공공감사와 감사 수용성에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울) : 299～322

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A Study on the Acceptance of Public Audit in the Public Sector

류 춘 호(부경대학교)

공공감사활동은 행정의 오류를 방지할 수 있는 진단시스템이다. 그러나 감사활동 결과 조치 사항이 감사대상기관에 의해서 수용되지 않으면, 감사성과를 달성할 수 없을 것이다. 본 연구는 공공감사활동에 따른 감사갈등과 부정적인 시각에서 극복하고 감사공동체로서 감사목표 달성을 위한 제방안을 ‘감사수용성’이라는 개념에서 접근하였다. 감사기관과 수감기관이 공공감사에 대해서 상호인식의 공유가 전제되어야 한다. 구체적으로 감사권고의 이행율을 통해서 이러한 감사활동의 현실을 분석하였고, 이에 기초하여 규범적인 차원에서 의사소통, 감사억지력, 감사책임성, 민주적 감사기획 등의 차원에서 고찰하여 바람직한 감사수용성 확보방안을 모색하였다.

주제어 : 감사 수용성, 감사 권고, 감사 억지력, 감사공동체

Ⅰ. 들어가는 말

감사원은 필요적 감사기관과 선택적 감사기관을 포함한 다수의 국가기관과 지방자치단체 등을 감사대상으로 하고있다.  특히, 감사원의 감사활동이나 감사결과가 정치적 쟁점이 되는 경우 그 감사결과의 진위여부를 불문하고 정치적 입장에서 제각각 해석한다. 이로 인해서 감사원의 감사활동은 그 중요성에 비해서 낮게 평가되고 부정적인 인식이 존재하게 된다. 감사원의 공공감사활동에 대한 수감기관의 부정적인 인식은 감사저항(resistance)으로 나타나 합리적인 국정관리시스템을 유지하는데 장애요소로 작용하게 된다.

*  본 논문은 2005년도 한국행정학회 동계학술대회 감사평가연구회 창립 기념 세미나에서 발표한 논문을 수정․보완 한 것임. 논문의 심사과정에서 세심한 논평과 조언을 주신 세 분의 심사위원께 감사드립니다.

감사원의 2004년도 감사연보에 의하면 34,151개 기관, 1,031,796명, 세입세출각각 180조 3천억원을 감사대상으로 하고 있다. 2004년도의 감사실적은 119개 감사사항, 1,100개 기관을 실지감사를 하였다. 민원을 8,813건 접수․처리하였으며, 회계 관련 723건, 감찰관련 805건을 지적하였다. 변상판정 등 종류별 지적건수는 1,528건이었다. 처분요구 금액은 3,487억원에 달한다. 이러한 감사활동을 수행하는 감사원의 인력은 914명이다.

변화에 대한 저항은 피할 수 없으며 항상 기대되는 사실이다. 지금까지의 질서와 다른 변화에 직면하게 되면 안정성 속에 위치해 있던 대상집단들은 저항을 한다. 행정개혁에서 저항은 행정적 전환(administrative transformation)을 인위적으로 유도하기 때문에 발생한다. 이와 같이 감사원의 감사처분은 기존의 행정적 기억과 관행을 변화시키기 때문에 수용성의 문제가 제기된다(Caiden, 1991:41).

감사활동의 객관성, 공정성, 신뢰성을 확보하는 것이 중요한 과제이다. 일반 국민들은 감사원의 공공감사 결과를 통해서 행정의 잘못과 정책실패를 구체적으로 발견하기 때문이다. 이를 통해서 감사의 긍정적인 측면을 재인식하게 된다.

공공감사와 감사 수용성에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울)

감사원의 감사활동은 항상 국민관심의 대상이 되고 있는 감사 환경속에서 감사원의 공공감사가 전통적인 방법으로 합법성 감사를 원칙으로 하고, 감사활동이 갖는 사회적 의미가 단순히 정책 실패나 행정의 오류를 지적․ 처벌하는 것이라는 생각에 한정된다면, 수감기관은 감사원의 감사활동에 대해서 부정적인 시각을 가질 수 밖에 없을 것이다.

공공감사는 정부의 성과를 향상시키는 기능을 수행한다. 공공감사의 가장 중요한 기능은 인식된 공공실패에 관해서 감사결과 보고서를 생산하여 일반시민들에게 정보를 제공하고, 수감기관에게는 책임성 확보하여 정부의 프로그램 운영을 개선하는 효과를 갖게하는 것이다. 따라서 공공감사는 행정의 남용, 낭비, 오류, 비현실적 예산요구 등을 사전적으로 예방(preventive effect)할 수 있는 정기적인 의학적 검진시스템이라 할 수 있다.

현대 정부의 행정제도는 공공감사에 의해서 개선․발전 되고 있다. 이들 공공감사 기구의 가장 중요한 역할은 집행부의 활동을 분석․평가하는 것이다. 수감기관에 대한 공공감사기관의 의견들(opinion, reports, findings, recommendations)은 정부활동 향상과 상당한 관련성을 갖고 있다. 이러한 감사기관의 감사의견은 의회가 수감기관에 위임한 임무를 성실히 수행할 수 있도록 도와주는 기능을 한다. 또한 수감기관이 공공활동에 따른 책임성을 강화시키는 방향으로 유도한다. 이러한 역할이 가능한 이유는 공공감사가 신뢰할 수 있고, 객관적인 행정활동 성과정보감사(performance information audit)를 제공하기 때문이다. 공공감사의 영역과 대상은 능률성 감사, 정책결정과정 감사, 계획의 효과성 감사, 정책결정자체 등으로 하고 있다.

성과감사정보는 수감기관이 보고와 성과측정을 통해서 제공 정보의 정확성과 신뢰성을 검증한다(Barzelay, 2000).

이러한 감사환경을 고려한다면 감사원의 감사활동의 중요성을 일반 시민들과 수감기관에게 인식시키는 것이 무엇보다 중요하다. 이를 통해서 공공감사의 수용성을 확보할 수 있다. 공공감사의 목적이 감사 그 자체가 아니라 회계기준의 이탈여부, 재무관리의 합법성․능률성․효과성․경제성의 원칙에 반하는지를 조기에 판정하여 시정조치, 책임추궁, 배상확보 등을 처리 하거나 문제의 발생을 예방하는 것이기 때문이다(감사원, 2003:3-10;Adair & Simmons, 1988). 즉 공공감사는 첫째, 정부회계 결산의 적정성을 검사하는 결산검사 둘째, 수입․지출․재산관리 등 재정관리가 법규․예산․회계기준에 적합하게 이루어지고 있는지 여부를 확인하는 재무감사 셋째, 사업․시책의 경제성․능률성․효과성을 평가하고 개선대안을 제시하는 성과감사  등의 기능을 수행한다.

이상과 같이 공공감사의 긍정적인 기능에도 불구하고  부정적인 시각이나 인식이 존재하면 공공감사활동의 감사성과 뿐만 아니라, 공공활동이나 프로그램의 개선, 능률적․효과적 운영을 기대할 수 없게 된다. 따라서 공공감사활동에 따른 수감기관에 대한 감사권고(audit recommendation)가 감사대상기관에 의해서 수용될 수 있는 제방안을 모색하는 것이 중요한 공공감사의 정책과제이다. 이하에서는 공공감사 수용성의 이론적 논의와 실제를 분석하여 감사의 수용성을 확보할 수 있는 정책방향을 모색하고자 한다. 감사활동의 중요한 편익은 감사권고를 하는 것에 한정되지 않고, 그것을 효과적으로 집행하는 것이다. 감사기관의 효과성에 대한 핵심적인 측정들은 공공활동의 개선과 변화를 유도할 수 있는가에 달려 있기 때문이다(Funkhouser, 2003).

공공감사활동의 집행의 중요성에 관해서는 다음을 참조.http://www.nalga.org/qrtly/funk1201.html(05.12.10)

Ⅱ. 공공감사의 감사 수용성에 관한 이론적 논의

1. 감사 수용성의 개념

모든 정책은 어떤 방식으로든 인간의 행태를 통제하거나 영향력을 미치려는 의도를 갖고 있다(Anderson, 1984: 100). 공공감사 역시 감사 대상기관의 행태를 통제하거나 영향력을 행사하여 행정의 바람직한 상태를 달성하고자 한다. 이러한 측면에서 감사원의 임무는 ‘국가의 세입·세출의 결산검사와 이 법 및 다른 법률이 정하는 회계를 상시 검사·감독하여 그 적정을 기하고 행정기관 및 공무원의 직무를 감찰하여 행정운영의 개선향상’으로 규정하고 있다(감사원법 §20). 공공감사는 기본적으로 수감기관의 공공활동이 합리적으로 운영하도록 규제하여 공공활동의 성과가 향상될 수 있도록 하는 ‘규제적’ 성격을 갖고 있다(Scott, 2003).

합리성은 행위의 결과가 평가될 수 있는 가치시스템의 관점에서 선호되는 대안을 선택하는 것이다(Chisholm, 1989:415). 행정이론은 비합리성을 통제하는 데 관심을 갖고 있다. 왜냐하면 합리적 행위는 조직목표에 공헌하기 때문이다(Simon, 1976: 244).

공공감사는 ‘상위규제(meta-regulation)’로써 감사기관의 활동 결과에 따라 감사대상기관에게 일정한 방향으로 변화를 요구하거나 지시하는 감사권고 또는 감사결과 처리를 하고 있다(감사원법 §31～35, §51). 구체적으로 ① 변상판정 ② 징계/문책 ③ 시정 ④ 주의 ⑤ 개선 ⑥ 권고 ⑦ 통보 ⑧ 고발 등을 행한다. 이러한 감사원의 조치가 감사대상기관에 의해서 수용되지 않으면 공공감사 효과를 기대할 수 없고, 공공자원을 낭비하는 결과를 낳을 수 있다. 따라서 감사결과에 대한 수용성의 정도에 따라서 감사성과가 달라질 수 있다(ASOSAI, 2000:26).

