고령사회 대응 정책의 투자재원 확보를 위한 조건:

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울) : 323～341

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예산 및 성과관리 과정에서 고령사회 정책 인지분석

The Conditions of Budgeting Priorities for Aging Society Programs

양 기 용(부경대학교 행정학과)

이 재 원(부경대학교 행정학과)

사회적 쟁점이 정부의 정책의제로 전환되어도 정부예산 지출에서 의미있는 변화를 창출하지 못하는 경우가 있다. 이는 정책의제가 예산의제로 전환되지 못하였기 때문이다. 가장 대표적인 사례로 고령사회 대응 정책을 들 수 있다. 급격한 출산률 저하와 평균수명 연장으로 인해 압축적 고령화가 진행되고 있지만 정부 예산에서 의미있는 변화가 확인되지 않고 있다. 본 연구에서는 고령사회 쟁점이 예산과정에서 반영되어 있는 현황을 실증 분석하고 고령사회 정책의제가 예산의제로 전환되기 위한 조건들을 모색하였다.

주제어 : 고령사회, 예산의제, 성과관리

Ⅰ. 서  론

급격한 출산률 저하와 노인 수명 연장이 동시에 진행되면서 다른 나라에서는 선례를 찾기 힘들 정도로 압축적인 고령화가 진행되고 있다. 통계청의 장래인구추계에 따르면, 합계출산율은 2004년 기준으로 1.16명에 불과하고 노인인구의 비율은 1992년 5.1%에서 2003년에는 전체인구의 8.7%를 차지하였으며(고령화사회) 2018년에 14.3%(고령사회), 2026년에는 20.8%(초고령사회)에 이를 것으로 전망되었다. 저출산․고령화 현상은 이미 80년대 중반부터 본격적으로 진행되었지만 사회적 쟁점으로 인지된 것은 최근부터이다.

산업사회의 근간이 되는 인구구조가 변하면서 사회적 생산기반과 역량(혹은 성장잠재력)에서 급격한 변화가 예상된다(변재관, 2002; Heller, 2003; 김원종, 2004). 인구구조의 고령화는 보육과 노인복지 수요 이상을 의미하기 때문에 국가의 정책은 보다 새로운 사회시스템에 대한 인식과 함께 거시적인 차원에서 포괄적으로 접근될 필요가 있다. 참여정부에서 발표한 고령사회 대응을 위한 로드맵에서는 미래 대응을 위해 정부의 역할이 요구되는 과제들이 방대한 규모로 제시되었으며 단일 부처 혹은 단일 정책에 국한되지 않는다(고령화및미래사회위원회, 2004). 최근 각종 언론매체에서도 고령사회의 쟁점을 지속적으로 한국 사회의 주요 의제로 설정하고 있다. 지금보다는 획기적인 수준에서 인적 자산(특히 보육과 노인복지) 부문에 많은 투자가 필요하다는 공통된 주장을 확인할 수 있다.

하지만, 매년 예산재원이 배분된 결과들을 살펴보면 사회복지분야의 재원이 과거와는 달리 약간 높은 수준으로 증가된 것 이상의 의미를 찾기는 힘들다. 참여정부에서는 복지정책에 보다 많은 예산이 배정되어야 한다는 사회운동 성격의 주장들도 보다 많이 제기되고 있다. 또한 배분과 성장이라는 두 가지 대립적인 정책지향으로 나누어 이분법적인 정치적 이념논쟁으로 쟁점화하려는 움직임이 나타나기도 한다. 하지만, 정책의 또 다른 이면인 예산정책 분야에서는 국민들의 복지수요관리를 통한 긴축 및 건전재정에 요구가 지속되고 있다. 복지지출은 하방경직성이 있기 때문에 복지국가 재정위기의 주요 요인으로 인식되고 있으며 건전재정의 관점에서 항상 경계의 대상이 된다(O'Connor, 1973).

고령사회 대응 정책의 투자재원 확보를 위한 조건

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울)

최근 언론을 중심으로 고령사회에 대한 우려와 함께 적극적인 정책대응 및 개인차원에서의 준비가 필요하다는 주장이 부각되고 있다. 그러나 정책간 상충이 발생하면서 고령사회 대응정책은 (최소한 예산과정에서는) 사회적 투자라기보다는 전통적인 복지정책의 한 부분으로 인식되고 있다. 사회의제가 정책의제로 반영된 이후, 의미있는 수준에서의 예산의제로 설정되기 위해서는 예산을 결정하는 내부 의사결정과정에서의 의미있는 변화가 필요하다.

개별 부처 단위를 넘어 각종 정책에서 관련 사업에 대한 예산편성 및 집행과정, 그리고 투자사업별 재원배분의 우선순위 설정 등에서 고령화 사회에 대한 인식이 체계적으로 반영되어야 한다. 인구 사회 구조의 근본적인 변화에 대한 인식과 이를 정책적으로 뒷받침해 줄 수 있는 예산과정에서의 변화들이 필요하다. 또한 고령사회정책은 중앙정부의 정책목표와 전략에서부터 구체적인 사업의 집행을 담당하고 있는 지방정부까지 연계되어 있다.

이미 정책 아젠다로 정립되어 정치적 타당성과 지지를 확보하고 재정적 지원과 제도적 근거도 명확하게 마련되어 있는 정책의 경우 루틴화된 정책채널을 통하여 안정적으로 집행될 수 있다. 그러나 고령사회대응정책은 상징적인 타당성은 인정되었지만 그 재원규모와 세원, 계층간․세대간 책임분담구조, 중앙정부간 관할권한, 중앙정부와 지방정부간 역할분담 등이 확정되지 못한 상태이다. 이러한 경우에는 국회나 중앙정부차원에서의 합의된 정책가치가 지방정부의 정책 집행과정에서 의도한대로 실현되지 않을 수 있다. 왜냐하면 아직 정책의 집행현장에서 정책수요에 대한 인지수준이 자율적인 전략적 대응이나 예산재원 배분 단계까지는 확산되어 있지 않았기 때문이다.

이와 같은 관점에서 이 글에서는 압축적 고령화 현상을 목격하면서 일반 정책 분야가 아닌 예산과정에서 사회의 “고령화” 현상과 “고령사회 정책”이 인지되고 있는 실태를 실증적으로 분석하면서 다양한 정책 주창들이 구체적인 예산재원배분으로 연계되지 못한 원인들을 분석하였다. 보다 구체적으로 본 연구의 내용은 다음의 세 가지 부분으로 요약된다.

첫째, 일반적인 사회복지정책과는 구분되는 고령사회 정책의 영역과 예산재원 배분의 논리들을 정립하였다. 둘째, 고령사회 정책에 대한 예산인지과정의 특징을 확인하기 위해 행정부 예산편성단계에서 국가재정운용계획과 정부예산안 제안설명 내용, 그리고 국회 예산심의단계에서 2004년도 정기국회 상임위원회 및 예산결산특별위원회 속기록을 분석하였다. 셋째, 지방정부차원에서 고령사회 정책이 어떠한 과정을 통하여 집행되고 관리되고 있으며, 그 집행현장단계에서 핵심적인 역할을 수행하는 지방공무원들이 고령사회정책을 어떠한 수준에서 인식하고 있는지를 확인하고자 하였다. 이를 위해 지방자치단체 공무원들에 대한 설문조사를 실시하여, 지방공무원들이 고령사회전개와 정책적 대응과정에 어떠한 인식태도를 가지고 있는지에 대해 분석하였다.

Ⅱ. 고령사회 정책과 예산 및 성과관리 과정에 대한 이론적 접근

1. 사회적 생산기반 투자로서 고령사회 정책

고령사회 인지적 관점에서 가장 중요한 핵심은 인구구조 변화에 따라 사회적 생산성을 유지하는 경제․사회 운영기조의 변화가 요청되고 이를 지원하고 보완하기 위한 정부의 전략적인 재정대응이 요구된다는 점이다. 이는 기존의 정부지출 접근 방식에 대한 전환을 의미한다. 예산의 지출 대상은 동일해도 고령사회의 정책환경에서는 지출의 성격이 기존의 사회적 소비에서 사회적 투자로 전환된다.

