시․군 통합의 효율성과 주민만족도간 관계유형분석*

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울) : 367～388

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The Relationship between Efficiency and Citizen Satisfaction of City-County Consolidation

이 시 원(경상대학교 정치행정학부)

* "이 논문은 2004년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음."(KRF-2004-041-B00620)

민 병 익(Auburn University 박사과정)

1994년 이후부터 이루어진 우리나라 기초자치단체의 행정구역 개편, 이른바 도농통합 방식에 의한 시군통합은 지방행정사적인 관점에서 획기적인 변화 가운데 하나라 할 수 있다. 이러한 중요성에 비추어 시군통합의 성과에 관한 연구 역시 활발하게 이루어졌으나 그 결과에서 있어 일관적인 결론에 이르지 못한 한계를 보이고 있다.

이에 본 연구에서는 보다 종합적인 시각에서 시군통합의 성과를 파악하고자 그 성과를 효율성과 주민만족의 차원으로 구분하여 측정한 후 양자간의 관계를 규명하고, 이를 중심으로 관계유형을 분류한 후 그 특성을 살펴보았다. 그 결과 시군통합에 대한 주민만족도는 다소 긍정적이라 할 수 있으며, 시군통합의 효율성과 주민만족도간의 관계는 상충적 관계라기 보다 오히려 동시에 달성될 수 있는 기준임을 확인 할 수 있었다.

주제어 : 시군통합, 효율성, 주민만족도, 민주성, 형평성

Ⅰ. 서  론

지난 1994-95년에 이루어졌던 시․군 통합은 우리나라 기초자치단체 행정구역 개편의 중요한 역사로 기록될 만큼 획기적인 조치였다고 볼 수 있다. 농업사회에 바탕을 두었던 종래의 기초자치단체 행정구역이 급속한 산업화와 도시화라는 환경의 변화에 부응하지 못하는 측면이 적지 않게 노출되었던 것이다. 또한 주민들의 일상생활에서 생활권과 행정권의 불일치에서 오는 불편함도 적지 않았던 것이 사실이다. 그러나 그러한 사회적 환경변화에 대응해서 행정의 효율성과 주민들의 불편해소를 도모하기 위한 목적으로 추진된 행정구역의 개편이 그리 순조롭게 이루어 진 것은 아니다. 종래의 행정구역이 가지고 있는 지역주민들과의 정체감이 또 하나의 중요한 요소로 자리잡고 있었기 때문이다. 어떻든 규모의 적정화를 통한 행정의 효율성 도모와 생활권과 행정권의 일치를 통한 주민들의 불편해소를 목적으로 이루어진 행정구역 개편이 나름대로 주민들과 호흡을 같이하는 행정구역으로 받아들여지고 있다.

1994년부터 이루어진 시군통합은 도시지역인 시와 농촌지역인 군을 공간적으로 일체화시킴으로써 낙후된 지방 중소도시와 그 배후 지역을 상호보완 방식에 의해 발전시키려는 도농복합식의 통합이었다. 이러한 도농복합식의 시군통합은 주민의 생활권, 경제권을 행정구역과 일치시킬 수 있고, 도농간의 균형개발을 통하여 지역격차를 줄일 수 있으며, 시군 분리에 따른 행정관리비용의 중복지출과 이중투자를 줄일 수 있고, 광역적인 지역개발계획을 수립함으로써 지역간의 갈등을 최소화 할 수 있을 것으로 기대되었다. 그러나 일부에서는 시․군 통합에 따른 부작용, 좀더 엄밀하게 말하면 도시와 농촌지역간 행정수요의 이질성, 행정서비스 공급의 지역간 불균형, 행정의 대주민 대응성의 감소 등의 폐단을 지적하고 있다.

우리나라는 1994년 7월 4일 “경기도 남양주시등 33개 도농복합형태의 시 설치등에 관한 법률”이 국회본회의를 통과함에 따라 33개 시․군이 통합되어 1995년 1월 1일부터 운영되기 시작하였다. 그리고 1994년 12월 2일에“전라남도 광양시 등 2개 도농복합형태의 시 설치에 관한 법률”이 국회를 통과함으로써 2개 시․군이 통합되어 1995년 1월 1일부터 시행하게 되었다. 1․2차 시․군통합에 이어 1995년 5월 4일 “경기도 평택시 등 5개 도농복합형태의 시 설치에 등에 관한 법률”이 국회를 통과하여 5개 시․군통합이 이루어져 5월 10일자로 시행되었고, 그 이후 1998년 4월 1일에 여수시,여천시,여천군이 여수시로 통합되어 2001년 12월 31일 현재 총 41개 통합시가 운영되고 있다.

시․군 통합의 효율성과 주민만족도간 관계유형분석

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울)

시군통합과 관련된 논의는 효율성, 조직통합성, 재정적 측면 등 다양한 관점에서 이루어져왔다. 그러나 시군통합의 성과와 관련된 상당수의 실증적 연구들은 전반적인 통합의 성과를 측정하기 위한 평가방법, 평가기준 및 지표 등에서 일정한 한계를 가지고 있다. 지금까지 시․군 통합의 성과를 분석한 선행연구에서는 통합의 성과를 장기간의 관점에서 분석한 실증적 연구가 미미하고, 그나마 대부분의 연구에서는 연구자의 연구목적에 따라 평가항목을 임의적으로 설정함으로써 시․군 통합의 성과를 전반적인 측면에서 파악하지 못한 한계를 가지고 있다. 또한 연구의 분석에 있어서도 주로 설문조사 방법에 의해 이루어짐으로써 표본의 선정과 연구의 범위의 설정에 있어 시비논쟁을 가져오고 있으며, 분석결과 역시 긍정적인 평가와 부정적인 평가가 엇갈림으로써 연구결과에 대한 확신을 제공하고 있지 못하다. 이러한 시․군 통합 성과 측정방법의 한계로 인해 최근 몇몇 선행연구에서는 공공기관 효율성 측정을 위한 방법으로 활용되고 있는 자료포락분석법(DEA)을 통해 그 성과를 계량화하는 분석을 시도하고 있다(김재홍, 2000; 이시원․민병익, 2001). 그러나 이 역시 제한적인 통계자료를 활용하여 분석을 시도함으로써 성과 측정을 위한 변수 설정의 적절성에서 시비논쟁이 일고 있다.

그러므로 시․군 통합이 이루어진 후 10년이 경과한 현 시점에서 그 성과를 제대로 파악하기 위해서는 정책대상자인 주민의 입장에서, 그리고 이를 추진한 행정기관의 입장에서 그 성과를 살펴볼 필요가 있다. 주민의 입장에서는 만족도를 통해, 행정기관의 입장에서는 통합의 효율성을 통해 이를 갸름할 수 있을 것이다. 그리고 분석방법에 있어서 시․군 통합에 대한 주민만족도의 경우 인지적인 성격이 강하기 때문에 주민을 대상으로 한 서베이 조사를 통해, 시․군 통합의 효율성은 투입과 산출간의 관계를 의미함으로 효율성 측정 기법으로 활용되고 있는 자료포락분석법(DEA)을 통해 보다 정확한 분석이 이루어질 수 있을 것이다.

이에 본 연구에서는 이와 같은 방법을 활용하여 시․군 통합에 따른 주민만족도와 효율성을 측정하고 양자간의 관계를 살펴본 후 두 변수간의 관계유형을 구분하고자 한다. 또한  통합시에 따라 주민만족도와 효율성간의 관계유형에서 일정한 차이가 나타나게 된 특성이 무엇인가를 규명함으로써 향후 시군통합의 성과를 제고하기 위한 처방을 제시하는데 목적을 두고 있다. 이와 같은 연구의 목적을 구체적으로 정리하면 다음과 같다. 첫째, 시군통합의 성과를 주민만족도와 효율성 차원 두가지 관점에서 보다 종합적으로 파악해 보고자 한다. 둘째, 시군통합에 대한 주민만족도와 효율성간의 조합을 통해 그 관계유형을 네가지 범주로 구분하고자 한다. 즉 주민만족도와 효율성이 모두 높은 통합시, 주민만족도와 효율성이 모두 낮은 통합시, 주민만족도는 높으나 효율성은 낮은 통합시, 주민만족도는 낮으나 효율성은 높은 통합시 등 네가지의 유형으로 구분한다. 셋째, 네가지 범주로 구분되어진 통합시의 특성을 규명함으로써 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

한편, 본 연구의 연구대상은 지금까지 이루어진 시․군 통합시 총 41개 가운데 37개 통합시로 그 범위를 한정한다. 분석대상에서 제외된 네 개의 통합시는 울산시, 마산시와 창원시, 그리고 여수시이다. 1994년과 1995년에 통합이 이루어진 울산시의 경우에는 광역시로서 다른 일반시와 계층을 달리하고 다른 법적 적용을 받아 행정여건이 상이하기 때문에 제외되었고, 마산시와 창원시의 경우는 마산군이 양 지역으로 분리통합되었으며, 여수시는 1998년 4월 1일에 여수시, 여천시, 여천군이 통합되어 너무 단기적 효과가 개입될 우려가 있어 제외되었다.

평택시, 남양주시, 춘천시, 원주시, 강릉시, 삼척시, 충주시, 제천시, 천안시, 공주시, 보령시, 아산시, 서산시, 군산시, 익산시, 정읍시, 남원시, 김제시, 순천시, 나주시, 광양시, 포항시, 경주시, 김천시, 안동시, 구미시, 영주시, 영천시, 상주시, 문경시, 경산시, 진주시, 통영시, 사천시, 김해시, 말양시, 거제시로 연구 대상을 한정한다.