본 연구에서 공공감사의 수용성은 좁은 의미로는 수감기관이 ‘감사기관의 감사권고를

형식적이고 실제적으로 받아들여지는 정도’로 정의한다. 넓은 의미로 는 ‘수감기관 뿐아니라, 의회, 시민사회 등이 감사결과나 감사권고를 받아들이는 정도’로 그 범위를 확대하고자 한다. 공공감사는 감사기관의 일방향적 성격보다는 공공감사의 결과에 따른 감사 권고가 수감기관, 의회, 시민사회 등에 의해서 수용되는 쌍방향적 관계이기 때문이다. 이러한 감사기관과 감사 수요자들이 ‘감사공동체(auditing community)’를 형성하는 ‘감사공간(auditing space)’속에서 상호작용하기 때문이다(Anderson, et al., 1998;GAO, 2005:46-47). 따라서 감사공동체에 의해서 수용가능성(acceptability)이 있을 때 비로소 감사성과가 달성될 수 있을 것이다.

본 연구에서는 특히 수감기관의 감사수용성을 중심으로 고찰하고자 한다.

공공감사의 순응(불응)과 감사의 수용성은 개념적으로 구분할 수 있다. 그러나 감사불응과 감사수용성의 정도는 ‘감사결과 조치에 대한 수용 정도’의 문제이기 때문에 연속선 상에서 인식해야할 것이다. 구체적으로 첫째, 감사순응(audit compliance)은 감사기관의 감사권고에 대해서 수감기관이 법과 규칙에 따라서 적절히 준수하는 경우이다. 반면 감사불응(audit non-compliance)은 감사기관의 감사권고를 받아들이지 않거나 소극적․형식적으로 준수하는 것을 의미한다. 이러한 감사순응과 불응은 법과 규칙의 준수여부에 초점을 두고 있기 때문에 형식적 측면에서 판단한다. 둘째, 본 연구에서 감사의 수용성은 Chester I. Barnard(1968)의 ‘The Functions of the Executive’와 H.A. Simon(1974)의 ‘Administrative Behavior’에서 원용한 개념으로 수감기관이 감사권고에 대해서 외면적 행동변화뿐 아니라 내면적인 가치나 태도의 변화를 보이는 경우이다. 수용성은 공공프로그램을 수행하는 과정에서 항상 제기되는 문제이기 때문에 관심을 가져야 한다. L. Festinger는 동조와 구별되는 ‘개인적 수용’개념으로서 개인의 태도와 신념이 집단의 태도와 신념과 동일한 방향으로 변화되는 것으로 본다.

공공감사의 수용성은 감사기관의 감사권고가 수감기관의 외면적 행동 변화뿐만 아니라, 내면적 가치체계를 변화시킬 수 있는 개념이다. Anderson(1984:101)은 정책집행에서 순응은 합리적이고 의식적인 ‘수용’의 형태에 기초하고 있기 때문에 성공을 결정하는데 중요한 요인으로 작용하는 것으로 본다.

또한 순응의 유사개념으로, 동조(confirmity), 수용(acceptance), 지지(support), 관여(involvement) 등으로 구분되고 있다(윤종설, 2004: 25).

공공감사의 수용성은 감사활동의 성공과 공공활동의 개선을 하는데 중요한 기여를 기대할 수 있다. 이러한 가치를 갖는 공공감사의 수용성은 첫째, 감사원의 감사권위가 감사대상기관에 의해서 그것을 인정되고 수용할 때 가능하다. ① 수감기관이 감사기관의 감사권위를 인정하는 감사수용의 범위(zone of acceptance)는 감사원의 감사결과에 대한 신뢰성과 정당성을 인정하고 그것이 감사대상기관의 활동에 도움이 된다는 인식이 전제될 때이다(Hook, 1990). ② 수용성의 크기는 처벌강도에 따라서 달라진다. 수감기관의 감사불응에 따른 처벌은 공공 감사권을 가진 감사기관이 권위에 기초하여 명령을 강제집행 집행할 수 있는 강제집행력에 있다. 처벌은 물리적․경제적 처벌과 위협이 가능할 때, 실질적으로 수용될 것이다. 이것이 제대로 발휘되기 위해서는 처벌의 강도와 그것의 작용가능성에 대해서 어느 정도 인식을 심어주어야 한다(Simon, 1976:12).

둘째, 감사기관의 감사권고가 수용(acceptance)되기 위해서는 수감기관의 적극적인 협력(cooperation)이 필요하다. 협력은 ‘동의’를 전제로 하며, 이를 위해서 ‘의사소통’이 원활하게 이루어져야 한다. (1) 수감기관이 의사소통을 권위가 있는 것으로 수용할 수 있어야 한다. 수감기관이 권위적 의사소통을 수용하는 조건은 ① 의사소통을 이해할 수 있을 때 ② 의사결정을 할 때, 자신의 신념과 조직의 목적이 일치할 때 ③ 전체 목적과 개인적 목적이 조화될 수 있다고 믿을 때, ④ 정신적․물리적으로 권위를 따를 수 있을 때 등이다(Barnard, 1968:165-166). (2) 감사기관에 대한 무관심 영역이 수감기관에 존재해야 한다. 무관심은 ‘성찰 없는 동의’를 의미한다(Mitchell & Scott, 1988:350). Barnard(1968)의 ‘무관심의 영역(zone of indifference)’ 와 Simon(1976)의 ‘수용의 영역(Zone of Acceptance)’에서는 권위를 의식적인 의심 없이 그대로 받아들인다. Barnard(1968)와 Simon(1976)에 따르면, ‘무관심’과 ‘수용’은 권위적 의사소통(authoritative communication)을 통한 순응과 복종을 하위관리자들의 마음속에서 일어날 때 가능하다고 본다. Barnard는 ‘권위’를 상관에 의해서 부여되는 것이 아니라, 하위관리자에 의해서 상관에게 부여된다고 하였다. 따라서 공공감사에서 감사기관의 권위가 수감기관에 이해서 이루어지기 때문에 하향적인 것이 아니라 상향적(bottom-up)이다. (3)  수감기관의 이해관계는 조직에 공헌할 뿐아니라. 무관심 영역을 유지하고 안정시키는데 기여한다. 조직의 능률성은 개인이 조직의 명령을 따르고, 조직의 의사소통을 부인할 때 발생하는 위협을 인식할 때 가능하다. 감사의 수용 범위는 감사권위가 받아들여지는 경계를 의미하며, 이것은 조직의 구성원들이 조직 속에서 자신들의 활동이 개인적 목적에 직간접적으로 공헌할 때 받아들인다(Simon, 1976:11;Mitchell, 1988:351;Stewart, 1988:315).

이상과 같이 공공감사의 수용성은 시스템감사와 성과감사 활동에서 중요한 변수가 된다. 첫째, 감사원의 시스템감사는 문제의 근본원인을 치유하는 방법이기 때문에 ① 수감기관의 목표 ② 수감기관의 활동 환경 ③ 목표를 달성하기 위한 활동에 대한 이해가 전제되어야 제대로 실현될 수 있다(Miyakawa, 2000;유충흔, 2004:145). 둘째, 성과감사에 대한 수감기관의 인식이 필요하다. 왜냐하면 전체적인 시각에서 접근하는 성과감사(Value For Money)는 공공활동을 능률성(efficiency), 경제성(economy), 효과성(effectiveness) 등의 3E's관점에서 달성하고자 하기 때문이다. 전통적으로 수감기관은 3E's를 각각 인식하거나 연계하여 전체적인 시각에서 보지 못했다. 경제성과 능률성 감사는 상대적으로 전통적인 접근방법에 의해서 측정되었다. 그러나 효과성 감사는 정책목표 달성의 정도로 평가하기 때문에 재정적 시각과 비재정적 시각이 필요하다(류춘호, 2000;Unwin, 1985). 감사기관은 수감기관의 공공활동 절차나 시스템의 문제점을 실증적으로 점검하여 수감기관의 성과정보를 감사보고서에 담고 있다. 감사결과 보고서는 수감기관 공공활동의 성과를 평가하는 성격을 갖기 때문에 감사결과 권고를 받아들이거나 적극적으로 수용하지 않으려 한다. 시스템 감사와 성과감사의 성과는 발견된 문제를 시정하기 위한 감사권고를 수감기관이 얼마나 받아들이느냐에 따라서 달라지기 때문에 관심을 가져야 한다.

이러한 증거는 감사권고 집행률(Cumulative Implementation Rate for Recommendations)에 의해서 확인할 수 있다.

2. 공공감사의 수용의 논리와 조건

공공감사는 증명을 통한 확인(verification)활동을 통해서 행정의 성과, 결과 등에 대해서실증적인 감사정보를 제시한다. 공공감사는 다양한 정부영역에서 수준 높은 공공관리를 달성할 수 있는 제도적 장치로 발전되고 있으며, 공공부문을 개혁하고 개선하는 효과를 가져온다(Power, 2003a;2003b;Belfiore, 2004;OECD, 1996).

감사활동은 연례적으로 이루어지기 보다는 주기적으로 이루어져야하며, 비정규적인 방법으로 행정 현장에서 발생하는 문제점을 지적할 수 있는 시스템이어야 한다. 감사기관이 갖는 감사 착안이나 관점은 시민들의 공공활동에 대한 불만사항 등을 제대로 반영하여 이루어져야 한다. 또한 이러한 감사활동을 통해서 행정개혁을 정당화할 수 있는 근거와 대안을 제시하는 기능까지 포함되어야 감사활동의 성과는 높아질 수 있다.

공공감사가 수용되는 논리적 근거는 첫째, 공공감사는 행정의 합리성과 책임성에 기여하고, 정부활동 성과를 향상할 때이다. 공공감사가 의도한 정책목표를 달성하기 위해서 정부의 집행활동을 시정하는 시민지향적인 활동을 하는 환류시스템이기 때문이다(Rist, 1989:381;Hans-Ulrich Derlinen, 1992). 공공감사가 행정의 책임성과 성과향상을 달성하기 위해서는 공정하고 객관적인 감사활동을 통해서 정부활동을 평가하는 기능을 하는 것도 필요하지만, 이러한 감사결과처분에 대한 수감기관의 수용이 더 중요한 문제이다. 감사결과를  수용하는 과정에서 상호의사소통이 원만하게 이루어지지 않거나 행정의 바람직한 상태 모색이라는 감사목적에 대한 동의가 부족한 상태에서는 공공감사의 성과를 달성할 수 없을 것이다.

