지방정부 환경 거버넌스의 진단:

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울) : 151～170

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경기도내 지방의제21 추진기구들을 중심으로

Analysis of Environmental Governance in GyeongGi Province:

Focusing on the Processes of ‘Local Agenda 21’

오 수 길(한국디지털대학교 정보행정학과)

이 글은 경기도 및 경기도내 각 지방정부의 지방의제21 추진을 사례로 각 추진기구들의 거버넌스를 평가함으로써 지방정부의 환경 거버넌스를 진단하고자 하는 데 그 목적을 둔다. Skelcher 등이 대중의 접근성, 내부 거버넌스, 구성원의 행동, 책무 등 네 가지 범주로 개발한 거버넌스 평가 기준을 적용한 결과 내부 거버넌스 면에서 상대적으로 가장 높은 점수를 보였고, 구성원의 행동 면에서 상대적으로 가장 낮은 점수를 보였다. 또한 각 거버넌스 구성요소들 간의 불균형을 보이고 있고, 환경 거버넌스와 관련한 담론은 주로 포괄적 협의주의였지만 환경 거버넌스를 활성화 하는 데는 한계가 있는 것으로 분석되었다. 거버넌스를 규정하는 담론에 따라 거버넌스의 구체적인 양상이 달라진다는 점을 고려할 때, 형식적인 측면의 합의에서 더욱 구체적인 행동에 대한 합의로 발전시킬 수 있는 담론 형성을 위해 노력할 때 지난 10년간 실험적으로 전개되어온 새로운 환경 거버넌스로서의 지방의제21이 성공할 수 있다는 함의를 도출할 수 있었다.

주제어 : 환경 거버넌스, 지방의제21, 거버넌스, 거버넌스 평가 기준, 거버넌스 담론

Ⅰ. 문제제기

사람들의 행태를 변화시켜 사회를 새롭고 더욱 생태적으로 건전한 것으로 만들고자 하는 것이 환경정책이라 할 때, 다음과 같은 질문들이 제기될 수 있다(Glasbergen, 1998: 1). 그 과정을 누가 어떻게 관리할 것인가? 환경변화의 과정을 진척시키기 위한 조건은 무엇인가? 변화를 추구하는 사람들은 어떤 기준을 충족시켜야 하는가? 그런 조건들을 얼마나 충족시킬 수 있는가? 그는 그 해답을 거버넌스(governance) 모델에서 찾고자 한다.

이제 거버넌스 개념은 공공부문의 변화 양상과 정부혁신의 수사학 차원을 넘어서 전체 사회를 재구조화를 설명하고 추진할 수 있는 하나의 큰 개념 틀이 되고 있다고 할 만큼 논의가 정착되고 있다. 특히 지방 차원에서 볼 때, 지방자치의 확대에 따른 중앙-지방 관계의 재정립이 ‘국가의 수직적 재구조화 과정’으로, 그리고 국가-시장-시민사회 관계의 재정립이 ‘국가의 수평적 재구조화 과정’(강명구, 1997: 123)으로 동시에 진행되고 있다고 할 수 있다.

이러한 경향은 전통적인 국가(정부)-시장(기업)-시민사회라는 3분법의 경계를 점차 희석시켜왔고, 각 부문의 독자적인 기능과 역할을 강조하는 차원보다는 상호 간의 협력과 경쟁을 강조하면서 사회 운영 원리의 적소(niche)를 찾아나가는 새로운 대안 모색으로 이어질 것이다. 거버넌스 개념이 바로 그 과정에서 그간 몇 가지 신화 또는 오해를 자아내면서도 새로운 실험과 시도로 자리매김하고 있다.

지방정부 환경 거버넌스의 진단

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울)

다양한 사회적 행위자들의 상호의존성이 크게 증가하면서 새로운 거버넌스에 더욱 주목하게 되었던 분야 중의 하나가 바로 환경 거버넌스일 것이다. 권위주의의 해체와 민주주의의 심화를 한축으로, 환경문제의 악화와 삶의 질에 대한 관심 증대를 다른 한축으로 두면서 환경 거버넌스는 Kooiman(2003)이 표현한 ‘복잡성, 다양성, 역동성’이라는 현대사회의 특징을 가장 잘 반영하고 있다 할 것이다.

특히 1992년 리우회의에서 ‘의제21’(agenda 21)과 ‘지방의제21’(local agenda 21)이 제기된 이후 1994년부터 우리나라 각 지방정부가 추진하기 시작한 지방의제21은 몇 가지 성과와 한계를 함께 안은 채 새로운 환경 거버넌스 양식을 만들어가는 대표적인 실험을 진행하고 있다(오수길, 2003; 환경부, 2004). 그런데 추진기구 실무 담당자들 사이에서 현재 지방의제21이 갖는 환경 거버넌스로서의 의의를 충분히 살리지 못하고 있다는 회의가 있을 만큼 새로운 환경 거버넌스의 진척이 답보상태라는 지적이 많다. 다른 한편에서는 환경 거버넌스의 의의를 찾을 수 있는 현장 중심의 지방의제21 재작성을 준비하고 있기도 하다.

우리나라에서 지방의제21에 대한 관심은 1994년 영국 맨체스터 시에서 개최되었던 지구환경회의의 결과를 서울시정개발연구원이 환경정책학회, 경실련 환경개발센터, 한국환경사회정책연구소와 공동으로 주최한 ‘Local Agenda 21과 지방정부의 대응에 관한 워크숍’을 통해 국내에 소개하면서부터 생겨나기 시작했다(문태훈, 1996: 47-48). 이후 1994년 말 안산시에서 환경운동연합을 중심으로 지방의제21을 준비한 데 이어 1995년 본격적인 지방자치제의 실시와 함께 각 지방정부에서 지방의제21을 발표하고 추진하고 있다.

그간 지방의제21과 관련하여 추진 절차, 체계, 재원, 내용, 실천 등의 현황과 문제점에 관한 분석(김병완, 1997), 거버넌스로서의 의미와 합의 형성의 과제(정규호, 2002), 파트너십의 유형과 한계 및 가능성(오수길, 2003), 주요 참여 집단별 참여 동기, 목적, 태도 등 행태적 요소의 분석(윤경준, 2003), 심의(deliberation) 정도에 따른 의사결정의 효과성 분석(윤경준․안형기, 2004), 지방자치단체 간의 환경 협력 가능성 모색(김병완, 2001) 등의 연구가 축적되고 있다.

그런데 실질적인 허브 역할을 해왔던 지방의제21 추진기구에 초점을 둔 거버넌스 분석이 새로운 환경 거버넌스로서 지방의제21의 발전 가능성을 검토해본다는 의미에서 더 많은 연구를 필요로 하고 있다고 본다. 특히 파트너십으로서의 지방의제21 거버넌스가 기존 위원회와는 달리 정부, 기업, 시민사회 3자 모두가 참여하는 구성과 체계를 갖추고 있지만, 실제 운영에서는 몇 가지 성과에도 불구하고 파트너십 수준의 차이가 존재한다는 연구(오수길, 2003)에 비춰보면, 그 거버넌스를 본격적으로 진단하고 개선방안을 논의하는 노력이 계속되어야 할 것이다.

이 글은 경기도 및 경기도내 각 지방정부의 지방의제21 추진을 사례로 각 추진기구들의 거버넌스를 평가함으로써 지방의제21을 중심으로 한 지방정부의 환경 거버넌스를 진단하고자 하는 데 그 목적을 둔다. 이를 위해 세 가지 흐름으로 진행되어온 거버넌스 논의를 정리하고, 이와 관련하여 환경 거버넌스의 개념과 의의를 범주화 한다. 그리고 Skelcher et al.(2005)이 작성하여 적용한 거버넌스 평가 기준을 적용하여 현 시기 환경 거버넌스를 진단하기로 한다.

경기도의 경우 1998년 지방의제21 추진기구를 설립하고 1999년 5월 ‘경기의제’ 초안을 도민공청회를 통해 최종 확정함으로써 1999년 6월 3일 ‘경기환경헌장’과 함께 ‘푸른경기21’을 선포하였으며 현재까지 새로운 환경 거버넌스의 실험을 지속하고 있다. 또한 경기도내 31개 시군의 경우도 두 곳을 제외하고는 모두 추진기구를 설립하고 있고, 세 곳을 제외하고는 모두 지방의제를 수립하여 실천 활동을 벌이고 있다.