Ⅱ. 시군통합 구역개편에 관한 이론적 논의 및 선행연구 검토

1. 시군통합 구역개편에 관한 이론적 논의

행정구역 개편논의와 관련하여 그 적정 규모를 논함에 있어 통합이 바람직한지, 아니면 분리가 바람직한가에 대한 다양한 이론이 제시되었으며, 이를 크게 경제적 측면의 접근, 정치행정적 측면의 접근, 정주체계론적 측면의 접근으로 구분할 수 있다.

먼저, 경제적 측면에서의 접근으로는 대표적으로 티부가설(Tiebout Hypothesis), 오츠(Oates)의 조화의 원리, 그리고 규모경제론 등을 들 수 있다. 티부가설은 다양한 지방정부간의 경쟁과 주민들의 자유로운 선택을 통한 보다 효율적인 공공서비스 제공의 가능하므로, 행정구역 설정의 문제에 관해 분권화된 작은 규모의 많은 지방정부가 경제적으로 보다 효율적일 수 있음을 제시하고 있다. 오츠의 조화의 원리는 지방정부의 적정규모는 누출효과를 최소화 할 만큼 커야하고, 주민의 선호를 충족시킬만큼 작아야 한다는 상충되는 목표를 조화시키는 점에서 적정규모가 결정되어야 한다는 것이다(Oates, 1972). 그러므로 오츠의 조화의 원리는 행정구역의 조정과정에서 주민편의라는 측면에서 선호의 다양성 혹은 효용성과 행정기능의 경제적 효율성을 조화시키는 것이 중요한 과제라 할 수 있다. 규모의 경제론은 시군통합으로 서비스 권역이 통합되어 그 규모가 광역화되면 조세 혹은 사용자부담금의 감소라는 형태로 개인들의 소비하는 공공서비스의 비용이 감소하게 되어 경제적 효율성을 높일 수 있다는 것이다.

정치행정적 측면에서의 접근은 행정구역은 자치단체에 부여된 행정기능이나 업무를 추진하는데 필요한 지역사회 및 주민의 통제가 가능한 규모로 설정되어야 하며(박종관, 2000: 201), 주민이 정책결정과정에 참여하는데 소요되는 참여비용, 재원조달 가능성, 그리고 행정에의 접근 및 행정처리의 용이성을 고려하여 설정되어야 한다는 것이다.

한편, 정주체계론적 접근은 Christaller등에 의하여 발전된 중심지이론을 구역개편에 적용하여 정주체계와 생활권 형성에 따라 지방행정단위가 계층화되고 구역이 설정되어야 한다는 것이다. 정주체계상의 생활권은 중심도시와 배후지역의 분리보다는 하나의 통합된 공간을 의미하며, 결국 중심도시와 배후도시의 통합을 의미한다(최양부 외, 1983). 그리고 통합적 개발론(임창호, 1995)은 기존의 도시중심적 발전방식을 탈피하고 낙후된 소도시 및 농촌경제를 균형적으로 발전시키기 위해서는 도시와 농촌을 통합한 지역을 하나의 개발단위로 선정해야 한다는 주장이다.

2. 선행연구 검토

1994년 본격적인 시군통합에 관한 논의가 이루어지기 전 우리나라 행정구역개편은 이른바 “성장거점개발 전략”에 따라 주로 분리․설치에 의한 방식으로서 지방자치의 측면을 고려하지 못했고, 행정편의적․관주도적이라는 비판을 받았다(김병준, 1994) 또한 시 단위의 경우 규모의 한계로 주민에게 편익을 제공하는 행정을 펴는데 한계를 가지고 있고, 군 단위의 경우는 인구 감소 및 고령화에 따른 재정상태의 빈약으로 자체수입만으로 공무원의 인건비도 충당하지 못하는 상황에 이러게 되었다. 이외에도 일반행정비의 과다지출과 지역개발 투자의 효율성 저하 및 군 행정구역의 종속성 등의 문제점이 지적되었다. 이러한 배경에서 이루어진 시군통합에 대해 정부는 그 추진이유로 지역간 균형발전의 도모, 생활권과 행정권의 일치 및 광역행정 수행상의 애로점 해소, 예산절감을 통한 경쟁력 제고, 전통문화 계승발전 및 주민화합 기여, 토지의 종합적 이용도의 제고 등을 제시하였다. 한편, 일부에서는 1995년 전격적으로 시군통합이 이루어진 것은 지방자치단체장 선거 이후에는 중앙정부에 의한 지방행정체제의 개편이 쉽지 않을 것이라는 우려 때문이라는 주장도 있다(김병국, 1994: 14-18).

행정구역 개편의 성과에 관한 논의는 연구자에 따라 다양한 결과를 보이고 있기 때문에 이를 일반화하기는 어렵다. 먼저, Dolan(1990)을 중심으로 행정구역의 확대를 주장하는 통합론자들은 행정구역의 통합이 일선 지방행정기관의 행정서비스 제공에 있어 중첩과 세분에 따른 낭비와 비효율을 줄임으로써 보다 효율적인 공공서비스의 제공에 기여할 수 있다고 주장한다. Lyons와 Lowery(1989)의 연구에서는 통합이 공공서비스에 대한 주민만족도를 향상시키는 것으로 분석되었고, Horan과 Taylor(1977)의 논의에서는 통합이 규모경제의 효과를 가지는 것으로 보고되고 있다. 또 다른 한편에서는 지방행정 서비스의 제공에 있어 세분화된 행정체제가 보다 효율적이라는 연구들(Wagner & Weber, 1975; Schneider, 1986; Bell, 1988)은 행정구역의 통합에 부정적인 시각을 가지고 있다. 여기에는 ‘발에 의한 투표’가 지방자치단체간 경쟁을 촉진하고 지역정치가의 재선 동기를 자극하여 행정의 대응성을 진작시킨다는 논지를 편 Tiebout(1972)를 비롯한 Salmon(1981), Boyne(1992) 등이 이에 속한다. 또한 Rogers와 Lipsey (1974)의 연구에 있어서도 행정구역의 통합은 공공서비스에 대한 주민만족도에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났고, Blomquist와 Parks(1995), Durning(1995) 등의 분석에서도 행정구역 통합이 규모의 경제효과와 효율성 증가에 이바지 한다는 실증적인 근거가 없는 것으로 보고하고 있다. Leemans(1970) 역시 지방자치단체의 구역확장은 지방정부와 시민간의 간격을 넓히고 시민들의 영향력을 감소시킴으로써 지방정부에 대한 주민통제를 약화시킨다고 비판하였다.

1994년부터 이루어진 도농통합 방식에 의한 우리나라 시군통합과 관련된 선행연구는 크게 관념적 차원의 논의와 실증적 차원의 논의로 대별할 수 있다. 시군통합과 관련된 관념적 차원의 논의는 통합이 활발하게 진행되었던 시점인 1994년과 1995년에 대부분 발표되었는데  상당수의 연구는 이론적 논의를 바탕으로 행정구역의 적정규모에 관한 연구, 행정구역개편의 기준에 관한 연구, 시군통합의 장단점, 그리고 향후 정책과제 등에 중심을 두었다. 그리고 연구자들간에 논의되는 가장 핵심적인 내용은 통합의 긍정적인 측면과 부정적인 측면간의 비교를 통해 시군통합의 타당성 혹은 부적절성에 관한 정책적 근거를 제시하는데 초점을 두고 있다. 시군통합의 긍정적인 측면 이른바 효율성을 추구하는 입장에서 행정구역을 광역화하는 것이 좋다고 통합을 주장하는 입장(김익식외, 1995; 정세욱, 1998, 박희정, 1994; 임성일, 1994)이 있는가 하면 소규모 단위의 행정구역이 민주성 제고에 이바지 한다는 견해에서 행정구역을 통합하기보다 분리하자는 입장(이규환, 1994; 김안제, 1994)이 맞섰다. 또한 소규모의 행정구역에서는 대상의 동질성을 고려하여 도농을 분리하고, 대규모의 행정구역에서는 통합구역을 설정하는 것이 바람직하다는 절충적인 견해가 제시되기도 하였다(최창호, 1989).

이러한 행정구역개편에 관한 연구는 시군분리방식에 의한 군의 축소가 나머지 군의 행재정 약화를 초래하여 비효율을 양산한다고 주장한 최양부․윤원근(1993)의 연구 이후 활발하게 진행되었다.