둘째, 공공감사의 정당성과 감사권이 제도적으로 보장되어 있다. 감사원은 헌법 제97조에 의거하여 ‘국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰’을 할 수 있다. 또한 제99조에 의거하여 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고할 수 있는 권한을 갖고 있다. 결산확인 및 회계검사(감사원법 §21), 직무감찰(감사원법 §24), 회계검사(감사원법 §22～23)는 필요적 검사사항(법 제22조)과 선택적 검사 사항(법 23조)으로 구분되며 직무감찰 사항은 행정기관 등에 대해서 이루어진다. 이와 같이 감사원은 직무감찰과 회계감사 권한을 헌법상 제도적으로 보장되어 있으며, 이에 근거하여 중앙정부, 지방정부, 투자․출연기관, 공기업 등을 감사할 수 있다.

① 국가의 회계 ② 지방자치단체의 회계 ③ 한국은행의 회계와 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1 이상을 출자한 법인의 회계 ④ 다른 법률에 의하여 감사원의 회계검사를 받도록 규정된 단체 등의 회계 등을 지정하고 있다.

① 정부조직법 기타 법률에 의하여 설치된 행정기관의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무 ② 지방자치단체의 사무와 그에 소속한 지방공무원의 직무 ③ 제22조제1항 제3호 및 제23조 제7호에 규정된 자의 사무와 그에 소속한 임원 및 감사원의 검사대상이 되는 회계사무와 직접 또는 간접으로 관련이 있는 직원의 직무 ④ 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 위탁하거나 대행하게 한 사무와 기타 법령에 의하여 공무원의 신분을 가지거나 공무원에 준하는 자의 직무 등이다

이것을 김명식(2005:401)은 ‘특수법인’이란 칭한다. 즉 특수법인은 ‘개별법률 또는 법률적근거에 의하여 법인격이 부여(인정)되어 직․간접으로 정부의 재정지원을 받으며 공익적인 사무를 수행함으로써 행정상의 권리․의무의 귀속주체가 되고 공공성과 공익성을 가진 법인’이다(김명식, 특수법인론, 경기도: 한국학술정보(주)).

공공감사의 효과성은 감사순응 수준 의해서 결정된다(EgerⅢ. et al., 2003;박재완, 1997a). 전통적으로 공공감사의 순응성을 높이기 위해서 강력한 처벌과 지속적인 감사빈도(audit frequency)를 통해서 달성할 수 있다. 전통적 감사방식은 행정실패를 시정하고자 강력한 처벌이 포함된 감사권고를 하였다. 감사권고는 감사활동을 통해서 발견된 문제를 시정하고, 정책이나 사업의 운영을 개선하기 위해서 이루어지기 때문에 법과 규정에 일치되어야 하였다. 그러나 매년 감사원의 감사결과 보고서를 통해서 행정실패가 일정하게 발생하고 있기 때문에 전통적 방법에 의한 감사수행방식은 한계를 가진다. 그러므로 비강제적 공공감사(non-enforcement auditing)가 필요하다. 이러한 방식은 전통적 감사방식이 갖는 문제점을 보완하는 역할을 한다. 또한 수감기관은 내부적 통제장치를 통해서 자기노력이 수반되어야 실질적으로 성과를 달성할 수 있다. 감사권고는 수감기관의 정책, 사업, 활동을 개선할 수 있도록 건전성을 갖추어야 한다.

공공감사의 결과가 수용되기 위한 조건은 첫째, 감사효과가 제대로 발생하기 위해서는 감사대상기관이 충분히 이해하고, 받아들이는 자세가 있어야 감사원이 의도한 정책효과를 기대할 수 있다. 둘째, 감사기관의 감사목적과 수감기관의 조직목표가 일치되어야 한다. 이러한 목표가 일치되기 위해서는 감사활동과정에서 상호 의사소통이 원활하게 이루어져야 하며 이를 통해서 목표의 모호성 제거될 것이다. 의사소통(communication)은 복잡한 조직에서 필수적 이다(Hook, 1990). 셋째, 공공감사의 감사권고는 ① 수감기관의 지속적인 변화와 발전을 이끌 수 있는 개혁성 ② 감사결과의 윤리성․도덕성을 갖추어야 한다. 공공감사의 목적이 무엇인가에 대한 감사기관과 감사대상기관간의 의견일치는 감사를 통해서 도출된 감사결과처분에 대한 수용성과 환류에 큰 영향을 주기 때문이다. 공공감사의 감사결과는 바람직한 사회적 조건이나 상태를 달성하기 위한 노력이 필요하다. 넷째, 공공감사 권고의 적절성(relevlance)이다. 이것은 감사활동을 통한 발견과 사실의 차이점을 감사보고서에 적시하는 것이다. 이렇게 되기 위해서는 감사기관의 전문성과 감사품질관리를 위한 노력이 필요하다. GAO의 경우 감사품질을 관리하기 위한 여러 가지 방안을 강구하고 있다(김성준․문호승․홍성모, 2005).

이와 같이 감사결과는 수감기관이 공공기관으로서 제대로 자기 역할을 하지 못했다는 점을 인식하고, 감사권고가 도덕적으로 정당성을 갖출 때 가능하다. 실제로 감사원의 감사권고는 ① 단위사업․업무 또는 시책 등에 대해 경제성, 효율성, 공정성 등을 제고하기 위한 개선 대안을 제시할 수 있고 ② 개선대안이 당해 기관과 관계기관 등의 의견을 충분히 수렴하여 실현가능성이 있어야 하며 ③ 개선안에 대한 다툼이 없어야 한다(박재완, 1997b:178). 이러한 조건을 충족될 때, 수감기관에 의해서 감사결과나 감사권고 수용이 가능하며, 감사권고가 의도하는 감사목표를 달성할 수 있다.

3. 제도적 기관으로서 수감기관의 감사수용성

공공감사에 대한 수용성이 문제되는 것은 감사활동의 결과에 따른 사후조치를 받아들이 것이 과연 타당성이 있는지 보다는 수감기관의 입장에서 자신의 권한에 대한 관여라는 시각이 있기 때문이다. 감사대상기관(관료제)은 도구적 수감기관과 제도적 수감기관으로 구분할 수 있다(Caiden, 1991: 151-153 ; Bjur & Caiden, 1978;Olsen, 2005). 도구적 수감기관은 정부의 정책결정을 기계적으로 집행하는 관료제이다. 즉 수감기관은 기능적․기계적으로 업무수행하기 때문에 감사기관의 감사권고에 대한 감사 수용성의 정도는 높았다. 왜냐하면 도구적 수감기관은 문제에 대한 인식능력이 부족할 수 있고, 실제 무엇이 문제가 되고 있는지를 잘 알지 못하지만, 권위적 감사권고를 수용하여 경향이 있다. 반면 제도적 수감기관은 기관의 목적과 가치를 나름대로 창출할 수 있는 ‘제도(institution)적 기관’이기 때문에 감사권고가 제대로 수용되지 않는다(Selznick, 1984b:5-6;Olsen, 2005).

수감기관의 가치, 이해충돌 가능성을 비교하여 수용여부를 결정하기 때문이다. 이것은 ‘도구’로써 수감기관이 아니라 ‘제도화’된 수감기관은 조직의 생존전략에 따라서 감사환경에 대응 하거나 적응 흡수하는 유기체(responsive, adaptive organization)적 모습을 갖기 때문이다. 제도화된 수감기관은 감사기관과 일방적인 관계가 아니라 상호작용(interaction)하는 관계이며, 양자간의 상호인식과 정당성의 따라서 감사권고의 수용정도가 결정된다. 특히 감사결과가 수용되기 위해서는 감사기관의 ‘공공감사권’과 ‘감사권고’의  정당성이 감사대상기관에 의해서 ‘동의(consent)’되어야 하기 때문이다(Selznick, 1984a:13).

공공감사 결과에 따라서 ① 정책 중단 ② 정책추진 ③ 정책목표의 수정과 변경 ④  정책수단의 수정과 변경 등을 요청할 수 있다(정정길외, 2004; 김현구, 2003). 그러나 관료조직은 첫째, 관료적 규칙과 절차를 가지고 있으며, 이를 통해서 자신을 보호하려는 경향이 있다. 정책의 성공보다는 자신의 보호가 더 우선하기 때문에 ‘정책혁신(policy innovation)’이나 ‘정책권고’라 잘 수용하지 않는다. 오히려 공공자원의 사용과 시민에 대한 책임성으로부터 관료제가 자신을 보호하기 위해서 더욱더 엄격한 절차와 규칙을 통해서 시민의 불만으로부터 자신을 보호하려한다(Peter, 1989:191-19). 둘째, 관료조직은 그들 자신의 공식적 목표를 갖고 있기 때문에 감사기관의 감사권고 받아들이려 하지 않는다. 그러므로 감사원의 감사권고 형식적 수준에서 그칠 것이다. 감사원이 감사결과가 정책혁신을 가져올 수 있는 좋은 지침이 되지만 그것보다 자신의 보호, 자신의 책임성 면제가 중요하기 때문에 감사결과에 대한 엄격한 수용을 기대하기 어렵다. 수감기관은 감사활동에 대한 권고가 자신이 유지해온 정책관행과 조화되지 않기 때문에 강하게 저항하는 모습을 보인다(Geist, 2000:21). 따라서 강제적 집행방법으로 감사순응이나 감사수용을 기대할 수 없고, 감사기관은 그러한 자원을 갖고 있지 못하기 때문에 ‘합리적 설득’을 통해서 이러한 과제를 해결해야할 것이다. 하나의 방법은 공공감사의 기능을 합법성 감사위주에서 ‘부가가치 창출감사(Value-Added Audits)’로 전환하는 것이다. 부가가치 창출 감사는 감사결과가 수감기관에 유용성을 제공하기 때문에 업무처리 과정을 개선하여 공공활동의 성과를 향상시키는 기능을 한다(류춘호, 2005). 이것은 감사결과가 수감기관에도 도움이 된다는 인식을 심어주는 것이다. 이를 통해서 수감기관은 감사기관의 감사보고서에 대해서 비판적 시각을 갖기 보다는 정당성과 도덕성을 내포하고 있는 ‘감사정보성과’로 판단하여 감사에 순응하거나 적극적으로 수용한다.