분석은 Skelcher et al.(2005)의 ‘거버넌스 평가 기준’(GAC)을 지방의제21 추진기구의 상황에 맞게 설문으로 수정하여 2005년 11월 1일부터 12일까지 경기도를 포함하여 경기도내 27개 지방자치단체의 지방의제21 추진기구 사무국에 이메일로 보내 취합한 자료를 바탕으로 한다. 지방의제21전국협의회의 도움을 받아 설문의 작성은 각 추진기구 사무국 실무자들이 합의하여 하도록 요청하였다. 분석 내용은 통계적 일반화를 위해 활용될 수 있는 것이 아니라 현 환경 거버넌스의 문제와 이슈를 발굴하기 위한 발견의 논리로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.

Ⅱ. 거버넌스와 환경 거버넌스의 의의

1. 거버넌스 재조명의 의의

그간 우리나라에서 거버넌스에 주목해왔던 현상은 상당히 독특한 측면이 존재한다. 거버넌스 개념이 전통적인 공공부문의 수단에 대한 이미지와 비교하여 새로운 방식의 통치를 의미하는 ‘다목적용 용어’(Moon, 1999: 112)임에도 불구하고, ‘정부활동을 발생시키고 규정하고 가능하게 하는 법률, 행정규칙, 사법적 판정, 실천의 레짐’(Lynn et al., 2000: 3)이라는 일반적인 의미보다는 그 수사학에서 제공받는 매력이 더 확대된 경향이 크다는 것이다.

이 때문에 정부의 재정적자를 충당하고 정부가 해왔던 일들을 대신해줄 새로운 정책수단들을 모색하는 것보다도 거버넌스 개념 자체가 하나의 대안처럼 여겨지기도 했다. 민간기업의 원리를 대폭적으로 공공부문에 적용하고자 했던 ‘신공공관리론’(NPM: New Public Management)에서 제시하는 거버넌스 양식이 바로 ‘거버넌스’ 자체인 것처럼 과장되기도 했고, 파트너십과 같은 하나의 거버넌스 양식이 새롭게 지향해야 할 유일한 거버넌스라는 신화가 되기도 했던 것이다.

여기에는 미국과 유럽의 접근방식에서 일정 정도의 차이가 존재함에도 불구하고, 그 양자를 충분히 고려하지 못한 채 우리나라에서 제각기 다른 경로로 수용되었다는 이유가 있었음을 부인하지는 못할 것이다. 즉 정부 재정위기나 신뢰상실에 유사하게 대처하면서도 미국이나 영국의 경우 주로 산출(결과) 지향적 접근을, 유럽의 경우 ‘사회문제의 다양성, 역동성, 복잡성’(Kooiman, 2003)에 대응하기 위한 사회적 질서 재편을 강조했다는 점에서 달랐다고 할 수 있다.

그런데 우리나라의 경우 1990년대 말 제도권에서는 영미식 접근을 수용하며 소위 신자유주의에 경도된 측면이 많았고, 시민사회에서는 정부와 시민사회를 동등하게 보는 사회적 조정원리로 받아들이면서 ‘민주주의 이후의 민주주의’에 대한 하나의 대안으로 받아들였던 것이다.

Newman(2001: 24)이 기존 문헌들에서 정리한 ‘거버넌스의 전환’(governance shift)과 관련된 주제들을 보더라도 거버넌스 개념의 다중적인 의미를 알 수 있다. 크게 볼 때는 ‘권한’과 ‘통제’라는 직접적인 거버넌스 양식이 ‘방향잡기’와 ‘조정하기’를 통한 거버넌스로 전환되고 있다고 할 것이다.

․서비스 전달의 대안적인 모델의 경우 계층제, 경쟁, 연대로부터 공공, 민간, 자원봉사 부문을 가로지르는 네트워크, 팀, 파트너십으로의 이동

․공공과 민간, 국가와 시민사회, 국가와 국제간 경계가 흐려져 정치적 사회적 경제적 이슈를 다룰 책임의 경계가 흐려진다는 인식

․이슈네트워크와 정책네트워크의 인식과 통치과정으로의 통합

․계층제적 통제와 명령이라는 전통적 양식을 ‘원거리에서의 통치’로 대체

․더욱 성찰적이고 대응적인 정책도구들의 개발

․리더십의 제공, 파트너십의 형성, 방향잡기와 조정, 시스템 전반의 통합과 규제에 관한 초점으로 정부 역할을 전환

․네트워크와 파트너십을 통한 새로운 조정 활동 수행에 바탕을 둔 지역사회, 그리고 도시와 지역에서 ‘협상에 의한 자치’의 등장

․더 많은 대중 참여에 의사결정을 개방

․권한의 복잡성 문제와 파편화에 대한 대응으로서 민주적 실제의 혁신, 그리고 이것이 전통적인 민주적 모델에 주는 도전

․거버넌스 과정에서 시민사회 관계를 포함하기 위해 제도적 관련성을 넘어선 정부 초점의 확대

이렇게 볼 때, 거버넌스란 ‘공동의 문제를 해결하기 위한 기제’라고 이해하는 것이 오히려 유익할 수 있고, ‘다스림의 대상을 사람이 아니라 공동의 문제로 정의’함으로써 다양한 유형의 거버넌스를 고려할 수도 있다(이명석, 2002). 그리고 ‘상이한 수준, 양식, 질서에서 발생하는 사회-정치적 행위자들의 사회문제해결의 노력’(Kooiman, 2003)이라는 정의에 충실한 것이 최근 들어 거버넌스 개념에 주목했던 의의에 더욱 부합할 것으로 보인다.

이런 의미에서 시민사회에서 주로 사용하는 어법인 협치(協治), 공치(公治, 共治) 개념에 가장 근접하는 것은 Kooiman(2003)의 ‘사회-정치적 거버넌스(social-political governance)’ 개념이라 할 수 있다. 이전에는 발견하기 어려웠던 거버넌스 양식들을 모두 ‘새로운’ 거버넌스라 할 수 있겠지만, 일방향적 조종과 통제(‘국가’ 혹은 ‘시장’ 혼자서 일하기)에서 양방향적 혹은 다중적 설계(함께 일하기)로 전환하고자 하는 논의가 강조하는 거버넌스를 특히 ‘뉴거버넌스’라고 할 수 있다.

이처럼 거버넌스 용법의 배경과 의의를 분명히 할 때, 정부나 공공부문이 손에 잘 잡히지 않는 결과나 성과에 집착하려는 무역사성을 극복하고 우리 고유의 공공성을 추구해 나가는 데 도움이 될 수 있을 것이다. 또한 특히 환경문제와 관련하여 ‘공동의 문제’임을 인식하는 데 역량을 기울일 수 있으며, 어떤 유형의 거버넌스가 어떤 목적에 더 유용한가 하는 경험적인 분석 이외에도 ‘시민 우선!’이라는 식의 규범적 의미를 부여할 수도 있을 것이다.

종합적으로 볼 때, 그간 거버넌스의 용법과 중요성이 새롭게 조명되었던 경향은 다음 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 복지국가의 ‘비효율성’으로 인한 정부 재정적자 증가에 따른 선진국들의 대응, 둘째, 개발도상국과 구 사회주의권 국가들을 지원해온 국제기구들의 정부 운영 지침 성격, 셋째, 더욱 역동적이고 복잡하고 다양해지는 사회문제를 사회내 어느 한 주체만의 힘으로는 해결할 수 없다는 통치불능(ungovernability)에 대한 대안 등이다.

첫 번째는 조세감면, 규제완화, 공공부문의 비효율성 감소 등을 주장하며 정부란 ‘어떤 것도 잘 할 수 없기 때문에’ 가능한 한 역할을 줄여야 한다는 정치적 우파들의 관점이다. 두 번째는 유엔개발프로그램(UNDP), 세계은행(World Bank) 등과 같은 국제적 차원의 개발 원조 기구들이 제시하는 ‘좋은 거버넌스(good governance)’, ‘건전한 거버넌스(sound governance)’ 등의 정의이다. 세 번째는 사회적․정치적 이질성의 증가, 적절한 타협점을 찾기 어려워지는 사회문제, 안정된 조직의 쇠퇴 등 그간 정부가 주도적으로 통제와 규제를 해온 경제와 사회가 점점 더 관리하기 힘들어지고 있으며, 따라서 문제에 관련된 행위자들 간의 상호작용에 주목하고 의사소통, 파트너십, 네트워크 등이 강조되는 측면이다.

그렇다면, 거버넌스 논의에는 거버넌스의 유형을 결정하는 방향과 내용이 반드시 전제가 될 수밖에 없다고 볼 수 있다. 즉 ‘거버넌스의 거버넌스’ 혹은 ‘거버넌스 설계’(governance design; architecturing governance)가 필요하다는 것이다. 제기되는 이슈에 따라, 사회-정치적 역학관계에 따라, 공동의 문제에 대한 정의에 따라, 공익에 대한 이해와 합의 정도에 따라 상이한 거버넌스 유형이 등장할 것이다.