최근의 시군통합 관련 선행연구를 살펴보면, 시군통합 전후에 이루어진 이론적 논의를 중심으로 한 접근방법에서 벗어나 다양한 평가기준과 측정방법을 적용한 실증적인 연구가 중심을 이루고 있다. 먼저, 홍준현(1997)의 연구에서는 시군통합의 효과를 통합 대상지역의 적절성, 비용절감효과, 공공서비스 공급의 효율성, 공공서비스 공급의 지역간 공평성이라는 측면에서 살펴보았는데 비용절감이나 공공서비스 공급의 효율성은 기대만큼 긍정적이지 못하였으나 서비스 공급의 지역간 공평성과 규모의 경제 효과에서는 긍정적인 평가를 하고 있다. 부형근(1998)의 연구에서는 시군통합이 주민간 화합도, 행정부문에 있어 조직축소나 인력감축의 측면에서는 다소 부정적으로 나타난 반면, 광역행정에 대한 협조, 생활권과 행정구역의 일치, 지방자치단체의 재정력 등에 있어서는 통합의 긍정적인 효과가 있는 것으로 분석되었다. 박종관(1999)의 연구에서는 시군통합 성과의 평가기준을 효율성, 민주성, 통합성으로 하고 각각의 평가항목과 측정지표를 통해 그 성과를 측정하였다. 연구결과를 살펴보면, 서비스공급체계의 관리적 효율성은 낮았으나 서비스 공급에서 규모의 경제효과가 있는 것으로 분석되었고, 시민참여에 대한 의지는 제고되었으나 그 기회의 제공 정도는 높지 않았으며, 통합성에 대한 평가에서는 그렇게 긍정적인 효과가 없는 것으로 드러났다. 김대원(1999)의 연구는 통합시의 생산성 효과에 대한 경험적 검증을 통해 시군통합의 타당성을 분석하였는데 양적 재화의 생산성과 질적 서비스의 생산성 모두에서 통계적으로 유의미한 생산성 증대의 효과가 나타나지 않았다. 그리고 한국지방행정연구원(2000)의 성과분석에서는 조직과 인력의 측면에서는 긍정적인 효과가 있었으나 공공서비스에 대한 접근성과 편의성에서는 그 효과를 확인할 수 없었다. 배인명외(2000)는 시군통합의 성과를 재정적 측면에서 살펴보았는데 통합시와 일반시(비통합시)가 유사한 양상을 보임으로써 재정에 대한 시군통합의 효과는 거의 없었으며, 시군통합은 지방재정의 규모를 줄이지 못함으로써 규모의 경제를 달성하여 공공서비스 공급의 비용을 절감할 수 있다는 통합주의자들의 견해를 반박하였다. 박종관․조석주(2001)의 연구에서는 설문조사를 통해 시군통합의 성과를 살펴보았는데 효율성 측면의 기구축소 및 인력감축을 통한 비용절감 효과는 미미했으나 민주성 측면의 주민참여와 그에 대한 행정기관의 대응성은 개선된 것으로 나타났다. 그리고 통합성의 측면의 도농간 격차 등에서 긍정적인 효과가 있는 것으로 분석되었다. 그러나 최진수(2001)의 연구에서는 통합후 도시지역과 농촌지역간의 서비스 격차는 여전히 존재하는 것으로 나타나 박종관․조석주의 연구결과와 다소 상이한 분석결과를 보여주고 있다. 홍준현(2005)은 시군통합이 지역내 및 지역간 균형성장에 미친 효과를 분석하였는데 시군통합은 통합시 지역 전체에 대해서만 성장효과를 갖고 있는 것이라 아니라 통합시 지역 내부의 도시와 농촌지역간에 균형성장에도 긍정적인 효과를 갖고 있으며, 국가 전체적으로도 지역간 격차를 감소하는 긍정적인 효과를 갖고 있다고 주장하였다. 그러나 이러한 지역균형성장 효과는 모든 통합시에 일관되게 나타난 것은 아니었다. 주경일(2005)은 시군통합과정을 역사적 제도주의 시각에서 분석하였는데 시군통합은 제도적 맥락 뿐만 아니라 주요 행위자의 전략적 행위 요인이 국내외 사건과 조응하면서 이루어진 복합적인 산물로서 이후 구역개편 과정에서는 초기 정책결정과정에서부터 정치적 합리성을 제고시킬 필요가 있음을 강조하였다.

한편, 김재홍(2000)의 연구와 이시원․민병익(2001)의 연구는 투입변수와 산출변수를 이용한 자료포락분석법(DEA)을 통해 시군통합의 효과를 분석하였다. 김재홍(2000)의 연구에서는 1995년과 1998년의 시계열적 비교분석을 통해 통합시의 효율성이 어떻게 변화되었는가를 분석하였는데 시군통합이 효율성 향상에 긍정적인 효과가 있다는 주장을 내놓았다. 한편, 이시원․민병익(2001)의 연구에 따르면 통합시와 비통합시간의 효율성 비교를 통해 통합시들이 효율성 증대의 긍정적인 결과를 가져오지 못한 것으로 분석되었다. 또한 통합시의 결합형태를 유형화하여 통합의 시너지 효과를 분석한 결과에서도 그렇게 긍정적인 결과가 나타나지 않았다.

지금까지 살펴본 바와 같이 시군 통합이 본격적으로 추진되던 1994년과 1995년 사이의 연구에서 통합에 대해 찬성하는 통합론자와 반대하는 분리론자간의 주장이 팽팽히 맞서듯이 도농통합방식에 의한 시군통합 성과에 대한 분석결과에서는 다소 상이한 결과를 보여주고 있다. 이러한 상반되는 결과가 나타나게 된 원인은 다양하게 제시될 수 있다. 먼저, 상당수의 연구가 사례분석에 의한 성과평가 방식을 채택함으로써 분석대상인 사례에 따른 차이일 수 있다. 또한 평가를 위한 기준과 그 측정지표의 설정에서 연구자의 편의에 의한 자의성이 일정부분 개입되었을 가능성이 높다. 이러한 자의적인 평가지표는 분석결과의 타당성과 신뢰도를 저해할 수 있다. 우리나라 시군통합의 성과와 관련된 많은 연구는 통합이 이루어진지 5-6년내에 이루어졌다. 그러므로 시간적인 측면에서 제대로 된 시군통합의 성과를 측정하기에는 일정한 한계가 있을 수 있다. 성과평가를 위한 자료수집 및 분석방법에 있어서도 일정한 문제점을 지적할 수 있다. 몇 몇 연구에서 자료포락분석법(DEA) 등 시군통합의 성과평가를 위한 새로운 분석방법을 시도하기도 하였으나 대부분의 선행연구는 설정된 평가지표에 따라 통계자료를 활용하여 단순한 기술적인 분석에 거치거나 주민만족도 등 주민의 체감정도를 분석하는 수준에 머물러왔다.

홍준현(1997)의 연구에서는 통합유형별로 사례를 임의추출 하였는데 상주시, 포항시, 익산시, 남양주시, 평택시의 5개 통합시와 청주시-청원군이 사례지역으로 선정하였다. 김대원(1999)의 연구에서는 밀양시, 창원시, 천안시, 충주시, 여수시, 그리고 순천시로 지역을 한정하였다.

홍준현(1997)은 1996년 12월, 김대원(1999)은 1998년, 배인명외(2000)은 1997년, 박종관․조석준(2001)은 2000년, 김재홍(2000)은 1998년, 이시원․민병익(2001)은 1999년의 자료를 활용하는 등 지금까지 성과 평가 관련 대다수의 연구는 통합후 5-6년 이내에 이루어졌다.

Ⅲ. 연구의 분석모형 및 분석방법

1. 연구의 분석모형

시군통합의 성과 평가와 관련된 선행연구은 크게 효율성, 통합성, 민주성, 형평성의 관점에서 수행되어져 왔고, 통합론자들은 효율성과 통합성을, 그리고 분리론자들은 민주성과 형평성에 보다 많은 무게중심을 두고 있다. 그러므로 전체적인 시각에서 시군통합의 성과를 제대로 평가하기 위해서는 이러한 기준들을 어떻게 조화롭게 적용하고 측정할 것인가의 문제가 제기된다. 여기에서 효율성은 투입에 대한 산출의 비율을 의미하는데 이는 동일한 양의 투입으로 더 많은 산출물을 생산하였거나 혹은 적은 양의 투입으로 동일한 양의 산출물 또는 더 많은 양의 산출물을 생산하였을 경우 효율적이라 할 수 있다. 그러므로 효율성의 측정은 투입과 산출의 설정을 통해 객관적인 자료를 활용하여 평가가 이루어질 수 있다. 특히 근래에는 다투입․다산출 구조의 효율성 평가를 위한 자료포락분석법(DEA)이 행정학 전반에서 활용되고 있다.

지방정부의 공공서비스 성과 평가의 기준과 관련하여 Epstein(1992)은 효과성, 능률성, 수입으로 나누었고 Ammons(1995)는 업뮤량, 능렬성, 효과성, 생산성으로 구분하였으며, Rogersms 경제성, 능률성, 효과성 서비스 수준과 대응 등을 기준으로 삼았다. 그리고 국내의 연구에서는 일반적으로 효율성, 형평성, 대응성 등을 지방정부 성과 평가를 위한 기준으로 설정하고 있다(라휘문․한표환, 1999). 한편, 시군통합의 성과 평가와 관련된 연구의 경우 홍준현(1997)은 통합대상지역의 적절성, 내부적 비용절감 효과, 서비스 공급의 효율성, 서비스 공급의 공평성의 차원에서 살펴보았는데 이는 크게 효율성과 형평성의 차원으로 구분할 수 있을 것이다. 그리고 박종관(1999)은 효율성, 대응성, 통합성을 그 기준으로 설정하였으며, 김재홍(2000)과 이시원․민병익(2001)은 효율성의 관점에서 통합의 성과를 평가하였다.

