민선자치시대 주민정책참여의 성과평가와 과제:

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울) : 111～130

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민선 10년의 성과를 중심으로

A study on the performance evaluation and tasks for the citizen participation of local policy on the age of autonomy’s popular election:

Focused on the Performance of the ten-years in popular election

박 기 관(상지대학교)

조 석 주(한국지방행정연구원)

본 논문은 민선자치 주민정책참여의 실태와 성과평가를 통해 향후 발전방안을 제시하고 있다. 주민정책참여의 효과성을 평가하기 위해 민선 10년간 각종 참여제도의 실적을 분석하였고, 대응성 평가는 공무원과 교수 및 NGO의 인식조사를 통해 이루어졌다. 민선이후 주민참여의 실적이 증대되고 있음을 볼 때, 주민정책참여의 효과는 긍정적이라 할 수 있다. 대응성 차원에서도 주민정책참여 정도가 보다 확대 및 활발해 졌다는 인식이 지배적이어서 주민정책참여의 성과가 높아졌다고 평가된다. 그러나 현 주민정책참여 상태에 대하여 불만족하고 있으며, 소극적 수준이라는 인식경향이 높게 나타남으로써 정책참여의 한계를 드러내고 있다. 본 논문에서는 주민의 정책참여를 보다 활성화 시킬 수 있는 방안을 제시하였는데, ① 민․관 파트너십의 강화, ② 행정정보공개의 강화, ③ 행정기관과 NGO를 중심으로 한 주민들 간의 불신감 해소, ④ 지방자치단체의 유명무실한 위원회의 정비, 그리고 주민의 적극적인 참여의식과 성숙된 시민정신 등이 그것이다.

주제어 : 주민(시민)참여, 주민정책, 참여제도, 지방자치, 성과평가

Ⅰ. 서 론

국가와 사회가 민주화되면서 주민이 지방정부의 정책과정에 참여하는 기회가 점차 증대하고 있다. 주민정책참여는 주민의 의사를 정책과정에 보다 유효하게 반영시킴으로써 주민과 지역의 이익을 증대시킨다는 점에서 필요하며, 이를 보다 확대하는 것이 바람직하다.

우리나라의 경우 1995년 민선자치단체장 시대의 등장으로 지방정치 및 행정의 모습이 새롭게 변화하기 시작하였다. 오랫동안 유지해온 중앙 집권적 구도를 탈피하여 지방분권적 구도를 지향하고, 다양한 정책행위자들의 참여를 통한 새로운 지방정치와 행정의 공간적 열림의 변화를 가져온 것이다(박기관, 2004: 30). 지방정부는 주민요구의 증대에 대응하는 한편 급격한 세계경제의 변화에 대처하여 지역경제의 안정과 성장을 가져올 수 있는 역량강화가 필요하다. 그러나 지방정부의 노력만으로 수많은 지역문제를  모두 해결하기에는 불가능하다. 그래서 민간부문의 창의적 생각과 노력 그리고 자원을 적극 활용하여 지역의 현안문제를 풀어나가야 한다.

지방정부의 주요한 의사결정과정에 주민들의 참여는 우리가 규범적으로 지향하는 지방행정의 민주성 확보라는 차원을 넘어 보다 현실적인 문제해결능력의 증대와 지역사회의 통합이라는 긍정적인 효과를 가져 올 수 있다. 그리고 주민의 지역정책 참여는 지방정부의 정책이 현실로부터 유리됨을 방지하는 장치이기도 하다. 만일 지역정책이 지역현실을 제대로 반영하지 못할 때, 지방정부와 지역주민 간에 갈등이 발생하여 지역공동체 형성에 부정적인 영향을 미침으로써 결국 지방정부의 경쟁력에 심각한 영향을 미칠 수 있다.

사실 우리나라 지방자치는 1995년 민선자치단체장 선거를 통해 그 전기가 마련되었으며, 민선자치단체장은 주민위주의 행정구현, 행정서비스 개선을 위한 많은 노력을 해 왔다. 특히 시민사회의 성숙과 함께 급부상한 NGO는 국가 및 지역의 여론을 주도하면서 주민의 정책참여에 커다란 영향력을 행사하였다. 우리나라에 지방자치제도의 재도입의 역사가 지방의회의 구성부터 시작하면 15년이며, 민선자치단체장 시대의 출범에 따른 본격적인 지방자치가 실시된 지 10년이 경과하였다.

민선자치시대 주민정책참여의 성과평가와 과제

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울)

본 연구는 민선자치단체장제도 도입 10년이 경과하면서 지방자치의 많은 분야에 변화가 있었지만, 그 중 주민정책참여의 변화에 대하여 분석․평가하고자 하며, 이를 토대로 향후 발전적 방안을 제시하는데 그 목적이 있다. 본 연구의 범위는 주민참여의 범위 중 주민소환, 주민발안, 주민투표 등 직접청구제도는 제외시키고, 공청회 개최실적 등 그 동안의 주민정책참여 실적과 지난 10년 동안의 주민의 정책참여에 대한 의식분석을 통한 성과평가이다.

Ⅱ. 주민정책참여에 대한 이론적 논의와 분석의 틀

1. 주민정책참여의 의의 및 필요성

주민참여는 지방자치단체 또는 그 기관의 정책결정 및 집행과정에 직․간접적으로 영향을 미치거나 미치고자 하는 주민들의 일체의 목적과 행동을 의미한다. 주민참여는 자치단체의 기관구성과 의사결정과정에 민주적 정당성을 부여함은 물론 대의민주주의의 형식적 정당성에 내재하는 실질적 적합성의 결함을 보완하기 위하여 요구된다. 즉 대의제도의 불완전성, 사법통제의 불완전성, 행정기능의 변화, 자치행정의 요청 등을 그 배경으로 하고 있다(강제명, 2002: 57).

1960년대 초기 주민참여는 정치적 행동주의를 배경으로 종래 소외되어 온 빈민과 소수집단 등을 정치․행정과정에 참여시킴으로써 공평성을 증진시키는데 초점을 두었다. 나아가 정책결정 및 집행으로 영향을 받는 사람들의 발언권을 널리 인정함으로써 정치․행정과정에 대한 주민의 접근성(access)을 증진시키는 데 역점을 두게 된다. 이후 주민참여의 진전은 정부에 대해 보다 많은 대응성과 공개성 및 책임성을 요구하게 되었으며, 최근에는 계획수립과 관계된 주민참여, 즉 주민을 정책과 제안의 작성에 참여시키는 방향으로 확대되고 있다.

지방자치와 관련한 주민참여는 지방자치단체의 정책과정에 영향을 미치기 위한 지역주민의 행위로 말할 수 있으며, 주민참여는 정책의 능률편향의 완화, 사회적 형평성의 증대, 정책결정의 책임성 제고, 주민의 협조확보를 통한 정책집행의 능률 확보와 같은 순기능을 통하여 주민복지증진에 기여하므로 필요하다. 특히 주민참여가 능률편향의 완화를 통하여 사회적 형평성을 제고하는 효과를 갖는다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉 주민의 참여가 이루어지지 않고 행정 관료에 의해 주도되는 정책과정은 행정 관료의 기본 성향에 따라 능률편향의 정책을 추진할 개연성이 높다. 이에 반해 주민정책참여는 지방의 정책과정에 주민의 의사를 투입시켜 정책내용이 일부 계층이 아닌 일반주민의 이익에 보다 부합하는 방향으로 정해지도록 함으로써 사회적 형평성을 제고하게 된다. 만일 주민참여가 활성화되지 못하여 정책결정과정에 주민의사의 투입이 제대로 이루어지지 않은 경우, 정책결정자들은 자신의 판단을 주민의 의사로 판단하거나 또는 일부 상위계층의 이익을 위하여 정책을 결정할 우려가 있다. 이러한 경우 정책은 주민 다수의 이익을 충분히 반영하지 못하게 되는 것이다.