사회적 투자란 경제적 수익을 확보할 목적으로 사회적 맥락에서 정책대상에 자본을 할당하는 것이다(Bruyn, 1987). 고령화 정책중 사회적 투자는 국민경제의 생산역랑과 총수요를 증대시키는 사람에 대한 투자로서 기존 SOC 등 물리적 기반시설에 대한 경제적 투자와 대비되는 개념을 의미한다

고령사회의 인구구조변화를 고려할 때 사회적 생산성을 유지하는 경제활동인구가 지속적으로 감소된다. 이를 보완하기 위해서는 물리적 수준의 인구 뿐 아니라 사회 경제적 인구의 규모를 증대시켜야 한다(변재관, 2002). 가장 큰 경제활동인구의 잠재층은 여성인력으로, 원활한 여성의 경제활동유도를 위해 잠재적인 사회 진입장벽을 해결해야 한다. 보육서비스를 통한 가사부담 완화, 성차별 해소를 통한 여성의 지속가능한 능력발전, 출산이후 여성의 능력관리를 위한 사회 학습 프로그램 등을 통하여, 국가 정책에서 여성들의 경제활동에 장애가 될 수 있는 영역들을 최소화해야 한다.

다음으로 사회적 취약계층들을 경제활동의 관점에서 연속선상으로 파악하여 생산인력으로 활동할 수 있는 인력을 보다 많이 확보해야 한다. 저소득층의 자활지원, 장애인들의 경제적 참여, 중고령자 및 고령자의 일자리 유지 및 확보 등이 핵심이다. 이를 위해서는 세대간 계층간 일자리 공유(jab sharing) 접근방식과 사회적 일자리에서도 참여자의 연령 인지적인 접근이 필요하다. 결국 이러한 접근방식은 닐 길버트가 주장하는 수동적인 복지국가(welfare state)에서 능력개발국가(enabling state)로 전환되어 경제성장과 사회정책의 연결이 필요하다는 주장과 유사하다. 고령화복지정책이 단순한 의존상태(dependency)의 지속을 가져오는 ‘소비’가 아니라 자조할 수 있는 능력을 개발하기 위한 ‘투자’로서의 의미를 가지게 된다(Gilbert, 2001).

이와 같은 정책과 관련한 국가의 역할을 강화하기 위해서는 국가 재정의 기능별 지출 비중 변화가 필요하다. 여기서 핵심은 물리적 시설 투자보다는 사람에 대한 인적자본 관리가 중요하다는 점을 인식하는 것이다(이재원 외, 2005). 기존의 투자우선순위는 산업사회의 지속적인 성장과 전개를 전제로 검토되었다 할 수 있다. 이와 같은 관점에서 사업들의 타당성을 분석하면 사회개발사업들의 우선순위는 대부분 낮게 산정된다. 하지만 기존관점이나 기준에서 벗어나 인구 및 경제체제가 변하고 있는 고령사회관점에서 사업들의 우선순위를 재조정할 필요성이 제기된다. 결국 물리적 시설과 사회적 기반은 상호 경합되는 부문이 아니라 상호 보완되는 것이라는 관점으로의 전환이 필요하다.

복지정책분야는 전통적으로 전략 투자 대상이라기보다는 적정 수준에서 재정 형편에 따라 재원이 배분되는 수요관리 대상이었다. 따라서 의무적 경비를 제외한 복지서비스에서 재원배분의 우선순위는 높지 않으며 예산과정에서 특별한 주목을 받지 못하였다. 전통적으로 소비는 항상 투자에 비해 우선순위가 낮게 설정된다(Saunders, 1984). 정책의 성과관리에서도 마찬가지의 경향이 있다. 최근 신공공관리주의 정부혁신의 물결 속에서 결과 지향적이고 전략적인 재정운용이 강조되고 있지만 사회복지분야는 전략목표설정과 체계적인 목표관리 보다는 일반회계 중심의 연도별 전례답습적 점증주의식 예산편성과 투입 및 과정에 초점을 맞춘 성과관리가 일반적이다.

전략목표를 설정해도 충분한 재원이 뒷받침되지 않기 때문에 복지부문에서 재정혁신은 비전이나 임무 설정 보다는 “전달체계의 효율화”에 국한되는 경향이 있다.

그런데, 일반적인 사회복지정책의 차원이 아닌 고령사회에 대한 새로운 사회적 기반으로서 관련 정책부문에 대한 중요성이 인식된다면 예산재원배분의 우선순위가 달라진다. 예산 인지의 변화가 사회적 합의를 도출할 수 있을 정도의 정당성을 가지기 위해서는 “사회적 기반”에 대한 의미와 생산역량 강화를 위한 국가의 역할이 산업사회시대와는 다르게 작동한다는 사실이 전제될 필요가 있다. 이는 고령화 사회 인지적 예산접근의 기본 출발점이 된다(이재원, 2005).

국가경쟁력을 위한 투자재원배분 구조에서 고령사회에 대한 대응을 어떠한 시각에서 인지하는가에 따라 재원배분의 방식과 투자방향이 달라질 수 있다. 고령사회 대응을 위한 핵심정책인 노인복지와 보육정책을 취약계층에 대한 복지서비스의 일환으로 인식하면 이는 사회적 소비에 해당한다. 전통적으로 신고전학파의 소비자 이론의 틀에 따르면 복지서비스는 물리적인 SOC 투자 활성화를 통해 경제 규모가 커지면서 성장의 이득이 배분되는 이차적인 지출대상으로 인식된다. 이 경우 사회적 생산가능성 곡선에서 사회적 소비는 “비재화”이고 물리적 투자는 “재화”의 성격을 가진다. 따라서 동일한 국민경제적 수준을 유지하기 위해 사회적 소비가 증대하기 위해서는 반드시 SOC 투자도 확대되어야 한다.

하지만 고령사회에 있어 인적 자산의 확보와 질적 수준 유지 그리고 적극적인 활용전략이 지속적인 성장 동력을 유지하기 위하여 무엇보다도 중요한 관건이라고 지적되고 있다(최숙희, 2005; 김현승․김현진, 2003; 김미숙외, 2004). 이처럼 전략적인 인적 자산관리가 절대적으로 강조되는 고령사회에서 노인복지와 보육정책이 사회적 투자로서 혁신과 경쟁력 유지 및 향상에 핵심적인 요소로 인식될 경우 이 두 정책은 보완재로서 기능하게 된다. 즉 인적 자산에 대한 사회적 투자와 물리적 투자는 동등한 비중으로 중요성을 가지게 된다. 한 부문에서 적정 수준을 유지하지 못할 경우 다른 한 부문에서는 투자를 증대시켜도 국민경제에서 생산가능성 곡선을 상승시키지 못하게 된다. 동일한 정책사업에서 인식 혹은 접근 시각에 따라 소극적인 수요관리적 투자대상이 될 수도 있고 목표설정을 통한 전략투자 대상으로 적극적으로 예산재원이 배정될 수도 있다.

한편, 고령사회 대응을 위한 국가의 노력이 정책의제에서 예산의제로 전환되기 위해서는 예산과정에서 인식 전환이 중요하다. 관련 정책이 전통적인 사회복지정책의 개인 공공서비스(human service)와는 다른 차원에서 필요성이 전제되어야 한다. 즉 고령사회에서 인적 자산에 대한 투자는 물리적 기반과 동시에 중요성이 인정되는 사회적 기반(social infrastructure) 투자로 전제되어야 하며 물리적 투자와 사회적 투자가 적절한 조합을 이루어야 사회적 생산역량이 강화될 수 있다는 기본 전제에 대한 인식과 합의가 필요하다.

2. 정책인지와 예산재원 확보 연계

사회이슈가 정책이슈로 제기되기 위해서는 사회의제-공공의제-정책의제의 단계를 거치게 된다. 이러한 단계를 거쳐 공식적으로 논의되는 정책의제에 대해 국가가 본격적으로 해결 의지를 표명하고 구체적인 실천(action)단계를 수행하기 위해서는 정책의제 형성단계에서 한걸음 더 나가 “예산과정”에서 의미있는 수준으로 논의가 전개되는 “예산의제” (budgeting agenda)가 형성되어야 한다.

예산의제의 시작은 기획예산처가 작성하여 국회에 보고하는 “국가재정운용계획”에서 정부가 인식하는 국가의 정책수요를 통해 확인할 수 있다(기획예산처, 2005). 정부가 주어진 정책의제에 대해 보다 적극적으로 접근하기 위해서는 중기적인 관점에의 국가재정계획에서 구체적인 성과목표가 설정되고 연차별 투자재원 규모가 설정되어야 한다. 결국 국가재정운용계획은 공식적으로 관련 정책 부문 인지적 예산정책의 시작이 된다.