4. 수감기관의 감사수용 유형

수감기관은 공공감사에서 제시하는 감사권고에 4가지 수용태도로 분류할 수 있다. (Golden, 1992). 첫째, 포기나 이탈(Exit)로서 자신들의 업무수행에 대한 감사원의 감사결과에 대해서 부정적인 시각을 갖고, 행정체제로부터 이탈하는 유형이다. Hirschman(1970)에 제기했던 소비자들의 행태와 달리 수감기관은 실제로 그러한 행태를 잘 보이지 않는다. 그러나 유추할 수 있는 것은 수감기관이 감사권고를 무시하거나 이행을 지연하는 형태를 보인다.

둘째, 전적으로 충성 또는 순응(Loyalty)하거나 소극적인 순응을 하는 유형이다. 이러한 순응은 ‘의례적 순응(ritualistic compliance)’이기 때문에 감사결과가 수감기관의 행정실패를 실질적으로 시정효과를 기대하기 어렵다(George Boyne & Walker, 2002: 1205-1206). 이것은 감사결과와 이에 따른 조치에 감사원법에서 제시하고 있는 규정에 따라서 이행하지만, 형식적으로 소극적인 이행에 불과하기 때문이다.

셋째, 적극적인 해명이나 반박(Voice)으로서 자신의 상황을 알리는 유형이다(Renard  & Eastwood, 2003). 예컨대, 조달청의 대한 감사원의 지적에 대한 조달청의 반박기사가 바로 그것이다(「서울신문」. 2004.11.3). 수감기관의 적극적인 반박이나 정책홍보는 감사결과에 대한 불만을 표현하는 방법이다.

국방부의 경우 공군 고등훈련기(T-50)에 대한 감사원 감사결과에 대해서 재심청구를 검토하는 반발(서울신문, 204.6.19)은 이러한 사례의 하나이다.

넷째, 무관심(Neglect)로서 감사원의 감사결과에 대한 적극적인 이행조치를 하지 않거나 징계수준을 형식에 거치는 유형이다. 이것은 두 번째의 순응성과 비슷한 의미를 갖지만, 엄밀한 의미에서는 차이가 있다. 무관심의 태도는 감사결과가 갖는 정책적 의미나 제도개선 효과에 대해서 전혀 인식하지 않거나 무감각한 경우이다. 감사권고에 상관없이 정책이나 프로그램을 관료적 의사결정 규칙이나 관례에 따라서 운영되는 경우이다. 예컨대 전자주민카드 도입에 대한 감사원의 권고를 행정자치부는 상관없이 이 사업을 진행하였다.

「중앙일보」. (1998). 전자주민카드제 도입 무산될 듯. 7.11:2.

감사권고에 대한 수감기관의 4가지 감사수용 유형(EVLN)에서 적극적 충성(Loyalty)과 해명(Voice)은 감사품질의 개선을 위해서는 긍정적인 측면이 강하다(Withey, 1989). 그러나 이탈(Exit)과 무관심(Neglect)과 같은 행태는 감사를 통한 공공자원 사용의 합리성 제고와 수준 높은 공공서비스 전달체제를 위한 디자인(Design)하는데 장애요소로 작용할 것이다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 수감기관과 감사기관, 그리고 일반시민들이 감사결과에 대한 활발한 참여와 토론이 촉진되어야 한다. 공공감사는 권고 처리시스템을 구축하여( audit recommendation follow-up system) 감사기관, 수감기관, 감사의 수혜자인 일반시민들간 의사소통이 이루어지도록 해야 할 것이다. 공공감사의 가장 큰 고객은 바로 수감기관, 일반 시민사회이기 때문이다.

본 연구에서는 수감기관의 감사수용 유형을 ① 감사 순응(loyalty) ② 감사항의(voice) 두 가지 유형으로 구분하여 감사원의 감사처분 요구와 수감기관의 수용태도를 분석하고자 한다.

이상과 같이 공공감사활동에 따른 감사권고(audit recommendation)가 제기능을 발휘되기 위해서는 감사수용성(audit acceptance)에 대한 문제인식과 이를 해결하기 위한 제도적 장치가 마련되어야 한다. 이를 통해서 감사의 성과목표를 달성할 수 있으며, 행정의 실패가능성을 줄일 수 있을 것이다. 따라서 공공감사에 따른 감사권고가 수용되는 정도에 따라서 정부활동의 성과가 달라지고, 이후 감사활동에 영향을 미치게 된다(<그림 1>). 특히 성과지향적인 감사활동을 하는 과정에서 수감기관의 성과지표에 대한 동의와 필수적이다(Keen, 1999:523). 또한 수감기관은 감사활동 결과에 대해서 많은 관심을 갖고 있으며,

감사공동체가 감사결과를 신뢰성하는 하는 경우, 감사기관의 감사역량을 믿을 수 있는 경우, 감사결과가 수감기관의 입장에서 유용성을 갖는 경우에는 수용성이 높아진다(Karapetrovic, & Willborn, 1999:684). 결국 감사의 수용성은 감사기관의 권고 이행율에 의해서 평가된다. 이행과정에서 상호의사소통과 인식공유가 전제되어야할 것이다.

감사대상기관

○ 제도적 관료제

○ 처분요구 집행력

○ 감사기관의 태도

감사기관

○ 감사의 논리․조건

○ 감사의 품질

감사수용 유형

- 감사순응

- 감사저항

감사권고

감사수용

감사공동체

환류

환류

성과향상

<그림 1> 공공감사와 감사 수용성 확보를 위한 분석틀

Ⅲ. 공공감사와 감사 수용성 현황 분석․평가

1. 감사기관의 수감기관에 대한 수용 요구 : 감사원의 처분요구

감사기관으로서 감사원은 수감기관에 대해서 감사결과 처분요구를 통해서 감사 수용을 요구하고 있다. 즉 감사원은 감사결과를 처리하기 위해서 ① 변상판정 ② 징계/문책 ③ 시정 ④ 주의 ⑤ 개선 ⑥ 권고 ⑦ 통보 ⑧ 고발 등이 조치를 취할 수 있다. 감사원의 권고와 통보는 감사원의 감사결과 징계요구(감사원법 §32～§32의 2), 시정․주의(법§33), 개선요구(§34) 등을 요구 하는 것이 부적절하거나 관계기관의 장으로 하여금 자율적으로 처리하게 할 필요가 있다고 인정되는 때 또는 행정운영 등의 경제성·효율성 및 공정성 등을 위해서 소속장관·감독기관의 장 또는 당해 기관의 장에게 그 ‘개선’ 등에 관한 사항을 ‘권고’ 또는 ‘통보’를 할 수 있다(감사원법 §34의 2). 감사기관의 권고는 감사활동을 통해서 발견된 문제점을 수정하여 프로그램이나 운영을 개선하기 위한 적극적 조치로 이해된다(GAO, 2002:123).

감사원의 감사결과 처리 내용을 정리하면 다음 <표 1>과 같다. 감사종료이후 수감기관은 감사결과 보고서에서 지적된 내용을 즉시 시정조치(correction)하는 노력이 필요하다. 공공감사에서 발견된 행정결함(shortcomings)을 시정하기위한 권고(recommendations)는 공공감사를 통해서 달성하고자 하는 최종 목적이기 때문이다(Geist, 2000:18-19). 만약 이러한 활동이 이루어 지지 못하면 감사에 투입된 자원은 낭비로 또 다른 행정력의 낭비가 될 수 있다.

<표 1> 감사원 감사결과

(단위: 건,백만원,명)

종류	합 계			①변상판정		②징계․문책		③시정		④주의	⑤개선	⑥권고	⑦통보		⑧고발
연도	건수	금액	인원	건수	금액	건수	인원	건수	추징회수․ 보전, 환급금액	건수	건수	건수	건수	인원	건수	인원
1995	6,224	159,423	1,523	26	435	352	595	1,185	158,987	802	5	21	993	491	15	17
1996	7,080	366,585	1,174	16	7,431	268	506	1,632	359,154	947	1	85	921	189	19	25
1997	6,449	279,164	1,617	16	702	375	770	1,494	278,461	1,636	1	100	652	170	17	24
1998	8,369	293,991	1,374	21	2,095	502	979	1,402	291,895	1,523	4	566	444	111	12	19
1999	6,624	308,823	1,210	14	3,378	453	868	1,508	305,445	1,114	1	55	612	92	8	18
2000	6,916	198,649	744	13	3,361	238	423	1,306	195,287	1,584	0	24	754	105	12	13
2001	6,430	223,158	766	13	12,327	236	433	1,496	210,831	2,165	4	257	2,017	258	45	75
2002	7,213	336,810	1,072	15	1,626	335	654	1,666	335,184	2,884	5	91	2,191	351	26	67
2003	4,079	243,692	786	15	1,241	150	355	811	242,451	1,293	5	54	1,711	323	40	108
2004	1,528	351,181	532	16	2,517	144	348	250	348,663	314	6	92	672	117	34	67

자료 : 감사원. (2003-2005). 「2002-2004 감사연보」. 재정리

공공감사권의 분쟁이나 갈등은 수감기관의 공공활동과 감사기관의 감사활동의 시차 즉, 감사지연(delay)으로 인해서 발생한다(Doodittle, 1980). 수감기관의 공공자원의 지출시점과 감사기관의 감사활동의 시점은 다르기 때문에 동일한 사안에 대한 인식수준이 다를 수 있다. 이러한 인식의 차이점은 기관의 기록(Agency records)인 감사원의 감사결과를 통해서확인 할 수 있다. 왜냐하면 정기적으로 감사활동을 통해서 나타난 감사기관과 수감기관의  인식을 보여주는 공공감사 활동의 결과를 수집한 자료이기 때문이다.