한편 주민참여가 정책결정과정에 긍정적인 영향만 미치는 것은 아니며 경우에 따라 부정적인 효과를 내는 경우도 있다. 그러나 이러한 부정적 측면을 아주 무시할 수는 없으나 우리나라의 경우 아직은 정책결정에 대한 주민참여가 활성화 되고 있다고 보기는 어렵다. 또한 정책결정자의 주민참여에 대한 인식이 부족한 상태에 놓여 있어 주민들은 보다 적극적으로 지방자치단체의 정책에 관심을 갖고 정책결정과정에 참여해야 할 필요성이 있다.

예컨대 첫째, 정책결정이 자원을 상대적으로 많이 소유한 상위계층에 유리하게 작용할 수 있으며, 둘째, 참여가 정책과정의 효율성을 저해할 수 있다. 셋째, 참여가 정책결정의 중립성을 해할 수 있으며, 넷째, 선동가의 무대가 될 수도 있다. 다섯째, 정치안정을 저해할 수도 있으며, 다섯째, 조작적인 참여가 발생할 수도 있다(이승종, 2005: 158).

2. 주민참여 유형과 우리나라의 주민참여제도

주민참여는 바라보는 관점과 학자의 견해 등에 따라 다양한 유형으로 구분되어 진다. 다양한 주민참여의 유형은 크게 참여의 효과에 의한 분류와 직접적․간접적 참여에 의한 유형으로 구분할 수 있으며, 전자의 분류에 의한 주민참여는 다시 비참여, 형식적․명목적 참여, 실질적 참여로 구분할 수 있다.

짐머맨(Zimmerman)은 참여자의 자발성을 기준으로 능동적 참여와 수동적 참여로 구분하였는데, 전자는 주로 PR, 정보공개, 여론조사 등이 해당되고 후자는 주민총회, 공청회, 민간자문위원회, 주민투표, 주민발의, 자원봉사 등이 포함된다(Joseph F. Zimmerman, 1986: 6-13). 아스타인(Arnstein)은 제도화된 참여활동을 시민의 정책결정에 참여하는 정도에 따라 조작(manipulation)→치료(therapy)→정보제공(informing)→상담(consultation)→회유(placation)→협력관계(partnership)→권한위임(delegated power)→주민통제(citizen control)의 8단계로 구분하고, 이 중 조작과 치료는 비참여단계, 정보제공, 상담, 회유는 형식적 참여단계, 협력관계, 권한위임, 시민통제는 실질적 참여단계라 하였다(S. R. Arnstein, 1969: 217).

비참여(nonparticipation)는 조작(정보수집, 명목적 참여 암시)과 치료(기초유도단체, 자조의식고취)와 같이 정책과정에 주민을 참여시키는 것이 아니라, 동원․설득․계몽하는데 그 목적이 있다. 형식적 참여(tokenism)는 정보제공(주민에 대한 일방적 정보제공), 상담(시민의 의사타진, 태도조사, 인근집회 및 공청회), 회유(시민의 저항을 타협으로 유화, 실질적 결정권은 행정이 장악)를 포함하며, 주민의 의사가 표현되지만 정책결정권은 행정당국이 가지고 있다. 실질적 참여는 주민권력(citizen power)이라고도 하며, 협력관계(협상을 통한 권력재분배 시작, 시민의 권한은 부여가 아닌 획득), 권한위임(계획입안․실시 결정을 시민이 주도, 책임의 공존), 시민통제(시민위원회 지배)를 포함한다.

직접적 참여는 주민총회, 주민투표, 주민제안, 여론집계 등을 포함한다. 주체적인 문제의식을 가지고 정책․사업의 영향력을 인지하여 적극적인 의견을 가지고 참여할 때, 주민의 이익을 가장 잘 반영할 수 있다는 점에서 그 의의가 인정되나 지방행정의 능률성을 제약하며, 생활권 확대와 광역행정 수요의 증대 등으로 인하여 그 효과가 제약된다. 간접적 참여는 주민자문위원회, 압력단체 참여, 선거, 전문 관료와의 접촉 등이 있으며, 생활권확대와 광역행정 수요 증대 등으로 간접참여가 보다 효과적일 수도 있다. 그러나 대표에 의한 참여는 직접참여에 비해 대표성의 문제가 제기되며 대표와 지역집단간의 마찰이 있을 수 있다(이규환, 2001: 173-176; 강제명, 2002: 57-58).

한편 우리나라의 주민참여는 제도적으로는 각종 위원회, 반상회, 공청회 및 주민투표 등이 있으며, 비공식적인 주민운동, 데모 등이 있다(<표 1 참조>). 최근에는 인터넷을 통한 주민참여의 통로가 점차 확대되고 있는 실정이다.

<표 1> 우리나라의 주민참여제도

참여제도	내 용
위원회	◦ 주민의 여론을 수렴하고 전문가의 도움을 받기위한 주민참여제도 ◦ 법령이나 조례에 의거 실시 ◦ 지방인사위원회, 도시계획위원회 등의 행정위원회와 정책자문위원회 등이설치․ 운영되고 있음
반상회	◦ 정부시책의 홍보와 주민의 여론수렴을 목적으로 조직되었음 ◦ 최하위 행정단위인 반에서 이루어지는 월례주민모임 성격임
공청회	◦ 행정계획, 행정입법, 행정처분 기타 주민의 이해와 밀접한 관련이 있는 중요사 항에 대해 주민, 이해관계인 및 전문가를 참여시켜 의견을 청취․수렴하는 제도
주민투표	◦ 자치단체장으로 하여금 자치단체의 폐치․분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 주요 결정사항에 대해 주민투표를 붙임(자치법 13조의 2)
조례의 제정․개폐 청구	◦ 정책결정 및 집행과 관련하여 지방의원의 소개를 얻어 지방의회에 청원을 제출하거나 해당기관에 민원을 제기함 ◦ 주민의 조례제정․개폐청구와 청원은 주민과 주민단체의 입법운동으로 활용됨
비공식적 참여	◦ 자발적 주민조직과 주민운동을 통해 자치행정에 비공식적으로 참여 ◦ 주민운동은 주민의사전달을 위한 다른 효과적 제도가 없거나 제도적 대응을 통해 만족할 만한 결과를 가져올 수 없을 때 발생하는 일종의 참여폭발 현상임
기타	◦ 여론모니터제, 대화․간담회, 설문조사, 시정보고회, 제안제도, 정책델파이 등

우리나라의 주민참여는 형식적 참여의 단계를 벗어나지 못하고 있다고 할 수 있다. 이는 권위주위시대에 주민의 자발적 참여보다 동원에 의해 이루어진 경우가 많았고, 민주화 이후에는 이성적 토론보다 데모와 같은 저항적 참여가 다수를 이루었기 때문이다. 또한 최근에는 주민참여의 대부분이 공익적 목적 보다는 부분적 이익을 관철시키기 위한 민원성 참여로 주민참여의 순기능보다는 역기능이 나타나는 경우도 있다.

이와 같은 원인으로는 우선, 공무원들의 주민참여의 필요성에 대한 인식이 낮으며, 관료주의적․온정주의적 사고가 남아있어 주민은 홍보와 지도의 대상 혹은 급부행정의 수혜자로 다루어지는 경향이 있다. 둘째, 행정기관이 정보를 공개․홍보하고 의견을 상호 교환하는 등 개방적 풍토가 자리 잡고 있지 못하였으며, 지방공무원들의 주민에 대한 사명감이 부족하고 주민들의 자치의식이 아직 성숙되어 있지 못하다. 셋째, 주민참여제도들이 상호연관성 없이 형식적으로 운영되고 있어 적극적이고 민주적 주민참여를 위한 환경이 조성되고 있지 못하다. 마지막으로는 중앙정부로부터의 자주성이 미흡하여 참여의 민주성과 효율성이 낮기 때문이다.