예컨대, World Bank(1992)의 ‘좋은 거버넌스’(good governance) 개념은 시민사회의 참여를 포함하긴 하지만, ‘한 나라의 발전을 위한 경제적 사회적 자원의 관리에서 권력이 발휘되는 수단’이며 ‘건전한 발전관리(sound development management)’와 동의어이다. 이것이 거버넌스의 ‘좋은’ 구성요소를 담고 있을지언정 환경 거버넌스에도 그대로 적용될 수 있음을 말하는 것은 아닐 것이며, 그렇기 때문에 환경 거버넌스를 규정하는 내용적인 차원은 또 다른 ‘담론’을 필요로 할 것이다.

2. 환경 거버넌스의 범주와 내용

Glasbergen(1998: 3)은 정부-사회, 공공-민간, 국가-시장 등의 특정 관계, 변화를 유도하려는 의도의 개념, 의도가 실현되어야 하는 사회적 맥락의 개념 등을 세 가지 추상적이고 이론적인 거버넌스 요소로 제시한다. 그는 이를 환경 거버넌스에 적용하여 다음과 같은 다섯 가지 구체적인 범주, 즉 거버넌스 유형을 설명한다.

․첫째, 규제적 통제(regulatory control) 모델로서 핵심적인 역할은 정부가 담당하고, 정부는 변화 과정의 규제자가 된다. 변화의 메커니즘은 기준을 정하고 설득력 있는 규칙을 정한다.

․둘째, 시장 규제(market regulation) 모델은 가격 메커니즘에 핵심적인 역할을 부여한다. 정부는 시장과정의 촉진자가 되며, 가격 메커니즘이 변화의 수단이다.

․셋째, 시민사회(civil society) 모델은 적극적인(self-confident) 시민들과 시민들이 자발적으로 창출한 사회적 연대에 핵심적인 역할을 부여한다. 변화의 메커니즘은 시민사회를 더욱 역동적으로 만들려는 노력이라 할 수 있다.

․넷째, 맥락적 통제와 자기 규제(contextual control and self-regulation) 모델은 사회의 하위체계가 가진 자기 성찰 역량에 핵심적인 역할을 부여한다. 이는 스스로의 개발논리를 갖고 있어, 정부가 올바른 조건을 만들어준다면 내적인 동력을 통해 집합적 문제해결을 이룰 수 있다.

․다섯째, 협력적 관리(co-operative management) 모델은 정부, 비정부기구, 민간 이해관계자들 간의 협력적 관계에 핵심적 역할을 부여한다. 의사소통과 대화가 변화의 메커니즘이 되는데, 참여자들 간의 자발적인 합의에 따른다.

이상의 내용을 정리하면, 다음 <표 1>과 같이 정리할 수 있다. 먼저, 규제적 통제는 환경정책의 가장 기초라 할 수 있다. 새로운 사회문제는 항상 정부의 규제를 통한 개입을 불러왔고, 환경입법 체계가 환경정책의 기본 인프라가 되었던 것이다. 환경문제의 해결을 위해서는 외부의 힘이 필요하고, 사회는 관리 가능하다는 아이디어를 근거로 하고 있다. 문제는 이 모델이 항상 모순을 해결할 역량이 있느냐는 점이다. 그 모순이란 환경 질에 대한 갈망을 한축으로 하고, 고용과 국부 창출 수단인 기업(경제)의 성장 추구를 한축으로 하는 것이다. 또한 문제가 복잡해지고 불확실성의 수준이 높으며 전문지식이 부적절해지더라도 이 모델이 제대로 작동할 수 있을 것인가 하는 점이다.

시장 규제 모델은 규제적 통제가 제공하는 해결책은 효율적이거나 효과적이지 못하다는 문제의식을 갖고 있다. 조세 등 국가권력을 인정하는 이 모델은 시장실패의 관점에서 환경문제를 해석하는데, 생산과 소비에 관련된 환경비용이 적용되지 않는 점에 주목한다. 재정적 인센티브 구조가 일단 변화되면, 환경재로서 정당한 가격이 매겨질 것으로 보는 이 모델에서는 사익이라는 물질적 이익이 규제적 통제 모델의 경우처럼 문제가 아니라 해결책이 된다. 하지만 가격설정의 문제, 최적화의 어려움, 선호결정의 문제 등으로 인해 실제 환경정책에 적용되는 경우는 드물고 추상적이다.

<표 1> 환경 거버넌스의 다섯 가지 모델과 초점

구분	핵심적 역할	정부의 역할	변화 메커니즘	강조되는 합리성
규제적 통제	정부	규제자	기준 설정과 설득력 있는 규칙 부과	기능적 합리성
시장 규제	가격메커니즘	촉진자	시장 작동의 보장	경제적 합리성
시민사회	시민과 사회적 연대	공적 논쟁 동원자/ 사적 이익 옹호자	대화와 논쟁/ 반대와 사회비판	의사소통적 합리성
맥락적 통제와 자기규제	사회 하부체제의 자기성찰과 자기규제	대화 절차와 구조의 확립	환경으로부터의 직접적인 피드백	자기준거체제들의 부분적 합리성
협력적 관리	협력관계	제한적	의사소통과 대화	여러 합리성 유형들의 조합

자료: Glasbergen(1998: 3-13)을 정리.

시민사회 모델은 합리적이고 적극적인 시민들과 그들의 자발적인 사회적 연대를 바탕으로 한다. 국가와 경제의 실패를 폭로하는 사회저항운동과 함께 환경정책이 발전되었다는 점과, 환경문제가 본질적으로 기술적․합리적 접근방법으로는 한계가 있을 수밖에 없고 상호주관적인 합의를 필요로 한다는 점에서 의미가 있다. 이 가운데 참여 쪽을 강조하는 주창자들은 참여가 최소한 환경정책의 정당성에 기여한다는 가정을 둔다. 반면 저항 쪽을 강조하는 주창자들은 광범위한 참여가 국가와 그 대리인들의 편견을 바로잡을 기회로 인식한다. 하지만 시민사회 모델은 공적인 논쟁의 결과가 항상 긍정적일 것이라고 가정하는 순진한 자기만족에 바탕을 두고 있다는 비판을 받는다. 그렇다 하더라도 시민사회의 활성화는 대화의 폭과 깊이를 확장하여 정치적 의사결정의 질을 향상시킬 수 있을 것으로 기대된다.

맥락적 통제와 자기 규제 모델은 정부 개입에 의해 사회가 형성될 수 있다는 개념을 근본적으로 비판한다. 이 모델은 자기생산적(autopoietic) 사회체제이론과 성찰적 법이론의 발전에 힘입었다. 모든 희망은 일정한 제약을 바탕으로 하는 자치(self-governance)에 있다. 고도로 분화된 사회는 기능적 분화를 이뤄 각 체제는 내적 역동성을 갖추고 고유한 정체성을 유지하고 재생산할 수 있다. 개별 행위자들의 사익보다는 시민사회내 권력체계의 사익이 중요하다. 거버넌스는 자기 성찰과 자기 규제의 역량을 자극하는 데 초점을 두어야 한다. 정부의 역할은 사회적 이슈에 이해당사자들의 대화를 촉진할 수 있는 절차와 구조를 용이하게 만드는 것이다. 문제는 이 모델이 ‘공익-사익이 실질적으로 중첩되어 있고 행위자 수가 적으며 공동의 운명을 강하게 인지하는 공동체’라는 제한적인 상황에서만 작동할 수 있다. 또한 자기 규제가 집단이익의 보호라는 차원으로 전락할 위험이 있다는 것이다.

협력적 관리 모델은 정부가 의식적으로 사회발전을 지향하는 데는 제한적인 능력을 갖고 있을 뿐이라고 가정한다. 제기되는 이슈에 이해관계를 가진 제도화된 민간 부문들의 협력을 정부가 구할 수 있을 때만이 사회변화를 이룰 수 있다는 것이다. 서로 간의 상호작용은 때로 갈등적이고 때로 합의적이다. 그러나 대부분 이들이 모두 혼재되어 있기 때문에 모든 상황에서 의미 있는 해결책을 발견하기 위해 서로를 필요로 한다. 따라서 이 모델의 목표는 상호 의존성을 생산적으로 만드는 것이다. 여기에는 의사소통과 대화가 가장 중요한 수단 중의 하나이겠지만, 공동의 분석적․규범적 틀을 만들 협상도 필요할 것이고, 협상의 결과와 관련하여 어느 정도의 계약을 맺을 바탕으로 작용할 수도 있다.

