유럽에서는 경제적 계층이, 인도의 경우는 카아스트, 지방, 언어 등이, 잠비아에서는 인종과 지방이, 말레이시아에서는 인종이, 그리고 우리의 경우에는 지역, 학연 등의 대표성이 문제시 되고 있다(박혜자, 1993 ; Dresang, 1974 : 1607 ～ 1608 ; KlitgaardㆍKatz, 1983 : 333 ～ 337).

둘째, 대표관료제 이론은 행정에 대한 전통적인 통제방식 - 특히 정치적 통제 - 이 비효율적이라는 것을 전제로 하여 출발하였다. 하지만 전통적인 통제방식의 효율성 문제는 그것에 대한 경험적인 논의가 이루어져야 함에도 불구하고 그러한 논의들이 거의 무시되어져 왔다고 지적한다. 물론, 대표관료제이론이 전통적인 행정통제방식의 비효율성에 대하여 가정하고 있는 것은 사실이나 오늘날에는 그에 억매이지 않고 고용기회평등의 적극적 보장 방안의 일환으로 확대되어 있는 상황이다. 그러므로 비록 전통적인 통제방식의 효율성이 입증된다고 할지라도 대표관료제의 필요성은 여전히 남게 된다고 본다.

다음으로 대표관료제가 현실적으로 적용되는 경우 예견될 수 있는 문제점들로는 첫째, 공무원은 전체를 위해 봉사해야 하는 경우가 많은데 부분이익에 치중할 경우 전체국민의 이익이 무시될 수 있다는 점이 지적된다. 이는 “전문 직업인으로서 행정가는 가능한 한 공평하게 그들의 전문직업을 열심히 수행하고 정실주의와 특정집단에 대한 의도적인 편견이 없어야 한다”는 주장(권경득, 1996 : 10)과도 일맥상통하는 것이다. 하지만 이와 같은 주장들은 실제 관료들의 행태를 설명하는 데 취약성을 보이고 있다. 실제 관료들은 상당한 재량권을 보유하고 있으며 그와 같은 재량권은 그들의 가치관과 태도에 따라 다양한 방향으로 - 의도적이건 의도적이지 않건 - 행사되고 있다. 보다 많은 재량권을 용인하는 조직 구조하에서 능동적 대표성이 발현될 가능성이 높다는 연구결과들이 제시되고 있으며(MeierㆍBohte, 2001 : 463 ～ 467 ; SowaㆍSelden, 2003 : 706), 그 경우 관료제의 책임성 확보를 위해서는 다양한 집단 구성이 요구되는 것이다.

둘째, 전문화시대의 정부관료제에 가장 필요한 것은 전문성과 능력임에도 대표관료제는 능력ㆍ자격을 이차적인 기준으로 삼기 때문에 행정의 전문성과 생산성을 저해할 수 있게 된다는 점 또한 문제되고 있다. 오늘날 시장체계의 중시, 기업적 접근을 통한 공공부문의 재조직화(re-organizing), 효율성 제고, 성과 지표의 개발 등으로 특징지워지는 신공공관리(New Public Management : NPM) 이념이 거의 모든 공공분야에 영향을 미치고 있으며 경찰 조직 또한 예외일 수 없다는 점을 고려할 때, 이와 같은 문제점은 치명적일 수 있다. 그러나 공공분야가 효율성 제고만으로 그 기능을 다 한 것인지에 대하여는 논란이 있으며, 나아가 대표관료제가 조직의 효율성에 반드시 역행하는 것으로 볼 수 없다는 연구결과들도 제시되고 있다. Meier 등(1999)은 Texas 지역의 361개 학군에 대한 6년 동안의 시계열 분석에서 소수 민족 - 흑인과 라틴계열 - 선생님들의 대표성이 높은 학군일수록 소수민족 학생들뿐만이 아니라 백인 학생들의 학업 성취도 - 표준화시험 합격률 - 에도 긍정적인 영향을 미치고 있음을 발견하고, “대표관료제가 유사한 환경아래서 비대표관료제에 비해 목표 달성에 있어 보다 효과적이다”(p. 1037)라고 주장하였다.

하지만 본 연구에 대하여 NielsenㆍWolf(2001 : 613 ～ 614)는 누락변수, 부적절한 함수, 가중치 및 분류상의 오류 등을 지적하고 있으며 그와 같은 문제들이 해소되고 난 이후의 연구 결과는 확정적이지 못하다고 비판한다. 이와 같은 논란은 향후 보다 정치한 연구들을 통해 해소되어질 것으로 기대한다.

종래 대표관료제적 논의가 급진주의적 시각의 영향을 받아왔으며 그로 인해 사회 소수집단을 생산성을 결한 문제집단으로 파악한 문제점이 있었음을 지적하고 오늘날에는 다양성 관리라는 접근을 통해 이해되어야 한다는 주장도 있다. 이러한 시각에서는 소수집단 문제가 개인적인 수준이 아닌 사회구조적인 문제로 이해되면서도, 소수집단이 지니는 이질성을 다양성의 관점에서 긍정적인 가치를 부여할 뿐 아니라 전체 조직의 성과에 도움이 되는 관리원리, 수단, 절차를 구비한 실제적인 정책으로 인정받게 된다고 한다(최무현, 2002 : 184 ～ 187).

셋째, 대표관료제는 그 실현과정에 있어서 특정 집단에게 성적과는 관계없는 특혜를 부여하게 되기 때문에 보다 우수한 다수의 지원자가 자신의 귀책사유 없이 탈락되는 소위 역차별(reverse discrimination) 현상을 초래하게 되며, 이것이 새로운 불평등의 문제로 등장하게 된다는 것이다. 물론 일정 집단 출신자들에 대한 역차별은 이들이 과거 소수집단 차별의 가해자가 아니라는 점에서 문제가 전혀 없는 것은 아니나, 대표관료제가 그 동안 누적되어온 사회적 차별에 대한 보상에서 그 정당성이 부여되는 제도라는 점을 우선 인식해야 할 것으로 본다. 또한 성적과는 무관한 특혜라는 것이 능력 등을 전혀 고려하지 않은 것으로 오해되어서도 안 될 것이다.