3. 선행연구의 검토와 분석의 틀

지방자치실시 이후 그동안 주민참여에 관한 연구가 많이 진행되었는데, 초기 주민의 참여가 필요하다는 규범적 논의로부터 점차 주민참여를 다양한 시각으로 분석․논의하는 연구경향을 보이고 있다.

지금까지 주민참여에 관련된 연구경향을 검토해 보면, 주민참여에 관련된 연구가 시대적 변천에 따라 몇 가지 특징을 보이고 있다. 지방자치실시 초기의 경우 지방선거나 투표에 있어서 주민들의 태도나 참여에 관련한 연구(한정일, 1991; 김인철, 1992; 김현소, 1994; 육동일․박대식, 1994; 안병만외, 1995)가 주류를 이루다가, 민선이후에 들어서 환경문제와 NGO활동의 부각으로 인해 주로 이와 관련된 주민참여 연구(김귀곤외 1995; 안형기 외, 1999; 박혜도 1999; 김필두, 2000; 조용성외 2001 등)가 많이 진행되었다. 이후 지방자치의 경험을 바탕으로 주민참여제도의 실태를 점검하고, 주민참여의 활성화를 모색하는 다양한 연구가 이루어져 주민참여 연구의 폭을 더욱 확장시켰다(이승종, 1997/2005; 서순복, 2002; 유재원, 2003, 김익식, 2003, 허훈, 2003, 최미옥․이재성, 2005). 그런데 그동안 ‘분권’에 관련된 많은 연구와 논의에 비해 주민의 정책참여에 관련된 연구는 여전히 부족한 실정이다. 특히 민선자치체제 경험의 축적에 따른 그동안의 주민정책참여를 일정한 평가기준을 정하고, 그 제도적 운영의 실태와 함께 성과를 양적․질적인 분석을 통해 평가한 논문은 찾아보기 어렵다.

본 연구는 민선자치 10년에 이른 시점에서 주민의 정책참여에 대한 실증적 분석과 평가를 통해 향후 발전방안을 제시하는데 그 목적이 있다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 본 연구에서는 현재 시행되고 있는 대표적인 주민참여제도의 민선 10년간 실적과 함께 주민정책참여에 대한 성과를 평가하는 것이다. 그런데 성과를 평가하는 데 있어서 가장 문제시 되는 것은 평가의 기준을 정하는 것이라 할 수 있다. 평가의 기준은 성과개념이 다원적이라는데 연유하여 연구자의 관점에 따라 다양하게 제시되고 있다.

일반적으로 성과를 평가하는 기준으로는 경제적 관점에서의 효과성(effectiveness)과 능률성(efficiency), 정치적 관점에서의 대응성(responsiveness)과 형평성 등 4가지를 선정하고 있다. 본 연구에서는 민선 이후 주민정책참여의 평가를 위해 위 4가지 평가기준 중 효과성과 대응성을 중심으로 평가하고자 하였다. 효과성의 평가를 위해 조사표를 작성하여 사례지방자치단체에 대한 민선이후 주민참여제도의 실태(실적)를 실증적으로 분석하였다. 그리고 대응성의 평가를 위해서는 별도의 설문서를 작성하여 민선이후 주민참여에 대한 공무원과 교수 및 NGO의 의식을 중심으로 분석․평가하였다.

여기서 능률성은 단위비용의 개념으로 제공된 서비스의 양과 그 업무를 수행하기 위하여 필요한 자원과의 관계를 의미한다. 효과성(effectiveness)은 투입과 관계없이 목표가 달성되었는가를, 형평성(equity)은 정책효과와 비용이 사회집단간 또는 지역간에 공평하게 배분되었는지를 의미하고, 대응성(responsiveness)은 주민의 욕구나 기대, 요구, 선호 등이 반영 또는 충족되는 정도와 관계된다.

평가목적		민선자치 10년 주민정책참여의 성과평가
				▼
평가기준		효과성			대응성
조사내용		주민참여량 변화			주민참여에 대한 의식
		⇩			⇩
분석대상		사례지역			공무원, 교수, NGO
		▴			▴
조사방법		조사표조사			설문조사
		⇩			⇩
분석 및 평가		분석			평가
				⇩
			결론 및 과제(발전방안)

<그림 1> 분석의 틀

Ⅲ. 조사설계 및 연구방법론

1. 조사설계 및 분석방법

주민정책참여의 효과성을 평가하기 위하여 사례 지역을 선정하고, 이들 지방자치단체의 공식통계자료를 통해 지난 10년간 주민참여제도의 운영 실태(실적)를 분석하였다. 그리고 조사방법은 조사표를 구성하여 해당 지방자치단체 주민참여 업무관련 공무원이 직접 작성토록 하였으며, 그 조사내용은 공청회 운영실적, 주민제안제도 운영실적, 주민간담회 운영실적, 주민의견조사 운영실적 등이다.

평가방법은 해당 주민참여제도의 실적을 비교한 결과, 적어도 동일 제도에 대한 정책참여의 실적(횟수)이 증가하였다면, 민선자치 후 주민의식의 성장을 의미하며 이로 인한 참여의 성과가 나타난 것으로 평가하였다. 참여 실적(횟수)이 오히려 감소하였거나 정체상태인 경우는 민선자치 주민정책참여의 성과가 낮거나 없는 것으로 평가하였다. 그러나 설혹 정책참여가 있었더라도 실질적으로 지역정책에 반영되었는지에 대한 것은 확인할 수가 없었으며 본 연구의 한계이다.

한편, 대응성은 앞서 언급한바 같이 주민의 욕구나 기대, 선호 등이 충족되는 정도를 평가하는 것으로서 민선자치 10년 후 주민정책참여에 대하여 공무원과 교수, NGO의 의식을 조사하여 분석․평가하였다. 설문조사표의 주요내용은 지난 10년 동안 지방행정 참여기회 확충정도, 10년 동안 주민의견 반영 정도, 10년 전과 비교하여 정책참여 성과, 10년 동안 정책참여기회 확대정도, 현재의 주민참여 정도, 주민참여의 수준 등이다.

본 설문조사는 2005년 4월에 실시되었으며 전국 시도단위로 공무원(298명), 교수(234명), NGO(175명)를 대상으로 의견을 수렴하였다. 본 연구의 통계 중 일부는 필자들이 직접 참여한 한국지방행정연구원의 ‘민선 지방자치 10년 평가’ 연구 자료를 일부 인용하였다. 효과성을 분석하면서 조사항목의 사례지역 수가 각기 다르고 기준 연도에 약간씩 차이가 있다. 이는 각 조사항목에 대한 조사대상 자치단체의 자료가 없거나 부정확하여 가능한 자치단체만을 활용하였기 때문이다.

<표 2> 본 연구의 조사표

평가기준	조사내용	조사방법
효과성	◦ 공청회 운영실적 ◦ 주민제안제도 운영실적 ◦ 주민간담회 운영실적 ◦ 주민의견조사 운영실적	조사표 조사
대응성	◦ 민선자치 10년 동안 주민의견 반영 정도 ◦ 민선자치 10년 동안 정책참여기회 확대정도(위원회 등) ◦ 민선자치 10년 동안 정책참여기회 확대정도(NGO) ◦ 민선자치 10년 동안 주민정책참여에 따른 성과 ◦ 현재의 주민정책참여 정도 ◦ 현재의 주민정책참여 수준	설문조사

2. 사례지역 및 조사응답자의 특성

주민정책참여의 효과성을 평가하기 위한 조사의 사례 지역은 2개의 광역시(울산광역시, 대구광역시), 4개의 도(충청북도, 경상남도, 경상북도, 강원도), 5개의 시(과천시, 광명시, 순천시, 경주시, 춘천시), 3개 군(합천군, 영광군, 부여군), 3개 구(은평구, 동구, 관악구) 등 총 17개의 자치단체이다. 그러나 자료의 일관성 있는 분석을 위해서 각 주민참여제도의 운영에 대한 자치단체의 수와 기준년도는 약간씩 다르다.