이상에서 살펴보았듯이 각 모델은 각각의 핵심적 역할 수행자, 변화 메커니즘과 합리성 유형을 갖고 있고, 정부의 역할도 다양하게 나타난다. 지방의제21 추진기구가 중심이 되는 환경 거버넌스는 아직 이처럼 다양한 양식들이 도출될 만큼 확산되어 있는 것은 아닐 것이다. 그럼에도 불구하고 각 모델의 몇 가지 특징들을 가진 시도들이 계속되고 있고, 추진기구의 역할과 위상에 따라 적소의 모델과 메커니즘, 합리성, 또는 몇 가지 혼합된 양상이 등장할 수 있을 것이다. 일반적으로는 시장 모델이 환경 거버넌스에서 취약하게 여겨지지만, 또 다른 인센티브를 제공할 수도 있고, 가장 뚜렷한 대안을 제공하는 협력적 모델이 환경 거버넌스이 지배적인 담론에 따라 형식적인 절차에 머물 수도 있다.

각 모델의 특징들을 살펴볼 때, 이와 같은 환경 거버넌스의 모델을 선택하는 문제는 본질적으로 고도의 규범적인 차원이 될 수도 있음을 말해주는 것이라 할 수 있을 것이다. Burt(1992)가 말한 ‘구조적 틈’(structural holes) 개념을 응용한다면, 환경 거버넌스 모델의 선택은 정보에 대한 접근성, 타이밍, 참조 체제, 통제를 위한 혁신 기회 등이 잘 활용되면서 관련된 다양한 행위자들의 관계가 엮이는 것이어야 할 것이다. 또한 그러한 거버넌스 양식을 초래하는 규범에 대한 논의가 필요할 것이다.

구조적 틈이라는 주장은 본래 경쟁 영역을 언급하는 것이었는데, 경쟁이란 행위자 속성의 문제가 아니라 관계의 문제라는 것, 경쟁은 관찰되는 관계가 아니라 창발적인 관계라는 것, 경쟁은 단지 결과가 아니라 과정이라는 것, 불완전한 경쟁은 단지 권력의 문제가 아니라 자유의 문제라는 것 등의 특징을 가지고 있다(Burt, 1992: 3-7).

Ⅲ. 거버넌스의 담론과 지방의제21의 거버넌스

1. 거버넌스의 담론과 거버넌스의 평가 기준

John et al.(1994)은 새로운 거버넌스의 지도를 그리는 틀로 ‘누가’(who; 공공서비스를 제공하는 과정의 참여자), ‘왜’(why; 공공활동의 목적), ‘어떻게’(how; 목적을 달성하기 위해 사용하는 수단), ‘정치과정’(whether; 정부활동의 기본적인 목적, 구조, 재원 수준을 결정하는 정치) 등 네 가지 요소를 설정하고 있다. 즉 거버넌스 논의는 단순히 관리 차원의 개념이 아니라 정치 개념을 담고 있음을 보여준다. 위에서 언급한 규범적인 문제라는 것과 일맥상통한다고도 볼 수 있다.

이보다 더 근본적인 논의는 Skelcher et al.(2005)에서 볼 수 있는데, 거버넌스 제도는 그 바탕이 되는 담론에 의해 구조화된다고 그들은 주장한다. 관리주의(managerial discourse), 포괄적 협의주의(consociationalism), 참여민주주의(participatory discourse) 등 크게 세 가지 담론이 그것인데, 이런 담론이 실제적인 협력을 구조화하게 된다는 것이다. 이러한 담론들이 공공부문, 민간부문, 지역사회, 비영리 행위자들이 정책과 프로그램의 선택을 다투고 숙의하는 거버넌스를 규정하게 될 것이다.

다양한 행위자들이 복합적인 이슈를 두고 참여하는 환경 거버넌스의 경우 일반적인 정치 원리와는 상이할 수 있으므로 권력, 권한, 정당성, 책무 등의 본질에 관한 문제를 구체적인 상황 속에서 제기할 수밖에 없을 것이다. Skelcher et al.(2005)의 아이디어 역시 ‘특정 맥락에서 가치 있는 결과를 촉진하기 위해 사회적으로 구성된 규범, 규칙, 행태의 패턴 등을 창출하는 데 관심’을 두는 제도이론과, ‘유력한 담론의 내용과 우세가 거버넌스 설계에 반영’된다는 정책담론이론(policy discourse theory)에 근거하고 있다.

관리적 담론의 경우 안정적인 운영 환경을 확보하려는 갈망으로 참여와 책무를 제한하려는 관리 담론 내에서 규칙을 마련한다. 포괄적 협의주의는 엘리트적인 의사결정 구조 속에서 다양한 사회집단 간의 연합체들이 형성되어 제한적인 책무와 비정치화된 기술적 의사결정의 담론을 강화한다. 그리고 참여민주주의 담론은 광범위한 행위자들에게 정책결정의 권한을 제공하는 것인데, 포괄성이라는 관점에서 관련 행위자들의 지위와 권력의 형평성을 보장하고 있다(Skelcher et al., 2005: 578-579).

더 나아가 Skelcher et al.(2005)은 이러한 담론들이 거버넌스를 어떻게 구조화하는지를 측정하기 위해 ‘거버넌스 평가 기준’(GAC: governance assessment criteria)을 활용하고 있다. 여기에는 대중의 접근, 내부 거버넌스, 구성원의 행동, 책무 등 네 분야에 걸친 27개의 설문이 포함되어 있다. 이를 정리한 것이 <그림 1>이다. 향후 더욱 정밀한 논의가 발전되고 각종 성과와 관련하여 세부적인 지표들이 개발될 필요가 있겠지만, 이 글의 분석 대상인 지방의제21 추진기구들의 거버넌스를 진단하는 데 적용되어 일정한 함의를 제공할 수 있을 것으로 본다. 또한 거버넌스의 바탕이 되는 담론과 거버넌스의 구성요소들을 연계하여 논의할 수 있다는 점에서 지방의제21 추진기구들이 지향해야 할 방향성과 개선해 나가야 할 요소들을 점검할 수 있다는 점에서 유용할 것으로 기대된다.

A. 대중의 접근성

- 위원회 회의의 공지

- 위원회 회의를 언론과 대중에 공개

- 위원회가 검토하는 보고서를 대중에 공개

- 위원회 회의 이전에 대중들에게 검토 자료를 공개

- 위원회 회의록을 대중에 공개

- 대중들이 참석할 연례 총회의 존재

B. 내부 거버넌스

- 역할과 권력을 규정하는 규약이나 문서의 존재

- 회의에서의 일처리를 규정하는 성문규약이나 의사규칙의 존재

- 위원 자격의 임기 지정

- 위원회의 정족수 적용

- 위원회 회의록 작성

- 위원들의 수당이나 기타 급여

C. 구성원의 행동

- 위원들의 행태를 규제할 행동규약의 존재

- 규약에 대한 위원들의 합의 여부

- 위원들의 이해관계를 기술한 기록의 존재

- 회의에서 이해관계의 갈등을 표현할 체계의 존재

- 이해관계의 갈등을 표현하는 위원이 결정에는 참가할 수 없게 하는 절차

D. 책무

- 연례보고서의 준비

- 연간 예산의 준비

- 연간 회계의 준비

- 외부 회계감사 여부

- 외부 감사 여부

- 시민이나 서비스 이용자들의 고충처리 과정 존재

- 옴부즈만이나 감사관의 존재

- 다른 기관들과 합의한 목표의 충족

- 다른 기관들에 대한 공식적인 보고

- 소속단체와의 의사소통

자료: Skelcher et al.(2005: 584)

<그림 1> 거버넌스 평가 기준

2. 지속가능한 발전과 지방의제21의 거버넌스

발전과 환경의 결합은 1972년 스톡홀름 유엔인간환경회의에서 시작되었다(문순홍, 1999: 262). 이후 유엔환경계획(UNEP), 특히 환경과 개발에 관한 세계위원회(WCED)가 출간한 「브룬트란트 보고서」(Brundtland Report)(1987년)는 주요 정치적․사회적 변화와 연계시켜 지구 차원의 ‘지속가능한 발전’(sustainable development)을 제기했다. ‘미래 세대의 욕구를 충족시킬 수 있는 능력을 위태롭게 하지 않고 현 세대의 욕구를 충족시키는 발전’이 지속가능한 발전이라는 것이다.