비슷한 맥락에서 대표관료제의 채택이 실적주의를 파괴할 수 있다는 문제점이 지적되고 있다. 대표관료제는 업무를 수행할 수 있는 능력이나 자격을 갖추고 있지 않음에도 불구하고 임용할 수 있는 위험성을 내포하고 있으며 그로 인해 실적주의 원리와 상충되는 양상이 빚어질 수 있다(최무현, 2001 : 150). 하지만 대표관료제에 관한 아이디어는 정부관료제의 공익추구와 임용기회의 형평성을 보장하려는 실적주의의 본래적인 이상과 상충하는 것은 아니다. 다만 실천적으로 전통적인 실적주의적 기법과 대표관료제의 차별철폐기법이 충돌되는 것이다. 실적주의의 편견을 시정하고 보다 적극적인 접근방법을 채택한다면, 그리고 사회전체가 사회적 형평성제고를 위한 노력에 박차를 가한다면 역설적으로 대표관료제에 대한 요청은 약화될 것이며 대표관료제와 실적주의의 대립적인 논쟁도 가라앉을 것이다(박동서, 1994 : 34).

넷째, 관료조직은 동태적인 것이기 때문에 직원들의 끊임없는 내부이동이 일어나며 그로 인해 공무원 수의 구성에 있어 인구비례의 정태적 균형을 유지하는 것이 매우 어려우며, 사회집단별 공무원할당수를 산정하는 데 오류가 개입될 가능성 또한 무시할 수 없다는 문제점도 있다. 물론 대표관료제는 실현에 있어서 기술적 문제점을 표출하게 된다. 하지만 중요한 것은 그와 같은 제도가 지향하는 방향성인 바, 실현에 있어서의 문제점을 이유로 제도 도입을 반대할 수는 없다고 본다. 나아가 대표관료제에 대한 논의가 완전한 대표성 실현을 의도하는 것이라기보다는 지나친 과잉/과소 대표 현상에 대한 문제점 지적과 그에 대한 시정 노력의 촉구에 강조점이 있다는 점 또한 고려되어야 할 것이다(Krislov, 1974 : 64).

이상에서 대표관료제와 관련된 비판적 시각들과 그에 대한 몇 가지 항변들을 살펴보았다. 대표관료제의 실현과정에서는 이러한 비판점들을 충분히 고려해야 할 것이다.

3. 대표성의 측정

먼저 피동적 대표성의 측정 문제에 대하여 살펴보면, 우선 대표성의 범주설정이 필요함을 알 수 있다. 즉, 피동적 대표성이 출신배경에 따른 정적ㆍ수적 대표로 표현되는 바, 여기서 출신배경의 범주를 어떻게 설정해야 하는지에 대한 논의이다. 앞서 살펴본 바와 같이 각 국가의 고유한 역사와 맥락에 따라 필요한 범주들이 설정될 수 있을 것으로 본다.

범주가 구성되면 이들 요소에 대하여 대표성을 측정하여야 한다. 대표성을 가장 적절히 측정하는 방법은 각 요소에 속하는 전 국민의 비율을 관료의 비율과 비교하는 것이다. 이러한 방법은 HellriegelㆍShort(1972 : 854 ～ 855)에 의해서 수행되었다. 그러나 이와 같은 방법은 전체 인구중의 비율과 공무원중의 비율을 정확하게 제시해주고 있긴 하지만 단일지수로서 명료하게 나타내지 못하고 있다.

단일지수로서 대표성을 측정하고자 한 사람은 Meier(1975 : 531)였다. 그는 대표성을 측정하는 방법으로 로렌츠곡선과 지니계수를 사용하였다. 로렌츠곡선이란 경제학에서 소득과 부의 불평등을 측정하기 위하여 사용되는 방법으로 이것을 대표성측정에 사용할 때는 한 요소의 전체인구의 비율과 공무원의 비율을 사용하여 곡선상에 표시한다. 이 곡선에서 45˚선은 완전한 대표를 의미하고, 45˚선 이하는 불평등한 대표를 의미한다. 지니계수 R은 로렌츠 곡선에서 45˚선(완전 대표) 아래와 불평등선 사이의 공간에 해당된다. 지니계수가 0일 때 완전한 대표를 나타내고, 1일 때 완전한 비대표를 나타낸다.

수식으로는 다음과 같이 표현할 수 있다.

R = [eqn: {2 int _{0} ^{100} {[X-f(X)]dx}} over {10,000}] ; X : 45°선 방정식, f(X) : 불평등선 방정식

이와 비슷한 방법으로 Subramaniam(1967 : 1015 ～ 1017)도 대표지수를 통해 대표성을 측정하였다. 그의 대표지수는 특정 요소의 공무원중의 비율을 전체 인구중의 비율로 나눈 것으로써, 지수가 1일때는 완전한 대표를 나타내고, 1을 초과할 때는 과잉대표를, 1에 미달할 때는 과소대표를 의미한다. 이러한 지수는 쉽게 이해할 수 있고 계산하기도 용이하여 많이 사용될 수 있는 방법이다.

Subramaniam 대표지수는 대표성 비율(Representational Ratio : RR)이라는 개념으로도 사용되고 있다(김창문, 2003 : 400. 참조).

Nachmias와 Rosenblom(1973 : 593)은 이러한 단일지수가 사회의 다양한 집단들이 얼마나 잘 관료제 내에 피동적으로 대표되는가에 대해서는 정확하게 나타내고 있지만, 관료제 그 자체가 얼마나 잘 통합되어 있는가를 제시해 주지 못한다고 지적하고, 통합도를 의미하는 변이의 척도(Measure of Variation : MV)를 제시하여 통합도를 측정하고자 하였다. 하지만 이 MV지수는 통합성, 혼합성을 나타내는 지수이기 때문에 대표성 이론과는 연관성을 잃게 되는 결정적인 문제점을 가지게 된다(임성한, 1978 : 315).

그럼에도 MV지수는 높은 신뢰성을 보유하고 있으며, Subramaniam 지수 및 HellriegelㆍShort 지수와도 유사한 수치를 나타냄으로써 피동적 대표성 측정에 적절히 사용될 수 있다고 한다(Guajardo, 1996 : 476).