주민정책참여 대응성을 평가하기 위한 설문조사응답자의 인구사회학적 특성을 살펴보면 <표 3>과 같다.

<표 3> 조사응답자의 인구사회학적 특성

변수	항목	빈도	비율	변수	항목	빈도	비율
성별 (N=707)	남성	582	82.3	지역별 (N=707)	서울	203	28.7
	여성	125	17.7		인천/경기	131	18.5
학력 (N=707)	고졸이하	53	7.5		강원	33	4.7
	대졸	348	49.2		대전/충청	104	14.7
	석사	119	16.8		광주/전라/제주	109	15.4
	박사	187	26.4		대구/경북	54	7.6
직업 (N=707)	공무원	298	42.1		부산/울산/경남	73	10.3
	교수	234	33.1
	시민단체	175	24.8

성별로 살펴보면 남성이 82.3%, 여성이 17.7%의 분포를 보이고 있다. 직업별로 보면, 공무원 42.1%(중앙공무원 22.5%, 지방공무원 19.7%), 교수 33.1%, 시민단체 24.8%의 분포를 보이고 있다. 교육수준별로 살펴보면 대졸이 49.2%, 대학원 졸업 중 석사 16.8%, 박사 26.4%이며 고졸은 7.5%로 대학졸업자가 가장 많이 자치하고 있다. 설문응답자의 거주지역별 분포를 보면 서울 28.7%, 인천/경기 18.5%, 광주/전라/제주 15.4%, 대전/충청 14.7%, 부산/울산/경남 10.3%, 대구/경북 7.6%, 강원 4.7%의 분포를 보이고 있는 것으로 나타났다.

Ⅳ. 주민정책참여의 실태분석 및 성과평가: 민선자치 10년을 중심으로

1. 주민정책참여의 효과성 분석

1) 공청회 운영실적

공청회는 국가 또는 지방자치단체의 행정기관이 공개적인 토론을 통하여 일정한 예정된 행정행위에 대하여 당사자․이해관계․전문가․기타 일반인의 의견을 공개적으로 듣는 형식을 말한다. 특히 지방정부의 각종 시책에 대한 공청회는 주민들이 직접 참석하여 그 시책에 관련하여 발언할 수 있는 참여의 장으로서 의의가 있다.

<표 4> 공청회 운영실적

구분			부문별 개최실적
	년도	계 (142)	환경 (27)	복지 (9)	문화관광 (18)	지역경제 개발(54)	일반 행정(20)	기타 (14)
충청북도	1998년	3	0	0	0	2	1	0
	2004년	4	0	0	0	2	2	0
경상북도	1998년	1	1	0	0	0	0	0
	2004년	1	0	0	0	0	1	0
대구광역시	1996년	3	2	0	0	1	0	0
	2004년	9	2	0	4	3	0	0
과천시	1998년	4	0	0	0	0	0	4
	2004년	-	-	-	-	-	-	-
경주시	1998년	1	1	0	0	0	0	0
	2003년	3	3	0	0	0	0	0
순천시	1998년	31	1	4	4	14	7	1
	2004년	68	15	5	9	30	8	1
경상남도 합천군	1997년	2	2	0	0	0	0	0
	2004년	1	0	0	0	0	1	0
전라남도 영광군	1998년	1	0	0	1	0	0	0
	2004년	2	0	0	0	1	0	1
서울시 은평구	1996년	2	0	0	0	0	0	2
	2004년	6	0	0	0	1	0	5

지난 10년간 공청회 운영실적을 분석하기 위하여 충청북도 등 3개 광역자치단체와 과천시 등 6개 기초자치단체를 조사한 결과, 충청북도의 경우 1998년에 비하여 2004년에 1회 증가하였고 경상북도는 각각 1회로 별 변화가 없으나 대구광역시의 경우는 1996년 3회에 비하여 2004년에 9회로 3배 증가하였다. 과천시와 합천군은 각각 1998년과 1997년에 비하여 2004년에 감소하였고 경주시, 순천시 영광군은 1998년에 비하여 2004년에 증가하였으며 은평구 역시 1996년에 비하여 증가하였다. 특히 순천시는 1998년의 31건에 비하여 2004년에 68건으로 커다란 증가폭을 보이고 있다.

한편 부문별로는 지역경제개발로 인한 공청회가 가장 많이 개최되었고, 뒤를 이어 환경, 일반행정, 문화관광, 기타. 복지 순으로 개최되었다. 결과적으로 볼 때 민선 지방자치 실시 후 주민들의 공청회는 자치단체의 현황에 따라 차이가 있으나, 대체로 공청회를 통한 주민참여가 확대되고 있음을 알 수 있다. 특히 민선이후 지역경제개발에 관련된 시책이나 사업이 전개되고 있는 상황에서 이해관계자를 비롯한 주민들을 적극 참여시켜 각종 시책과 사업의 정당성을 확보하려는 추세임을 엿볼 수 있다.

2) 주민제안제도 운영실적

<표 5> 주민제안제도 운영실적

구분	년도	계 (1,961)	부문별 공모 실적
			환경 (241)	복지 (147)	문화관광 (213)	지역경제 개발(346)	일반행정 (398)	기타 (616)
강원도	1995년	14	3	2	3	6	․	․
	2003년	36	4	9	5	2	5	11
충청북도	1997년	58	․	․	․	․	․	58
	2004년	136	․	․	․	․	․	136
경상북도	1996년	67	4	5	7	2	34	15
	2004년	82	1	4	6	․	53	18
경상남도	2000년	72	9	7	9	32	13	2
	2004년	187	14	22	31	64	46	10
대구광역시	1995년	184	33	7	15	38	24	67
	2004년	245	39	13	18	51	31	93
과천시	1995년	2	․	․	․	․	2	․
	2004년	3	․	․	1	․	2	․
광명시	1995년	44	15	2	1	․	3	23
	2004년	18	․	4	․	․	․	14
순천시	2000년	7	1	․	․	5	1	․
	2004년	141	19	24	28	37	16	17
부여군	2000년	11	1	1	․	․	8	1
	2004년	24	3	․	8	4	8	1
영광군	1995년	214	28	18	30	28	63	47
	2004년	210	11	10	30	28	54	77
은평구	1999년	156	31	19	14	39	32	21
	2004년	50	25	․	7	10	3	5

주민제안제도는 지방정부의 행정에 대한 지역주민의 창의적 제안을 시정에 반영함으로써 행정의 효율성을 증진시키기 위한 것으로, 민선이후 각 지방자치단체에서 활발히 도입․운영하고 있다. 민선자치 실시 후 주민제안제도 운영실적을 조사하기 위하여 광역자치단체의 경우, 강원도, 충청북도, 경상북도, 경상남도, 대구광역시 등 5개 자치단체와 기초자치단체로 과천시, 광명시, 순천시, 부여군, 영광군, 은평구를 대상으로 분석하였다. <표 5>에 나타난 바와 같이 광명시, 영광군, 은평구를 제외하고 나머지 모든 자치단체가 ’90년대에 비하여 2004년에 주민제안 실적이 증가하였음을 알 수 있다.

특히 순천시는 2000년에는 주민제안제도 실적이 7건에 불과하였으나 2004년에는 141건으로 크게 증가하였으며, 충청북도 역시 1997년에는 58건이었으나 2004년에는 136건으로 증가하였다. 그러나 광명시는 1995년에 44건에서 2004년에는 18건으로, 은평구는 1999년 156건에서 2004년 50건으로 크게 감소하였다. 부문별로는 기타 부문을 제외하고, 일반행정, 지역경제, 환경, 문화관광, 복지 순으로 제안을 하였다. 주민제안제도 역시 자치단체의 여건에 따라 차이가 있으나 민선자치 후 대체적으로 증가하고 있음을 알 수 있으며, 이러한 과정을 통하여 주민의 정책참여가 점차 이루어지고 있음을 알 수 있다. 특히 민선이후 주민제안제도에 대한 자치단체의 자치법규 제정과 함께 각 지방정부의 홈페이지의 구축에 따른 인터넷을 이용한 시민참여가 활성화 되면서 각종 주민제안제도가 대폭 늘어나고 있다.