형평성과 민주성 등의 개념은 효율성과 상충되는 개념으로 이해되기도 하지만 공공부문의 성과 평가에서 측정하여야 할 가장 근본적인 가치 가운데 하나라 할 수 있다. 그러나 형평성과 민주성은 공공서비스를 제공받는 주민의 관점에서 이해되는 성격이 강함으로 어떤 객관적인 자료에 근거한 평가는 한계를 가질 수 밖에 없다. 따라서 이에 대한 평가는 주민에게 직접 그 정도를 묻는 설문조사 방식에 의한 주민만족도에 상당부분 의존할 수 밖에 없다. 이처럼 시군통합의 성과를 종합적으로 평가하기 위해서는 효율성 측정을 위한 객관적 분석방법과 형평성 및 민주성의 측정을 위한 주관적인 분석방법을 병행하는 것이 바람직하다 할 것이다.

이에 본 연구에서는 1994년 이후부터 단행된 우리나라 시군통합의 성과를 효율성과 주민만족도의 차원으로 구분하여 측정한 후 양자간의 관계를 규명하고 이를 중심으로 관계유형을 분류한 후 통합시의 지역요인 및 재정역량에 따라 효율성과 주민만족도간의 관계유형에서 어떠한 차이가 존재하는가를 분석하고자 한다. 본 연구의 종속변수는 시군통합의 효율성과 주민만족도간의 관계유형으로서 이를 각각 높고 낮음에 따라 4가지 유형으로 구분 할 수 있을 것이다. 즉 효율성과 주민만족도 모두가 높은 통합시는 유형Ⅰ, 효율성은 높고 주민만족도는 낮은 통합시는 유형 Ⅱ, 효율성은 낮고 주민만족도는 높은 통합시는 유형Ⅲ, 효율성과 주민만족도 모두가 낮은 통합시는 유형 Ⅳ로 구분하고자 한다.

2. 시군통합 성과 측정방법

1) 효율성 측정방법: 자료포락분석법(DEA)

(1) 자료포락분석법(DEA)의 이론모형

본 연구의 목적에 맞는 효율성의 개념은 생산효율성(production efficiency)으로서, 파렐(Farell)의 정의에 의하면 생산효율성은 기술적 효율성(technical efficiency)과 배분적 효율성(allocative efficiency)으로 나누어진다. 그리고 기술적 효율성은 다시 기술적 순효율성(pure technical efficiency)과 규모의 효율성(scale efficiency)으로 분류되고 있다. DEA를 이용한 연구 가운데 많은 부분은 기술적 효율성을 정의함에 있어서, 규모의 경제에 의한 효과(scale efficiency)를 분리하지 않고 총체적인 기술적 효율성만을 정의하고 있다. 그러나 지방자치단체는 인력의 구성과 재정여건 등에서 강제적인 요소가 많으므로 규모의 경제가 제도적으로 강하게 나타나는 특성이 있다. 따라서 지방자치단체의 효율성을 평가함에 있어서 기술적 효율성을 개념적으로 또 실제적으로도 기술적 순효율성과 규모의 효율성으로 나누어 분석하는 것이 필요하다.

DEA에 의한 효율성의 측정은 분수계획법(fractional programing)으로부터 출발한다. N개의 지방자치단체가 각각 M개의 투입으로 S개의 산출을 만들어 냈다고 가정해 보자. 그러면 투입물의 가중합에 대한 산출물의 가중합의 비율은 식(1)과 같은 분수식으로 표현되고, 이 비율이 가장 높은 지방자치단체가 H라고 한다면 H시(군)가 효율적인 자치단체로 평가될 수 있는 것이다. 이와 같은 분수계획법의 원리는 모든 지방자치단체의 효율치가 1을 넘지 않는다는 일정 조건하에서 지방자치단체 H시(군)의 효율치(FH)를 최대화하는 가중치 ui, vj를 구하는 것이다. 그러므로 분수계획법의 경우 결정변수가 가중치이다. 일단 가중치가 결정되면 분수로 표현된 효율치가 하나의 값으로 계산된다. 이렇게 계산되는 효율치는 1에서 0의 값을 가지게 된다.

목적함수

[eqn: u_1 Y_1H ~+~ u_2 Y_2H~ + ...+~ u_s Y_sH]

Max. FH =                                         ---------------------------------(1)

[eqn: v_1 X_1H~ +~ v_2 X_2H~ +...+~ v_m X_mH]

제약식

[eqn: u_1 Y_1k ~+~ u_2 Y_2k~ +...+~ u_s Y_sk]

≤  1

[eqn: v_1 X_1k~ +~ v_2 X_2k~ +...+~ v_m X_mk]

[eqn: v_i,~ u_j ~ ≥ ~0,~ ~i=1..m,~ j=1...s]

k=1,...H...n

변수의 정의와 표기 방법:

Xi Yj Xik Yjk Fk	= i번째 투입 i=1, 2,.......m = j번째 산출 j=1, 2,........s = 지자체 k의 i번째 투입 k=1, 2,.....n = 지자체 k의 j번째 산출 = 지자체 k의 기술적 효율치

이러한 분수계획법은 비선형이므로 목적함수의 해를 구하기 위해서는 상당히 복잡한 계산을 필요로 한다. 따라서 식 (1)을 Charnes 등이 제안한 변환과정에 의해 다음의 식(2)와 같은 선형계획법으로 변환하면 계산은 훨씬 간편하게 이루어 질 수 있다. 최대화 문제인 식(2)는 효율적인 지방자치단체의 투입물 가중합이 1이 되도록 제약한 다음 측정된 산출물의 합이 최대가 되는 가중치를 구하는 문제이다. 이와 같은 모형은 규모에 대한 수익 불변을 가정하고 있기 때문에 CRS(constant return to scale) 모형이라 불리어 진다.

<CRS 모형>

목적함수: Max. [eqn: ~F_H~ = u_1 Y_1H ~+~ u_2 Y_2H~ +...+~ u_s Y_sH]  ---------------------------- (2)

제약식:  [eqn: (u_1 Y_1k +u_2 Y_2k +...+u_s Y_sk )-][eqn: (v_1 X_1k +v_2 X_2k +...+v_m X_mk )~ ≤~ 0]

[eqn: v_1 X_1H~ +~ v_2 X_2H~ +...+~ v_m X_mH ~=~1]

[eqn: v_i,~ u_j ~ ≥ ~0,~ ~~i=1..m,~ j=1...s]

CRS모형에 이어 Banker 등은 규모에 대한 수익변동을 가정하는 새로운 DEA 모형인 VRS(variable returns to scale) 모형을 개발하였다(Banker,1984; Banker et. al, 1984). 이 모형은 기술적 효율성을 다시 기술적 순효율성(pure technical efficiency)과 규모의 효율성(scale efficiency)으로 분리해 준다. 규모의 효율성은 CRS 모형의 효율치를 VRS 모형의 효율치로 나눈 값으로 측정한다.

<VRS 모형>

목적함수   [eqn: Max. ~F_H~ = sum u_j Y_jH + w_H]    ---------------------------------------------------- (3)

제 약 식   [eqn: sum u_j Y_jk~ -~sum v_i X_ik ~ +~ w_k ~ ≤~ 0]

[eqn: Sum v_i X_iH ~=~ 1]

[eqn: u_j,~ v_i ~ ≥ ~0,~ ~i=1..m,~~ j=1...s, ~~k=1..H..n]

VRS 모형에서 규모의 경제성 여부는 변수 w의 부호에 의해 결정되는데, 만약 wk의 값이 0보다 크면(wk>0) 규모의 경제가 존재하고, 0보다 작으면(wk<0) 규모의 불경제가 존재한다.  wk=0이면 규모에 대한 수익 불변의 특성을 가진다.

(2) 자료포락분석법(DEA)을 통한 시군통합의 효율성 측정을 위한 변수선정

자료포락분석법을 적용함에 있어 가장 중요한 측면은 어떻게 산출변수와 투입변수를 설정하느냐에 있다. 본 연구의 분석대상인 지방자치단체의 경우 그 활동범위가 매우 광범위하고 다양할 뿐만 아니라 자료포락분석법에서의 투입변수와 산출변수는 실물단위로 측정된 자료를 활용해야 하기 때문에 모든 변수를 포함시킬 수는 없다. 그러므로 변수의 선정에서 많은 신중을 기울여야 한다. 투입변수에 있어 투입지표로는 인력과 예산을 들 수 있다. 예산을 투입요소로 사용할 경우 조직의 간접적인 투입을 전반적으로 포착할 수 있고, 인력의 경우에는 지방정부의 업무가 기본적으로 서비스 업무이고 노동집약적인 성격을 지니고 있기 때문이다(Elaine, 1986: 10). 이에 본 연구에서는 주민1인당 공무원 수, 주민 1인당 세출액, 공무원 1인당 관할면적을 투입변수로 선정하였다. 이러한 변수들은 정부 효율성 측정을 위한 선행연구에서 투입변수로 가장 많이 활용되고 있는 변수로서 인력과 예산에 맞추어 선정한 것이다.