대표성 개념이 사회 내 중요 변수들이 그 사회의 인구비율에 비추어 조직 내에 반영되는 정도를 나타내고 있으므로, HellriegelㆍShort 등에 의해 수행된 점유 비율 비교 방식과 Subramaniam 등에 의해 적용된 비율비를 통한 대표지수 방식을 혼합하여 사용하는 것이 보다 바람직할 것으로 본다.

피동적 대표성을 측정하는데 있어 사회특성요소를 전체 관료조직이 대표해야 하는지, 아니면 부분관료조직이 대표하는 것으로 충분한지의 문제 또한 중요하다. 관료조직 전체적으로는 대표성을 확보하였는데 부분조직에 따라서는 과소대표 또는 과잉대표현상이 있을 수 있다. 부분조직에 따라서는 시민들에게 중대한 영향을 미칠 수 있는 비중 있는 조직이 있는데 이러한 조직에서 필수적으로 대표성이 확보되어야 할 것이다. 이와 관련된 문제로 특히 중시되는 것은 실제 정책결정이 이루어지는 수준에서의 대표성 확보 문제이다. 미국의 경우 소수인종이나 여성들이 관료제 전체로서는 어느 정도 대표성을 확보하였음에도 불구하고 여전히 정책결정과 직접적으로 연결되는 상위직에는 그렇지 못하다는 비판(Meier, 1975 : 541)이 차별폐지정책과 관련하여 제기되어 왔음은 같은 맥락에서 이해해 볼 수 있다.

다음으로 능동적 대표성을 측정하기 위한 방법으로는 설문조사방식이 광범위하게 적용되고 있으며(Naff, 1998 : 139 ～ 141 ; SowaㆍSelden, 2003 : 705), 그 외 관찰방식, 채택된 정책 등에 대한 내용분석 나아가 능동적 대표활동을 대변할 수 있는 행위와의 상관성 분석(MeierㆍBohte, 2001) 등도 함께 활용되고 있다.

Ⅲ. 실태 분석

1. 연구범위 및 방법

본 연구는 우리 경찰공무원의 대표성에 관한 실태를 분석해보는 것을 주요 연구 목적으로 하였다. 이를 위해 우선 경찰공무원의 대표성을 “사회 내 중요 변수들이 그 사회의 인구비율에 비추어 경찰조직의 구성에 반영되는 정도”로 개념 규정하기로 한다. 이는 대표성을 분석함에 있어 피동적 대표성에 관심이 집중된 것으로 피동적 대표성의 효용만으로도 대표관료제의 가치가 충분할 수 있다는 견해를 반영한 것이다.

경찰공무원의 대표성을 분석하기 위해서는 대표성과 관련한 변수 선정이 있어야 하는 바, 지금까지 우리나라에서의 대표관료제 논의는 지역, 성, 연령, 학력(특정 대학), 경력 등이 주된 관심의 대상이었다(김창문, 2003 : 399 ; 원구환, 2004 : 112 ～ 113). 경찰공무원의 대표성을 논의하는 경우에도 각 나라가 처한 여건에 따라 다양한 변수들이 고려될 수 있다. 그러나 공무원 제도 전반을 지배하는 인사 기준과의 갈등 여부, 즉각적인 조직 수용성 등을 고려할 때 우리의 경우 지역, 성, 입직경로 등과 같은 변수들의 중요성이 상대적으로 크다고 본다. 연령 및 학력 등과 관련된 문제는 우리 국가공무원제도의 근간이 되고 있는 직업공무원제도 및 실적주의와의 갈등 가능성을 높일 수 있으므로 본 연구에서는 고려하지 않기로 한다.

우선, 지역변수의 경우 한국 관료제가 정권 변화에 따라 특정 지역 편향주의가 현격하게 나타났고 그에 대한 논란이 적지 않게 제기되어 왔다는 점을 고려하여 분석대상으로 선정하였다.

경찰 조직도 이와 관련하여 자유롭지 못한 것이 사실이다. 이는 매번 경찰과 관련된 대통령 연설에서도 확인되고 있는 바, “지연 … 에 따른 인사로 경찰의 사기가 꺽이는 일이 있어서는 안 될 것”(대통령 경찰대학 졸업식 치사, 2003), “경찰 인사도 지연이나 정치적 성향에 따라 좌우되지 않고 …”(대통령 경찰의 날 기념식 연설, 2004) 등이 항상 강조되고 있다.

둘째, 성별과 관련한 대표성 문제는 최근 우리사회에서 중요하게 논의되고 있으며, 공무원 채용에 있어서의 할당제도 등을 통해 구체적으로 나타나고 있는 현실을 반영한 것이다.

셋째, 경찰공무원은 현재 여러 가지 경로를 통해 채용되고 있다. 입직경로의 대표성 문제는 ‘입직경로별 상위직 구성 비율’과 관련된 것으로 ‘사회 내 중요 변수들의 조직 내 반영 정도’를 의미하는 대표관료제와 직접적 상관성이 없는 것으로 보일 수 있다. 하지만, 특정한 경로를 통해 경찰공무원이 된 경우 그렇지 않은 경우들에 비하여 고위직 점유비율이 지나치게 높다면 그것은 현직에 있는 공무원들의 사기저하를 가져올 수 있음은 물론이거니와 경찰직에 관심이 있는 젊은 세대로 하여금 그 의욕을 상실케하고 결과적으로 유능한 인재의 유입을 도모하기 어려울 수 있다는 점에서 이 역시 대표관료제가 지향하는 이념들과 그 방향성을 함께 함을 알 수 있다. 그러므로 본 연구에서는 입직경로를 주요한 변수로 선정하고자 한다.

다음으로 대표성 측정의 조직 내 수준에 대한 결정이 요구된다. 정책결정과 직결된 상위직에서의 대표성 확보 문제가 보다 중요시 되는 오늘날에 비추어 전체경찰공무원에 대한 대표성 파악과 함께 최소 경찰관청 단위인 경찰서장급, 즉 총경 이상 계급을 별도의 연구대상으로 삼기로 한다. 다만, 입직경로별 대표성 문제는 총경 이상 계급만을 대상으로 한다. 대표성의 측정은 중요 변수의 인구 및 경찰공무원 점유 비율 비교 및 그 비율비를 통한 단일 지수화 방식을 혼합해서 사용하기로 한다.