3) 주민간담회 운영실적

<표 6>  주민간담회 운영실적

	1995년		1998년		2001년		2004년
	개최 회수 (519)	의견접수 건수 (489)	개최 회수 (408)	의견접수 건수 (485)	개최 회수 (560)	의견접수 건수 (756)	개최 회수 (734)	의견접수 건수 (1462)
강원도	3	4	3	6	9	119	31	190
충청북도	221	-	118	-	230	7	-	-
경상북도	30	31	46	44	31	60	54	55
대구광역시	-	-	7	77	-	-	10	68
과천시	2	1	2	-	3	-	27	356
순천시	188	257	159	141	192	175	502	288
충남 부여군	-	-	3	5	9	15	18	126
전남 영광군	15	32	22	41	29	191	25	154
대전 동구	24	83	21	74	30	79	40	101
서울 관악구	27	81	27	97	27	110	27	122

주민간담회는 자치단체의 장을 비롯한 행정기관과 주민의 직접적인 대화를 통하여, 주민의 일상생활의 체험으로부터 얻어진 의견이나 요망을 행정기관이 청취하여 행정에 이를 반영함과 아울러 행정에 대한 주민의 이해를 높이는 채널이 된다. 주민간담회 운영을 통한 주민참여 실적을 살펴보기 위하여 1995년부터 2004년 까지 강원도, 충청북도, 경상북도, 대구광역시, 과천시, 순천시, 부여군, 영광군, 대구시 동구, 서울 관악구의 실태를 살펴보았다.

간담회는 ① 행정기관과 주민의 상호신뢰를 높이고, ② 행정에 대한 주민의 의향을 들어 행정의 문제점을 발견하여 이를 시정하며, ③ 주민의 행정에 대한 관심의 참여의식을 높이고, ④ 행정에 대한 자극제로서 공무원의 의식개혁을 가져오는 등의 효과를 갖는다(최창호, 2003 : 519). 간담회의 구체적인 내용을 보면, 초청대화, 초청설명회, 생활현장대화, 사랑방대화, 기관장과의 대화 등이 운영되고 있다.

1995년에는 사례 자치단체의 주민간담회가 총 519회 개최되었으나 2004년에는 734회 개최되었으며, 의견접수는 1995년에는 489회 접수되었으나 2004년에는 1462건이 접수되었다.

사례 자치단체 모두 주민간담회의 개최횟수와 의견접수 건수가 1995년에 비하여 2004년에 증가하였다. 따라서 민선자치 이후 주민간담회를 통한 주민참여가 강화되었음을 알 수 있다.

4) 주민의견조사 운영실적

<표 7> 주민의견조사 운영 실적

구분	년도	합계* (139)	분야별 실적
			환경 (30)	복지 (11)	문화 관광 (4)	지역경제 개발 (25)	일반 행정 (47)	기타 (22)
강원도	1998년	1	․	1	․	․	․	․
	2004년	9	․	5	․	․	1	3
충청북도	1999년	1	․	․	․	․	1	․
	2004년	6	1	1	1	1	2	․
경상북도	1998년	3	․	1	․	1	1	․
	2004년	9	․	2	․	2	5	․
대구광역시	1998년	4	․	․	․	․	1	3
	2004년	13	1	․	3	1	1	7
과천시	1997년	1	․	․	․	․	1	․
	2004년	11	․	․	․	․	4	7
광명시	1998년	1	․	․	․	․	1	․
	2004년	7	1	2	․	․	3	1
부여군	1998년	6	․	․	․	6	․	․
	2004년	12	1	․	․	10	1	․
합천군	2000년	1	․	․	․	․	1	․
	2004년	3	․	․	․	․	2	1
대전 동구	1998년	4	․	․	․	․	4	․
	2004년	4	․	․	․	․	4	․
서울 은평구	1998년	2	․	․	․	․	2	․
	2004년	35	26	․	․	4	5	․

* 경상남도 1998년 1건/2004년 1건, 울산광역시 2000년 1건/2004년 1건, 춘천시 1998년 1건/2004년 1건 등 모두 6건이 일반 행정에 관련된 것이며 총 합계에 포함됨.

주민의견조사는 주로 설문조사, 여론조사, 행정모니터링 제도 등의 방법으로 실시되고 있다. 설문조사는 설문지를 통해 주민들의 태도, 문제점, 인식도, 선호도 등에 관한 광범위한 자료 수집과정에서의 주민참여를 유도하는 제도이다. 그리고 여론조사는 의견이나 태도를 나타내지 않는 침묵하는 다수자를 포함한 주민전체의 의견이나 태도를 파악하는 것이고, 행정모니터링은 행정기관이 실시하는 설문에 회답하고 자치행정에 관한 건설적인 의견이나 요망 등을 수시로 제언하며, 모니터회의 등에 참석하여 의견을 제시하는 것이다.

민선자치 이후 사례 자치단체의 주민의견 조사 실적을 살펴 본 결과, 13개 자치단체 중 4개 자치단체를 제외한 나머지 자치단체에서는 전체적으로 ‘98년에 비하여 2004년에 지역주민 대한 의견조사 실적이 증가하였음을 알 수 있다. 그러나 경상남도, 울산광역시, 춘천시, 대전 동구는 ’98년 또는 2000년도와 비교하여 2004년도에도 주민의견 조사실적에 큰 변화가  없음을 알 수 있다. 분야별 주민의견조사는 일반행정 분야가 가장 많았고, 환경, 지역경제개발, 복지, 문화관광 순으로 나타나고 있다.

2. 주민정책참여의 대응성 분석

1) 주민의견의 반영 정도

지방자치의 궁극적인 목적이 지역주민의 복지증진에 있는 만큼, 지방정부는 전체 지역주민의 복지를 향상시키는데 노력해야 한다. 특히 지역주민의 의사나 여론이 지방정부의 정책결정과정 및 행정과정에 반영되어야 하는 것은 지방자치의 근본이념에 부합된다. 민선자치 10년 동안 지방자치단체에서 주민의견을 정책에 반영하는 정도를 묻는 질문에 대하여 전체 응답자 707명의 81.6%인 577명이 ‘긍정적’(매우 높음, 높음)이라고 답하고 있는 것에 반하여, 7.8%인 55명만이 ‘부정적’(매우 낮음, 낮음)이라고 답하고 있다. 따라서 응답자들은 10년전과 비교하여 지방자치단체의 정책에 주민들의 의견반영 정도가 높아졌다고 생각하고 있음을 알 수 있다.

<표 8> 민선자치 10년 동안 주민의견 반영정도

항목	매우 높아졌음	높아 졌음	변화 없음	낮아 졌음	매우 낮아졌음	무응답	계
빈도 (%)	4 (0.6)	573 (81.1)	74 (10.5)	54 (7.6)	1 (0.1)	1 (0.1)	707 (100.0)

2) 정책참여기회의 확대 정도: 위원회와 시민단체(NGO)

주민참여제도의 대표적이며 보편화되어가는 것 중의 하나인 위원회를 들 수 있는데, 이는 특정분야의 전문가나 정부정책에 의하여 직접적으로 영향을 받는 사람들이 지방정부의 정책결정에 참여하는 시스템을 말한다.현재 위원회의 구성과 운영은 자치법규에 의해 규정되어 있거나 그렇지 않은 경우도 있다. 또한 심의 및 의결기능이 갖추어진 위원회가 있는 반면에 단순한 자문기구로 존재하는 경우도 있다.

위원회는 다음과 같은 기능을 수행한다(Zimmerman, 1986: 9) 첫째, 위원회는 주민으로 하여금 의사결정과정에 참여하는 기회를 제공한다. 둘째, 주민과 공무원들 간의 상호의사소통을 증가시킨다. 셋째, 다양한 기능분야에서 주민들의 현장경험을 통해 축적된 전문지식을 활용할 수 있다.