그런데, 사회적인 쟁점이 정책의제로는 충분히 인지되지만 예산재원배분에서 투입과 과정 중심의 연차별 재원배분에 그친다면 예산과정에서는 적극적인 문제해결 의지가 아닌 소극적인 문제회피적인 성향으로 재원이 배분된다. 당연히 연도별 예산재원 배분과정에서 우선순위는 낮아지면서 정치적인 목소리와 예산반영의 실제 사이에서 괴리가 발생하게 된다. 특히 예산편성지침에서 주요 예산환경변화의 내용이 제대로 반영되지 못하기 때문에 이러한 회피적인 성향으로 인하여 각 부처의 입장에서 사회적 쟁점사항들이 특별히 주요 정책 및 예산변수로 인지되지 않게 된다.

정부의 정책부문별 예산인지 성격을 확인할 수 있는 다른 중요한 객관적 증거자료로서 정기국회에서 대통령의 시정연설과 국무총리, 그리고 기획예산처 장관의 차기연도 예산안 제안설명의 내용을 들 수 있다(윤영진, 2003). 특히 대통령의 시정연설은 국가운영의 기본 방향을 설정하며, 관련 부처 장관의 예산안제안설명은 관련 부문 예산편성의 중심 기조를 설정한다. 이는 각 부처의 정부예산안 편성과 국회 예산심의의 주제와 방향을 설정하는데 의미있는 기능을 가진다.

한편, 고령사회의 재정과제가 사회복지 차원을 넘어 국가아젠다로서 고령사회의 정책과제가 설정되고 의미있는 수준으로 예산에 반영되기 위해서는 공식적인 국가 재정지출의 정당성을 부여하는 국회예산과정에서 고령사회에 대한 충분한 논의가 전개되어야 한다. 가을 정기국회는 국정감사에서 출발하여 결산심사, 예산심사에 이르는 예산의제를 결정하고 사업별로 재원을 배분하는 예산국회이다. 국회 예산과정의 정치적 특성상 사회의제나 정책의제들은 다양한 형태로 국회의원들의 정책주창 논의에서 확인할 수 있다. 구체적인 예산심의과정에서의 논의들은 의사결정단계에서 국가 예산재원 배분의 우선순위를 확인할 수 있는 의미있는 실증자료를 제공한다. 표면적으로 고령사회 대응정책의 중요성을 아무리 강조한다고 해도 실제 예산재원배분과정에서 주장들의 강도와 내용이 반드시 동일한 맥락을 유지한다는 보장은 없다. 국회예산과정의 정치적 속성상 정치와 정책이 분리될 수 있는 여지가 얼마든지 있기 때문이다.

3. 고령사회정책의 집행과정과 성과관리

고령사회 정책들에 대한 국회와 중앙정부차원에서의 인식전환과 더불어, 충분한 예산재원을 확보하고 보다 효과적으로 관련 정책들을 추진하기 위해서는 중앙정부와 지방정부간의 역할 및 책임분담구조에 대한 조정과 지방공무원들의 인식전환도 동시에 이루어져야 한다. 이는 대부분 고령사회정책 관련 사회복지서비스들이 국민기초생활보장비와 같이 법률에서 규정되어 있는 의무적 지출경비를 제외하면 지방비 부담에 따른 지방정부의 재정부담 비중이 상당하기 때문이다. 사회복지서비스들이 상당부분 의존하고 있는 우리나라의 국고보조금은 신청주의에 따라 원칙적으로 지방정부가 선호하지 않으면 재정지원이 이루어지지 않는다. 결국 지방정부의 고령사회 정책에 대한 정책성향에 따라 정책수요의 내용과 강도가 결정된다.

고령사회 대응정책들은 중앙정부의 다양한 부처로부터 지방정부의 각 부서, 그리고 민간단체에 이르기까지 매우 복잡한 정책추진체계를 통해 수행된다. 고령사회정책들이 중앙정부 차원에서는 각 부처별로 분산되어 결정되고 추진되는 반면에, 시․도 광역자치단체로 내려오면 1개국 또는 2개국(보건복지국 또는 여성정책국)으로 좁혀져 업무분담이 이루어진다. 일선 기초자치단체의 집행차원에서는 업무분담은 더욱 좁혀져 개별 시․군․구의 경우 대부분 사회복지과 1개과에서 고령사회관련 업무 전체를 담당하게 된다. 고령사회 대응정책중 하나인 보육서비스의 수직적 대응체계를 정리한 <그림 1>이 보여주듯이 보육정책과정은 여성부를 비롯한 보건복지부, 교육부, 농림부의 사업들이 행정자치부와 연계성이 높은 시․도나 시․군․구로 직접 연결되는 구조를 가지고 있다. 지방정부의 특정 업무부서에 집중된 관련 업무는 서비스 제공 및 집행단계에서는 다시 개별 공공 및 민간기관으로 다시 분산되는 양태를 보여 준다.

<그림 1>  보육서비스 수직적 정책대응체계

이러한 고령사회정책의 수직적 대응체계는 중앙부처 차원에서 구상되고 마련된 정책과 전략이 병목구간을 통과하면서 중앙부처에서 추구하는 사업전략, 정책효과 등이 의도대로 실현되지 못할 가능성을 내포하고 있다. 또한 업무부담의 병목현상은 지역실정에 적합한 독자적인 계획이나 프로그램을 수립․운영하기 보다는 중앙부처의 지시와 방침에 따라 단순 집행하는 업무에 한정하게 된다.

이렇게 될 경우 시․도는  자료의 전달과 취합 역할에 시․군․구는 서비스 수혜자나 관련 시설과 기관에 대한 단순 지원이나 법규에 따른 인․허가와 시설점검에 대부분의 업무노력을 기울이게 된다. 중앙정부 역시 개별 사업별로 전국적으로 획일화된 투입과 산출과 관련된 계량지표를 사용하여 통제중심의 성과관리방식을 활용하게 된다. 이러한 성과관리방식이 사용될 경우 방만하고 비효율적인 재원배분이 형성될 가능성이 높아 예산재원의 규모 확대 측면에서도 부정적으로 작용할 수 있다. 단기 성과지표를 활용하는 획일적인 성과관리는 지역차이를 감안하지 못하고 관련부서로 하여금 통계수치의 취합이나 보고 등과 같은 단순 업무 비중을 더욱 높이게 한다.

따라서 성과관리과정을 보다 적극적이고 통합적인 관점에서 검토할 필요가 있다. 일반적으로 성과관리(performance management)를 조직관리 또는 인사관리적인 차원에서 좁게 이해할 경우 하부단위조직․집단․개인의 성과목표설정, 성과지표에 따른 성과측정, 개인․집단차원의 성과보상 등이 중요한 성과관리의 요소가 된다. 이와 달리 성과관리를 개별 조직단위가 아닌 하나의 국정운영전략이나 정책단위에 대한 통합적 성과관리로 이해할 경우에 성과관리의 초점은 달라질 수 있다. 즉 거시적 차원의 성과관리체제에는 개별 기관내 하위단위조직이나 개인이 아니라 관할권한을 달리하는 여러 기관들이 서로 연계되게 된다.

핵심적인 국정목표를 달성하기 위하여 여러 부처나 중앙정부뿐만 아니라 지방정부는 물론 민간기관까지 관여하게 되는 복잡한 수평적․수직적 정책결정 및 집행체계를 전략적으로 조정하는 장치로서 성과관리체제가 작동하게 된다. 결국 성과관리과정은 단순한 조직내부관리시스템이 아니라 국정의 주요 정책을 전략적으로 추진하기 위한 통합적인 조정체제로 인식된다. 따라서 관련기관과 부서간 기능과 권한조정, 중앙과 지방정부간 분권과 책임분담 재조정, 예산의 합리적 배분과 예산집행결과에 대한 책임과 보상 등이 국정운영차원에서 검토되는 일종의 정책추진체계로서 인식될 수 있다.