본 연구는 국내외 단행본 및 논문들을 통해 이론적 논의들을 정리하였으며 실증분석을 위한 자료는 『2005년도 경찰통계연보』, 『2004년도 경찰청 국정감사 자료』ㆍ『2005년도 경찰청 국정감사 자료』, 『경찰청(경무기획국) 내부자료』 및 각종 국내ㆍ외 통계자료들을 활용하였다.

2. 경찰공무원의 대표성 분석

우리나라 경찰공무원은 2004년 9월 기준으로 총 92,307명이 근무하고 있으며 이들 중 총경 이상 고위직 경찰공무원은 478명(0.52%)에 해당한다. 이들을 중심으로 경찰공무원 대표성을 검토하고자 한다.

2005년도 경찰통계연보에서는 총 경찰공무원이 92,454명으로 집계되어 있으며, 관련 대상자들을 중심으로 주요 통계들이 제시되고 있다. 또한 2005년 11월 현재 총경 이상 고위직 경찰공무원은 489명으로 다소 증가되어 있는 것으로 조사되었다(경찰청, 2005 국정감사 자료). 하지만 그 차이들이 미미하고 연구실용성을 고려(전체 경찰공무원의 지역 비율이 2004년 기준으로 조사되어 있다는 점, 2005년도 경찰통계연보가 2005년 7월에 발간되었음에도 자료는 2004년말을 기준으로 작성되어 있다는 점 등), 위의 자료를 중심으로 분석하기로 하고 다만 필요한 경우 해당 자료들을 참고하기로 한다.

1) 지역 대표성

경찰공무원의 지역 대표성이란 우리나라 각 지역의 주민 수에 비례하는 경찰공무원의 비율을 의미한다. 이 때 지역별 주민 수의 기준 시점을 어떻게 할 것인지가 문제시 된다. 이와 관련하여 관료들의 출생 당시의 지역별 인구나 성장시의 지역별 인구를 기준으로 삼는 것이 합리적이라고 보는 견해(박동서, 1990 : 388)와 현재의 출신지역별 인구가 더 적합한 기준이라고 보는 견해(박경효, 1993 : 713)가 대립하고 있다. 대표관료제의 기본취지 및 기준의 실용성 등을 고려할 때 후자가 보다 적합하다고 보는 바, 본 연구에서는 현재 출신지역별 인구를 기준으로 한다. 다음으로 경찰공무원의 출신지역을 파악함에 있어서는 출신지역에 대한 정확한 정보가 없는 관계로 출신 고등학교를 통해 분석하기로 한다.

<표 1> 경찰공무원의 출신지역 분포

(단위 : 명)

구분	치안 총감	치안 정감	치안감	경무관	총경	경정	경감	경위	경사	경장	순경	계
수도권a)	0	1	5	10	78	227	476	1,422	4,634	5,059	2,162	14,074
영남권	1	1	7	13	141	396	917	2,560	9,056	9,053	4,512	26,657
호남권	0	1	3	11	104	340	681	2,299	7,819	7,955	3,634	22,847
충청권	0	0	4	0	54	167	400	1,184	4,551	4,386	1,792	12,538
기타b)	0	1	1	1	41	160	468	1,764	6,515	4,880	2,360	16,191
계	1	4	20	35	418	1,290	2,942	9,229	32,575	31,333	14,469	92,307

a) 서울ㆍ경기ㆍ인천

b) 강원ㆍ제주 및 지역파악이 불분명한 경우로 검정고시, 고졸 미만 등이 이에 해당

자료 : 경찰청, 2004. 재구성.

먼저, 전체 경찰공무원의 출신지역별 분포를 살펴보면 영남권 26,657명(28.88%), 호남권 22,847명(24.75%), 수도권 14,074명(15.25%), 충청권 12,538명(13.58%), 그리고 기타 16,191(17.54%)에 이르고 있음을 알 수 있다. 총경 이상 계급의 고위직 경찰공무원의 경우에는 영남권 163명(34.10%), 호남권 119명(24.89%), 수도권 94명(19.67%), 충청권 58명(12.13%), 기타 44명(9.21%)의 분포를 나타내고 있다.

다음으로, 우리나라 경찰공무원의 지역별 대표성을 살펴보면, 전체 경찰공무원을 기준으로 영남권(1.07), 호남권(2.28), 충청권(1.35), 기타(4.12) 출신이 과잉 대표되고 있으며, 수도권(0.32) 출신이 과소 대표되고 있음을 알 수 있다. 총경 이상 계급의 고위직 경찰공무원 또한 영남권(1.27), 호남권(2.30), 충청권(1.21), 기타(2.16) 출신이 과잉 대표되고 수도권(0.41) 출신이 과소 대표되고 있다.

<표 2> 경찰공무원의 지역대표성

(비율 단위 : %)

		수도권	영남권	호남권	충청권	강원ㆍ제주ㆍ 기타	합계
인구 비율		47.96	26.91	10.84	10.04	4.25	100
경찰 비율	전체	15.25	28.88	24.75	13.58	17.54	100
	고위직	19.67	34.10	24.89	12.13	9.21	100
대표 지수	전체	0.32	1.07	2.28	1.35	4.12
	고위직	0.41	1.27	2.30	1.21	2.16

자료 : 통계청, 2005 ; 경찰청, 2004. 재구성.

분석결과를 정리하면, 우선 전체 및 고위직 경찰공무원의 경우 수도권을 제외한 거의 모든 지역에서 과잉 대표현상이, 수도권 지역에서는 과소 대표현상이 나타나고 있음을 확인할 수 있다. 이러한 결과는 지역을 기준으로 볼 때 대표관료제의 취지가 경찰조직에서 제대로 구현되지 못하고 있는 실태를 반영하는 것이다.

기타에 해당하는 비율이 낮지 않다는 점을 지적해야 할 것으로 본다. 2005년 자료에서 기타를 따로 분리한 결과 총 17명이었으며 강원, 제주가 각각 12명, 8명으로 나타났다(경찰청, 2005c). 강원과 제주 지역의 고위직 경찰공무원 대표성은 그에 따르면 각각 0.79, 1.44에 해당하게 된다. 즉, 강원ㆍ제주ㆍ기타 지역에서의 과잉대표 현상은 기타에 속하는 사례가 많다는 점, 그로 인해 강원과 제주 지역이 자칫 과대평가 될 수 있음을 염두에 두어야 할 것이다.