여기에는 빈곤과 착취의 제거, 지구자원의 공평한 배분, 현 패턴의 군비지출 종식, 새로운 방식의 적정한 인구통제, 생활양식의 변화, 적절한 기술, 그리고 민주화를 포함한 제도 변화 등이 포함되며, 이는 의사결정 과정을 시민참여와 효과적으로 결합시킴으로써 달성될 수 있다고 제시되었다(WCED, 1987: 8-9). 이는 과거 로마클럽보고서(1972년)에서 주장된 ‘성장의 한계’ 논쟁과는 달리 환경보호와 지속적인 경제성장이 반드시 상충하지 않을 수도 있다는 관점을 제시함으로써 지속가능한 발전에 대한 이해를 향상시켰다고 평가된다.

이 보고서는 경제적․사회적 체제와 생태적 조건들이 나라마다 크게 달라 지속가능한 발전에 대한 어떤 단일한 청사진도 존재하지 않는다고 주장했다(Baker et al., 1997: 4). 즉 지속가능한 발전은 지구 차원의 목적이지만, 각 나라가 스스로 구체적인 정책적 함의를 고안해야 한다는 것이다. 또한 지속가능한 발전 개념의 확장과 더불어 그 용어의 사용에 있어서도 애매함과 일관성의 부재도 지적되었지만, 상충적인 상이한 이해관계 속에서 ‘환경’과 ‘발전’을 조화시켜 나갈 여지가 있다는 점에서 개념 정의에 대한 명확한 합의가 없다는 것이 이롭지 않은 것은 아니었다(Jacobs, 1991: 59-60). 그런 의미에서 O'Riordan(1995)은 지속가능한 발전을 그 자체 목표로 보는 대신에 창조적인 사고와 실천의 촉매로 보는 것이 좋다고 지적한다.

바로 이 점이 지속가능할 발전 개념의 확산을 통해 환경 거버넌스의 논의를 발전시킬 수 있었고, 다양한 유형의 환경 거버넌스 모델들을 대안적으로 모색해 볼 수 있게 했다고 본다. 지방의제21 역시 지속가능한 발전을 지방 차원에서 이뤄내자는 아이디어였고, 각 지방정부에서 추진기구가 마련되고 지방의제21이 추진되는 다양한 환경 거버넌스의 양상을 초래했던 것이다.

지속가능한 발전에 관한 몇 가지 의미 부여들을 더 살펴보면, 지방의제21의 거버넌스가 규범적인 차원에서, 그리고 경험적인 차원에서 지속적으로 연구될 필요성을 느낄 수 있다. Atkinson(2000: 30)은 지속가능한 발전을 발전의 특정 경로라기보다는 권능을 부여하는 개념으로 본다. Barry(1999)는 미래 세대들에게 가용한 발전 기회가 쇠퇴하지 않도록 한다는 관점에서 보아야 한다고 주장한다. 더 나아가 Toman(1998)은 경제발전, 더 나은 환경, 빈민에 대한 특별한 관심, 의사 결정에서 지역사회의 참여라는 필요조건 등 많은 목표들에 봉사하는 것이 지속가능한 발전이라고도 한다. ‘사회자본’(Putnam, 1993) 논의에 비춰보면, 사회적 유대가 강해질수록 관리체계는 덜 붕괴될 것이라는 논의도 가능하다(Atkinson, 2000: 32).

이와 같이 지속가능한 발전에 사회적․정치적 의의를 부여한다면, 그 용어의 정확한 의미를 따지는 무모한 논쟁에서 벗어나 현재의 과정과 현실에서 지속가능한 발전이 어떻게 해석되어야 하는가 하는 논의로 이어질 수 있을 것이다. 즉 지방의제21의 거버넌스는 어떠한 담론들이 규정하고 있고, 그에 따라 어떤 체계와 양상을 보이는가 하는 진단을 해볼 수 있을 것이다. 그렇게 되면, 참여와 실천을 어떤 식으로 강조할 것이고, 공동의 문제 해결 기제에 대한 합의를 어떻게 모색하고 있는지 혹은 어떻게 모색할 것인지 하는 논의에 기여할 수 있을 것이다.

예컨대, Baker et al.(1997)은 지속가능성의 거버넌스가 지리적 초점, 자연, 정책과 부문의 통합, 기술, 제도, 정책수단과 도구, 재분배, 시민사회의 참여, 철학을 둘러싼 사회-정치적 과정을 바탕으로 ‘이상적인’, ‘강한’, ‘약한’, ‘단순한’ 유형 등으로 나타날 것이라고 주장했다(<표 2> 참조).

그간 지방차원의 지속가능한 발전을 추구하기 위해 마련된 지방의제21은 90년대 들어 환경문제의 지구화에 대한 국제사회의 대응이라는 외적 조건과 민주화로 인한 시민사회의 폭발적인 성장 및 지방화로 인한 자율성의 증대라는 내적 조건이 결합되면서 우리 사회에 도입되었다(정규호, 2005). 그리고 지난 10년간 전체 지방정부의 90% 이상에서 지방의제 21 활동이 진행되고 있고, 2002년 WSSD 회의에서 지속가능한 발전을 위한 모범 사례로 우리나라의 지방의제 21 추진이 소개되기도 했다.

<표 2> 지속가능한 발전의 사다리

지속가능 발전의 접근방법	경제의 역할과 성장의 성격	지리적 초점	자연	정책과 부문의 통합	기술	제도	정책수단과 도구	재분배	시민사회	철학
지속가능 발전의 ‘이상적인 모형’	올바른 살림; 욕심없는 만남; 생산과 소비의 패턴과 수준에서의 변화	생물지역주의; 광범위한 지방의 자급자족	생물종 다양성의 장려와 보호	전체적인 부문간 통합	노동집약적 적정기술	정치, 법, 사회, 경제 제도의 분권화	풍부한 정책도구; 사회적 차원으로 확대되는 복잡한 지표의 활용	세대간, 세대내 형평성	상향식 공동체 구조와 통제, 노동가치평가에 대한 새로운 접근방법	생태중심;생물중심
강한 지속가능발전	환경규제를 받는 시장; 생산과 소비 패턴에서의 변화	세계 시장의 맥락에서 촉진되는 지방 경제의 자급자족 강화	환경관리와 보호	부문간 환경정책의 통합	청정기술; 생애주기 생산품 관리; 노동-자본 혼합 집약 기술	일부 제도의 재구조화	지속가능성 지표 사용의 개선; 광범위한 정책도구	재분배 정책의 강화	개방형 대화와 계획	↑
약한 지속가능발전	시장의존적 환경정책; 소비 패턴의 변화	초보적인 지방 경제의 자급자족; 세계 시장력을 완화하려는 부차적인 이니셔티브	유한 자원을 자본으로 대체; 재생가능 자원의 개발	부문에 기반한 접근방법	사후처리 기술적 해결책; 노동-자본 혼합 집약 기술	최소한의 제도 개선	환경지표의 상징적 활용; 제한된 범위의 시장주도 정책도구	부차적 이슈에서의 형평성	하향식 이니셔티브; 국가-환경운동간 제한된 대화
단순모형 (treadmill approach)	지수적인 성장	세계시장과 세계경제	자원개발	무변화	자본집약적 생산기술; 점진적 자동화	무변화	전통적인 회계	비형평성	국가-환경운동간 극히 제한된 대화	인간중심

자료: Baker et al.(1997: 9).

그런데 그간의 성과에도 불구하고 지방의제 21의 추진 과정은 크게 예산․조직․인력의 제도적 기반 불안정, 지속가능한 발전 목표에 대한 합의협성 부족 등 향후 해결해야 할 과제를 안고 있다(정규호, 2005). 또한 ‘협치기구’라는 의의에 걸맞지 않게 참여의 질, 참여비용, 대표성, 행정절차의 한계 등 몇 가지 일반적인 주민참여의 한계도 지적되고 있다(환경부, 2005: 39-40). 이에 따라 여론조사, 공론조사, 자문위원회 등의 의견청취 강화, 규제협상, 라운드테이블, 시나리오 워크샵, 조정 등 협상의 성격 강화, 합의회의, 시민배심원, 주민발의, 포커스그룹 등 참여적 정책결정 강화 등의 대안도 제시되고 있다(환경부, 2005: 42-45).