민선자치 10년 동안 지방자치단체에서 위원회 등을 통하여 정책참여의 기회가 확대되었냐는 질문에 대하여 전체응답자 707명의 74.6%인 528명이 ‘긍정적’(매우 확대, 확대)이라고 답하고 있으며, ‘부정적’(매우 축소, 축소)이라고 답한 수는 9.6%인 68명에 불과하다. 이러한 결과를 볼 때, 대부분의 응답자들은 민선자치 이후 지방자치단체에서 지역주민들의 정책참여 기회가 확대되었다고 생각하고 있음을 알 수 있다.

한편, 오늘날 우리사회에서 가장 큰 특징 가운데 하나는 시민단체(NGO)의 성장이 두드러지고 있다는 점이다. 시민사회의 성숙으로 시민단체의 활동을 통해 주민참여가 활발해지고 있으며, 특히 정책과정이라는 복합적인 정부영역에서도 이들 시민단체의 활동형태는 다양해지고 있을 뿐만 아니라 그 영향력 또한 점차 커지고 있다.

NGO의 정책참여와 관련하여 10년 동안 NGO의 지방자치단체의 정책참여 기회의 확대정도를 묻는 질문에 대하여 ‘긍정적’(매우 확대, 확대)이라고 응답한 수는 전체응답자의 85.4%인 604명인 반면, 6.3%만이 ‘부정적’(매우 축소, 축소)이라고 답하고 있다. 따라서 응답자들의 대부분은 지난 10년 동안 NGO의 지방자치단체의 정책참여 기회가 확대되었다고 생각하고 있음을 알 수 있다.

<표 9> 민선자치 10년 동안 정책참여기회 확대 정도(위원회, NGO)

	항목	매우 확대되었음	확대 되었음	변화 없음	축소 되었음	매우 축소되었음	무응답	계
위원회	빈도 (%)	1 (0.1)	527 (74.5)	110 (15.6)	64 (9.1)	4 (0.6)	1 (0.1)	707 (100.0)
NGO	빈도 (%)	5 (0.7)	599 (84,7)	59 (8.3)	44 (6.3)	0 (0.0)	0 (0.0)	707 (100.0)

4) 주민들의 정책참여 성과

주민참여는 지방공무원들이 정책의 성공적 기획․수립․집행에 유용한 정보를 제공한다. 즉 주민들은 지역공동체의 자세한 상황과 수용에 대하여 정책분석에 필요한 정보를 제공하고 적실성 있고 효과적인 정책결정을 담보하며, 갈등을 사전에 예방함으로써 집행의 순응(compliance)을 확보하는데 기여할 수 있다(서순복: 2002: 235). 그러나 주민참여는 주민의 개별적 이익이나 특수이익이 반영될 수 있으며, 전문지식이 없는 주민들의 참여로 인해 각종 계획이나 정책사업의 방해 및 지연가능성이 존재하는 부정적 측면도 존재한다(김병준, 2002).

이러한 차원에서 과거 10년 전과 비교하여 주민들이 정책에 참여하여 얻은 성과에 대하여 전체응답자의 51.8%인 366명이 ‘긍정적’(매우 성과가 큼, 성과가 큼)이라고 답하고 있으며, ‘부정적’(전혀 성과 없음, 성과 없음)이라고 답한 수는 11.1%인 78명이다. 따라서 응답자의 대부분은 10년 전과 비교하여 그 동안 주민들이 정책에 참여하여 얻은 성과가 상당히 있다고 생각하고 있음을 알 수 있다.

<표 10> 10년 전과 비교하여 주민들이 정책에 참여하여 얻은 성과 정도

항목	매우 성과가 큼	성과가 큼	그저 그렇다	성과가 적음	전혀 성과가 없음	계
빈도 (%)	45 (6.4)	321 45.4	263 (37.2)	62 (8.8)	16 (2.3)	707 (100.0)

5) 현재 지방자치단체 운영에 대한 주민참여 정도

지방자치단체의 운영에 있어 주민참여가 잘 이루어지고 있는가에 대한 질문에 대해 총 응답자 707명의 0.7%인 5명이 ‘매우 활발하다’라고 응답하고 있으며, ‘활발하다’라고 응답한 수는 18.7%인 132명이다. ‘그저 그렇다’라고 응답한 수는 가장 많은 수인 43.8%인 310명이다. 반면 ‘활발하지 못하다’라고 응답한 수는 30.5%인 216명, ‘전혀 활발하지 않다’라고 응답한 수는 6.3%인 44명으로, 현재의 주민참여 정도에 대하여 부정적인 생각을 하고 있는 응답자수가(260명, 36.8%) 긍정적이라고 생각하고 있는 응답자수(137명, 19.4%)에 비하여 약 2배의 비율을 나타내고 있다. 이러한 결과로 볼 때 우리 나라의 공무원･교수･NGO는 현재 우리나라의 주민참여 정도에 대하여 아직은 부정적인 시각을 가지고 있음을 알 수 있다. 이는 민선이후 주민의 정책참여가 많은 성과를 가져왔음에도 불구하고 현재의 지방정부들이 직․간접적인 주민참여 제도들을 제도화 시키지 못하고 있거나 운영의 활성화를 꾀하지 못하고 있다는 인식이 작용한 것으로 보인다.

<표 11> 현재 지방자치단체 운영에 대한 주민참여 정도

항목	매우 활발	활발함	그저 그렇다	활발 하지 못함	전혀 활발하지 못함	계
빈도 (%)	5 (0.7)	132 18.7	310 (43.8)	216 (30.5)	44 (6.3)	707 (100.0)

6) 현재 지방자치단체에서의 주민참여 수준

민선자치 10년이 경과한 현재 ‘지방자치단체에서 정책참여 수준은 어느 정도인가’라는 질문에 대하여 응답자 707명의 52.0%인 368명이 ‘자치단체가 추진하는 일부 사업에 대하여 주민이 참여하는 수준’이라고 답하고 있으며, 23.2%인 164명이 ‘주민들이 모여서 논의한 결정사항을 행정기관에 요청하는 수준’정도로 답하고 있다. 이외에 ‘중요시책의 공개요구 및 협의를 행하는 수준’, ‘자치단체의 행정 혹은 지방의회의 의정활동을 감시하는 수준’이라고 각각 10%씩 답하고 있다.

이러한 결과를 볼 때 우리 나라의 현재 주민들의 정책참여 수준은 보다 미래지향적으로 정책에 대한 적극적인 의견개진 또는 자치단체의 잘못된 정책에 대하여 적극적인 시정요구를 통하여 지방자치단체의 확답을 받기 보다는 일반적으로 지방자차단체에 한번 요청(요구)하는 것으로 끝나는 수준에 그치고 있음을 알 수 있다.

<표 12> 현재 지방자치단체에서의 주민정책참여 수준

번호	응답내용	빈도(명)	비율(%)
① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ ⑧	자치단체가 추진하는 일부사업에 주민이 참여하는 수준 주민들이 모여서 논의한 결정사항을 행정기관에 요청하는 수준 중요시책의 공개요구 및 협의를 행하는 수준 자치단체의 행정 혹은 지방의회의 의정활동을 감시하는 수준 참여가 거의 이루어지지 않음 주민참여 프로그램 없음 일부 주민들만의 한계적 참여 기타*	368 164 77 71 8 2 2 15	52.0 23.2 10.9 10.0 1.0 0.3 0.3 2.0
계		707	100.0

* 홍보부족으로 알지 못함, 주민의견수렴 받아들여지지 않음 각각 1명, 무응답이 13명임

4. 주민정책참여의 성과평가

1) 효과성 평가

민선 지방자치 이후 주민의 정책참여에 대한 효과성을 평가하기 위해 사례지역에 대해 주민참여의 주요제도를 중심으로 주민의 정책참여 실태를 분석하여 보았다. 본 분석을 통하여 볼 때 민선자치 이후 10여 년 동안 주민참여의 실적이 각 제도마다 증대되고 있음을 볼 때, 민선자치 이후 주민의 정책참여는 대체로 긍정적인 효과를 가져왔다고 판단된다. 즉 민선이후 지방정부의 각종 정책과정에 영향을 미치기 위한 주민의사의 전달 또는 표출행위로서의 주민참여가 이루어질 수 있는 환경이 정착되어 가고 있으며, 주민의 적극적인 참여의식의 신장과 함께 주민참여 제도화의 활성화가 비교적 활발히 이루어지고 있다고 할 수 있다.