2) 성별 대표성

경찰공무원의 성별 대표성이란 국민의 성비율과 경찰공무원의 성비율 사이의 관계를 의미한다. 우리나라 남ㆍ여 인구는 2004년을 기준으로 총 주민등록 인구 49,052,988명 중에서 남자가 24,641,460명으로서 50.23%를 차지하고 있으며, 여성은 24,411,528명으로서 49.77%를 차지하고 있다. 그에 반해, 2004년 12월 현재 우리나라 여성 경찰공무원은 3,803명으로 전체 경찰공무원의 4.1%, 고위직 경찰공무원의 경우 현재 최고 계급은 경무관이며 총경 2명을 합쳐 총 3명으로 전체(478명)의 0.63%에 불과하다.

<표 3> 계급별 여성경찰공무원 현황

(단위 : 명)

경무관	총경	경정	경감	경위	경사	경장	순경	총계
1	2	10	54	284	665	934	1,853	3,803

자료 : 경찰청, 2005b. 재구성.

그러므로 우리 여성 경찰공무원의 경우 전체 대표성 지수는 0.08, 고위직에서의 대표성 지수는 0.01로 고도의 과소대표현상을 보이고 있으며, 상대적으로 남성 경찰공무원의 경우에는 대표지수가 전체 1.91, 고위직 1.98의 과잉대표현상을 나타내고 있다. 이는 성별을 기준으로 볼 때 대표관료제의 취지가 조직 내에서 제대로 구현되고 있지 못하고 있음을 보여주는 것이다.

<표 4> 경찰공무원의 성별대표성

(비율 단위 : %)

		남성	여성	합계
인구비율		50.23	49.77	100.00
경찰비율	전체	95.88	4.12	100.00
	고위직	99.37	0.63	100.00
대표지수	전체	1.91	0.08
	고위직	1.98	0.01

자료 : 통계청, 2005 ; 경찰청, 2005b. 재구성.

3) 입직경로 대표성

현재 우리나라는 경찰공무원 채용에 있어 공개경쟁시험을 원칙으로 하고 있으며 다만 공개경쟁채용제도를 보완하고 임용체제에 필요한 융통성과 적응성을 부여하기 위해 경쟁성이 제한된 별도의 선발절차를 통한 특별채용을 가미하고 있다. 2005년 경찰공무원 충원계획을 살펴보면, 다양한 경로를 통해 다양한 계급으로의 경찰공무원 채용이 이루어지고 있음을 확인할 수 있다.

<표 5> 2005년 경찰공무원 충원 내용

(단위 : 명)

공개채용	특별채용
- 간부후보생 : 50 (여경 5) - 경찰대학생 : 120 (여경 12) - 일반순경 : 2,456 - 여경 : 680 - 101단 요원 : 270	- 고시 합격자 : 10 (경정) - 경찰행정학과 : 30 (순경, 남 : 24, 여 : 6) - 경찰특공대 : 38 (순경) - 사이버수사요원 : 20 (경장) - 외사요원 : 20 (경장) - 범죄분석요원 : 16 (경장) - 항공요원 : 7 (경위 : 5, 순경 : 2) - 정보통신요원 : 60 (순경) - 악대 요원 : 3 (순경) - 기타ㆍ예비 : 20

자료 : 경찰청, 2005b. 재구성.

입직경로 대표성은 매년 이루어지는 입직경로별 비율과 고위직 경찰공무원의 입직경로 비율을 비교함으로써 산출할 수 있는 바, 매년 균등한 비율을 통해 경찰공무원 채용이 이루어지는 것이 아니므로 직전 5년(2000 ～ 2004)까지의 채용현황 평균을 통해 입직경로별 비율을 산정하기로 한다.

<표 6> 경찰공무원의 입직경로 대표성

(비율 단위 : %)

	공개채용			특별채용		계
	경찰대학생	간부후보생	순경	고시	기타
전체비율	5.16	2.15	87.36	0.09	5.24	100
고위직 비율	8.16	56.90	7.53	8.16	19.25	100
대표지수	1.582	26.473	0.086	91.503	3.672

자료 : 경찰청, 2005b ; 경찰청, 2004. 재구성.

표에서 확인할 수 있는 바와 같이 고위직 경찰공무원의 경우 고시 특별채용(91.503) 및 간부후보생(26.473)ㆍ경찰대학생(1.582) 공개채용의 입직경로가 상대적으로 과잉 대표되고 있으며 순경 공개채용의 경우 대표지수가 0.086으로 다른 입직경로와는 달리 과소 대표되고 있음을 알 수 있다. 결과적으로 입직경로를 기준으로 볼 때, 대표관료제적 취지가 경찰조직 내에서 제대로 구현되고 있지 못한 것이다.

3. 분석결과의 논의

분석 결과 한국 경찰공무원의 경우 지역, 성, 입직경로를 기준으로 대표관료제의 취지가 제대로 구현되지 못하고 있음을 확인할 수 있다. 주요 원인들에 대하여 살펴보기로 한다.

1) 지역 대표성 문제

지역대표성의 문제점으로는 우선, 여타 지역에 비해 수도권 지역의 대표성이 매우 취약하다는 것이다. 이는 수도권 지역의 지역적 특색으로부터 일정 부분 그 원인을 찾을 수 있다. 즉, 수도권 지역에서의 높은 인구증가율과 타 지역으로부터의 순이동률 증가가 수도권 인구를 단기간에 비대하게 한 측면이 있으며, 그로 인해 지역 대표성 확보에 있어 현재의 차이를 보이는 것으로 유추할 수 있다. 표에서 보는 바와 같이 수도권 인구가 전체 인구 구성에서 차지하는 비율이 1980년 35.5%에서 2000년 46.3%로 증가하고 있다.

<표 7> 수도권 인구구성비율 변화 추이

(단위 : %)

연 도	1980	1985	1990	1995	2000
인구 구성비	35.5	39.1	42.8	45.3	46.3

자료 : 통계청, 2004 : 147. 재구성.