2. 감사순응(loyalty) : 감사원의 처분요구의 이행

감사원의 변상판정 및 시정요구에 대한 국가기관들의 이행률(recommendation implemented rate)을 나타내는 <표 2>은 공공감사의 수용성을 확인할 수 있는 자료이다.  평균 이행률은 57.53%에 불과하다. 가장 높은 이행률을 보인 것은 해양수산부(98.7%)이고, 행정자치부(18.2%), 문화관광부(13.1%), 경찰청(17.5%) 등은 비교적 낮은 감사수용성을 보여주고 있다. 실제 이러한 낮은 이행율은 어떤 내용인지에 대해서 심층적인 내용 분석이 수반되어야 할 것이다.

아직 공공감사활동의 성과에 대한 것, 즉 감사권고에 따른 집행사항이 관리되지 못하고 있기 때문에 발생하는 문제라 할 수 있다. 다행히 감사원에서 ‘권고통보’ 사항에 대한 「3개년 집중관리」를 도입하였고, ’감사결과 권고 등의 처리 및 집행관리 지침‘(2004.6.15. 감사원 예규 제162호)을 통해서 제도적 장치를 마련하였다.

<표 2> 변상판정 및 시정요구에 대한 국가기관들의 이행률(2000-2004.6)

(단위 : %)

기관	이행률	비고
재정경제부	62.3
국방부	20.2
행정자치부	18.2
교육인적자원부	15.5
문화관광부	13.1
농림부	65.8
보건복지부	82.0
건설교통부	76.9
해양수산부	98.7
과학기술부	97.0
환경부	55.1
국가보훈처	83.8
경찰청	17.5
국세청	80.2
산림청	56.7
철도청	77.5
평균	57.5

* 이행금액을 감사원 이행요구금액으로 나눈 수치

자료 : 「중앙일보」.(2004). 감사원 지적 말발 안선다. 10.19:2면

<표 3> 최근 5년간 감사원 감사결과 조치 결과

(단위 : 건, 억원, 명)

구분	변상판정		징계 문책		시정		주의	개선	권고	통보		합계
연도	건수	금액	건수	인원	건수	금액	건수	건수	건수	건수	인원	건수	금액	인원
조치(A)	65	190	1,028	2,061	6,197	13,460	9,366	20	597	8,022	1,279	25,295	13,650	3,390
집행 완료(B)	38	134	1,024	2,047	6,142	11,213	9,366	18	544	7,697	1,268	24,829	11,347	3,365
B/A	58.5%	70.5%	99.6%	99.3%	99.1%	83.3%	100.0%	90.0%	91.1%	95.9%	99.1%	98.2%	83.1%	99.3%

주 1. 기간 : 2000-2004.6월 현재

자료 : 감사원 내부자료 재정리

<표 3>은 최근 5년간(2000～2004.6) 감사원의 감사결과 처리에 따른 집행 상황을 정리한 자료이다. 첫째, 변상판정 건수 58.5%, 금액 70.5%의 집행상황을 보여준다. 둘째, 시정 건수 99.1%, 시정금액 83.3%를 보여준다. 셋째, 권고는 91.1%, 통보건수는 95.9%정도 집행률을 보이고 있다. 전반적으로 변상판정을 제외하고 징계문책, 시정, 주의, 개선, 권고, 통보 사항 등은 비교적 집행률이 높은 편이다. 그러나 자료의 해석에는 세심한 주의가 요구된다. 즉, 감사원법 제6절 감사결과와 처리에서 변상판정(법§31), 징계요구(법§32), 시정요구(법§33)등에 대해서 감사원 사무처리 규정 제55조에서 정하고 있는 처분 기한은 변상판정의 경우 3개월, 징계요구의 경우 1개월, 시정요구의 경우 2개월이다.

감사원 감사사무처리 규정 제55조(처분요구사항의 집행기한) ① 감사결과 처분요구사항에 대한 처리기한은 특별한 사유가 없는 한 판정사항은 3월 이내, 징계사항은 1월 이내, 시정사항은 2월 이내로 지정한다.

이러한 감사결과 조치에 대해서는 감사기한을 준수하고, 그 처리내역을 감사원에 통보하도록 하고 있다. 감사원 감사결과 처리를 ‘기한내의 준수’ 여부 뿐아니라, 실제 그러한 감사결과 조치 내역의 집행률에 대한 엄격한 해석이 필요하다.

<표 4> 감사원 감사 권고․통보의 집행율(2000-2004.6)

(단위 : 건수, 명. %)

년도별	구분	합계		권고	통보		비고
		건수	인원	건수	건수	인원
합계	계	8,619	1,279	597	8,022	1,279
	집행완료	8,241	1,268	544	7,697	1,268
	(집행율 : %)	95.6	99.1	91.1	95.9	99.1
	집행중	378	11	53	325	11
2000년	계	1,811	256	153	1,658	256
	집행완료	1,793	256	144	1,649	256
	(집행율 : %)	99.0	100.0	94.1	99.5	100.0
	집행중	18	-	9	9	-
2001년	계	2,275	259	257	2,018	259
	집행완료	2,240	259	254	1,986	259
	(집행율 : %)	98.5	100.0	98.8	98.4	100.0
	집행중	35	-	3	32	-
2002년	계	2,282	351	91	2,191	351
	집행완료	2,188	351	80	2,108	351
	(집행율 : %)	95.9	100.0	87.9	96.2	100.0
	집행중	94	-	11	83	-
2003년	계	1,765	323	54	1,711	323
	집행완료	1,654	314	42	1,612	314
	(집행율 : %)	93.7	97.2	77.8	94.2	97.2
	집행중	111	9	12	99	9
2004년 6월	계	486	90	42	444	90
	집행완료	366	88	24	342	88
	(집행율 : %)	75.3	97.8	57.1	77.0	97.8
	집행중	120	2	18	102	2

자료 : 감사원 내부자료

<표 4>는 연도별 권고통보의 집행율을 보여주고 있다. 권고의 경우 최근 5년간 91.1%가 완료되었고, 통보는 95.9% 이행되었다. 외형상 높은 집행율을 보여주고 있다. 그러나 GAO를 4년간 누적 집행율을 관리하고 있다는 점을 고려하면, 계량적 수치가 높다해서 감사의 수용성이 높다고 판단하는데 신중을 기해야 한다. 감사원은 ‘감사사무처리 규정’ 제51조에 의해서 처분요구사항을 관리하고 있다. 즉 수감기관에 대해서 감사결과처분요구서(§53)를 통해서 처분요구사항의 집행기한(§55)을 설정하여 처리기한을 지정하고 있다. 이에 따라 감사대상기관은 집행전말을 회보(§56)하도록 하고 있기 때문에 체계적으로 관리고 있다. 그러나 감사결과 처분요구사항의 집행이 완결된 경우를 형식적인 요건이 충족된 경우로 소극적으로 규정하고 있다(§56②). 따라서 실제 감사원의 집행율이 높은 편이지만, 실질적으로 감사권고에 대한 수용정도가 높다고 판단할 수 없다.

<표 5>는 기관별 감사결과 처분요구 집행율을 정리한 것이다. 변상판정은 징계, 시정요구보다 낮은 집행율을 보여준다. 특히 지방자치단체의 경우 국가기관이나 기타단체 보다 낮은 수준이다. 반면 징계의 경우 국가기관의 높은 수준의 집행율을 보여주고 있어 형식적으로 감사의 수용성이 높은 것으로 보인다. 그러나 이 또한 신중하게 해석되어야 한다.

<표 5> 기관별 감사결과 처분요구 집행율(2000-2004.6)

(단위 : 건수, 억원, 명. %)

구분		변상판정		징계요구		시정요구		소계
		건수	금액	건수	인원	건수	금액	건수	금액	인원
국가기관	처리	11	29	225	406	1,822	8,602	2,058	8,631	406
	집행완료	11	29	221	392	1,805	2,201	2,037	6,430	392
	집행중	0	0	4	14	17	2,201	21	2,201	14
	집행율	100.0%	100.0%	98.2%	96.6%	99.1%	25.6%	99.0%	74.5%	96.6%
지방자치단체	계	34	30	601	1,245	3,624	2,409	4,259	2,439	1,245
	집행완료	13	8	601	1,245	3,596	2,365	4,210	2,373	1,245
	집행중	21	22	0	0	28	44	49	66	0
	집행율	38.2%	26.7%	100.0%	100.0%	99.2%	98.2%	98.8%	97.3%	100.0%
투자기관	계	2	17	45	84	236	826	283	843	84
	집행완료	2	17	45	84	234	826	281	843	84
	집행중	0	0		0	2	0	2	0	0
	집행율	100.0%	100.0%	100.0%	100.0%	99.2%	100.0%	99.3%	100.0%	100.0%
기타단체	계	18	114	157	326	515	1,623	690	1,737	326
	집행완료	12	80	157	326	507	1,617	676	1,697	326
	집행중	6	34	0	0	8	6	14	40	0
	집행율	66.7%	70.2%	100.0%	100.0%	98.4%	99.6%	98.0%	97.7%	100.0%

자료 : 감사원 내부자료

<표 6>에서 보는 바와 같이 연도를 달리하지만, 1997-1999년 3년간의 징계요구와 처분현황을 보면 평균 48.6%에 불과한 수준이다. 감사원은 재무감사를 통해서 자치단체의 재정적 합리성을 제고하기 위해서 접근하지만, 지방정부나 단체장은 정치적 합리성 관점에서 정책이나 사업을 집행하기 때문에 이와 같이 소극적으로 감사를 수용하는 것으로 보인다.