환경부(2004)는 목표로서의 지속가능발전과 수단으로서의 거버넌스를 구분하고 지속가능한 지역발전을 위한 환경 거버넌스를 분석한 바 있다. 이에 따르면, 지방의제21 추진에 관여하고 있는 관계자들의 ‘거버넌스’ 개념에 대한 이미지는 상호협력(파트너십), 의견조정/토론/합의, 목표와 책임의 공유, 상호신뢰(사회자본) 등의 순으로 측정되었다. 이렇듯 몇 가지 한계에도 불구하고, 우리나라에서 환경 거버넌스의 전형이라 할 수 있는 지방의제21은 앞으로도 ‘창조적인 사고의 촉매’인 지속가능한 발전을 지향하는 ‘인큐베이터’가 될 가능성은 여전한 것으로 본다.

Ⅳ. 경기도 지방의제21의 거버넌스 분석

1. 경기도의 환경정책과 지방의제21 추진 현황

<표 3> 인구 1인당 지방의제21 예산액(광역 기준)

(2004년 2월 기준)

구 분	인구수(천명)	지방의제21 예산액(백만원)	1인당 예산액(원)
계	45,985	10,090	219
서울특별시	9,854	1,717	174
부산광역시	3,655	154	42
대구광역시	2,474	98	40
인천광역시	2,466	514	208
광주광역시	1,351	317	235
대전광역시	1,366	142	103
울산광역시	1,012	100	99
경 기 도	8,938	3,425	383
강 원 도	1,485	507	341
충청북도	1,463	406	278
충청남도	1,840	629	336
전라북도	1,887	349	185
전라남도	1,994	646	324
경상북도	2,716	543	200
경상남도	2,971	265	89
제 주 도	513	278	542

자료: 지방의제21전국협의회 내부자료.

경기도의 경우 1970년대까지 보건사회국 보건과 위생계(2명)가 환경행정을 담당하다가 환경문제가 사회문제로 대두되기 시작한 1980년 보건사회국 환경위생과에 공해방지계(5명)가 신설되면서 환경행정 조직이 등장한 것으로 볼 수 있다. 1987년 공해방지계가 환경관리계로 개칭되었고, 1989년 환경보호담당관실(자연보호계, 환경관리계, 환경지도계, 폐기물처리계)이 신설되어 과 체계를 갖췄다. 1996년에는 보사환경국에서 환경국이 분리되면서 환경 분야를 전담할 국 체제로 조직이 개편됐다. 2000년 북부출장소가 제2청사로 승격되어 북부출장소에 설치된 환경관리과가 환경보건국 내에 환경관리과, 맑은물보전과 2과로 개편됐다.

경기도는 환경보전 중기 종합계획(2004-2007)을 통해 첫째 환경정책 및 조정기능 강화로 환경행정 추진체계 정비, 환경정책의 도민참여 기반 구축, 환경기초자료수집과 종합전산망 운영 등을, 둘째, 쾌적한 지역환경 관리로 환경오염방지시설 설치자금 융자, 환경신기술 보급 확대 및 환경기술 지원반 운영, 민간환경단체 활성화 등을 환경관리 기반과 관련한 정책으로 삼고 추진 중이다.

지방의제21과 관련해서는 1998년 추진기구를 구성하고, 1999년 5월 ‘경기의제’ 초안을 도민공청회를 통해 최종 확정하여 경기의제21을 ‘푸른경기21’이라고 정하였으며 1999년 6월 3일 경기환경헌장과 함께 선포하였다. 또한 이미 1996년부터 국제환경지자체협의회(ICLEI: International Council for Local Environmental Initiatives)에 가입하였고, 1996년부터 지속가능한 도시를 위한 20%클럽에 가입하여 음식물쓰레기 자원화 비율을 1996년부터 2001년까지 5년간 42.3%까지 초과 달성하는 등 관련된 노력을 수행하고 있다.

이러한 노력 중의 하나로 국제환경자치체협의회(ICLEI)를 들 수 있다. ICLEI는 지방의 실천들을 모아 세계 환경 발전과 지속가능한 발전을 달성하기 위한 범세계 지방정부 운동의 확립을 목표로 1990년 세계 43개국 200여 지방정부들이 만든 조직으로 2000년 현재 350여 지방정부들이 가입되어 있다(ICLEI, 2000). 우리나라의 경우 경기, 광주, 부산, 서울, 순천, 안산, 양평, 제주, 충남 등의 지방정부가 가입하고 있다.

1997년 일본 동경 미나토구 아자부다이에서 14개국 57개 자치단체가 참여하여 발족한 국제환경단체로 환경개선이 시급한 과제를 1개 또는 복수로 선정하여 5년 단위로 20% 향상을 목표로 추진하는 클럽

2000년부터는 전국 최초로 ‘환경보전기금’을 만들어 민간 환경단체의 환경보전활동의 조사 연구비 등을 지원하였다. 2002년의 경우 64개 민간 환경단체에 5억7천만 원을 환경보전 활동 사업비로 지원하였다. 이러한 관심은 <표 3>에서 보는 바와 같이 인구 1인당 지방의제21 예산액 면에서도 가장 높은 수준으로 나타난다. 경기도는 2002년 7월 환경부에서 처음 실시한 지방의제21 종합평가에서 대상을 받아 10월에 열린 제3회 지방의제21전국대회에서 환경부장관 표창을 받기도 했다.

아래 <표 4>는 경기도내 각 지방자치단체의 지방의제21 관련 현황을 정리한 것이다. 표에서 볼 수 있듯이 경기도내 31개 지방자치단체 중 1997년부터 현재까지 29개 지방자치단체가 지방의제21 추진기구를 설립하였고, 1998년부터 현재까지 27개 지방자치단체가 지방의제21을 수립하였다. 추진기구는 ‘의제21’(agenda 21)이 정하고 있는 바에 대부분 충실하게 여성, 청소년, 농민, NGO, 공무원, 의회, 노동, 기업, 과학, 장애인계 등 인사들을 중심으로 27명에서 301명에 이르는 추진 위원으로 구성되어 있다. 각 지방의제21은 지원조례, 운영조례, 환경조례 등을 바탕으로 추진되고 있다.

<표 4> 경기도내 각 지방자치단체 지방의제21 추진 현황

자치단체	수립연도 설립연도	구성 (비율)	여성계	청소년	농민	NGO	공무원	의회의원	노동계	기업	과학계	장애인	기타	행정대표	조례 (제정)
경기도	1999 (1998)	159	12	4	4	41	17	10	2	15	9	-	42	정무부지사	지원 (1999)
가평군	2003 (2002)	301	132	-	18	23	9	6	-	43	17	-	53	군수	지원 (2001)
고양시	2003 (2000)	182	17	-	5	61	11	4	-	18	14	2	50	시장	-
과천시	2001 (2000)	29	1	-	1	-	2	2	-	4	6	2	11	시장	환경 (1999)
광명시	1999 (1999)	131	2	-	1	29	26	20	2	6	18	2	25	부시장	환경 (1998)
광주시	1999 (2002)	81	10	20	15	1	2	5	5	6	10	4	3	부시장	환경 (2001)
구리시	1998 (1998)	101	24	-	-	12	5	2	2	13	7	-	36	시장	운영 (2005)
군포시	2002 (2000)	113	11	8	-	15	16	7	-	9	20	-	28	부시장	환경 (2000)
김포시	2000 (2001)	106	28	20	-	13	5	1	-	16	23	-	-	부시장	환경 (1999)
남양주시	2002 (2000)	57	6	-	1	5	4	4	1	11	12	-	13	시장	환경 (2001)
동두천시	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
부천시	2001 (2000)	127	2	2	2	31	30	12	4	7	8	20	9	시장	운영 (2004)
성남시	1999 (1999)	156	1	1	-	52	8	4	-	17	58	1	14	-	환경 (1999)
수원시	1998 (1997)	83	24	-	-	14	2	5	-	11	5	-	22	-	운영 (2004)
시흥시	2002 (2000)	122	12	4	-	32	19	3	2	11	10	-	29	부시장	지원 (2004)
안산시	2002 (2001)	150	6	-	-	61	24	15	3	5	27	-	9	부시장	환경 (2002)
안성시	2004 (2001)	104	5	-	15	30	15	16	-	5	10	-	8	시장	환경 (1998)
안양시	2000 (1998)	121	9	-	-	23	24	9	-	10	16	-	30	부시장	환경 (1998)
양주시	- (2004)	27	2	3	1	5	4	1	1	2	5	-	3	시장	운영 (2005)
양평군	2001 (2002)	151	43	5	50	30	12	1	1	2	7	-	-	-	환경 (2003)
여주군	2004 (2002)	137	4	1	16	3	28	13	-	8	12	4	48	부군수	환경 (2002)
연천군	2004 (2001)	83	7	-	6	3	6	3	3	19	4	-	32	군수	환경 (2001)
오산시	- (2003)	105	30	30	20	20	4	1	-	-	-	-	-	-	환경 (1999)
용인시	2003 (2000)	95	7	-	12	4	4	3	1	23	22	2	17	-	-
의왕시	2002 (1999)	74	3	-	5	7	3	1	-	11	7	-	37	부시장	환경 (2000)
의정부시	2001 (2000)	108	12	-	-	16	12	5	-	3	21	-	39	시장	운영 (2004)
이천시	2004 (2002)	118	6	-	5	21	13	9	1	11	21	2	29	-	운영 (2002)
파주시	2005 (2000)	175	25	-	7	31	12	16	22	30	21	-	11	시장	환경 (1999)
평택시	2000 (1999)	84	4	-	2	16	21	2	-	15	13	-	11	-	환경 (2001)
포천시	2002 (2000)	128	42	-	10	5	4	3	10	5	6	1	42	시장	-
하남시	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	운영 (2004)
화성시	2005 (2003)	69	4	-	-	23	8	4	-	4	22	-	4	-	운영 (2005)