그러나 지역적 특색과는 무관한 인사에 있어서의 지역 편향성에서 그와 같은 문제점을 엿볼 수도 있다고 본다. 즉, 경찰공무원 전체 출신지역 현황을 살펴보면 수도권(15.25%), 영남권(28.88%), 호남권(24.75%), 충청권(13.58%), 기타(17.54%)의 분포를 보이고 있는바, 충청권 및 기타 지역의 경우 상위직 점유율이 상대적으로 낮아지는 반면 수도권, 영ㆍ호남의 경우 상위직 점유율이 높아진다. 이는 고위직 경찰공무원으로의 승진 과정에서 지역 편향성이 반영된 것으로 해석할 수 있게 하는 것이다.

경찰의 승진제도는 심사승진과 시험승진, 그리고 특별승진으로 구분되는데, 총경 이상의 직급부터는 전적으로 심사승진만이 이루어지고 있다. 현행 심사승진제도는 승진대상자 명부 작성과 승진심사위원회 의결이라는 두 단계로 나뉘어 있으며, 승진대상자 명부는 근무성적평정 5할과 경력평정 3.5할, 교육훈련성적 1.5할로 환산된 점수에 근거하여 선 순위자순으로 심사승진임용 예정인원수의 5배수를 포함하게 된다. 이러한 5배수 범위의 후보자 추천은 승진심사후보자로 하여금 심사과정에서의 주관성을 의심케 하는 요인으로 작용하고 있다. 이와 함께 경정 및 총경의 근무성적평정에 있어 주관적 평가 영역이 큰 비중(각 40%, 100%)을 차지하고 있고 승진심사 과정은 외부에 공개되지 않으며 연도별로 일관된 기준 또한 마련되어 있지 않다는 점 등이 그러한 해석을 가능하게 하고 있다.

2) 성별 대표성 문제

성별 대표성의 문제점으로 여성 경찰공무원들의 과소 대표현상을 지적할 수 있다. 비록 이와 같은 결과가 경찰업무의 특수성에서 비롯되는 측면이 있다는 점을 감안하더라도(김상호 외, 2005 : 14 ～ 16), 우리의 경우 지나치게 여성 경찰공무원의 비중이 낮다. 우선, 관리자급을 중심으로 주요 국가들의 여성 경찰공무원 비율을 살펴보면 미국의 경우 대규모 경찰관서의 경우 간부급의 9.6%, 최고 지휘자의 7.3%가 여성이며, 소규모 경찰관서의 경우에도 각각 4.6%와 3.4%의 비중을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 유럽 또한 평균적으로 관리자급의 4.2%가 여성 경찰관으로 조사되고 있다.

<표 8> 주요 국가의 관리자급 여성 경찰공무원 비율

한 국a)	미 국				유럽 평균
	대규모 경찰기관		소규모 경찰기관
	간부급	최고 지휘자	간부급	최고 지휘자
2.51%	9.6%	7.3%	4.6%	3.4%	4.2%c

a) 경위 이상 계급 기준.

자료 : 경찰청, 2005b ; National Center for Women & Policing, 2002 : 4 ; ScarboroughㆍCollins, 2002 : 124. 재구성.

우리나라 여성 경찰공무원의 관리자급 비율은 유럽 및 미국과 비교해서 취약한 상태임을 확인할 수 있다. 나아가 여성 경찰공무원의 과소대표현상이 비단 관리직에만 국한된 내용은 아닌 바, 주요 국가들의 여성 경찰공무원 비율을 살펴보면 영ㆍ미뿐만이 아니라 유럽 대륙 국가의 경우에 있어서도 그 비중이 상대적으로 높다는 사실을 알 수 있다.

<표 9> 주요 국가의 여성 경찰공무원 비율

한국	영국	스웨덴	독일	스페인	캐나다
4.1%	17.2%	19.4%	36%	7.5%	15.3%
이태리	미국*	프랑스**	일본**	뉴질랜드***	호주a)***
10.0%	11.15%	20.2%	4.0%	15%	25%

a) Queensland Police Service에 국한.

자료 : 경찰청, 2005b ; 조병인 등, 2004 : 195 ; National Center for Women & Policing, 2002 : 20 ; BroughㆍFrame, 2004 : 9. 재구성.

전체 경찰공무원 중에서 여성의 경우 얼마 정도의 비율이 적정한 것인가를 결정하는 것은 매우 어려운 문제임에 틀림없다. 그러나 우리는 지금까지 그와 관련하여 진지한 고민이 없었던 것이 사실이다. 경찰 모집 정원의 결정이 자연감소율이나 경찰관서 확장계획, 경찰지도부의 교체에 따라 임시방편적으로 이루어졌지 경찰업무에 대한 철저한 직무분석과 그를 통한 인적자원계획의 수립 및 집행이라는 합리적인 경로를 따르지 못했던 것이다(김상호, 2005 : 261). 이는 신임순경 공개채용에 있어 일관적이지 못한 채용 행태를 통해서도 나타나고 있다.

<표 10> 여성 경찰공무원 채용 현황 - 순경 공개채용 기준

구분	남 성		여 성		계
	인원	비율	인원	비율
2000년	1,170	67.01%	576	32.99%	1,746
2001년	1,374	69.75%	596	30.25%	1,970
2002년	1,544	81.09%	360	18.91%	1,904
2003년	1,652	84.41%	305	15.59%	1,957
2004년	1,685	81.48%	383	18.52%	2,068

자료 : 경찰청, 2005b. 재구성.

여성 경찰공무원에 대한 편견 또한 낮은 대표성을 결과한 것으로 볼 수 있다. 즉, 경찰직이 여타 직종과는 달리 업무수행에 있어서 신체적 강건함을 요구한다는 것을 이유로 여자 경찰공무원들의 채용을 극히 제한한 것으로 이는 경찰의 기본적인 직무가 범죄와 관련된 것이고 그로 인해 경찰 직무는 당연히 범죄에 대응한 물리력이 필요한 직무가 되어야 한다는 일반적인 견해를 바탕으로 하고 있다. 하지만 경찰 활동의 가장 많은 부분을 차지하고 있는 순찰 활동에 있어서도 막상 범죄와 관련된 내용은 기껏해야 25% 정도에 불과하다는 연구결과들이 제시되고 있으며(Bayley, 1994 : 16 ～ 17), 법집행 및 범죄통제 중심의 경찰활동에서 벗어나 질서유지와 서비스 제공에 초점을 맞춘 지역사회경찰활동(Community Policing)에서는 지역사회와의 협력구축 등이 보다 강조되며 물리력에 대한 의존도는 완화되고 있음을 살필 수 있다.