지방정부의 효율성을 측정한 선행연구에서 활용한 투입변수와 산출변수를 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 이혁주․박희봉(1996)의 연구에서는 투입변수로 공무원 수, 세출규모로 하였고, 산출요소로는 건축허가건수, 쓰레기 수거량, 상수도보급률, 생활보호대상자수, 도로사업비, 지방세징수액, 주민수 등으로 선정하였다. 둘째, 문춘걸(1998)의 연구에서는 투입요소로 시민 1인당 공무원 수와 구성, 시민 1인당 세출액, 공무원 1인당 대비관할면적으로 하였고, 산출요소로는 하수도보급률, 상수도보급률, 도로율, 공원면적, 공중 변소개수, 사회복지시설 수용인원, 도서관입관자수, 주차장면적, 건축허가면적 등으로 선정하여 정부생산성을 분석하였다. 셋째, 김재홍(2000)의 연구에서는 투입요소로 주민1인당 공무원 수, 주민 1인당 세출결산규모, 공무원 1인당 관할구역면적으로 하였고, 산출요소로는 상․하수도 보급률, 주민 1인당 시설공무원면적, 주민 1000인당 사회복지시설 수용인원 등을 설정하였다. 마지막으로 임동진․김상호(2000)의 연구에서는 시민1인당 공무원 수, 시민1인당 세출액, 공무원 1인당 관할면적을 투입요소로 하였고, 산출요소로는 하수도 보급률, 상수도 보급률, 저소득주민 보호비율, 인구 1000인당 사회복지시설 수, 도로율, 1인당 지방세 징수액, 인구1000인당 문화시설 수, 인구1000인당 도시공원면적을 선정하였다. 마지막으로 송건섭․이곤수(2004)의 연구에서는 투입변수로 공무원 1인당주민수, 주민1인당세출액, 공무원1인당관할면적을, 산출변수로 사회복지시설수, 공무원교육율, 1인당지방세징수액,민원처리실적,공공체육시설수,문화예산시설수,1인당도시공원면적,상수도보급율,하수도보급율,도로율을 설정하였다.

한편, 산출변수로는 지방정부의 성과평가와 관련하여 선행연구에서 많이 활용하였던 변수를 중심으로 상수도 보급율, 하수도 보급율, 공무원1000명당 민원처리건수, 주민1인당 지방세 징수액, 시․군도 포장률, 주민1000명당 생활보호대상자수, 주민1000명당 도시공원면적 등을 선정하였다. 이와 같이 산출변수를 구성한 근거는 다음과 같다. 상수도 보급률과 하수도 보급률은 지역주민의 생활편익을 측정하기 위한 변수이다. 그리고 공무원 1000명당 민원처리건수는 행정수요에 대한 자치단체의 업무처리 정도를 평가하기 위한 목적에서 변수로 선정하였다. 주민1인당 지방세 징수액은 지방자치단체의 재정분야의 활동업무를 측정하기 위한 변수이며, 시․군도 포장률은 지방자치단체의 인프라 구축과 관련된 활동업무를 측정하기 위해서이다. 주민 1000명당 생활보호대상자수는 복지분야의 측정을 위한 변수이며, 지역주민간의 연대의식 정도를 평가하기 위한 변수로서도 의미를 가질 수 있을 것이다. 마지막으로 주민1000명당 도시공원면적은 각 자치단체에서 실제 조성한 공원면적을 의미하며, 이는 지방자치단체의 지역주민에 대한 휴식공간 제공정도와 레크레이션에 대한 관심도 등을 측정하기 위한 변수로 선정하였다.

<표 1> 자료포락분석법(DEA)을 활용한 시군통합시 효율성 측정을 위한 변수

구 분	투입․산출요소	지표의 구성내역	자료출처
투입 요소	주민1인당 공무원 수	공무원 수/인구	한국도시연감
	주민1인당 세출액	총세출액/인구	지방재정연감
	공무원1인당 관할면적	행정구역면적/공무원 수	한국도시연감
산출 요소	상수도율	상수도율	한국도시연감
	하수도율	하수도율	한국도시연감
	공무원1당 민원처리건수	민원처리건수/공무원 수	한국도시연감
	주민1인당 지방세 징수액	지방세 징수액/인구	지방재정연감
	도로률	도로률	한국도시연감
	주민1인당 생활보호대상자수	생활보호대상자수/인구	한국도시연감
	주민1인당 도시공원면적	도시공원면적/인구	한국도시연감

이와같이 본 연구에서는 자료포락분석법을 통한 시군통합시의 효율성을 보다 정확하게 측정하기 위해 기존 선행연구에서 활용했던 변수들을 전반적으로 검토한 후 산출요소와 관련된 분야를 지역주민의 생활편익, 행정수요에 대한 자치단체의 업무처리 정도, 재정분야의 활동정도, 인프라 구축정도, 보건복지분야, 지역주민간의 연대의식 정도, 휴식공간 제공정도 등으로 구분한 후 각 분야를 대표할 수 있는 변수를 선택 하는 방식을 택함으로써 그 결과치에 대한 신뢰도를 제고할 수 있을 것으로 본다.

2) 주민만족도 측정방법: 서베이 조사

본 연구에서 시군통합에 대한 주민만족도는 서베이 조사 방법에 통해 민주성, 형평성 차원으로 설정하였으며, 각 변수들의 조작적 정의 및 측정지표는 다음과 같다. 먼저, 민주성은  시정에의 주민참여와 정책과정에서의 주민의견 반영이나 정보제공 등 주민대응성이 제대로 되고 있는가를 파악하고자 한다. 시군통합 반대론자들의 주장은 시군통합을 통한 행정구역의 확대는 주민들의 시정에 대한 접근성을 저해하게 되고, 지방정부가 다수일 때 주민들의 선호가 극대화 되어 지방정부간 경쟁이 이루어져 주민에 대한 대응성이 높아진다는 것이었다. 이에 본 연구에서는 시군통합 후 시정의 참여기회가 어떻게 변화하였는지 그리고 통합후 민원처리의 속도, 친절성 등에서 어떠한 변화가 있는지를 조사하였다.

<표 2> 시군통합에 대한 주민만족도 측정을 위한 항목의 구성

구분		측정항목
주민만족도	민주성	시정 참여 기회
		자치단체 대응성
	형평성	공공서비스 공급의 형평성
		지역간 투자의 형평성
		주민편의시설의 형평성

형평성은 배분적 정의의 문제이며 ‘무엇이 공평한가’에 관한 것이라 할 수 있다. 즉 일반적으로 똑같은 것은 똑같이 취급하고 다른 것은 다르게 취급하자는 의미를 가지고 있다. 시군통합으로 인한 형평성은 공공서비스의 공평한 배분의 측면을 중요하게 고려한다. 따라서 형평성의 개념은 시군통합정책의 집행후에 나타난 정책결과(성과)를 측정하는 기준으로서 정책효과와 비용이 사회집단간의 배분이나 지역간의 배분 등에 나타난 것이 공평한지를 가늠하는 것이라 볼 수 있다. 시군통합의 형평성을 측정하기 위해 공공서비스 보급, 투자사업비, 그리고 주민편의시설 차원에서의 형평성을 파악하고자 한다.

그러므로 본 연구에서의 시군통합에 관한 주민만족도는 민주성과 형평성 차원에서의 만족도를 의미한다. 이는 기존 선행연구에서 단순히 주민만족도라는 단일차원에서 그 정도를 측정하였다고 한다면 본 연구는 이를 민주성과 형평성으로 그 차원을 구분함으로써 보다 정교한 주민만족도 측정이 가능할 것으로 본다.

3) 효율성과 주민만족도간 관계유형 분류

이상의 시군통합의 효율성과 주민만족도를 측정하여 일정한 기준을 통해 결합시켜 보면 <그림 1>과 같이 네가지 유형으로 구분 할 수 있다. 효율성과 주민만족도의 높고 낮음의 구분은 다음과 같은 방법을 활용하였다. 먼저, 시군 통합시 효율성의 높고 낮음은 자료포락분석법의 특성을 통해 쉽게 구분할 수 있다. 자료포락분석법에서 효율치는 1.00-0.00까지의 범위를 가지게 되고, 효율치가 1.00일 경우 효율적인 기관으로 그리고 1.00미만일 경우는 비효율적인 기관으로 간주한다. 따라서 본 연구에서 효율성이 높고 낮음은 자료포락분석에서 나타난 효율치가 1.00인가 아닌가를 통해 구분하고자 한다. 그리고 주민만족도의 높고 낮음은 전체 평균값을 구한 후 그 평균값보다 주민만족도가 낮은 통합시는 주민만족도가 낮은 통합시로, 평균보다 높은 통합시는 주민만족도가 높은 통합시로 구분하고자 한다.

37개 통합시를 네가지 유형 범주로 구분하고, 그 특성을 인구수, 주민1인당 세출액, 공무원 1인당 관할면적에 따라 파악해 보고자 한다. 이들 세가지 변수들은 앞서 제시한 자료포락분석법(DEA)에서 중요한 투입변수에 해당한다. 이러한 투입변수들은 어느 정도 통제 가능한 변수라 할 수 있기 때문에 정책적 시사점의 제시와 밀접한 관련이 있다.

고

저

저

주민만족도

효

율

성

유형Ⅰ

유형Ⅱ

유형Ⅲ

유형Ⅳ

<그림 1> 시군통합의 효율성과 주민만족도간 관계유형 분류

Ⅳ. 분석결과

1. 시군통합의 효율성 차원

1994년과 1995년 사이에 주로 이루어진 시군통합은 도농간의 균형발전, 공공서비스 생산에 있어 규모의 경제실현, 중복지출의 방지를 통한 일반행정비용의 절감, 행정권과 생활권의 일치 등을 통해 지방자치단체의 효율성을 향상시키는데 주요한 목적을 두고 진행되었다. 그러므로 시군통합의 성과를 논함에 있어 효율성의 차원은 반드시 포함시켜야 할 주요한 측면이라 할 수 있다. 이에 본 연구에서는 시군통합의 효율성을 객관적인 측면에서 살펴보고자 그 분석방법으로 자료포락분석법(DEA)을 적용하였으며, 투입변수와 산출변수는 2003년 12월 31일 기준의 한국도시연감과 지방재정연감을 통해 확보하였다.