<표 6> 지방자치단체에 대한 징계요구 및 처분현황(1997-1999)

(단위 : 명)

구 분	계			감사원			행정자치부			광역시ㆍ도
	징계 요구	징계 처분	비율 (%)	징계 요구	징계 처분	비율 (%)	징계 요구	징계 처분	비율 (%)	징계 요구	징계 처분	비율 (%)
계	5,249	2,551	48.6	1,234	658	53.3	634	252	39.7	3,381	1,641	48.5
광역단체	879	523	59.5	187	78	41.7	88	42	47.7	604	403	66.7
기초단체	4,370	2,028	46.4	1,047	580	55.4	546	210	38.5	2,777	1,238	44.6

장인출. (2000).p.272.재정리

3. 감사항의(voice) : 심사청구, 재심의 청구

1) 심사청구

감사원에 대한 심사청구는 감사원의 감사를 받은 자의 직무에 관한 처분 기타 행위에 관하여 이해관계 있는 자가 감사원에 그 심사청구(감사원법 §43)를 하였을 때, 이를 심리 한다(<표 7>). 감사원이 처리한 심사청구 처리결과를 보면 첫째, 감사원은 심사청구 접수 1,351건 중 844건(62.5%)을 처리하였고, 507건(37.5%)을 처리 중에 있다. 둘째, 전체 접수 심사청구의 전체 844건 중 본안심리 처리 575건(68.1%), 각하 178건(21.1%), 취하 91건(10.8%) 등이다. 셋째, 본안심리처리 전체 575건중 인용 147건(25.6%), 기각 702(74.4%)이다. 이를 통해서 평균인용비율은 본안심리 처리 중에서 49건(25.6%) 정도 이다. 감사원이 처리하는 전체처리에 대비해서는 17.4%, 접수대비는 10.9% 인용되고 있다. 따라서 수감기관가 감사기관 사이에 어느 정도 의사소통을 위한 제도적 장치가 운영되고 있음을 확인할 수 있다. 감사수용성을 확보하기 위한 제도이기 때문에 실효성을 높일 수 있도록 접근해야할 것이다.

<표 7> 감사원 심사청구 처리 내역

(단위: 건수, %)

연도	접수 (A)	합계 B=C+ D+E	본안심리처리(C=a+b)								각하(D)			취하(E)
			소계(C)		인용(a)			기각(b)
			건수(C)	비율 (C/B)	건수(a)	비율 (a/C)	증감	건수 (b)	비율 (b/C)	증감	건수	비율 (D/B)	증감	건수	비율 (D/B)	증감
2002	411	294	211	71.8	69	32.7	100.0	142	67.3	100.0	57	19.4	100.0	26	8.8	100.0
2003	427	274	191	69.7	59	30.9	85.5	132	69.1	93.0	52	19.0	91.2	31	11.3	119.2
2004	513	276	173	62.7	19	11.0	27.5	428	89.0	108.5	69	25.0	121.1	34	12.3	130.8
합계	1,351	844	575	68.1	147	25.6		702	74.4		178	21.1		91	10.8
비율	100.0	62.5
평균	450	281			49						59			30

자료 : 감사원. (2003-2005). 「2002-2004년도 감사연보」. 재정리

2) 재심의 청구

수감기관은 감사원의 변상판정(감사원법 §31), 징계요구(§32), 시정요구(§33), 개선 및 권고(§34) 등의 감사처분 요구가 위법 또는 부당하다고 인정할 때 정해진 기간내(변상판정 3월, 징계․시정․개선․권고 1월)에 재심의를 청구할 수 있다(감사원법 §36). 이에 따라 감사원은 재심의 청구권자의 재심의 청구내용이 이유 없는 경우 기각, 이유 있는 경우 원처분 요구를 취소하거나 변경한다(감사원법 §37). 이와같이 재심의 청구는 수감기관이 감사원법 제36조의 규정에 따라 감사원의 변상판정 또는 처분요구에 불복하는 경우 ‘재심의 청구’라는 항의의 감사수용 태도를 보인다.

<표 8> 감사원의 재심의 청구 현황(199-2004)

구분	접 수			처 리							처리중
	계	전년도 이 월	본년도 접 수	계	인 용			기각	각하	취하
					소계	취소	변경
1995	14	4	10	8	－	－	－	－	5	3	6
1996	17	6	11	4	3	2	1	－	－	1	13
1997	25	13	12	10	1	1	－	4	3	2	15
1998	43	15	28	30	11	3	8	13	2	4	13
1999	27	13	14	20	11	2	9	7	－	2	7
2000	21	7	14	17	4	－	4	6	5	2	4
2001	19	4	15	15	2	－	2	8	4	1	4
2002	16	4	12	12	4	－	4	1	6	1	4
2003	27	4	23	13	3	3	-	6	2	2	14
2004	39	14	25	18	1	-	1	7	5	5	21
계	248	84	164	147	40			52	32	23	101
평균	24.8	8.4	16	14.7							10.1

자료 : 감사원. (2004-2005). 「2003-2004년도 감사연보」. 재정리

최근 10년간 총 248건이 접수되었어 이중 처리는 147건(59.2%)가 처리되었다(<표 8>). 감사원에 10년간 접수된 재심의 청구중 인용율은 16.1%, 기각율은 21.0%, 각하율은 12.9%, 취하율은 9.3%이다. 이러한 재심의 청구는 수감기관의 입장에서 감사원의 감사처분 요구에서 대해서 일종의 불만을 표시한 것으로 볼 수 있다.

감사원이 감사결과 처리내역에 대한 자료를 통해서 정확하게 집행율이 얼마나 낮은지에 대한 평가가 천착될 필요성을 확인할 수 있다. 다만 형식적인 차원에서 든 실제적 차원에서든 GAO의 감사권고 관리시스템과 비교하면, 집행율은 낮은 것으로 판단된다. 구체적으로 이러한 이행율이 낮은 이유는 첫째 기본적으로 이들 정부부처는 감사원의 감사권고에 대한 수감기관의 수용태도에서 기인한다. 형식적으로 수용되었다 할지라도, 실제로 감사권고 사항이 감사목표를 달성하였는가는 별개의 문제이기 때문이다. 둘째, 수감기관에 대해서 특히, 자치제로 인해서 자치단체장에 대한 감사 집행력이 미치지 못하고 있고, 감사불응이나 감사 수용불가에 대해서 구체적으로 조치할 수 있는 제도적 장치가 없기 때문이다. 이에 따라 지방자치단체가 국가기관보다 변상판정, 징계요구, 시정요구에 대해서 미온적으로 대처하고 있다. 셋째, 감사원의 감사결과 보고서의 감사권고의 이행에 대한 집행관리가 제대로 이루어지지 못했다. 넷째, 감사결과와 감사권고의 이행이 예산배정과 연계되지 못했기 때문이다.

이러한 문제점을 해결하기 위해서 감사원에서는 「감사결과 권고 등의 처리 및 집행관리 지침」(감사원 예규 제162호, 2004. 6. 15)을 제정하였고, 「권고․통보사항 등에 대한 3개년 집중관리제도」를 통해서 감사대상기관의 이행 실태를 3년간 추적 관리하고 실질적으로 이행되도록 노력하고 있다(감사원, 2005).

4. GAO의 감사권고와 감사 수용성 모니터링

GAO는 연방정부의 성과와 책임성에 관한 보고서를 통해서 의회와 시민들에게 봉사하고 있다. 시민들은 GAO의 권고에 따른 성과에 대한 분석 보고서를 통해서 어느 정도 편익을 누리고 있는지를 인식하게 된다. 이를 위해서 GAO는 감사권고와 집행을 4년 동안 관리하고 있다. <표 9> <표 10>에서 보는 바와 같이 GAO가 2001년도 권고한 사항은 4년간 지속적으로 관리하고 있다. <표 9>는 2001회계년도 GAO의 권고가 4년간 어떻게 집행되고 있는지를 자세히 보여주고 있다. 실제 감사활동의 결과에 따른 수감기관의 이행은 기계적으로 산출될 수 있는 것이 아니라 새로운 분석 시각이 필요하다.

<표 9> 2001회계년도 감사권고의 4년간 누적 집행율

	1년후	2년후	3년후	4년후
집행율	20%	31%	48%	85%

자료: GAO. 2005 Fiscal Year Performance & Accountability Report.p.34

<표 10>은 GAO가 감사권고가 실제 집행율 목표치를 80%로 설정하고 있어, 감사권고에 따른 실제 집행률을 행정환경을 반영하고 있음을 보여주고 있다. 그리고 이러한 목표치는  수감기관이 4년간의 장기적 노력의 결과에 의해서 85%를 달성할 수 있음을 보여준다.

<표 10>감사권고의 4년간 집행율

연도	2001	2002	2003	2004	2005
					목표	실제
집행율	79%	79%	82%	83%	80%	85%

자료: GAO. 2005 Fiscal Year Performance & Accountability Report. p.33

이러한 GAO의 성과목표 달성이 가능한 이유는 <표 11>에서 보여주는 바와 같이 권고에 따른 새로운 행정활동의 성과지지표를 동시에 명시하고 있기 때문이다. 그리고 실제 85%를 이행하였지만, 이에 따른 재정적 성과와 비재정적 성과는 상당한 것으로 추정할 수 있다. 2001년도 회계연도에서 GAO의 감사권고는 2004년까지 80%를 설정하고 있지만, 이에러한 80% 달성에 따른 새로운 성과목표를 55%설정하고 있기 때문이다.

<표 11> 감사권고에 따른 새로운 성과목표 달성율

연도	2001	2002	2003	2004	2005
					목표	실제
달성율	44%	53%	55%	63%	55%	63%

자료: GAO. 2005 Fiscal Year Performance & Accountability Report. p.34

GAO는 높은 수준의 권고이행을 유지관리하기 위해서 특히 중요한 권고에 대해서 특별한 주의를 기울이고 있다. 특별히 중요한 권고에 대해서는 수감기관에 의사소통을 신속하게 하고, 감사결과 보고서 속에서도 특별히 그 부분을 부각시킨다(GAO, 1993:33).