우리의 경우와는 달리 외국의 경우 성과관리를 조정장치로 접근하고 있다. 이러한 접근방식중의 하나로 분권화된 흐름하에서 사전에 합의된 재원규모와 관리상의 융통성에 대한 대가로 특정한 수준의 성과목표 달성을 약정하는 공식적 혹은 준공식적인 계약장치인 ‘성과계약방식’을 도입하고 있다. 성과계약의 사례로 캐나다 인적자원개발부(the Minister of Human Resources Development)와 알버타주의 예를 들 수 있다. 아울러 성과평가는 소수의 핵심적인 목표에 초점을 맞추어 이루어진다. 영국과 미국의 성과목표체계를 분석한 자료에 따르면 주로 주요 결과(outcome)과 산출물(outputs)을 중심으로 성과지표체계가 구성되어 서비스의 양적인 측면과 함께 질적인 측면을 강조하고 있다. 예컨대 미국의 경우 “TANF수혜가정의 취업률”을 사용하거나 영국의 경우 “75세 이하 심장질환 사망률 40% 감축” 등과 같은 서비스 목표를 제시하고 있으며, 계층간 건강상태 불균형을 완화하기 위하여 “평균수명이 최저인 집단과 전체인구간의 평균수명 격차를 10% 감축” 등과 같은 성과지표도 사용하고 있다(전택승, 2003).

이러한 통합적인 성과관리관점에서 보면 중앙정부뿐만 아니라 광역자치단체나 지방정부의 역할과 책임분담이 매우 중요하다. 즉 지방정부 차원에서 어느 정도의 자율성과 역량이 발휘되는 가는 고령사회정책을 성패를 좌우하는 중요한 요인이 된다. 특히 고령사회 행정수요와 지방정부의 재정적 대응역량 그리고 지역복지자원과 시설측면에서 지역간 격차(특히 도시와 농촌간)가 심각하게 나타나고 있는 상황에서(정경희 외, 2003), 지방정부가 고령사회전개과정에 얼마나 적극적으로 접근하는 가는 매우 중요하다. 결국 지방정부차원에서 어떠한 인식태도를 가지고, 필요한 재정자원을 고령사회 정책에 얼마나 배분하고 어느 정도 적극적인 업무수행을 하는 가는 최종적인 정책성과에 의미 있는 영향을 미치게 된다. 개인별 서비스의 경우 구체적인 정책결정 대상자 결정과 재정수요 특성 및 규모의 산정과정에서 현장 관료들의 합리적인 정책집행 활동이 매우 중요하게 작용하기 때문이다. 따라서 지방정부의 일선관료들이 인식하고 있는 저출산ㆍ고령사회의 성격과 정책과제의 내용, 그리고 관련 예산에 대한 인지 태도와 예산사업의 성과관리 초점이 고령사회에 대응하는 재정투자의 타당성과 효율성을 제고하는데 많은 영향을 미치게 된다.

Ⅲ. 고령사회 정책의 예산 및 인지태도에 대한 사례 분석

1. 예산편성과정에서의 고령사회 인지

1) 국가재정운용계획(2004～2008)에 나타난 제한적 고령사회 대응노력

참여정부의 4대 재정혁신 중 하나인 국가재정운용계획의 내용을 분석하면 사회적 투자의 중요성이 인정되기는 하지만 사회복지부문에서의 중기재정 목표는 투입 지향적이고 점증적 접근 이상의 의미를 가지지 못하고 있다는 사실을 확인할 수 있다. 고령사회의 변화에 따른 정부의 전략적인 목표 설정은 구체화되지 않은 채 관례적으로 시설이나 수혜자의 확장 수치에 그쳤다. 2004년도에 작성․발표된 국가재정운용계획의 계획기간이 완료되는 2008년도에 고령사회에 대한 국가적인 대응 수준이 어느 정도가 될 지에 대한 비전이나 목표 뿐 아니라 예상되는 재정수요 대비 충족률에 대한 성과정보들이 필요하지만 그러한 인식 전환은 발견되지 않았다.

<표 1> 국가재정운용계획에서 보건복지 투자계획(2004-2008)

(단위 : 억원)

	2004	2005	2006	2007	2008	연평균 증가율
정부총지출(예산) (A)	1,373,000	1,460,000	1,550,000	1,651,000	1,773,000	6.6
사회복지예산사업 (B)	128,688	136,031	145,994	158,487	171,208	7.4
-정부예산비중(B/A)	9.4	9.3	9.4	9.6	9.7
보건복지분야 (C)	126,375	145,695	164,509	188,707	219,185	14.7
기초생활보장	38,306	41,628	44,944	48,468	52,321	8.1
취약계층지원 -장애수당지급 -노인인력활용지원	8,671 664 143	9,293 868 200	10,385 956 404	13,186 1,052 703	14,629 1,157 783	14.0
여성･보육	4,556	6,634	6,793	6,946	8,558	17.1
보건의료.건강보험	43,579	49,884	53,513	57,305	60,485	8.5
국민연금 급여	31,263	38,256	48,874	62,802	83,192	27.7

자료 : 대한민국정부 (2004). ｢2004-2008년 국가재정운용계획｣

더욱이 <표 1>에서와 같이, 사회복지분야에 대한 정부예산비중은 총지출의 10%이내에서 고정시키는 수준에서 방향이 설정되어 있다. 정부지출 예산 증감 속도와 동일하게 유지하고 있으며 압축적 고령화의 진행을 고려한 고령사회에 대한 사회 구조 변화와 능동적 대응 전략은 발견되지 않는다. 이러한 투자계획은 기존 추세와 유사하게 사회복지지출에 대한 수요관리와 통제에 초점을 맞추는 재정계획에 불과할 수도 있다. 특히 기초생활보장과 보건의료 및 건강보험 분야의 재원배분 변화는 전체 예산 증가율과 비슷한 수준이다. 취약계층지원은 규모 자체가 크지 않고 연금급여는 의무적 지출이기 때문에 자동적으로 증가되는 재원이다. 결국 인적자산의 관점에서 강조되는 취약계층지원이 대폭 확대되지 않는 범위에서는 국가재정계획상에서의 재정투자 확대가 고령사회 대응이라는 실질적인 의미를 가지기에는 한계가 있다.

한편, 기획예산처에서는 결과지항적인 “성과관리”를 4대 재정개혁의 또다른 핵심 과제로 설정하고 있지만 고령사회 핵심 정책에서는 단위사업별 투입 혹은 낮은 수준의 단순 산출 중심의 성과(목표)관리 인식에 그친다(<표 2>참조). 전략목표에 따른 일관된 재정운용보다는 재정규모에 맞추어 분절적으로 대응하는 전례답습주의식 재정관행이 그대로 유지되고 있다. 결과 지향적 성과관리의 관점에서는 이와 같은 지표가 아니라 여성경제활동 참가율, 출산율, 사회적 부양비율, 국민소득수준유지율, 고령자취업률 등과 같은 한 단계 높은 수준의 산출(outcome)이나 결과(result)에 대한 성과관리와 그에 대응한 투자계획이 제시될 필요가 있다.

<표 2> 국가재정운용계획에서의 사회복지분야 성과관리 목표

	2003년	2008년
노인요양시설	290개소	730개소
보육료지원(유치원포함)	25만명	96만명
장애수당지급대상	14만명	36만명
국민연금수급자	111만명	329만명
고용보험피보험자	720만명	1,000만명
사회적 일자리	1만개	8만개

자료 : 대한민국정부(2004), ｢국가재정운용계획｣

2) 정기국회에서 행정부의 예산안 제안설명

국정감사 이후 정기국회에서 상임위원회별로 예산심의를 진행하기 전에 대통령의 시정연설이 진행되며, 이를 통하여 차기연도 행정부의 예산편성에 대한 기본 시각들이 정리된다. 고령사회에 대한 행정부의 기본적인 시각을 분석하기 위해 2003년도 정기국회에서의 2004년도 정부예산안에 대한 대통령의 시정연설과 국무총리, 기획예산처, 그리고 보건복지부장관의 관련 예산안 제안설명을 분석하였다. 분석결과, 2003년도 정기국회에서는 고령사회에 대한 대통령의 정책의제가 명확하게 제시되지 않았으며 노인복지 등 복지정책의 하위부문에 국한되어 관련 예산이 제안되는데 그쳤다.