<표 3> 시군통합시 효율성 측정결과

구분	기술적 효율성(CRS)		기술적 순효율성(VRS)		규모의 효율성	비고
	효율성점수	참조횟수	효율성점수	참조횟수
평택	1.000	4	1.000	5	1.000	○
남양주	1.000	3	1.000	5	1.000	○
춘천	0.733		1.000	6	0.733	○
원주	0.899		1.000	4	0.899	○
강릉	0.614		0.727		0.845	×
삼척	0.357		0.373		0.956	×
충주	0.624		0.651		0.958	×
제천	0.887		0.924		0.960	×
천안	1.000	4	1.000	4	1.000	○
공주	0.456		0.523		0.872	×
보령	0.470		0.512		0.918	×
아산	0.895		0.908		0.986	×
서산	0.583		0.630		0.926	×
군산	1.000	2	1.000	5	1.000	○
익산	1.000	4	1.000	6	1.000	○
정읍	0.568		0.606		0.937	×
남원	0.406		0.419		0.968	×
김제	0.529		0.552		0.958	×
순천	0.756		0.811		0.931	×
나주	0.517		0.536		0.965	×
광양	0.646		0.664		0.973	×
포항	1.000	3	1.000	4	1.000	○
경주	0.698		0.710		0.983	×
김천	0.488		0.537		0.909	×
안동	0.428		0.475		0.901	×
구미	1.000	3	1.000	4	1.000	○
영주	1.000	1	1.000	5	1.000	○
영천	0.613		1.000	4	0.613	○
상주	0.543		0.584		0.930	×
문경	0.709		0.716		0.991	×
경산	1.000	3	1.000	7	1.000	○
진주	0.960		1.000	5	0.960	○
통영	1.000	5	1.000	1	1.000	○
사천	0.756		0.761		0.994	×
김해	1.000	2	1.000	6	1.000	○
밀양	0.672		0.676		0.994	×
거제	0.701		0.723		0.969	×

※ 기술적 순효율성(VRS) 모델을 적용하여 효율적인 자치단체와 비효율적인 자치단체 구분

※ ○: 효율적인 자치단체    × : 비효율적인 자치단체

<표 3>에서와 같이 자료포락분석법을 통한 효율성의 차원은 기술적 효율성(CRS: Constant Return to Scale)과 기술적 순효율성(VRS: Varying Return to Scale), 그리고 규모의 효율성으로 구분된다. 자료포락분석법(DEA)에 의하여 측정되는 효율성 지표는 투입과 산출 중 어느 측면을 기준으로 측정하는가와 규모의 경제에 대한 가정(기술적 조건)에 따라 측정치가 달라진다(김재홍, 2000). 본 연구에서는 효율성 측정에 있어 투입지향과 수익변동을 가정하는 순기술적 효율성(VRS) 모델에 따라 분석하였다.

기술적 효율성의 경우 전체 37개 통합시 가운데 11개 통합시가 준거집단에 해당하는 효율적인 자치단체로 나타났고, 규모에 따른 수익변동을 가정하고 있는 기술적 순효율성의 모델에서는 15개 통합시가 효율적인 자치단체인 것으로 분석되었다. 자료포락분석에서는 준거집단의 존재가 매우 중요하다. 이는 각 의사결정단위(DMU: Decision Making Unit)의 비효율성이 준거집단을 통해서 상대적으로 측정되기 때문이다. 그러므로 기술적 효율성 모델에서 영주시와 같이 준거집단의 참조횟수가 1이라는 의미는 다른 자치단체와의 상대적 비교가 없었음을 의미한다. 즉 준거집단으로 참조된 횟수가 많을수록 효율적인 자치단체일 확률이 그만큼 높다는 것이다.

본 연구에서 의사결정단위(DMU)는 연구의 분석대상인 37개 통합시 각각을 의미한다.

본 연구에서는 기술적 효율성 모델과 기술적 순효율성 모델 가운데 기술적 순효율성 모델을 적용하여 효율적인 자치단체와 비효율적인 자치단체를 구분하고자 한다. 이에 따라 평택시, 남양주시, 춘천시, 원주시, 천안시, 군산시, 익산시, 포항시, 구미시, 영주시, 영천시, 경산시, 진주시, 통영시, 김해시 등 15개 통합시는 효율적인 자치단체로, 그리고 나머지 통합시는 비효율적인 자치단체로 구분한다.

지방자치단체는 인력의 구성과 재정여건 등에서 강제적인 요소가 많으므로 규모의 경제가 제도적으로 강하게 나타나는 특성이 있다. 그러므로 자치단체의 효율성 측정에서는 규모에 대한 수익의 변동을 가정하고 있는 VRS모델이 수익불변을 가정하고 있는 CRS모델에 비해 적합한 것으로 판단된다.

한편, 이러한 결과를 바탕으로 효율적인 통합시와 비효율적인 통합시의 특성을 살펴본 결과, 효율적인 통합시는 비효율적인 통합시에 비해 인구가 많고, 공무원 1인당 관할면적이 좁으며, 주민1인당 세출액은 적은 것으로 나타났다.

<표 4> 효율적인 통합시와 비효율적인 통합시의 특성

구분		자치단체(수)	평균	표준편차
인구(명)	효율적인 통합시	15	298830.3	114288.8
	비효율적인 통합시	22	155034.4	56059.5
	합계	37	213330.0	109706.9
공무원1인당 관할면적(m2)	효율적인 통합시	15	4.51	1.40
	비효율적인 통합시	22	6.79	1.51
	합계	37	5.86	1.83
주민1인당 세출액(백만원)	효율적인 통합시	15	1017.96	284.65
	비효율적인 통합시	22	1637.30	451.43
	합계	37	1386.22	495.40

2. 시군통합의 주민만족도 차원

시군통합에 대한 주민만족도는 민주성과 형평성에 대한 주민의 인식을 중심으로 파악하였다. 민주성의 경우 시정참여 기회와 자치단체의 대응성을 중심으로, 형평성은 공공서비스 공급, 지역간 투자, 그리고 주민편의 시설에 대한 형평성에 대한 인식을 중심으로 파악할 수 있을 것이다. 민주성과 형평성은 앞서 살펴본 효율성과 같이 2차 자료를 활용하여 분석하기에는 한계가 있기 때문에 설문조사를 활용한 주관적 방법을 적용하였다. 이를 위해 연구의 분석대상에 해당하는 37개 통합시의 주민을 대상으로 2003년 10월부터 12월말까지 표본조사한 자료를 활용하였다.

이 조사에서는 37개 통합시에 대해 각각 200부의 설문지를 배부하였으며, 각 자치단체로부터 회수하여 분석에 활용한 표본의 수는 <표 6>에 제시되어 있다. 한편, 전체 표본 5616명에 대한 표본특성을 살펴보면 다음과 같다. 성별에 있어서는 남성이 64.7%, 여성이 35.3%이고, 연령에 있어서는 20대이하가 13.3%, 30대가 36.3%, 40대가 34.4%, 50대 이상이 16.0%로 구성되었으며, 학력의 경우는 중졸이하가 13.0%, 고졸이 46.6%, 대졸이상이 40.4%로 표본을 이루고 있다. 그러므로 표본의 전반적인 구성은 분석결과의 논의에서 별문제가 없다 할 것이다.

설문지 구성의 타당성과 신뢰도를 측정하기 위해 요인분석과 신뢰도분석을 실시하였다. 요인분석의 경우 확인적 요인분석에 해당하며 주성분분석에 의한 Varimax 회전방식을 활용하였다. 그 결과 당초의 계획과 같이 시정참여기회와 자치단체의 대응성은 ‘요인2’로, 그리고 공공서비스 공급의 형평성과 지역간 투자의 형평성, 주민편의시설의 형평성은 ‘요인1’로 묶였음을 <표 5>의 요인분석 결과를 통해 확인 할 수 있다. 그러므로 ‘요인2’를 민주성, ‘요인1’을 형평성으로 명명할 수 있을 것이다. 한편, 내적 일관성을 측정하기 위해 실시한 신뢰도 분석의 결과에서는 민주성의 경우 신뢰계수(Cronbach α계수)가 0.665, 형평성의 경우 신뢰계수가 0.855로 나타나 설문지 구성에 있어 이렇다할 문제는 없는 것으로 볼 수 있다.