이와 관련 최근 국가인권위원회에서도 경찰공무원 공개채용시 성별로 인원을 정해 모집하면서 여성 인원을 남성보다 현저히 적게 한정하는 것이 평등권 침해라며 경찰청장에게 채용관행 개선을 권고하면서 “경찰의 모든 직무가 신체적ㆍ체력적 우위를 요구하거나 체력적 우위를 요구하는 일은 남성만 할 수 있다고 볼 수 없는데도 채용 당시부터 성별을 기준으로 인원을 정하는 것은 부당하다”(연합뉴스, 2006)고 밝힘으로써 유사한 입장을 견지하고 있음을 확인할 수 있다.

3) 입직경로 대표성 문제

한국 경찰공무원은 입직경로에 따라 고위직 점유 비율에 큰 차이가 나타나고 있다. 이는 무엇보다 채용 당시의 계급상 차이가 반영된 것으로 해석할 수 있는 바, 간부후보생ㆍ경찰대학생은 경위로, 고시 특채의 경우 경정으로 채용되기 때문이다. 이와 함께 경찰승진의 엄격성을 주요 요인으로 지적할 수 있다. 즉, 유능한 순경 입직자들의 고속 승진이 사실상 어렵다는 것으로 최저근무연수제도, 승진에 있어서의 연공서열 중시 등에 기인하는 것이다. 승진소요최저근무연수 제도는 경찰공무원이 승진함에 있어 일정 기간 동안 당해 계급에 재직해야 한다는 것으로 2005년까지 순경에서 경위까지 2년, 경감ㆍ경정 3년, 총경 4년으로 규정되었으며, 승진대상 동점자의 경우 당해 계급에서 장기근무한 자를 최우선 하는 규정도 두고 있다.

계급정년제도에서도 일정부분 그 원인을 찾을 수 있다고 본다. 계급정년제란 공무원이 일정한 기간 승진하지 못하고 동일한 계급에 머물러 있으면, 그 기간이 만료된 때에 그 사람을 자동적으로 퇴직시키는 제도로 경찰공무원의 경우 1998년까지 경위, 경감, 경정의 경우에 있어 각각 18년, 15년, 11년의 계급정년제도가 실시되었다. 이후 1999년부터 경위ㆍ경감의 계급정년제도는 사라지고 경정의 경우 14년으로 연장되어 오늘에 이르고 있다. 경찰인력의 신진대사를 촉진할 수 있다는 측면 등에서 계급정년제의 효용이 인정되는 것은 사실이지만, 그에 따른 상당한 희생과 부담 또한 수반하며 결과적으로 제도의 유명무실화를 초래하게 할 수도 있다는 측면에서 이에 대한 새로운 접근이 이루어져야 할 것으로 본다. 실제 경찰인사에 있어 총 퇴직 - 의원면직, 연령ㆍ계급정년, 명예퇴직, 징계(파면ㆍ해임), 직권면직, 당연퇴직, 순직, 사망 - 에서 계급정년이 차지하는 비중이 매우 미미하다는 사실은 그와 같은 내용을 뒷받침하는 것이다.

<표 11> 계급정년제도에 의한 퇴직규모

(명 / %)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
총 퇴직	2,657	2,790	5,931	4,750	1,722	1,592	1,592	1,767
계급정년	50(1.88)	55(1.97)	68(1.15)	25(0.53)	13(0.75)	-	12(0.75)	-

자료 : 경찰청, 2005a : 56. 재구성.

나아가 이와 같은 직급상 차이가 입직경로에 따른 능력의 차이를 반영한 것이라는 견해도 존재한다. 이는 과거 경찰공무원 채용에 있어 계급별로 학력 요건을 달리 규정한 것과도 무관하지 않으나, 당시 경찰공무원들의 교육 수준이 전반적으로 낮은 상태에서 도입된 것이라는 데 주목할 필요가 있다. 하지만 오늘날에 있어 그와 같은 차이는 많이 희석되고 있으며 최근 순경 입직자들의 학력 수준이 점차 높아지고 있다는 사실에서도 확인할 수 있다.

제정된 경찰공무원임용령(1969)에서는 “경정공개경쟁채용시험에 응시할 수 있는 자는 4년제 대학 졸업자 및 동졸업예정자로, 간부후보생 공개경쟁선발시험에 응시할 수 있는 자는 초급대학 졸업자 및 동졸업예정자로, 순경의 공개경쟁채용시험에 응시할 수 있는 자는 고등학교 졸업자 또는 교육부장관이 이와 동등 이상의 학력이 있다고 인정하는 자로 한다”(제28조)고 규정하였으며 1976년 개정을 통해 삭제되기까지 존속하게 된다.

미군정시대 하급 경찰관들은 경찰학교에서 채용 시험을 실시, 대거 충원되었는데 시험은 한글을 해독하고 자신의 이름 석 자를 쓸 정도면 합격이 가능했으며 대체로 교육 수준이 낮았다(안진, 1988 : 216)고 하며 해방 이후에도 사정은 크게 달라지지 않았다.

<표 12> 공개채용 신임경찰관(순경) 대졸자 비율

연도	남 자			여 자
	계	인원	비율	계	인원	비율
2000	1170	766	65.5%	576	526	91.3%
2001	1,374	761	55.4%	596	483	81%
2002	1,544	1,015	65.7%	360	304	84%
2003	1,652	1,045	63.3%	305	261	85.6%
2004	1,685	1,246	73.9%	383	316	82.5%

자료 : 경찰청, 2005b. 재구성.