대통령의 시정연설은 2005년도 예산안에 대한 2004년도 정기국회에서도 비슷한 기조를 유지하였다. 전년도와는 달리 고령화사회가 명시적으로 언급되기는 하였다. 하지만 소극적인 대응 인식에 그쳤다. 즉 “세계 유래없는 고령화 진행”에 대해 비상한 각오로 높은 기술과 생산성 갖추어야 한다는 인식 정도에 그쳤다. SOC, IT 중심 뉴딜적 종합투자계획에 많은 비중을 두었고, 고령화 및 저출산 문제를 언급은 하였으나 내용은 속기록 양식기준으로 8줄에 불과하였다.

같은 해 보건복지상임위원회의 예비심사에서 제시된 보건복지부 장관의 제안설명에서도 고령사회의 정책 과제에 대한 언급은 부각되지 않았다. 노인복지와 보육정책들은 취약계층 복지서비스와 동일한 수준에서 설명되었다. 이러한 기조는 국회전문위원의 예산안 분석보고에서도 동일하게 확인되었다.

<표 3> 대통령시정연설과 관련 부처 장관의 예산안 제안설명 분석

(A) 대통령 시정연설(2003. 10.13) : 국회본회의

	주요 내용
일반내용	- 도덕적 마비증상 정치개혁 - 재신임 언급 - 부동산가격 안정(강남불패) - 시장개혁과 사회개혁 - 행정수도 이전 - 정치개혁(선거자금) - 송두율 교수 문제	- 최도술 사건(눈앞캄캄) - 금융시장안정화(카드위기) - 교육개혁(사교육비 대책) - 수도권 분산, 지방투자 - 자유무역협정과 농업정책 - 권력문화개편(검찰,국정원)
재정운용	- 보육, 청년실업대책 - 동북아 물류중심 기반 구축 - 10대 성장동력산업 집중 투자	- 저소득층과 취약계층 지원 중점 - 국가균형발전 - 교육투자 강화
비고	고령사회 직접 언급 없음

(B) 보건복지부장관의 예산 제안설명(2003. 10.29) : 보건복지상임위원회

		주요 내용
장관		- 기초생활보장 내실화 - 저소득층 자활촉진 - 만성,희귀질환자 의료급여 - 저소득층자활정책	- 취약계층 지원 - 공공보건의료기반확충 - 건강보홈재정안정화 - 보건의료기술 연구개발 강화
국회 전문 위원	삭감 건의	- 대한노인회관 사업 - 보육시설확충사업 - 호스피스학술대회 - 지역암센터 설치	- 전공의수련보조수당 - 국립의료원 보육시설 신축 - 장기요양병상공급관련 재특예산
	증액 건의	- 차상위빈곤계층문제 - 복지시설 재무회계시스템 - 저출산대비 모자보건사업확대	- 저소득층암치료비 - 의료기관평가제도 - 혈액보관시스템 구축
비고		- 고령사회에 대한 직접 언급 없음 - 노인복지, 보육은 일반복지정책과 동일수준에서 인식

(C) 국무총리 및 기획예산처장관의 예산 제안설명(2003.12.30): 예산결산특별위원회

	주요 내용
국무 총리	- 적자국채 발행없이 세입내 세출	- 참여복지구현과 미래성장잠재력
	- 서민복지향상 - 성장동력개발 토대	- 동북아경제중심 기반구축과 균형발전
기획예산처장관	- 지식정보혁명, 세계화추세, 경제침체 - 이라크 전후문제, 북한 핵문제	- 중장기 건전재정기조 견지(노령화사회대비 재정위험요인 대처)
	- 취약계층 지원강화 . 차상위계층 의료급여 확대 지원 . 전문요양시설확충 . 노인과 장애인 일자리 마련 . 여성의 사회진출위한 보육체계 - 신성장동력 등 미래대비 투자 지속 . 과학기술 투자(IT) . 문화.관광산업 육성 . 중소기업경쟁력강화 인프라 구축	- 국가균형발전, 지역혁신 투자 - 동북아 경제중심 구현 투자 - 교육투자와 지방대학 육성 - 농어민복지증진, 소득안정, 경쟁력 - 지속가능한 발전과 환경투자 - 남북협력과 국방예산
전문 위원	- 재정건전성 제고의지 - 집행부진사업고려 .출자.출연.보조.융자사업 .책임운영기관특회,국유재산관리특회	- 국가균형발전특별법 예산 문제 - 동북아경제중심국가 추진 ※부처별 예산안검토는 생략
비고	- 기획예산처장관이 노령화사회 언급은 있었지만 재정건전성 대비차원에서 제기 - 일반 복지정책 강화 수준에서 노인복지에 대한 언급 - 전문위원의 집중분석대상에 고령사회 대응 예산인지는 아직 부재

노인복지와 보육서비스에 대한 내용이 강조되지 않았으며 고령사회의 인구구조변화와 사회적 투자 혹은 인적 자본의 중요성에 대한 “간접적인” 언급도 없었다. 이러한 특성은 예산결산특별위원회에서도 마찬가지로 확인되었다. 국무총리와 기획예산처장관의 제안설명에서 “노령화사회”에 대한 언급은 있었으나 재정건전성에 대한 우려 표명 정도였다. 고령사회 인지적 시각이라기보다는 고령사회 회피적인 특성으로 해석된다. 국회 전문위원의 집중분석대상에 대한 설명에서도 고령사회 예산은 포함되지 않았다.

2. 국회 예산과정에서의 고령사회 정책 인지에 대한 분석

본 연구에서는 2004년도 예산안을 심의하였던 2003년도 정기국회(제234회) 본회의 제6차회의(2003.10.13), 보건복지상위위원회 제6차회의(2003.10.29), 예산결산특별위원회 제12차～제14차회의, 제22차～24차회의(2003.11.12～12.08)의 속기록을 중심으로 국회 예산과정에서 고령사회 인지 정도를 분석하였다.

1) 보건복지상임위원회의 예비심사

국회 상임위의 예산심의는 예비심사의 성격을 가진다. 국회는 국정감사를 통해 확인된 쟁점들을 중심으로 차기연도의 해당 분야별 예산안의 내용을 분석하고 수정안을 제출한다. 상임위의 예비심사 이후 예산결산특별위원회에서는 상임위원회에서 제안한 수정안에서 감액부분은 원칙적으로 반영하고 증액부분은 참고하는 수준에서 예비심사 결과를 활용한다.

국회 예산심의과정의 특징중 하나로 상임위와 예결위간의 예산심의 연계가 미약하다는 점을 들 수 있다. 상임위 심사결과를 예결위에서 존중한다는 정도에서 관계가 설정되어 있다. 다만 최근 예결위 소위에서 해당 분야별로 상임위 예비심사 내용의 반영을 협의하도록 규정하여 심사가 다소 강화하였다. 상임위의 예산안심사는 예산증액 및 삭감에 미치는 영향력은 적지만 상임위에서 집중적으로 논의된 내용은 해당 부처가 기획예산처 예산실에서 정부예산안을 편성할 때 해당 분야 예산의 타당성을 설득하는 주요한 근거로 활용된다는 점에서 보건복지위원회의 예비심사 내용 분석의 의의가 있다.

2004년도 예산안에 대한 상임위의 예비심사 내용을 분석한 결과 복지예산의 성과관리와 고령사회의 정책과제에 대한 예산 인지에 대한 수준은 높지 않았다. “고령사회”라는 용어가 직접적으로 거론된 경우가 거의 없으며 노인복지의 개별 사업 차원에서 언급되었다. 보육과 여성정책에 대한 질의는 거의 없었다. 질의내용 역시 의원들의 지역구 사업중심으로 전개되었으며 사회복지서비스 보다는 보건이나 병원 지원과 관련된 분야의 비중이 높았다. 복지분야와 관련한 상임위의 예산안 질의는 1회 회의에 불과하였는데, 당일 질의내용 61건중 노인복지와 관련된 질의는 6건으로 전체 10% 정도의 낮은 비중을 차지하였다.

예산사업의 심의 조정과 관련하여 상임위는 복지서비스보다는 보건분야 예산에 보다 관심을 많이 가지고 있었다. 2003년도 상임위 예비심사에서는 보건분야에 대해 정부제출안에는 포함되지 않은 사업을 상당정도 증액하였는데, 예결위에서 대부분 반영되지 못하였다. 노인복지 사업에서는 전반적으로 최소한의 증액조정 수준에서 검토되었으며 특별한 관심의 대상이 되지 못하였다. 개별적인 복지사업으로 접근하기 보다는 고령화사회 대응을 위한 주요 정책패키지(혹은 국정과제)의 차원으로 접근이 필요하지만 2003년도의 예비심사에서는 사업별로 부각되는 원칙없이 관례답습적인 예산심의 성격을 가졌다. 상임위 조정내용중 총 60건중 절반이상인 36건이 보건 및 병원관련 예산이었으며 노인복지 및 보육관련 예산은 7건에 불과하였다.