이러한 원인은 민선자치시대에서는 과거 관선시대와는 달리 고객지향적인 행정가치가 행정개혁 움직임 속에서 주민들의 의견을 듣고 반영하려는 일련의 노력의 결과라 할 수 있을 것이다. 그리고 관선시대에서는 주민들을 행정의 객체로 인식하고 주민을 피동적․형식적으로 정책과정의 정당화 기재로 인식하였던 데에 비해, 민선이후는 동반자 내지 진정한 자치의 주체로서 인식하였으며 실질적인 참여가 강조되고 있다고 볼 수 있다.

특히 공청회 및 주민제안제도가 상대적으로 활발하게 운영되고 있으며, 지역경제분야, 일반행정분야, 환경분야 순으로 주민의 정책참여가 활발하게 진행되었음을 알 수 있다. 이는 공청회의 경우 민선 이전에는 주로 관이 주도하는 주민동원 성격이 강하였으나, 민선 이후에는 지역주민들 간 이해관계가 대립되는 쟁점이 많이 생기면서 공청회 및 토론회가 활발히 이루어졌다고 볼 수 있다. 그리고 주민제안제도의 급격한 증가 현상은 전자정부의 구축으로 각 지방정부의 홈페이지를 통한 주민들의 제안이 증가하였기 때문이다. 또한 1995년 민선이후부터 주민제안제도의 법제화를 통해 주민의 제안을 심사하고, 그에 상응하는 인센티브를 제공하는 체계적 운영 노력의 결과로 보여 진다.

주민제안제도는 실제 1995년 민선이후부터 시작되었다고 볼 수 있으며, 각 자치단체들은 제안의 범위, 심사과정, 시상 및 인센티브 등의 내용을 담은 주민(시민)제안조례를 제정하여 주민참여의 내실화를 꾀하고 있다.

그러나 각종 주민참여제도의 단순한 양적인 실적 증대를 성과라고 보기에는 무리가 따른다. 앞에서 언급한 바와 같이 이러한 주민정책참여의 증가에 비례하여 실질적으로 지방자치단체의 정책에 반영되었는가에 대한 것은 또 다른 본 연구의 한계이며, 다음의 대응성 의 평가를 통하여 추측할 수 있을 것이다.

예컨대 공청회의 경우 그 성격이 단편적인 공적 자문수준에 불과하며, 공청회의 개최여부 및 패널의 구성 등이 지방정부 주도로 이루어짐으로써 주민의 주도성이 약한 편이다. 따라서 실질적인 성과는 양적통계 뿐만 아니라 공청회 결과의 공개방식, 참가자 수, 패널 구성 등과 같은 자료와 체계적 운영의 내용이 중요하다. 그러나 자치단체의 공청회에 관련된 정보의 체계적 관리가 미흡하여 실질적인 성과를 평가하기에는 그 만큼 한계가 있다.

2) 대응성 평가

민선 지방자치 이후 주민정책참여의 효과를 살펴보기 위하여 공무원, 교수, NGO 등을 대상으로 10년 전과 비교하여 주민의견 반영 정도 및 참여 기회의 확대정도, 10년 동안 NGO의 정책참여 확대정도, 10년 동안 주민들이 정책에 참여하여 얻은 성과정도, 현재 지방자치단체 운영에의 주민참여 정도 및 주민참여 수준에 대한 질문을 분석해 보았다.

설문분석의 결과 응답자의 대부분이 각 질문 항목마다 주민의 정책참여 정도가 10년 전과 비교하여 보다 확대 및 활발해 졌음은 물론 그 성과 또한 높아졌다는 긍정적인 인식이 지배적인 것으로 나타났다. 따라서 앞서 분석된 주민참여제도의 양적 성과뿐만 아니라 주민의 욕구나 기대․선호 등의 적절한 충족의 효과를 가져옴 으로써 대응성면에 있어서도 주민의 정책참여의 성과가 높아졌다고 평가된다.

특히, 지방정부의 각종 위원회나 새로 급부상한 NGO의 정책참여 기회의 확대정도에 매우 긍정적인 인식경향을 보이고 있는 특징을 보이고 있다. 민선이후 위원회의 증가현상은 지방정부의 정책결정과정에서 공정성과 합리성을 높이고자 하는 행정적 작용이 크게 작용한 것으로 판단된다. 사실 각종 위원회는 지방자치단체의 집행기관의 일부로서 정책결정 및 집행의 권한을 행사하는 것이므로, 주민이 그 위원회에 위원으로 참여하는 것은 직접 정책결정 및 집행을 행하는 것이 되어, 최고의 주민참여 효과를 가져 올수 있다는 점에 의의가 크다. 그러나 실제 각 지방정부의 각종 위원회 운영에 있어서 형식성을 여전히 벗어나지 못하고 있다는 우려의 목소리가 높다는 점에 주의를 기울일 필요가 있다.

실제 각 지방자치단체의 위원회의 운영을 볼 때, 중복적인 위원회와 중복위원의 참가 그리고 회의가 열리지 않는 위원회가 다수 있다. 또한 민선단체장들이 재선을 고려하여 지역사회의 유지나 기득권층들과 연결고리를 확보하고자 하는 정치적 의도가 있다는 것이다(안청시․손봉숙 2002: 212).

한편 경제성장에 이은 시민요구의 증대와 함께 민주화에 따른 시민단체들의 조직화와 정책과정의 참여 및 영향력 행사는 주민참여의 중요한 성과라 할 수 있다. 이는 1995년 민선체제 이후 지방행정에서 두드러지게 나타나고 있는데, 주민들의 다양한 복지적 욕구와 다양한 공공서비스 요구에 대한 적절한 대응으로 지역주민의 참여와 협력이 강조되었기 때문이다(주성주, 1995). 특히 시민의식의 성숙에 따른 비판적 자질의 향상, 대의민주제의 한계에 인식에 따른 시민사회의 적극적 참여욕구의 증대는 정부와 시민사회의 새로운 파트너십을 설정케 하고 있다. 아울러 정책집행과정에서의 NGO활동은 공공서비스의 생산과 분배에 주민들이 직접 참여함으로써 서비스 공급의 효과성은 물론 대응성을 높일 수 있는 유용한 대안이라 할 수 있다.

이러한 주민참여의 많은 성과에도 불구하고 현재 지방자치단체 운영에 대한 주민참여정도에 대해서는 다소 부정적으로 인식하고 있다. 또한 현재 주민참여의 수준에 대하여 ‘주민들이 모여서 논의한 결정사항을 행정기관에 요청하는 수준’(23.2%)과 ‘자치단체가 추진하는 일부 사업에 주민이 참여하는 수준(52.0%)’이라고 응답한 수가 절대 다수임을 볼 때, 아직은 우리나라 지방자치에 있어서 주민의 정책참여가 소극적 수준의 한계를 여전히 드러내고 있음에 주의해야 할 필요가 있다.