5. 소결

감사원의 감사결과 조치와 GAO의 감사권고 집행율에 대한 분석을 통해서 수감기관의 감사수용에 대한 이론적 논의와 더불어 실제적인 차원에서 분석평가하는 감사성과 평가활동이 필요하다는 것을 확인할 수 있다. 그러나 한국의 경우 공공감사활동에서 정부활동의 개선과 성과향상을 위한 공공감사활동은 제도적 보장되어 있다. 그러나 실제 행정활동의 성과는 형식적인 집행률을 나타내기 때문에 성과는 낮다. 즉 감사원의 감사권고에 따른 처리기한은 1～3개월 이내에 처리해야하기 때문에 실질적인 행정의 개선효과를 기대하기 어렵기 때문에다. 앞서 수감기관의 감사수용성의 태도에서 본 바와 같이 형식적인 수준에서 가사대상기관이 수용한 수용율(acceptance rate)을 ‘감사권고 집행율’로 환산하기 때문이다. 따라서 공공감사를 통해서 얻어진 결과나 권고가 제대로 실행되어야 공공감사의 목표 달성될 수 있다는 점을 고려하면 제도적 개선이 필요하다. 즉 감사수행에 따른 감사결과처리가 제대로 관리되어야 한다(유충흔, 2004;감사원, 2004;GAO, 1991;OAG, 2004;Praiser & Brooks, 2003;Broks & Praiser, 1995). 공공감사결과를 처리하는 감사시스템(Audit Recommendation Follow-up Systems)을 구축해야만, 공공감사가 의도하는 감사의 목적을 달성할 수 있을 것이다. 적절하고 적합한 감사를 수행하는 것도 필요하지만, 감사가 제대로 효과성을 달성하기 위해서는 이에 대한 체계적인 관리가 필요한데 그것은 감사의 수용성을 통해서 달성될 수 있을 것이다.

Ⅵ. 공공감사의 수용성 확보를 위한 정책방향

1. 감사기관과 수감기관의 의사소통 제도화

감사기관의 감사결과 처분서가 실제 감사대상기관에 영향력을 미치기 위해서는 상호간에 의사소통이 발생해야 한다. 이러한 의사소통은 감사대상기관의 입장에서 도움이 된다는 인식과 사고방식이 전제되어야 한다. 이러한 사고가 전제되기 위해서 감사대상기관은 감사대상기관에 감사원의 감사조치결과가 강제적으로 부과될 수 있는 시스템이 존재해야한다. 감사기관과 감사대상기관은 첫째, 양자간에 ‘이익 상호성(mutuality of interest)’을 가져야 하며(Simon, 1976:11;Mitchell & Scott, 1988: 365). 둘째, 공공감사 자체가 윤리성과 도덕성 차원에서 정당화될 수 있는 규범성을 가져한다(Caiden, 1991:48-50;Mitchell & Scott, 1988). 이와 같이 의사소통은 감사활동을 통한 발견과 이에 대한 개선을 위한 권고 제시를 효율적으로 수행하기 위해서 필요한 조치이다.

감사기관과 감사대상의 의사소통은 상호 합리적 의견합의에 도달할 수 있는 기제이다. 또한 의사소통은 본질적으로 상호이해를 지향하고 있다. 따라서 상호이해를 통해서 합리적인 결과에 도달할 것이다.

Auditor to agency head : " I'm here to help you."

Agency head to auditor : "I appreiate that and I'll cooperate in any way I can."(Dimock,1983:390).

공공감사는 감사기관의 일방적인 조치에 따른 감사대상기관의 순응과 수용을 기계적으로 선택을 강요하는 것이 아니라, 자유롭게 선택할 수 있는 기회를 제공해야한다(Selznick, 1984a:37). 이것은 강제력을 통해서 달성될 수 없기 때문이다. 즉,

“감사원 감사에서 가장 필요로 하는 것은 피감사기관(공무원)의 협조이다. 피감사기관의 협조 없이는 제대로 일을 할 수 없다. 그래서 감사원과 집행부서는 상호이익을 위하여 늘 좋은 관계를 유지해야한다...........(배득종, 2003:203-204).

또한 감사원은 감사대상에 대한 정보가 불완전하다. 감사원은 수감기관에 대한 모든 정보를 고려할 수 있는 할 수 있는 기회가 주어지지 않고 있으며, 정보제공에 인색하기 때문이다. 그럼에도 불구하고 공공감사활동은 증거에 근거하여 감사사항 발견, 결론 그리고 제안을 해야 하는 딜레마가 존재한다(ECA, 1998:79). 감사기관가 수감기관이 상호신뢰를 기초로 하여 행정의 성과를 향상 시키기기 위해서는 서로에 대상 ‘상호주관성(intersubjectivity)’이가 형성되어야 이러한 조건이 가능할 것이다.

2. 공정성과 합리성을 갖춘 감사기준을 통한 감사품질 관리

감사원이 행사하는 감사결과처리권은 주의 깊은 확인과정이 필요하다. 즉 감사원의 권고는 실제적이고 가치를 부과할 수 있어야 한다(ASOSAI, 2000: 37). 공공감사가 공정성과 합리성을 갖추기 위해서는 다음의 조건이 충족되어야 한다.

첫째, 감사원의 감사는 외부감사이기 때문에 내부감사와 달리 엄격한 기준이 필요하다. 측정의 신뢰성(credibility)은 감사활동에서 중요하다(Power, 1996: 307). 감사결과 변화를 유도할 수 있기 위해서는 감사활동 결과보고서는 신뢰성과 제도적 정당성을 확보해야한다. (Power, 2003b;GAO, 2003:169-170)는 감사목적과 감사결과를 통해서 감사결과보고서를 작성할 때, 감사활동을 통해서 발견한 사실에 근거해야하며, 이러한 절차는 논리적 추론를 통해서 이루어 져야 한다. 감사결과보고서는 사실 발견을 통한 증거확보를 확보하고 논리적 연결성을 갖출 때 설득력을 가질 것이다. 감사원이 제도적 정당성을 확보하고 있는가도 중요한 문제이다. 감사원의 감사권고는 감사에 대한 권위를 갖지 못하면 새로운 행정체제의 변화를 모색할 수 없다(Power, 1993: 279). 감사실패는 감사에 대한 재집중과 확장을 가져오는 역설에 직면한다. 감사결과에 대한 신뢰성을 결여하게 되면 오히려 더 많은 감사를 요구하게 된다. 따라서 감사는 시민의 기대를 충족시키기 위한 수준까지 확대해야하는 딜레마에 빠진다.

둘째, 엄격한 감사정보수집과 활동관리이다. 감사원의 감사는 다수의 이익을 보호하는 기능을 수행하기 때문에 엄격한 활동관리(activity management)가 필요하다(Bailey, Jr., et al. 2003:109;박재완,1997b:220-223). 감사활동관리는 수감기관에 대해서 부가가치(value-added audit)감사를 할 수 있어야 한다. 이러한 역할을 수행하기 위해서는 공식적인 최종 감사보고서 이외에는 어떠한 자료도 공개되지 않아야한다. 아리조나주에서는 감사과정에서 감사관이 취득한 정보에 대해서 비밀을 유지하도록 법령으로 강력하게 규정하고 있다. 감사결과발표 이전에 감사원장 이외의 누구도 감사에 대해서 외부에 대해서 발설하는 것을 제한한다. 또한 감사원은 최종 감사보고서 이외의 어떤 감사관련 기록이라도 이를 유출하는 자는 1천불 또는 1년 이하의 징역형에 처해질 수 있으며, 면직과 더불어 5년간 복직이 불가한 벌칙 규정을 두고 있다. 따라서 감사원법의 개정을 통해서 이에 대한 구체적인 규정을 두어야할 것이다. 이러한 활동을 통해서 작성된 고품질의 감사보고서(qualified audit report)는 집행 가능한 활동을 이끌 수 있으며, 모든 가능성에 대해서 대응할 수 있다. 따라서 감사보고서는 적절하고 분명한 증거에 기초하여 작성되어야 권고가 수용될 수 있다(Parker, 2003:231).

예컨대, 국가가 관리하는 통계정보중 개인의 정보에 대해서는 엄격히 통제하는 미센서스국은 국민의 신뢰를 통해서 국가통계를 축적하고 있다. 즉 공공감사를 담당하는 감사기관은 감사대상기관으로부터 감사활동에 따른 정보가 악용될 가능성이 없다는 신뢰성을 확보하는 것이 선행조건이 된다. 이에 관해서 다음을 참조 「중앙일보」. (2005). 국가통계의 중추 -센서스<하>. 11.4: 8.

3. 공공감사의 억지력 : 권고사항 이행실태 점검

감사성과를 확보하기 위해서 감사결과 이행실태 확인점검(follow-up)을 주기적으로 실시해야 한다(감사원, 2004:유충흔, 2004). 감사결과 통보에 대해서 주기적으로 그 이행상황을 점검하고, 이행 수준에 따라서 제재를 가할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 감사원의 감사결과 지적 사항에 대한 관리대장을 마련하여 그 이행성과를 일람할 수 있도록 해야 할 것이다. 감사원의 감사결과 통보일로부터 가령 6개월 이내에 이행조치에 대한 결과보고서를 서면으로 감사원에 제출하고 그 결과가 만족스럽지 못할 경우, 정밀감사를 할 수 있는 근거를 마련해야할 것이다. 이러한 제도적 장치가 없다면 감사권고는 몇 년이 지난후에 다시 동일한 권고를 되풀이하는 하게 될 것이다. 왜냐하면 정부기관들이 이전의 감사권고를 제대로 집행하지 않았기 때문이며, 이에 따라 감사비용을 다시 발생하게 된다(Brooks & Praiser, 1955:73).

감사활동에 따른 결과의 조치들은 통보 등은 감사대상기관에서 자율적으로 결정할 재량권을 가진다. 그러나 이러한 활동에 대해서 과연 얼마나 ‘억지력(deterrence)’을 갖고 있는가 하는 것은 별개의 문제이다. 실제 감사원의 조치들이 감사원이 의도한 대로 조치가 되지 못하는 경우가 다수 발견된 것은 이러한 현상을 잘 보여준다. 이것은 ‘억지력(deterrence)'에 대한 신뢰성이 부족하기 때문이다(김태현 역, 2005: 82-92;Ayres & Barithwait, 1992:39). 감사원의 감사결과 처분 결과가 적절하게 처리되지 못했을 때 따를 수 있는 강제력의 집행가능성에 대한 신빙성을 감사원은 심어주지 못했기 때문이다. ‘합리적 행위자’로서 감사대상기관은 감사원의 감사결과 조치 사항이 자신에게 불리한 상황을 가져올 가능성을 높게 평가하지 않기 때문이다.