2. 지방의제21의 거버넌스 평가

<표 5> 경기도 지방의제21 추진기구의 거버넌스 평가

구분	내용	결과(평균)
A. 대중의 접근성		2.0
	위원회 회의의 공지 위원회 회의를 언론과 대중에 공개 위원회가 검토하는 보고서를 대중에 공개 위원회 회의 이전에 대중들에게 검토 자료를 공개 위원회 회의록을 대중에 공개 대중들이 참석할 연례총회의 존재	2.4 1.8 2.0 1.8 1.9 2.3
B. 내부 거버넌스		2.2
	역할과 권력을 규정하는 규약이나 문서의 존재 회의에서의 일처리를 규정하는 성문규약이나 의사규칙의 존재 위원 자격의 임기 지정 위원회의 정족수 적용 위원회 회의록 작성 위원들의 수당이나 기타 급여	1.4 2.1 2.8 2.7 2.8 1.6
C. 구성원의 행동		1.9
	위원들의 행태를 규제할 행동규약의 존재 규약에 대한 위원들의 합의 여부 위원들의 이해관계를 기술한 기록의 존재 회의에서 이해관계의 갈등을 표현할 체계의 존재 이해관계 갈등이 있는 위원이 결정에는 참가할 수 없게 하는 절차	2.2 2.9 1.0 2.6 1.4
D. 책무		2.1
	연례보고서의 준비 연간 예산의 준비 연간 회계의 준비 외부 회계감사 여부 외부 감사 여부 시민이나 서비스 이용자들의 고충처리 과정 존재 옴부즈만이나 감사관의 존재 다른 기관들과 합의한 목표의 충족 다른 기관들에 대한 공식적인 보고 소속 단체와의 의사소통	2.5 3.0 2.9 2.3 1.9 1.8 1.4 2.0 1.9 1.6

<표 5>는 Skelcher et al.(2005)의 거버넌스 평가 기준(GAC)을 경기도와 경기도내 지방자치단체 지방의제21 추진기구의 거버넌스에 적용해 본 결과를 정리한 것이다. 경기도청을 포함하여, 아직 지방의제21이 수립되지 않은 4곳을 제외하고 경기도내 27개 지방자치단체 지방의제21 추진기구의 사무국에 평가 기준 문항을 이메일로 발송하고 사실 확인을 요청하였고, 이 중 경기도를 포함하여 11곳에서 답변을 받았다(회수율 40.7%). <표 5>에 있는 결과치(평균)는 각 문항에 대해 ‘수행하고 있지 않음(1), 준비 중임(2), 수행하고 있음(3)’의 형식으로 체크하게 한 점수의 평균을 낸 것이다.

서론에서 제시한 바와 같이 이 결과는 통계적인 일반화를 통해 모든 지방의제21 추진기구들을 설명하겠다는 차원이 아니라 지방의제21의 거버넌스에 대한 문제제기를 발견해내는 차원으로 해석해야 할 것이다. 또한 전체 경기도내 지방정부의 지방의제21의 거버넌스를 대표하는 결과라고 확대 해석할 필요도 없을 것이다. 지난 10년간 실험적으로 전개되어온 새로운 환경 거버넌스로서 지방의제21의 현 상태를 진단하는 데 몇 가지 논점을 얻는 것으로 활용해야 할 것으로 본다.

우선 전반적으로 대중의 접근성, 내부 거버넌스, 구성원의 행동, 책무 등 네 가지에서 모두 아직은 기준을 갖춰가는 중이라고 볼 수 있다. 이 중 대중 접근성의 경우 회의의 공지(2.4), 대중들의 연례총회 참석(2.3) 등에서 상대적으로 기준을 충족시켜가고 있는 것으로 보인다. 반면 회의 공개(1.8), 대중들이 검토할 수 있는 보고서(1.8), 회의록 공개(1.9) 등에서는 낮은 점수를 기록하고 있는데, 보다 적극적으로 대중의 접근성을 높일 방안이 필요함을 보여주고 있다.

내부 거버넌스의 경우 상대적으로 가장 높은 점수를 보이고 있는데, 위원의 임기(2.8), 회의록 작성(2.8), 회의 정족수 적용(2.7) 등은 대부분 이뤄지고 있다는 것이다. 그런데 ‘역할과 권력을 규정하는 규약이나 기타 문서’라는 기준을 각종 조례의 존재라고 파악했다면, 주로 회의 운영과 관련 있는 내부 거버넌스는 그 기준을 상당부분 갖춘 것으로 나타났을 것이다. 그러나 현재 각 추진기구의 역할이나 권한이 크게 보장되지 않아 상대적으로 낮은 점수(1.4)를 기록한 것으로 보아야 할 것이다.

구성원의 행동의 경우 위원들의 행태를 규제할 행동규약이 있다면 대부분 합의된 사항이고(2.9), 회의에서 이해관계의 갈등을 표현할 체계가 상당부분 갖춰져 가고 있다(2.6). 이는 추진기구의 각종 회의에서 각자의 입장을 충분히 밝힐 수 있는 것으로 볼 수 있을 것이다. 하지만 위원들의 이해관계를 기술한 기록(1.0)이나 이해관계가 걸린 위원들이 결정에 참가할 수 없는 절차 마련(1.4) 부분이 낮다는 것은 아직까지 추진기구의 활동이 각 부문의 이해관계가 충돌되고 큰 갈등을 야기할 만큼의 사업에까지는 나아가지 못하고 있는 것으로 보인다.

책무의 경우 연간 예산(3.0)과 회계(2.9), 그리고 연례보고서(2.5)를 준비해야 한다는 기준에는 대부분 충족되고 있음을 알 수 있다. 하지만 감사(1.9), 고충처리(1.8), 옴부즈만(1.4) 등 더욱 세련된 형태의 책무 시스템은 갖추지 못한 것으로 볼 수 있다. 또한 다른 기관들(1.9)이나 회원들의 소속단체(1.6)와의 의사소통 역시 미흡한 것으로 보인다.

<표 6>은 응답한 지방자치단체들의 지방의제21 추진 현황과 거버넌스 평가 기준 적용 결과를 정리한 것이다. 경기도의 경우 전체적으로 볼 때 상대적으로 높은 점수를 기록한 것으로 나타났다. 반면 군 지역 추진기구의 경우 상대적으로 낮은 점수를 기록하고 있어 광역과 기초, 도시와 농촌 지역에 대한 접근방법을 달리 할 필요가 있음을 보여주고 있다 할 것이다.

각 추진기구의 담론은 주로 포괄적 협의주의가 많았다. 지방의제21을 정부-기업-시민사회 3자의 파트너십 거버넌스로 인식하고 있는 것과 다르지 않다고 할 수 있다. 그러나 관리주의에 머물러 있다고 여기는 곳도 두 곳이 있었으며, 참여민주주의 담론이 형성되어 있는 곳도 한 곳이 있는 것으로 나타났다.

그런데 참여민주주의 담론이 형성되어 있다고 응답한 추진기구에서 구성원 행동(2.2), 책무(2.5)의 경우 상대적으로 높은 편이지만, 대중의 접근성(2.0), 내부 거버넌스(2.0)는 높지 않아 불균형적인 모습을 보이고 있다. 이는 참여민주주의 담론이 형성되어 있다는 인식과 현실 속에서의 적용이 불일치함을 나타내고 있는 것이다. 반면 관리주의 담론이 형성되어 있는 경우, 구성원 행동 측면에서 상대적으로 높았으나(2.2, 2.6), 대중의 접근성과 내부 거버넌스, 책무 측면에서는 모두 낮은 편으로 나타났다.