Ⅴ. 결론 및 과제

민선자치단체장 시대가 출범한 지 10여년이 지난 현 시점에서 지방행정에 관련한 많은 성과의 축적은 우리나라 지방자치의 보다 많은 성숙과 발전을 가져왔다. 특히 2007년 총액인건비제가 실시되면 우리나라의 지방자치는 한 단계 도약된다고 볼 수 있다. 이는 중앙과 지방간 관계에서 단체자치의 진일보로서, 지난 우리의 지방자치는 중앙사무의 지방이양, 자치조직권의 점진적인 지방이양 등 단체자치 면에 있어서 제도적으로 많은 진전이 있었다. 그러나 이에 비하여 주민자치면의 발전은 상대적으로 뒤떨어진 경향이 있었다고 보여 진다. 따라서 이제는 국가는 물론 지방자치단체도 주민자치에 보다 많은 관심을 가져야 할 필요가 있으며, 이를 위한 방안으로 지방자치단체의 정책결정과정에 주민참여를 강화 및 활성화해야 한다.

지방자치 실시 이후 특히, 민선지방자치 체제 이후 주민참여 통로가 다양해지고 그 영역이 크게 확대된 것은 사실이다. 즉 행정에 대한 주민의 직접적 감시와 조언이 이루어지게 되었고, 과거에는 위원회 등 수동적이며 간접적인 참여방식이 많았지만 최근에는 주민 또는 NGO가 공청회, 집단집회, 민관협력기구를 통하여 행정시책이나 정책결정과정에서 자신들의 의견을 적극적으로 제시하는 경향을 띠고 있다. 주민들의 정책참여방식이 공식․비공식적으로 활발하게 이루어지고 있고, 지방자치단체는 나름대로 과거보다는 주민의 의견을 수렴하여 정책결정에 반영하려는 노력을 하고 있다. 그러나 아직도 지방자치단체의 정책결정과정에서는 내부적으로 어느 정도 결정해 놓고 하나의 형식적․요식적 절차로 공청회 및 위원회 등을 소집하여 의견을 청취하는 모양새만 갖추고 있는 경우가 있다. 또한 이 과정에서 제시된 의견을 전혀 반영하지 않으면서 주민의 정책결정 참여절차를 거쳤다고 홍보하거나 서류상 요건충족을 위한 수단으로 이용하고 있는 것이 현실이다. 이러한 측면에서 볼 때 민선자치 이후 주민의 정책참여가 지난 10년 전 보다 나아졌다는 것이지, 현재 주민의 정책참여수준이 만족할 만한 정도의 수준이라고 하기에는 어렵다고 보여 진다.

본 연구의 설문조사에서도 나타난 바와 같이 전체 응답자중 현재의 주민참여 상태에 대하여 불만족하다고 생각하는 수가 만족하다고 생각하는 수에 비하여 약 2배정도 많다는 것은 현재 지방자치단체의 정책결정과정에 주민참여정도와 함께 주민자치 수준을 시사하고 있다고 볼 수 있다. 지방자치는 단체자치 측면과 주민자치 측면을 포괄하고 있는 것으로, 주민의 참여를 바탕으로 하는 주민자치가 소홀하게 취급된다면 지방자치 발전의 도약은 더딜 수밖에 없다. 이러한 맥락에서 향후 지방자치의 정착․발전을 위하여 ‘분권’과 ‘참여’의 조화가 필요하며, 특히 지방정부의 정책과정에서 주민참여를 활성화 시킬 수 있는 다음과 같은 방안들에 대한 고려와 관심이 요구된다.

첫째, 민․관파트너십을 강화하여 민과 관의 교류를 활성화해야 한다. 오늘날 민․관 파트너십은 ‘공동생산(Coproduction)'을 활성화 시키며, 행정의 효율성 및 책임성 확보를 가져올 수 있다는 점에서 그 필요성이 강조되고 있다. 이를 위해 ‘지방의제 21’ 및 ‘주민자치센터’, ‘협력사업’ 등을 통하여 주민과 행정기관 간에 교류할 수 있는 기회를 확대하고 이를 통하여 자연스럽게 상호 신뢰감을 확보하도록 한다.

둘째, 행정정보공개의 강화이다. 행정정보공개는 민주주의 발전과 지방행정의 효율성 증진에 많은 기여를 할뿐만 아니라, 주민참여를 자극하고 지방정부의 투명성을 높이는 효과를 가져다준다. 앞으로 지역정책 결정시 초기 계획단계부터 지방자치단체로 하여금 정보를 반드시 공개하도록 의무화 시키며, 반드시 이를 이행하도록 법적으로 제도화시켜야 한다.

셋째, 행정기관과 NGO를 중심으로 한 주민들 간의 불신감이 해소되어야 한다. 지역행정기관의 공무원들과 특히 지역의 NGO 활동가간에는 정책참여의 범위 및 문제의 해결방안에 대한 시각 차이를 보이며 상호 불신하는 경향이 있다. 즉 공무원은 NGO에 대하여 책임성이 부족하고 주민의견에만 의거하여 정책에 반영시킨다고 생각하고 있으며, 반면 NGO 등은 아직도 모든 행정이 공무원 위주로 이루어지고 있고 정책결정과정이 경직되어 있으며 주민의견수렴은 형식적인 절차과정으로 생각하고 있다.

넷째, 지방자치단체의 유명무실한 각종 위원회를 정비하여 실질적인 주민의견을 수렴하여 정책에 반영시키는 운영이 이루어져야 한다. 경기도 군포시의 경우 52개의 각종 위원회가 있으나 이중 2004년에 한 번도 개최되지 않은 위원회가 10개, 1회만 개최한 위원회가 23개이다. 이는 비단 군포시의 경우만이 아닌 우리나라 지방자치단체에서 발생하고 있는 일반적인 현상으로서 효율성 없이 예산의 낭비만 발생시키고 있다. 또한 지역 내에서 한 사람이 여러 개의 위원회에 중복참여하다 보니 주민의 의견을 제대로 반영시키지 못하고 전문성이 떨어지는 경우가 있다.

지방자치의 발전과 지역발전을 위해서 지역주민의 정책참여는 반드시 필요하며, 향후 점차적으로 보다 활성화될 것으로 예상된다. 지방자치 실시이후 주민에게 정책참여의 기회가 많이 주어졌지만, 보다 적극적인 참여의식과 건전한 비판정신 그리고 지방세 납부 등 시민으로서의 의무와 도덕적 의무를 이행하는 성숙된 시민정신이 요구된다. 따라서 우리나라 주민정책참여가 안고 있는 한계의 극복과 함께 모든 주민이 주인의식이 투철하고 성실한 의무를 다하였을 때 올바른 주민참여가 이루어질 것이다. 이렇게 될 때 주민자치의 발전은 물론 지방행정의 민주성과 투명성이 확보되어 지역의 주민복지가 이룩될 수 있을 것이다.

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박기관(朴起觀): 건국대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 상지대학교 행정학부 교수로 재직 중이다. 주요관심분야는 지방정치 및 행정, 성과관리 및 평가 등이며, 저서로는 ｢지방정부기능론｣(공저, 2001), ｢지방분권과 지방자치｣(2001), ｢수험 행정학｣(2000) 등이 있으며, 주요논문으로는 “지방의회 의정활동의 성과평가에 관한 연구”(2005), 지역사회권력구조와 지방정치의 역동성”(2004), “지방정부 행정서비스에 대한 시민평가 및 결정요인 분석”(2003), “한국 지방자치학 분야의 연구경향 분석”(2002)등이 있음.<E-mail: pkg2000@sangji.ac.kr>

조석주(趙錫柱): 세종대학교에서 경제학 박사학위를 취득하고, 현재 한국지방행정연구원 수석연구원으로 재직 중이다. 주민자치센터 제도, 통리반장 제도, 시군통합 등에 관심. 저서로는 <지방정부혁신론: 공저 (2002)>, <지방정부기능론: 공저 (2001)>이 있고, 주요논문으로는 “시군통합의 효과분석”, ”지역NGO의 지방자치단체 정책참여방안, “읍면동 기능전환정책의 평가와 발전방안”, “읍면동 기능전환에 따른 주민자치센터 활성화 방안 등을 발표.

<E-mail: csj@krila.re.kr/논문접수일: 2006. 1. 10/심사완료일: 2006. 2. 13>