사회복지분야에서는 증액 수정을 많이 하는 편이지만 예결위에서 대부분 삭감된다. 국회에서 상임위는 정책주창자로서 기능을 하고 예결위는 예산수호자의 역할을 수행하기 때문이다.

2003년도 국회 예산심의는 역사상 유례없이 증액조정된 시기였다. 관례적으로 예결위에서는 상징적인 차원에서라도 1～2%정도 수준에서 예산 총액을 감액은 감액 조정하였다. 하지만 2003년도에는 정치적 쟁점과 차기연도 총선을 고려하여 정부제출예산안보다 규모상으로 증가되었고 예산심의 자체가 부실하였다는 언론 비판이 많았다.

<표 4> 상임위원회와 예결위의 예산안 심의결과

(단위 : 건, 백만원)

		상임위 질의내용		상임위 예비심사			예결위 결과		예결위와 상임위
		질의건수	비중	정부안증액	정부안감액	상임위 증액	증액	감액	상임위 의견] 수용	상임위 의견 반대	예결위 단독 결정	상임위미반영
보건 병원	건수	28	45.9	20	0	16	7	1	7	1	0	28
	규모			105,846	0	93,145	11,011	-3,000
연금 보험	건수	6	9.8	1	1	0	0	3	1	1	1
	규모			377,585	-1,145	0	0	-130,634
공공 부조	건수	7	11.5	0	0	0	1	2	0	0	3
	규모			0	0	0	1,000	-2,200
노인	건수	6	9.8	2	2	1	1	2	2	0	1	3
	규모			3,564	-448	520	2,314	-5,200
장애인	건수	3	4.9	4	1	6	5	1	6	0	0	5
	규모			11,768	-5,000	10,594	7,080	-5,000
보육	건수	1	1.6	0	1	1	3	1	1	0	3	1
	규모			0	-4,932	504	2,621	-9,100
시설 기타	건수	10	16.4	1	0	3	1	0	0	0	1	4
	규모			1,178	0	21,620	5,000	0
총계	건수	61	100.0	28	5	27	18	10	17	2	9	41
	규모			499,941	-11,525	126,383	29,026	-155,134

상임위의 예비심사는 감액보다 증액이 더 많았고 정부예산안에도 없던 사항이 상임위 단독으로 증액된 경우가 27건으로 정부안을 증액 조정했던 건수와 비슷하였다. 감액은 5건에 불과하였다. 이미 관행이 되었듯이, 국회 상임위는 증액 지향으로 예비심사하여 일종의 이익집단 행태를 보였으며. 2004년도 예산안심의에서도 상임위에서의 관행이 확인되었다.

예결위에서는 상임위에서 고려한 60건의 예산항목중 41건에 대해서는 의견을 반영하지 않고 17건은 상임위가 원하는 방향으로 증감하였고 2건은 상임위의 증액 요구와는 달리 감액 심의하였다. 상임위와 예결위의 예산심의 연계는 약한 편이다. 따라서 상임위는 정치적 의견 조성 기능을 하고 예결위는 실질적인 예산반영 역할을 수행한다. 예결위에서 삭감․증액을 검토한 예산안 28건 중 보건․병원분야가 8건으로 가장 많았고 장애인 6건, 보육 4건, 노인 3건 순이었다. 고령사회 대응을 위한 재정투자와 관련하여 일차적으로 중요성이 강조되는 노인복지 및 보육 분야의 예산은 별다른 주목을 받지 못하였다.

<표 5>  보건복지분야 질의내용

(단위 : 건, %)

	연금 보험	보건	보육	여성 출산	장애인	노인	기타	합계
질의숫자	6	8	7	6	11	4	9	51
비중	11.8	15.7	13.7	11.8	21.6	7.8	17.6	100.0

주 : 기타는 복지예산 비중에 대한 일반 논의, 시설종사자 처우 등임. 여성위원회는 비경제부처에 포함되어 있어 상대적 저평가되어 있음. 보육은 주로 저소득층 보육에 관한 질의임.

<표 6>  2003년도 예결위 질의건수

(단위 : 건, %)

질의분야 소속 상임위(의원수)	재정경제	통일외교통상국방	행정자치	교육	과학기술 산업자원 정보통신	문화관광	농림해양수산	보건 복지	환경 노동	건설교통	기타	합계
재정경제(6)	37	3	7	4	4	4	3	10	3	20	16	111
통일외교국방(2)	4	5	0	1	3	1	7	1	1	11	0	34
행정자치(8)	13	7	7	0	3	2	13	3	3	21	7	79
교육(3)	2	2	1	2	1	0	0	3	0	7	0	18
과학산업정보(10)	21	4	4	3	21	1	5	9	4	20	10	102
문화관광(4)	4	3	0	3	7	7	6	1	1	10	1	43
농림해양수산(3)	0	2	1	2	6	0	15	0	4	11	3	44
보건복지(3)	0	1	3	0	2	1	5	12	1	7	2	34
환경노동(2)	10	1	0	0	3	0	1	5	1	14	4	39
건설교통(4)	8	3	7	2	4	0	14	5	6	7	6	62
기타(4)	9	1	0	1	5	2	4	2	2	8	8	42
합계	108	32	30	18	59	18	73	51	26	136	57	608
비중	17.8	5.3	4.9	3.0	9.7	3.0	12.0	8.4	4.3	22.4	9.4	100.0

2) 예산결산특별위원회에서의 사회복지 인지

차기년도 정부예산안 심의를 위해 예결위에서는 경제부처와 비경제부처로 나누어 각 분야별로 3일씩 소속의원들의 질의와 이후 전 부처에 대한 종합질의가 진행된다. 예산사업에 대한 질의가 끝나면 소위원회를 구성하여 부처별․사업별 정부예산안을 조정하게 된다. 예결위 심의단계에서 보건복지부는 경제부처에 속해 있기 때문에, 지역개발사업이나 대형국책사업에 비해 예결위 의원들의 관심이 상대적으로 낮을 가능성이 많다. 예결위의 정책 질의가 경제부처, 사회부처, 기타부처 등으로 나누어 분야별 집중 분석과 질의가 이루어지면 고령사회와 사회 및 인구구조 변화에 대한 예산 심의의 강도가 상대적으로 높아질 수 있지만 현실적 여건을 그러하지 못하다. 예결위는 위원장을 포함하여 50명의 의원으로 구성되는데, 보건복지위 소속 예결위원은 3명으로 상대적으로 적은 편이다. 따라서 소수 인원이 고령사회의 과제를 중심으로 예결위의 분위기를 주도하는 데는 한계가 있다. 결국 예결위에서 고령사회에 대한 폭넓은 쟁점이 제기되기에는 심의절차와 구조 그리고 회의일정에서부터 상당한 한계가 있음을 확인할 수 있다.

2004년도 정부제출예산안의 심의과정과 회의록 결과를 분석하면 보건복지에 대한 예결위의 인식은 낮은 편이었다. 건설교통위 소속 상임위 의원은 4명에 불과하지만 관련 분야에 대한 질의건수는 가장 많았다. 3명의 보건복지위원회 소속 의원들이 상대적으로 복지분야에 대한 질의는 많이 하였지만 전체 34건의 질의내용중 12건으로 ⅓수준에 불과하였다. 2003년도 국회 예결위의 복지분야 정책질의 내용에서 고령사회와 노인복지에 대한 질의는 전체 질의건수의 8% 정도에 불과하였다. 보건복지에 대해서는 재정경제위원회와 산업자원위원회 소속 의원들도 질의를 통해 관심을 표명하였다. 하지만 기본적으로 고령사회에 대해 전반적으로 문제를 제기하고 국가 차원에서 대응을 요구한 의원은 2명뿐이었다.