<표 6> 응답한 추진기구들의 지방의제21 추진 현황과 거버넌스 평가 기준 적용 결과

자치단체	추진기구 설립연도	지방의제 수립연도	조례 제정연도	대중 접근성	내부 거버넌스	구성원 행동	책무	담론
경기도	1998	1999	지원 (1999)	2.0	2.5	2.4	2.3	협의주의
B시	2000	2001	운영 (2004)	2.0	2.0	1.5	2.3	협의주의
K시	2000	2001	환경 (1999)	2.0	2.0	2.2	2.5	참여주의
Y군	2002	2001	환경 (2003)	1.7	1.7	1.8	2.1	협의주의
S시	2000	2002	지원 (2004)	2.0	2.2	2.2	2.0	관리주의
G시	2000	2002	환경 (2000)	3.0	3.0	2.2	3.0	협의주의
P시	2000	2002	-	1.2	2.0	2.6	2.0	관리주의
N시	2000	2002	환경 (2001)	2.0	2.0	1.0	1.4	협의주의
Y시	2000	2003	-	2.2	2.2	1.8	1.8	협의주의
O시	2000	2003	-	2.0	2.5	1.0	2.1	협의주의
H시	2003	2005	운영 (2005)	2.4	2.7	2.2	2.1	협의주의

이러한 결과에 비춰볼 때, 각 추진기구 사무국의 판단 만으로는 추진기구에 형성되어 있는 담론을 파악하기 어렵다는 한계 외에도 거버넌스의 구성요소들에 대한 합의와 구축이 정교하지 못함을 반영한다 할 것이다. 한편 경기도 추진기구의 경우 상대적으로 잘 갖춰져 있는 상황을 바탕으로 타 시군을 견인할 과제도 보여주는 것이라 할 수 있다.

Ⅴ. 정책적 함의와 몇 가지 이슈

이 글은 거버넌스와 환경 거버넌스의 개념과 의의를 환경 거버넌스의 전형적인 실험이라 할 수 있는 지방의제21과 관련시켜 논의하고, 지방의제21 추진기구들을 중심으로 경기도 및 경기도내 지방자치단체들의 환경 거버넌스를 진단하고 향후 과제를 제기하는 목적을 두었다. 이를 위해 거버넌스 개념의 의의와 거버넌스를 규정하는 담론들이 존재함을 살펴보았다. 또한 환경 거버넌스의 다섯 가지 모델과 초점을 설명하고, 각 모델 역시 규범적 논의를 필요로 할 수 있다는 점을 논의하였다. 거버넌스의 몇 가지 담론과 마찬가지로 지방의제21의 지속가능한 발전 개념 역시 몇 가지 담론을 두고 논쟁해온 과정적인 의미를 갖고 있음을 정리하였다.

경기도와 경기도내 각 지방자치단체들은 대부분 지방의제21 추진기구를 구성하고 선포된 지방의제21을 추진하고 있다. 특히 경기도의 경우는 상대적으로 거버넌스의 구성요소들을 잘 갖춘 것으로 보여 타 추진기구들을 견인하고 방향타 역할을 수행해야 함을 알 수 있었다. 그럼에도 불구하고 각 거버넌스 구성요소들 간의 불균형을 보이고 있고, 합의된 지배적 담론이 형성되어 있다고 보기는 어렵다는 한계를 안고 있는 것으로 분석되었다.

이러한 분석결과는 그간의 지방의제21을 추진해온 파트너십 거버넌스를 더욱 발전시키기 위해서는 거버넌스의 구성요소별로 세밀한 평가와 개선방안 마련이 필요함을 보여주고 있다. 즉 기존 방식의 대중 접근성이 아니라 새로운 실험답게 더욱 적극적인 ‘대중 접근성’을 확보할 수 있는 대안이 요구되고, 회의록 작성 수준의 ‘내부 거버넌스’에 머무르지 않도록 지방지속가능발전위원회(LCSD) 등 법적․제도적 권한을 얻어내 역할이나 기능을 제대로 수행할 수 있게 하는 데 힘을 모아야 할 것이다.

또한 이해관계를 적극적으로 드러내고 이를 조정․관리하는 것이 제한적이라는 ‘구성원의 행동’ 요소를 보면, 지방정부는 물론 기업이나 일반 시민들이 더욱 적극적으로 참여할 유인이 될 정책 및 사업 수준의 의제와 이슈 제기가 필요함을 알 수 있다. 이는 ‘책무’의 경우도 마찬가지인데, 예산․회계․연례보고서 차원을 넘어 각 구성단체들과의 의사소통, 일반 시민들과의 의사소통이 강화되어야 한다는 과제를 부여해주고 있는 것이다.

지배적인 담론과 연계하여 거버넌스를 평가한 Skelcher et al.(2005) 틀의 의의에 비춰보더라도, 추진기구 내외의 지배적인 담론이 결국 거버넌스 수준을 말해줄 것이지만 각 구성요소에 대한 정밀한 진단을 수행함으로써 어떻게 하면 관리주의 담론에서 포괄적 협의주의로, 포괄적 협의주의 담론에서 참여민주주의 담론으로 환경 거버넌스를 전환시켜 나갈 수 있을지 그 개선방향을 도출할 수 있을 것이다. 이를 바탕으로 할 때, 환경 거버넌스의 내용적 측면에서도 ‘환경’이라는 내용을 지역 내에 확산시킬 수 있을 것이다.

경기도는 이미 환경보전 중기 종합계획에 여러 가지 향후 과제를 반영하고 있는 상태이다. 예컨대 기업의 자율환경관리기반 구축, 군-관의 환경협력 강화, 주한미군기지 환경관리 강화 등은 경기도의 특성을 반영한 환경 거버넌스 확대 및 활성화를 위해 적극 추진되어야 할 일들이다. 이에 더해 그간 제기되어왔던 LCSD 논의를 진척시켜 의회-행정-지방의제21 추진기구-LCSD 간의 심의․의결-집행-참여․실천-평가․조정 등의 유기적인 역할분담 체계도 발전시켜나가야 할 것이다.

이밖에 한강과 물 이용에 따른 유역내 갈등관리를 위한 유역의제도 관련 지방자치단체들과의 협력적인 거버넌스를 통해 마련해야 할 것이다. 특히 물 관리와 관련한 특성을 고려하고, 마을의 공동체성, 문화와 풍속, 생태환경의 보전, 물 ‘관리’에서 목소리가 배제될 수도 있는 ‘환경 소수자들’의 이해와 요구 등을 검토해나가야 할 것이다. 물론 이들은 협력적 관리 모델의 적용을 통한 모든 관련 행위자들의 과제일 뿐만 아니라 개별 영역에서는 자기 관리 모델을 적용할 수 있도록 검토해야 할 것이다.

이러한 과정 중에서 한 가지 주목해야 할 것은 환경 거버넌스의 리더십을 확보․확립하는 것이다. 지방자치단체장은 환경 거버넌스를 성공적으로 이끌어낸 것으로 인정받을 수 있어야 하고, 공무원들의 경우 자신의 과업 달성의 목적이나 근거로 삼을 수 있어야 하며, 시민사회의 참여자들 역시 성공적인 환경 거버넌스의 경험을 축적․계승시킬 수 있어야 할 것이다. 또한 이러한 성공은 지속가능한 발전 개념의 의의와 마찬가지로, ‘환경을 위한 사회, 환경을 위한 경제’라는 제한적인 의미를 전달하기보다는 ‘건전하고 건강한 사회와 경제를 위한 환경 마인드’라는 전환적 인식을 바탕으로 할 수 있을 것이다.

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오수길(吳洙吉): 성균관대학교에서 “지방정부의 민-관 파트너십 사례 연구: ‘지방의제 21’ 추진과정을 중심으로”(2002)라는 학위논문으로 행정학박사 학위를 취득하였으며, 현재 한국디지털대학교 정보행정학과 조교수로 재직하고 있다. 거버넌스, 환경정책, 리더십, 문화이론 등이 주요 관심분야이며, 번역서로 「지구환경보고서」(2001-2006), 「정치생태학」(2005), 「반정부 시대의 행정」(2001), 「합리성과 자연」(2000) 등이 있고, 「사회자본-정부-거버넌스의 연계에 관한 시론적 모색」(한국행정학보, 2004, 38권6호) 등 다수의 논문이 있다.

<E-mail: soogiloh@kdu.edu/논문접수일: 2006. 1. 10/심사완료일: 2006. 2. 28>

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