<표 5> 시군통합 주민만족도 관련 요인분석 결과

구분		요소
		1	2
민주성	시정 참여 기회		.650
	자치단체 대응성		.919
형평성	공공서비스 공급의 형평성	.787
	지역간 투자의 형평성	.849
	주민편의시설의 형평성	.850
고유값		2.337	1.522

37개 통합시를 대상으로 실시한 설문조사 결과를 살펴보면 다음과 같다. 민주성의 경우 전체 평균이 5.65, 표준편차가 1.56으로 조사되었다. 본 연구에서는 설문에 대한 응답항목을 9점척도로 구성하였기 때문에 5.00이 중간값에 해당한다. 그러므로 시군통합이 민주성에 미친 영향에 대해서는 전반적으로 긍정적인 평가를 할 수 있다. 구체적으로는 김천시(6.22)의 민주성 값이 가장 높은 가운데 밀양시, 안동시, 정읍시, 포항시 등을 민주성에 대한 효과가 높은 자치단체로 구분 할 수 있는 반면, 거제시, 공주시, 서산시, 남양주시, 사천시, 보령시 등은 타 자치단체에 비해 그 효과가 다소 미미하다 할 것이다. 이러한 결과는 시군통합 이후 주민들의 참여기회가 확대되고 자치단체의 민원에 대한 신속성, 친절성 등 대민 업무에 대한 개선이 이루어졌음을 의미한다. 이는 우리나라 시군통합이 본격적인 지방자치제의 시작이라 할 수 있는 1995년 민선자치단체장 시대의 출범과 맥을 같이한 것에 따른 일정한 결과라 할 수도 있을 것이다.

<표 6> 시군통합에 대한 주민만족도

구분	표본	주민만족도				만족도평균		비교
		민주성		형평성
		평균	표준편차	평균	표준편차	평균	표준편차
평택	157	5.33	1.48	4.97	1.52	5.15	1.35	×
남양주	166	5.17	1.49	4.99	1.46	5.08	1.31	×
춘천	138	5.58	1.24	5.39	1.49	5.48	1.21	○
원주	147	5.48	2.79	5.07	1.52	5.27	1.86	×
강릉	121	5.56	1.33	4.92	1.51	5.24	1.33	×
삼척	142	5.61	1.60	5.05	1.76	5.33	1.57	×
충주	132	5.91	1.37	5.31	1.46	5.61	1.27	○
제천	156	5.84	1.60	5.38	1.53	5.61	1.44	○
천안	160	5.33	2.01	5.07	1.91	5.20	1.88	×
공주	143	5.06	1.58	4.62	1.71	4.84	1.52	×
보령	147	5.29	1.53	4.86	1.62	5.08	1.41	×
아산	137	5.45	1.47	4.71	1.52	5.08	1.34	×
서산	165	5.06	2.16	4.44	2.19	4.75	2.07	×
군산	150	5.54	1.24	5.37	1.34	5.45	1.20	○
익산	154	5.43	1.55	5.14	1.44	5.29	1.35	×
정읍	164	6.12	1.57	5.30	1.73	5.71	1.46	○
남원	134	5.88	1.53	5.34	1.79	5.61	1.48	○
김제	166	5.73	1.55	5.60	1.37	5.66	1.37	○
순천	145	5.44	1.33	5.03	1.51	5.24	1.26	×
나주	154	5.57	1.37	4.80	1.45	5.18	1.27	×
광양	143	5.88	1.83	5.36	1.76	5.62	1.68	○
포항	163	6.00	1.35	5.42	1.40	5.71	1.24	○
경주	127	5.78	1.31	5.20	1.35	5.49	1.16	○
김천	122	6.22	1.50	5.71	1.49	5.97	1.36	○
안동	148	6.12	1.68	5.48	1.66	5.80	1.55	○
구미	165	5.80	1.28	5.47	1.32	5.63	1.18	○
영주	130	5.77	1.45	5.12	1.62	5.45	1.40	○
영천	137	5.87	1.20	5.50	1.35	5.69	1.10	○
상주	152	5.59	1.38	5.21	1.62	5.40	1.38	×
문경	179	5.82	1.61	5.47	1.43	5.65	1.41	○
경산	186	5.91	1.37	5.57	1.52	5.74	1.29	○
진주	157	5.87	1.32	5.52	1.56	5.69	1.29	○
통영	171	5.64	1.45	5.46	1.57	5.55	1.40	○
사천	173	5.21	1.48	5.11	1.35	5.16	1.25	×
김해	162	5.94	1.28	5.19	1.58	5.56	1.26	○
밀양	166	6.12	1.18	5.45	1.48	5.79	1.16	○
거제	157	4.72	1.98	4.24	1.89	4.48	1.79	×
전체	5,616	5.65	1.56	5.20	1.57	5.42	1.42

※ ○: 전체평균대비 만족도가 높은 자치단체     ×: 전체평균대비 만족도가 낮은 자치단체

시지역과 군지역간의 균형발전, 생활권과 행정권의 일치라는 주요한 목적하에 이루어진 우리나라 시군통합은 도농통합형으로서 군중심부의 시와 통합, 군외곽의 시와 통합, 군내부의 두개 시가 통합, 군을 분할하여 시와 통합 하는 방식이었다. 이와 관련하여 일부에서는 이러한 도농통합 방식의 시군통합은 농촌지역은 인구가 적고 지역개발투자에 대한 효과가 낮기 때문에 상대적으로 인구가 밀집해 있는 도시지역에 우선적으로 투자할 가능성이 많고 또한 정치적으로도 자치단체장들은 유권자가 많은 도시지역의 이익을 우선시 고려할 것이기 때문에 공공서비스공급의 지역간 불균형과 지역개발투자의 지역간 불균형을 초래할 것이라고 주장하였다. 그러므로 도시지역과 농촌지역간의 형평성의 문제는 시군통합의 성과를 결정짓는 매우 중요한 요소라 할 수 있다.

군중심부의 시와 통합한 형태에는 춘천, 원주, 충주, 공주, 진주, 김제, 남원, 나주, 아산, 밀양, 상주, 김천, 안동, 영주 등이 포함되고, 군외곽의 시와 통합한 공간구조형은 강릉, 포항, 군산, 보령, 제천, 순천, 경주, 서산, 통영, 경산, 구미, 문경, 거제, 정읍, 영천, 천안, 김해, 사천, 익산, 광양, 울산 등이 있다. 그리고 남양주와 평택은 군내부의 두개 시와 통합한 형태이며, 마산과 창원은 군을 분할하여 시와 통합하였다.

37개 통합시 주민을 대상으로 실시한 설문조사 결과에서 형평성에 대한 주민들의 응답은 평균 5.20, 표준편차 1.57로서 긍정적이라 평가 할 수 있다. 그러나 이는 앞서 살펴본 민주성에 비해 다소 낮은 결과를 보여주고 있다. 구체적으로는 김천시, 김제시, 경산시, 진주시, 영천시는 도농간 형평성이 높은 자치단체라 할 수 있다. 그러나 거제시, 서산시, 공주시, 아산시, 나주시, 보령시, 강릉시, 평택시, 남양주시는 중간값 5.00이하로서 형평성에 대한 주민들의 인식이 부정적인 자치단체에 포함시킬 수 있다. 이러한 결과는 통합의 공간구조와 큰 관계가 없는 듯 하다. 그러나 군내부의 두개 시가 통합한 형태인 평택시와 남양주시가 형평성이 낮은 자치단체에 포함되는 것을 두고 볼 때 이러한 통합의 공간구조는 통합지역간의 형평성 문제에 다소 취약하다 할 것이다.

민주성과 형평성을 바탕으로 시군통합에 대한 주민만족도를 구한 결과 전체 평균 5.42로서 주민들의 통합에 대한 만족도는 전반적으로 긍정적이라 할 수 있다. 특히, 통합에 대한 주민만족도가 높은 자치단체에는 김천시, 안동시, 밀양시, 경산시, 포항시, 정읍시 등을 포함시킬 수 있다. 그러나 거제시, 서산시, 공주시의 경우는 중간값 5.00이하로서 주민들의 만족도는 다소 부정적이라 할 수 있다. 이러한 결과를 바탕으로 본 연구에서는 전체평균보다 주민만족도가 높은 자치단체와 낮은 자치단체로 구분하였으며, 그 결과를 <표 6>에 제시하고 있다.

민주성과 형평성간의 관계를 살펴보기 위해 상관관계분석을 실시하였다. 그 결과 유의수준 0.001이하에서 상관계수가 0.642로 나타나 두 변수간에는 매우 높은 상관관계에 있음을 알 수 있다.

3. 시군통합의 효율성과 주민만족도간 관계

지금까지 논의한 시군통합의 효율성과 주민만족도간의 관계를 중심으로 그 높고 낮음에 따라 네가지 유형으로 분류하였다. 그 결과 효율성은 높지만 주민만족도가 낮은 유형Ⅱ를 제외한 나머지 유형에는 각각 10-11개의 통합시가 고르게 분포되어 있다. 여기에서 유형Ⅰ과 유형Ⅳ에 해당하는 통합시가 21개로 유형Ⅱ와 유형Ⅲ에 해당하는 통합시의 16개 보다 많다는 것은 시군통합에서 효율성과 주민만족도간의 관계는 역의 관계라기보다 오히려 정의 관계에 가깝다는 것이다. 또한 이러한 결과는 본 연구에서 주민만족도를 민주성과 형평성의 차원에서 측정한 것을 고려해 볼 때 흔히 효율성과 형평성은 상충된다는 일반적인 가정에서도 벗어난다.

효율성도 높고 주민만족도도 높은 통합시(유형Ⅰ), 효율성은 높지만 주민만족도는 낮은 통합시(유형Ⅱ), 효율성은 낮지만 주민만족도는 높은 통합시(유형Ⅲ), 효율성과 주민만족도 모두가 낮은 통합시(유형Ⅳ)

흔히 효율성과 형평성은 상충관계로 설정된다. 즉, 어느 한 가치를 추구하기 위해서는 다른 한 가치를 어느 정도 희생해야 하는 것으로 가정된다.