3. 지방정부 공무원들의 고령사회 관련 정책 및 성과관리에 대한 인지분석

1) 고령사회 정책에 대한 지방공무원의 인지

고령사회 대응 정책의 집행특성을 고려할 때 중요한 역할을 수행하는 지자체의 일선 공무원들에 대한 고령사회 인지 성격을 분석하기 위해 전국 250개 지자체의 공무원들을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 조사기간은 2004년 11월 22일에서 12월 16일까지 26일간이었으며 구조화된 설문지를 사용한 우편조사를 통해 실시하였다. 설문결과, 고령사회에 대한 정책적인 쟁점에 대해서는 인식 정도가 높아 정책의제는 형성되었지만, 지방재정에서 예산재원 배분과 성과관리에 대해서는 소극적인 성향으로 확인되어 예산의제로서의 비중은 아직 높게 설정되어 있지 못한 것으로 해석되었다.

설문대상은 지자체의 사회복지분야와 기획예산담당 공무원들을 중심으로 설정하였다. 설문회수율은 52.4%이며 응답결과의 표본오차는 신뢰구간에서 표본오차 ± 3.03%이다. 총 응답자 1,048명중에 남성이 55.3%, 여성이 43.6%로 성별로는 균형있게 분포되었다. 직급별 분포에서 응답자는 4급에서 10급까지 분포되어 있는데 6급～9급사이의 공무원의 응답이 전체의 90%를 차지하였다. 전체 1,048명 응답 중에 20대, 30대가 953명으로 전체의 90%를 차지하였다.

<표 7> 고령사회와 노인복지정책에 대한 관심 정도

(단위 : 명, %)

	전혀 관심 없다	관심 없다	보통 이다	관심 많다 ①	매우 관심 ②	소계 ①+②	무응답	합계	평균1)	표준 편차
단체장	0.8	3.4	20.0	43.9	27..3	70.9	4.6	100.0	3.98	0.84
지방의원	1.1	7.8	36.7	38.4	11.3	49.7	4.7	100.0	3.53	0.85
지자체간부	0.5	5.8	39.5	36.6	12.8	49.4	4.8	100.0	3.58	0.82
담당공무원	0.0	1.2	14.1	41.8	38.6	80.4	4.2	100.0	4.23	0.74
일반공무원	1.5	11.3	52.8	27.9	5.8	33.7	0.8	100.0	3.25	0.79

주 : 1) “평균”은 설문항목에서 “전혀관심없다”를 1점으로, “매우관심많다”를 5점으로 하여 응답자 비중을 기준으로 가중평균한 값임. 이하의 설문분석결과에서 평균은 모두 동일한 방식으로 계산하였음.

현재 시점에서 국가가 대응해야하는 정책과제(경제, 환경, 복지, 문화, 고령사회정책) 중 고령사회 정책이 중요하다는 응답은 10점 척도에서 8.49점으로 경제정책(9.15점) 다음으로 높았다. 환경․문화정책보다는 상당 정도 높은 점수를 기록하였지만, 가장 중요한 분야에 대한 선택은 정책분야 경제정책이 61.6%이며 고령사회 정책은 18.5%에 그쳤다. 경제분야에 비하면 우선순위가 상당히 낮았다. 고령사회 정책의 시급성에 대해서는 88.7%가 시급하다는 의견을 보였으며, 고령사회 문제에 대한 인식 시기는 2003년도 이후부터라고 응답한 경우가 40% 정도로 많았다.

고령사회 문제에 대한 인식에서는 노인부양 부담이라는 응답이 전체 40%를 차지하였으며 고령사회 대응 정책 10대 분야중 우선 대응부문으로는 국민연금기금 확충, 출산장료, 노인복지시설 투자 등이었다. 여성일자리 창출이나 노인여가서비스 등에 대한 응답은 상대적으로 낮았다. 고령사회 대응을 위한 국가 정책은 취약계층에 대한 일반적인 사회복지서비스 확충으로 인식하였으며 사회적 인적 자산 투자라는 전략적인 관점까지는 전환되지 않았음을 확인할 수 있다. 한편, 지방예산의제 형성 정도를 간접적으로 확인할 수 있는 것으로, 지방자치단체장의 고령사회 정책관심은 상당히 높은 편이지만 지방의원이나 지자체 간부, 그리고 일반 공무원들의 관심은 높지 않은 것으로 응답하였다.

<표 8> 저출산고령사회 대응관련 지자체 공무원들의 예산 인지

설문항목		설문결과			평균
		긍정	중립	부정	평균	표준 편차
예산편성 고려수준	노인복지및시설확충	O			3.74	0.91
	여성일자리창출			O	2.85	0.94
	중고령자 및 노인인력창출		O		3.26	0.94
	출산장려 및 보육서비스		O		3.22	1.00
투자재원 충분성	노인복지및시설확충			O	2.86	0.98
	여성일자리창출			O	2.49	0.99
	중고령자 및 노인인력창출			O	2.56	0.96
	출산장려 및 보육서비스			O	2.58	0.95

주: 설문보기를 5점척도로 환산하여 평균 점수 3.35이상은 긍정적, 3.0～3.34는 중립적, 3.00 미만은 부정적으로 평가

2) 저출산․고령사회 대응 예산

지방자치단체의 예산편성에서 노인복지 예산의 비중이 높게 설정된다는 의견은 58.4%인 반면 일자리 창출과 보육서비스에 대한 투자 고려 정도는 낮았다. 여성일자리 창출의 경우는 5점 척도에서 평균 2.85점에 불과하였다. 고령사회 정책의 투자재원 지원에서 재원이 충분하다는 응답은 노인복지시설의 경우 21.5% 정도이며 나머지 분야는 10% 내외에 그쳤다. 전반적으로 재원이 부족하다고 응답하였다. 관련 정책이 국고보조금에서 자체재원으로 전환될 경우 재원변화 예상에서는 절반 이상이 “대폭” 삭감(대폭+삭감 = 81.2%)될 것으로 응답하였다. 단체장의 관심이 많다는 지자체에서도 대폭 삭감될 것이라는 응답은 58.4%로 나타났다.

3) 고령사회 정책의 성과관리에 대한 평가

고령사회 대응을 위한 관련 지역계획은 부실한 것으로 확인되었다. 실천력있는 지역계획이 있다는 응답은 7.3%에 불과하였다. 중앙정부 계획의 지역 적합성에서는 전 분야에서 5점 척도의 평균점수가 3점 내외로 높지 않은 편이며 여성일자리정책은 13.2%만 타당하다고 응답하였다. 노인일자리 창출은 22.5%가 타당하다고 응답하였다.

<표 9> 고령사회 정책의 성과관리에 대한 설문결과

문항		설문결과			평균
		긍정	중립	부정	평균	표준 편차
중앙정부 지침의 적절성	노인복지및시설확충		O		3.22	0.88
	여성일자리창출			O	2.88	0.92
	중고령자 및 노인인력창출			O	2.98	0.94
	출산장려 및 보육서비스		O		3.03	0.97
순조로운 집행정도	노인복지및시설확충		O		3.28	0.88
	여성일자리창출			O	2.84	0.87
	중고령자 및 노인인력창출			O	2.99	0.89
	출산장려 및 보육서비스			O	2.95	0.89
민간단체 협력정도	노인복지및시설확충		O		3.15	0.91
	여성일자리창출			O	2.82	0.86
	중고령자 및 노인인력창출			O	2.95	0.89
	출산장려 및 보육서비스			O	2.95	0.85
지자체의 전문성	담당조직과 인력규모			O	2.22	0.83
	관련정책에 대한 전문지식			O	2.57	0.79
	담당공무원 교육훈련			O	2.51	0.76

주: 설문보기를 5점척도로 환산하여 평균 점수 3.35이상은 긍정적, 3.0～3.34는 중립적, 3.00

미만은 부정적으로 평가

정책의 집행이 순조롭게 진행되는 정도에 대한 설문에서도 노인복지시설에 대한 평균점수만 3.28점인 반면 나머지는 모두 3점 미만이었다. 정책분야별 지역협력체계 역시 적실성이 약한 편이다. 노인복지시설만 평균 3.15점이며 나머지는 3점 미만이었다. 집행체계는 모든 분야에서 3점 미만이었고 여성일자리 창출은 특히 낮은 2.76점이었다. 실무자의 전문성과 조직․인력 규모의 적정성에 대한 설문에서는 상당히 부정적으로 응답되었다. 조직․인력 규모 적정성은 평균 2.22점으로 매우 낮은 편이고 전문지식과 교육훈련 정도는 2.5점 정도에 그쳤다.