특별채용이라든가 입직경로의 다원화는 조직의 침체를 방지함으로써 환경대응능력을 제고시키는 효과가 있으나 반면에 조직내 위화감을 조성, 자칫 파벌화의 우려가 있고 조직의 응집력을 저해할 위험이 있음을 알아야 한다. 나아가 입직 계층이 중상위계층에 집중되고 그들에 의해 조직 상층부 구성이 전유된다면 조직 내 활력보다는 오히려 하위계층의 불만을 가져오는 중요한 요인으로 작용할 수도 있는 것이다.

경찰을 둘러싼 환경의 변화를 고려할 때 경찰공무원 선발에 있어서도 특별채용시험이 차지하는 비중을 앞으로 더욱 확대해야 한다는 점에 동의하는 바이나, 그것이 입직 경로별 차별성까지 용인해야 한다는 것은 아니며 현재의 지나친 순경 입직자들의 과소대표현상은 일정수준까지 시정되어야 할 것으로 본다.

Ⅳ. 결론 : 요약 및 정책적 시사점

이상에서 경찰공무원의 대표성을 분석해 보았다. 그 결과를 간단히 요약하자면, 우선 지역 대표성과 관련하여 전체 및 고위직 경찰공무원의 경우 수도권을 제외한 거의 모든 지역에서의 과잉 대표현상을 발견하였다. 나아가 고위직의 경우 충청권 및 기타 지역 출신의 점유율이 상대적으로 낮아지는 반면, 영ㆍ호남 출신의 경우 고위직 점유율이 높아지고 있음을 확인할 수 있었다. 둘째, 성별 대표성과 관련하여 우리 여성 경찰공무원의 성별 대표성이 매우 취약함을 확인할 수 있었으며 이는 외국 주요 국가들과의 상대적 비교를 통해서도 나타났다. 셋째, 입직경로와 관련해서 경찰대학생, 간부후보생, 고시 특채를 중심으로 한 입직경로 채용자들이 과잉 대표되고 있었다. 신규채용 인원의 90%에 육박하는 순경 공개 채용자들은 매우 과소 대표되고 있다.

경찰공무원의 대표성 실태는 제도와 의식 모두로부터 야기되고 있으므로 이들을 중심으로 대표성 제고 방안을 모색하면 다음과 같다.

첫째, 각 영역별 대표성 확보를 점검하고 그 시정 노력을 전담하게 할 인사기구의 설치를 고려해야 할 것이다. 현재 경찰인사와 관련된 주요 기구로 ‘경찰인사위원회’ 및 ‘경찰위원회’ 등이 설치되어 있으므로 그 기능들을 실질화하는 방안을 도모하는 것 또한 단기적인 접근방법이 될 것이다.

둘째, 현행 제도의 합리화 방안으로 이를 통해 향후 인사행정에 있어서의 대표성을 회복시켜야 할 것이다. 우선, 신규채용절차는 그대로 유지하면서 내부 임용(selection from inside the service)과정의 개혁에 초점을 맞추어야 한다. 보직에 따라 승진 가능성이 상이한 현실에서 보직경로 결정에 있어서의 인사권자의 재량권을 사실상 축소할 수 있는 순차적 보직방법이나 인사위원회에 의한 보직 결정 방안 등이 고려될 수 있으며(박경효, 1993 : 716), 고위직 승진은 전적으로 심사승진에 의존하고 있는 현실을 감안할 때 출신 지역별ㆍ성별ㆍ입직경로별 승진 T/O를 마련하는 방안도 검토할 수 있을 것이다. 또한, 입직경로별 대표성 확보를 위해 유능한 순경 임용자들의 고속 승진을 제도적으로 보장해야 할 것이며, 입직경로별 계급정년을 차등적으로 적용하는 방안도 모색해야 할 것으로 본다.

미국의 경우 여성과 소수집단들에 대한 대표성을 고양시키기 위한 여러 정책들이 정부 관료제 내에서 사실상 무력화되는 경우가 많았다고 한다. 가령 소수집단 출신 공무원들을 조직의 비핵심 영역에서 근무토록 한다든지 서기적인 업무(clerical jobs)만을 담당하도록 함으로써 고위직으로의 승진에 불리하게끔 했다는 것(Naff, 1998 : 137 ～ 138)으로 시사하는 바가 많다고 본다.

이와 함께 신규채용(selection from outside the service)과 관련하여 각 영역별 대표성 제고를 위한 노력들이 모색되어야 한다. 무엇보다 경찰 직무에 대한 합리적 분석을 토대로 인적자원계획을 수립하는 것이 우선되어야 할 것이다. 또한, 현재 경찰은 순경 공채에 있어 지방청별ㆍ성별 모집 인원을 책정하고 있는 바, 인원 산정에 있어 보다 대표성을 제고해야 한다. 나아가 지역 대표성을 제고하기 위해 응시 거주지 제한에서부터 교류인사 신청 자격의 엄격화와 같은 다양한 방법들이 함께 고려될 수 있을 것이다.

셋째, 신규채용과 내부임용을 결정함에 있어 차별적인 사고방식과 문화를 제거해야 할 것이다. 경찰업무가 남성의 전유물이 되어야 한다든지 조직에서의 성패가 초기 입직 경로에 의해 결정된다는 식의 일반적 견해로부터 자유로워야 한다. 이는 대표성 문제가 의식에서부터 야기될 수 있음을 지적하는 것이며, 의식과 문화 차원에서의 접근들이 보다 근본적인 문제해결 방안이라는 점에서도 그 중요성이 존재한다.

마지막으로 대표성 제고를 위한 정책 수단들의 도입에 있어 철저한 사전준비 및 계획이 요구됨을 잊어서는 안 될 것이다. 즉, 단순히 몇 가지 정책들의 시행만으로 성공적 보장을 담보하기 어렵다는 것이며 철저한 계획과 사후 지속적인 교육훈련이 요구된다.

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김상호(金相鎬): 경찰대학교에서 행정학을 전공한 후 서울대학교 행정대학원에서 행정학석사학위를, 동국대학교에서 경찰학박사학위를 취득하였으며 현재는 대구대학교 경찰행정학과에 재직 중이다. 주요 관심분야는 경찰인사 및 조직관리 분야이며 주요 논문으로는 “경찰문화에 대한 이론적 고찰”, “한국경찰충원제도의 실태와 개선방안” 등이 있으며, 저술로는 <경찰학개론 : 공저>, <경찰행정학 : 공저> 등이 있다.

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