그러므로 이후 행정구역 개편과 관련된 논의에서 통합과 분리의 주요한 선택 기준이라 할 수 있는 효율성, 형평성, 민주성간의 관계에 대한 인식은 새로워져야 할 것이다. 즉, 시군통합에 있어 이러한 요소들은 어느 한쪽의 희생을 통해서 달성되기보다 얼마든지 동시에 달성될 수 있는 기준이라는 것이다.

고

저

저

주민만족도

효

율

성

유형Ⅰ(10개 통합시)

춘천, 군산, 포항, 구미, 영주,

영천, 경산, 진주, 통영, 김해

유형Ⅱ(5개 통합시)

평택, 남양주, 원주, 천안, 익산

유형Ⅲ (11개 통합시)

충주, 제천, 정읍, 남원, 김제,

광양, 경주, 김천, 안동, 문경,

밀양

유형Ⅳ (11개 통합시)

강릉, 삼척, 공주, 보령, 아산,

서산, 순천, 나주, 상주, 사천,

거제

<그림 2> 시군통합의 효율성과 주민만족도간의 관계 분류

한편, 주민만족도와 효율성간의 관계 유형간에는 어떠한 특성을 가지고 있는가를 분석하기 위해 각 유형간의 인구수, 공무원 1인당 관할면적, 인구1인당 세출액의 차이를 살펴보았다. 그 결과, 효율성과 주민만족도가 동시에 높은 가장 이상적인 형태라 할 수 있는 유형Ⅰ에 해당하는 통합시는 다른 유형의 통합시에 비해 인구가 상대적으로 많고, 공무원 1인당 관할면적과 주민1인당 세출액은 적은 통합시라 할 수 있다.  반면, 효율성과 주민만족도가 동시에 낮은 유형Ⅳ의 통합시들은 인구수는 적지만 공무원 1인당 관할면적과 주민1인당 세출액은 많은 것을 볼 수 있다. 이와 같이 효율성과 주민만족도의 관계를 통해 구분한 통합시의 유형에 따라 인구, 공무원 1인당 관할면적, 주민1인당 세출액 등은 일정한 차이가 있음을 확인 할 수 있다.

<표 7> 시군통합의 유형별 특성

구분		유형Ⅰ	유형Ⅱ	유형Ⅲ	유형Ⅳ	전체
통합시(수)		10	5	11	11	37
인구(명)	평균	269506.6	357477.6	155231.0	154837.6	213330.0
	표준편차	126159.0	58791.7	56768.2	58111.1	109706.9
공무원1인당 관할면적(m2)	평균	4.97	3.58	6.93	6.65	5.86
	표준편차	1.44	.72	1.42	1.65	1.83
주민1인당 세출액(백만원)	평균	1.10	.84	1.60	1.67	1.38
	표준편차	.31	.06	.37	.53	.49

Ⅴ. 요약 및 결론

행정구역은 지방정부가 그 정치적․행정적 목적을 수행하는데 필요한 각종 자치권 혹은 지역통제권이 미치는 일정한 지리적 범위를 말하며(박종관, 1999), 크게는 효율적인 지방행정을 위한 초석이며, 작게는 지역주민의 일상생활에 영향을 미치는 국가행정의 기본 제도라 할 수 있다. 행정구역은 생활권과 행정권이 일치되는 것이 이상적이라 할 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 1980년대 소위“성장거점개발전략”에 따라 도시를 성장 거점으로 하는 도농분리형 시승격이 주로 이루어졌고, 이는 긍정적인 효과 보다 분리로 인한 비효율성만을 증가시킨다는 비판을 받게 되었다.

이에 1995년 제1기 지방자치단체장 선거를 앞두고 농촌지역의 경쟁력 강화의 필요성이 제기되면서 도농통합 방식의 시군통합이 단기간에 단행되었다. 이와 같은 시군통합은 중앙정부의 주도하에 획일적인 기준에 따라 전국적으로 이루어졌고, 시와 군이 대등한 관계의 통합이라기 보다 시가 군을 흡수하는 흡수합병식의 통합이었으며, 지역개발의 효율성 등이 주된 목표인 경제적 관점의 통합이라기 보다 지방자치단체장 선거 이후의 정치적 구도를 고려한 정치적 관점의 통합이었다는 비판이 제기되었다.

한편, 시군통합의 성과와 관련된 지금까지의 연구결과는 연구자마다 다양한 기준과 처방을 제시함으로써 일관된 결론을 내릴 수 없는 실정이다. 또한 효율성, 통합성, 민주성, 형평성 등 이른바 시군통합의 성과 측정과 관련된 기준 역시 전체를 포괄하는 종합적인 시각에서라기 보다 오히려 분리적인 관점에서 연구가 수행되어진 한계를 가지고 있다. 이에 본 연구에서는 선행연구의 한계를 극복하고 보다 거시적인 시각에서 시군통합의 성과를 파악하고자 그 성과를 효율성과 주민만족도의 차원으로 구분하여 측정한 후 양자간의 관계를 규명하고 이를 중심으로 관계유형을 분류한 후 그 특성을 살펴보았으며, 그 결과는 다음과 같다.

첫째, 자료포락분석법(DEA)을 통해 분석대상인 37개 통합시의 상대적 효율성을 구한 결과 15개의 통합시가 효율적인 통합시로 나타났다. 그리고 이들 효율적인 통합시는 비효율적인 통합시에 비해 인구수는 많지만 공무원 1인당 관할면적, 주민1인당 세출액은 적은 것을 확인 할 수 있었다.

둘째, 민주성과 형평성의 관점에서 시군통합에 대한 주민만족도를 서베이 방식을 통해 분석한 결과, 민주성과 형평성 모두에서 대체적으로 주민만족도가 긍정적인 것으로 나타났다. 이는 시군통합 이후 주민참여의 기회가 확대되었고, 민원서비스의 질이 개선되었으며, 도농간의 균형 발전을 위한 자치단체의 노력이 어느 정도의 성과를 거두었음을 의미한다. 또한 이러한 결과는 시군통합이 지방자치단체장 시대의 출범 등 그 정치적 성격과 밀접한 관련이 있다 할 것이다.

셋째, 시군통합의 효율성과 주민만족도 간의 관계를 중심으로 그 높고 낮음에 따라 네가지 유형으로 구분하였다. 그 결과, 효율성과 주민만족도가 모두 높은 유형Ⅰ과 효율성과 주민만족도가 모두 낮은 유형Ⅳ가 각각 10개, 11개로, 효율성은 높지만 주민만족도가 낮은 유형Ⅱ와 효율성은 낮지만 주민만족도가 높은 유형Ⅲ의 5개, 11개 보다 많은 것으로 나타났다. 이는 시군통합에 있어 효율성과 민주성 및 형평성의 관계는 상반되는 개념이라기 보다 오히려 동시에 달성될 수 있는 기준임을 확인 할 수 있었다.

넷째, 이와 같은 유형분류를 통해 그 특성을 살펴본 결과, 효율성과 주민만족도가 모두 높은 가장 이상적인 조합관계인 유형Ⅰ은 다른 유형에 비해 인구수는 많지만 공무원 1인당 관할 면적과 주민1인당 세출액은 적은 것으로 나타났다.

이와 같이 수행된 본 연구는 그 동안 통합시․군을 대상으로 효율성은 효율성대로, 주민들의 만족도는 만족도대로 산발적으로 이루어져 왔던 연구를 보다 심화시키고 체계화시키는 의미를 가지고 있다. 또한 실천적인 의미에서는 통합 시․군들을 효율성과 만족도를 기준으로 유형화하여 심층분석함으로써 향후 효율성과 만족도를 제고할 수 있는 방안을 마련하는 단서로서 활용될 수 있을 것이다. 보다 구체적인 정책적인 시사점을 찾는다면 지금까지 효율성과 민주성 내지 주민만족도간에는 상충관계에 있는 것으로 논의되어 왔으나 본 연구 결과에 따르면 이들간의 관계가 상충관계에 있는 것만은 아니라는 것을 확인할 수 있었다는 점이다. 이러한 정책적 시사점은 최근 논의되고 있는 우리나라 자치단체의 행정구역 개편과 관련해서도 의미 있다고 판단된다. 즉. 중앙-지방간의 계층구조를 단순화하고 자치단체를 광역화해서 지역주민들의 만족도를 손상시키지 않으면서도 행정의 능률성을 도모할 수 있는 가능성을 시사해 주고 있다는 점이다.

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이시원(李時遠): 경상대학교 정치행정학부 교수로 재직중이며, 정책학 분야에 관심을 가지고「정책학원론」(공저,2003)과 「일본의 정책과정」(공역,1995)을 출간하였다. 최근에는 「관리행동론」(번역,2005)과 지역문제에 관한 연구서로 「수도권과 비수도권간의 지역격차」(공저,2002),「한국의 지역사회인구변동」(공저,2005)을 출간하였다.<E-mail: swlee@gsnu.ac.kr>

민병익(閔丙翼): 경상대학교에서 박사학위를 취득하고 현재 Auburn University 박사과정에 재학중이다. 주요논문으로는 ‘차관인사의 특성분석(2005)’, ‘역대정부 장관의 경력경로분석(2005) 등이 있다.

<E-mail: mbi0919@hanmail.net/논문접수일: 2006. 1. 11/심사완료일: 2006. 2. 28>

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