합리적 행위는 의식적으로 득실을 따져는 계산과 그 계산의 기초가 되는 명시적이고 내부적 일관성이 있는 가치체계에 근거한 행위이다(김태현 역, 2005: 55).

Ayes & Braithwaite가 규제삼각모형에서 제시하는 규제집행피라미드(regulatory pyramid) 속에서 규제정책은 처벌과 같은 억제(deterrence)전략보다 설득(persuasion)과 협조(cooperation)를 통한 규제순응(compliance)수단을 먼저 사용해야 한다고 보고 있다(Parker, 2000; Garbosky, 1997;Braithwaite, 2002). 그리고 최종적으로 권고한 선행조치들이 규제대상자 즉 감사대상기관에 의해서 수용되지 않을 때에는 강력한 제재조치가 따른다는 것을 분명히 인식하게 하고 있다. 이와 같이 수감기관의 선택이 감사대상기관의 선택에 중요한 영향을 미친다.

4. 감사책임성과 성과평가의 합리성 제고

공공감사의 수용성을 높이기 위해서는 감사활동에 대한 책임성과 성과평가 제도가 합리적으로 운영되어야 한다. 첫째, 감사결과에 대한 주기적 외부평가시스템 구축이다. 감사의 질적 수준을 제고하기 위해서 감사결과보고서에 대해서 외부전문가를 통한 평가를 실시해야한다. 둘째, 정책지향적 학습은 통한 감사대상기관의 행태와 신념의 변화를 유도해야한다. 공공감사결과가 지방정부의 공직자들이 감사보고서에서 지적된 결과와 권고사항을 받아들이지 않는 것에 한정되지 않는다. 지방정부가 감사원의 감사결과에 대해서 지방정부 장의 ‘정책적 판단’에 대해서 ‘재정적․회계적 판단’에 의해서 정책과정이나 결과를 평가하는 것에 대한 방어논리가 작용하게 되면, 더욱더 악순환적인 결과에 도달하기 때문이다. 성과측정 자체에 대한 수감기관의 수용성과 일반 이해관계자들이 충분한 지지를 확보하지 못하면 감사원의 감사결과의 공개나 권고사항은 하나의 문서로써 사장될 수 있다. 예컨대 감사원이 ‘지방자치단체 예산운용실태 감사’대해서 ‘정치성 감사’라는 논쟁은 좋은 사례이다. 이러한 반발에 대처하는 하나는 방식은 공공감사가 갖는 정부성과향상 기능과 그것의 효용에 대한 설득 전략을 통해서 동의를 확보하는 것이 필요하다. 이러한 활동을 위해서는 무엇보도 감사활동 결과가 어떤 행정적 개선을 가져올 수 있는지를 명백히 해야 한다. 이러한 개선이 어떤 바람직한 결과를 달성할 수 있는지도 보여주어야 할 것이다. 감사기관은 감사대상기관의 정보를 실증하고, 진실성을 확인하여 정보의 가치를 높일 때, 감사결과 대한 신뢰성과 책임성을 확보할 수 있을 것이다.

조직성과측정과 조직학습의 관점에서 공공감사의 기능에 관해서는 다음을 논문이 많은 시사점을 제시한다. 강황선. (2004). 조직성과 측정체제의 재설계 방향. 「한국정책학회보」. 13(2):117-142.

감사원은 05.4.19일 서울특별시 등 지방자치단체 기관운용 감사(2005.4.18～5.31)를 발표하였다. 이에 대해서 전국시장․군수․구청장협의회는 ‘결의문’를 통해서 ‘과잉감사’ ‘감사권 남용’ ‘지방자치정신 훼손’등의 문제점을 제시하였다.

5. 민주적 감사기획, 감사저항과 설득․협력

감사원의 감사결과 처분요구서는 기존의 업무처리방식의 변화를 요구한다. 변화에 대한 요구는 제도적 이익이 변화하기 때문에 감사대상기관의 ‘행정적 저항’이 수반될 수 있다(Geist, 2000). 따라서 첫째, 공공감사는 계획적 기획이 아니라 민주적 기획(democratic planning)이 필요하다(Selznick, 1984a:11). 프로그램과 그것의 달성 자체가 목적이 되는 것이 아니라, 감사활동을 통해서 정부의 운영과 관리의 본질적인 측면을 시정되도록 해야 한다. 이러한 조치에는 반드시 이해관계자들이 참여를 통해서 이루어져야한다. 둘째, 감사활동에서 발생하는 저항을 설득하기 위한 제도적 장치의 마련이다. 감사권고는 필연적으로 수감기관의 행태의 변화나 제도적 개선을 요구하기 때문이다. 셋째, 협력(Cooperation)은 이해관계자가 참여할 수 있게 하며, 동시에 행정의 목적을 달성할 수 있는 장치이다(Michelll, 1988:363). 협력은 조직의 목표를 달성하는데 중요한 기여를 하기 때문이다(Barnard, 1968:38-61). 따라서 감사권고의 실효성은 첫째, 수감기관의 적극적 조치가 필요로 하는 감사권고에 대한 동의를 하는 절차 둘째, 왜 그러한 조치가 필요한가에 대한 설명과 동의 절차, 셋째, 감사권고의 어떤 부문에 대해서 동의하지 않는지에 대한 의견수렴 과정 등을 통해서 이루어 질 수 있을 것이다. 왜냐하면 수감기관은 자신의 신념과 가치 가정들을 자신의 프로그램을 운영하는데 가지고 있기 때문이다. 이러한 감사활동의 접근방법은 감사환경의 변화에 대한 유연성을 확보하기 위해서 필요하다. 이러한 ‘부드러운 통제(soft control)’는 감사기관의 활동이 더욱 조언자적 역할을 강조하기 때문에 감사에 대한 수용성이 높아질 수 있다.

Ⅴ. 맺는 말

이상에서 감사수용성의 개념, 수감기관의 수용태도와 특성, 실제 감사활동의 집행현황,  수용성 확보를 위한 정책방향을 중심으로 고찰하였다. 그러나 본 연구는 문헌적 고찰을 중심으로 규범적 차원과 감사원의 통계자료를 활용하여 분석 하였 때문에 연구의 한계가 있다. 실제 공공감사에 대한 수용성을 향상시키고, 행정의 성과를 높이 위해서는 수감기관을 대상으로 하는 심층적인 인터뷰와 실증적 조사 분석이 이후 연구에서 이루어 져야할 것이다.

공공감사는 행정운영의 성과를 향상시키기 위해서 제도적 관점에서 접근해왔다. 이러한 방법이 실효성을 갖기 위해서는 수감기관에 의해서 ‘수용’되어야 한다. 공공감사의 수용성을 확보하고, 효과적인 감사권고 시스템(follow-up system) 구축을 통하여 감사활동이 편익을 극대화하여 관료제, 의회, 시민들의 기대에 부응할 수 있도록 해야 할 것이다. 이전의 감사권고에서 지적된 내용이 효과적으로 전달되도록 하기 위해서는 감사권고를 모니터링하는 제도적 장치가 마련되어야 감사자원의 낭비를 최소화할 수 있으며, 행정의 성과향성에 기여할 수 있을 것이다. 왜냐하면 감사권고 사항은 행정환경의 변화에 따라서 사회적 실재를 제대로 반영할 수 없기 때문이다.

수감기관과 시민이 직면하는 감사원의 감사결과 보고서는 일회성 자료로 한정되지 않고 실질적인 효과를 발생시킬 수 있는 행정개혁안으로서 역할이 되도록 해야 한다. 감사권고는 합법성의 관점에서 벗어나 행정적 실효성을 확보할 수 있는 방향으로 발전되어야 할 것이다. 공공감사는 처벌, 지시, 명령, 규제라는 부정적이고 소극적인 시각에서 벗어나 도와주고, 개선시킬 수 있는 제도적 장치 또는 부드러운 통제장치(soft control)로서 작동할 수 있는 감사 역량강화가 필요하다. 이러한 인식과 제도적 기능의 변환(transformation)을 통해서 감시기관, 수감기관, 일반시민들이 공동으로 협력하는 감사공동체를 형성할 필요성이 있을 것이다. 감사는 ‘적법성의 논리’에서 벗어나 ‘적절성의 논리(logic of appropriateness)’에서 접근하는 것이 감사의 수용성을 확보할 수 있고, 사회적 실재(social reality)를 반영할 수 있게 될 것이다. 이러한 전제조건은 감사활동이 도덕성(morality)을 가지고 있어야 가능하다. 공공감사활동은 단순히 회계활동에 대한 기술적 능력 뿐아니라, 공공자원의 사용에 따른 상당한 도덕성도 갖추어야 하기 때문이다. 공공자원은 더 이상 합리성의 논리에서 접접하는데 한정하지 않고, 재정의 윤리성의 차원을 고려하는 공공감사가 이루어질 때, 감사의 수용은 높아질 수 있을 것이다.

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류춘호(柳春虎): 부산대학교 대학원 행정학과 박사과정 수료, 부경대학교 시간강사, 부산시의회 정책연구실에 재직하고 있다. 주요관심분야는 규제정책, 공공감사론, 관료제(행정윤리, 행정개혁) 등이다. 주요논문은 “성과감사와 감사영역의 확대방안에 관한 연구”(2000), “지방정부의 성과향상과 성과감사제도에 관한 연구”(2002)., “공공서비스 전달의 성과향상과 성과감사제도”(2003),“공공부문 경쟁논리와 책임성의 부조화에 관한 연구”(2003), “지방정부의 공공감사 서비스 전달의 성과 향상과 공동생산”(2004),“공공감사와 부가가치 창출감사에 관한 연구”(2005) 등이 있다.

<E-mail: eldo1789@naver.com/논문접수일: 2006. 1. 11/심사완료일: 2006. 2. 22>