Ⅳ. 결론 및 정책적 시사점

모든 정책의제들에 대해 국가가 기대되는 수준만큼 예산재원을 배정하지는 않는다. 사회의제가 정책의제로 전환되는 것은 예산재원 배정을 위한 필요조건은 되어도 충분조건이 되지는 못한다. 예산과정에서 관련 정책이 의미있는 수준에서 충분히 논의될 수 있는 예산의제로 전환되어야 한다. 정책의제로는 설정되어 있어도 예산의제 단계까지 의미있는 진전이 없어 문제제기의 심각성에 비해 정부의 재정투자가 미흡한 전형적인 사례로서 고령사회 대응 정책을 들 수 있다.

최근 몇 년 전부터 우리나라의 인구사회구조가 급격히 고령화되면서 이에 대한 정부의 시급한 정책대응에 대한 요구가 급증하고 있다. 대표적인 예산사업은 출산장려, 보육서비스, 노인복지, 그리고 여성일자리 창출로 요약된다. 그런데 각종 언론매체에 등장하는 사회적 요구와는 달리 정부 예산구조나 예산운영, 그리고 관련 성과관리체계에서의 의미있는 변화는 확인되지 않고 있다. 고령사회에 대한 사회적 의제가 정책의제로는 설정되었지만 아직 예산의제로 비중있게 반영되지 못하였기 때문이다.

고령사회 정책이 예산의제로 자리잡기 위해서는 예산과정에서 의미있는 변화가 필요하다. 이를 확인하기 위해 본 논문에서는 행정부 예산편성의 시작이라고 할 수 있는 “국가재정운용계획”과 2004년도 예산안에 대한 대통령과 국무총리의 예산안 제안설명, 그리고 국회 예산심의과정에서의 고령사회 정책에 대한 질의 정도를 실증분석하였다. 나아가 고령사회 정책에서 국고보조금과 지방비부담분 비중을 고려할 때, 지방재정에서의 예산관심과 지방정부의 성과관리체계 실정을 확인하기 위한 설문조사를 실시하였다.

분석결과, 고령사회에 대한 쟁점들이 예산의제로 설정되기에는 사회적인 여론 분위기와는 달리 분석대상의 모든 부문에서 아직 한계가 많다는 사실이 확인되었다. 국가재정운용계획에서는 전통적인 사회복지서비스 관점에서 소극적인 수요관리 특성이 확인되었다. 행정부의 예산제안설명에서는 고령사회에 대한 적극적인 예산 의지 보다는 고령사회 회피적 특성이 나타났다. 국회의 예산심의과정에서는 고령사회에 대한 구체적인 정책 논의 자체가 확인되지 않았으며 사회복지정책 분야에서도 의미를 부여할만한 정책질의는 없었다.

고령사회 정책중 많은 사업들을 실제 현장에서 집행해야 하는 지방재정의 현실에서도 소극적인 특성이 확인되었다. 정책현장의 변화를 보다 직접적으로 확인하고 있어 정책의 중요성은 공감하면서도 예산에 대한 인식은 소극적인 특성을 보였다. 더욱이 지방분권화에서 강조되는 자주재정주의로 재정구조가 개편되면 관련 정책의 예산들은 대폭 삭감될 수 있다는 우려가 높았다. 아울러 보육정책의 추진체계에서 알 수 있듯이 고령사회 대응정책들은 중앙정부 차원에서는 수평적으로는 매우 다기화되어 있으며 수직적으로는 광역과 기초자치단체 그리고 특별지방행정기관, 민간기관 등 다단계에 걸쳐 다양한 기관들이 관여하고 있다. 이처럼 복잡한 정책추진체계하에서 설문결과가 보여주듯 지역실정을 감안한 지역노력과 지방정부의 전문성 확보, 지역복지자원의 활용과 협력체제 구축 등이 상당한 문제점으로 나타나고 있다. 따라서 중앙정부의 획일적인 통제중심 관리보다는 지방정부의 자율성이 확보될 수 있는 보다 탄력적인 성과관리체제 구축을 검토할 수 있을 것이다.

출산률 저하와 평균 수명 증가로 인한 고령화 현상은 소극적으로 회피되거나 정책대상에서 외면되어서는 안되는 중요한 인구사회 구조의 변화이다. 고령사회의 진행이 20여년전부터 본격화되었지만 사회적 의제로 설정된 것은 불과 최근이다. 참여정부는 주요 국가들의 정책 사례들을 참고하여 고령사회에 대응하기 위한 로드맵을 작성․발표하면서 사회적 쟁점이 정책의제 단계까지는 전환되었다. 하지만 정책에서 의미있는 변화를 창출할 수 있는 “예산의제”로 실천되기 위해서는 좀더 미세한 “예산과정”에서의 조건 변화들이 필요하다.

우선, 결과지향적인 관점에서 고령사회 정책의 전략적인 목표 설정이 필요하다. 개인서비스 분야의 정부지출사업에는 적정 수준에서 수요관리가 필요한 부분과 부채 동원까지도 용인될 수 있는 전략투자 영역이 혼재되어 있다. 후자에 해당하는 사업을 식별하고 투입이나 과정이 아닌 “결과”(outcome) 지향적인 투자접근으로 국가재정운용계획이 전환되어야 한다.

둘째, 행정부 예산편성 단계에서부터 고령사회 인지적인 예산관점이 적용될 필요가 있다. 사회적 생산성의 유지․확대를 위한 물리적 인프라와 병행하는 사회적 인프라 확충을 위한 예산지출의 대상과 우선순위가 재설정되어야 한다. 이를 위해서는 국가 전략에 대한 거시적인 사회 합의가 필요하며 공론화 노력이 지속되어야 한다.

셋째, 예산사업들을 최종적으로 확정하는 국회 예산과정에서 고령사회의 정책의제들이 보다 심도있게 논의되어야 한다. 정기국회에서의 정부예산안 제안설명과 국회 전문위원의 정부 예산안분석과정에서부터 “고령사회” 변수가 정보화, 세계화, 분권화 등의 거시적인 사회 변수와 동등한 수준에서 고려되고 중점 심사대상 프로그램으로서 고령사회정책 페키지들이 설정되어야 한다. 또한 상임위원회와 예산결산특별위원회에서 예산사업별로 재원배분을 조정할 때 고령사회 정책의 결과에 대한 영향 정도가 충분히 고려될 수 있어야 한다.

마지막으로, 고령사회 정책을 현장에서 집행하는 지방재정에서 예산변화가 병행되어야 한다. 이를 위해서는 지방공무원들의 고령사회에 대한 관심을 보다 구체적인 고령사회 대응 예산으로 반영되기 위한 노력으로 이어져야 하며 특히 고령사회 대응 노력이 일종의 지역 인적자산에 대한 사회적 투자라는 인식을 확산시킬 필요가 있다. 또한 중앙정부의 지침에 따른 관련 사업의 단순집행이 아니라 지역실정을 감안한 계획수립과 지역자원의 활용노력이 강화되어야 한다.

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양기용(梁基鏞): 미국 델라웨어대에서 도시정책학 박사학위를 받고 (논문 : 기업구조변화를 통한 지역경제활성화전략) 현재 부경대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 관심분야는 인사행정, 지방행정, 도시정책 등이다. 주요 논문으로는 “지방정부와 주둔미군과의 상호작용과 협력체제에 관한 연구”(2005), “성과와 경쟁중심의 지방정부개혁의 한계와 과제”(2004), “정부간 정책결정에 있어서 지방정부의 정책주도권에 관한 시론적 연구”(2002), “지역사회와 주둔미군과의 갈등과 협력방안에 대한 시론적 연구”(2002)등이 있다.<E-mail: yang@pknu.ac.kr>

이재원(李在苑) : 서울대에서 행정학 박사학위를 받고 (논문 : 지방공공서비스 공급의 광역화에 관한 연구) 현재 부경대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 관심분야는 재무행정, 지방재정, 지역개발이다. 주요 논문으로는 “고려사회 인지적 예산접근에 관한 연구” (2005), "성과계약 기반의 책임운영기관 활성화 방안"(2004), "지방정부의 성과관리시스템 개발에 관한 연구"(2003), "16대 국회 예산․결산 심의 중간평가"(2002) 등이 있다.

<E-mail: jaewon@pknu.ac.kr/논문접수일: 2006. 1. 13/심사완료일: 2006. 2. 17>

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