지방자치단체간 발전적 관계에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울) : 7～21

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Progressive relation among local governments

한 영 수(강남대학교 사회과학부)

지방자치의 실시는 중앙정부와 지방정부 또는 광역단체와 기초단체간 관계를 획기적으로 전환시킨다. 즉, 기존의 수직적 관계를 자율성에 기초한 수평적 관계로 전환시킨다. 이와 같은 정부간 관계변화는 각 정부단위별 자율성을 신장하는 동시에 정부간 갈등과 대립을 유발하는 직접적인 요인으로 간주되어 왔다. 이에 따라 정부간 관계에서 발생하는 갈등을 최소화하기 위한 다각적인 전략들이 제도적 및 운영적 측면에서 강구되어 왔다. 그러나 기존의 노력에도 불구하고, 정부간 관계에서 발생되는 갈등을 해소하기 위한 제도적 장치의 미흡하고, 더욱이 정부간 갈등에 초점을 둠으로써 보다 적극적인 정부간 관계를 구축하기 위한 노력은 소홀하였다. 이에 따라 본 연구에서는 정부간 관계를 갈등해소라는 소극적인 측면뿐만 아니라 정부간 협력이라는 보다 적극적인 측면에서 구축하기 위한 방안을 모색하고 있다. 이를 위해서는 정부간 발전적 관계를 구축하기 위한 제도적 장치의 확립뿐만 아니라 제도적 장치의 기저인 문화적 토대가 전환될 수 있는 노력들이 수반되어야 할 것이다.

주제어 : 정부간 관계, 자율성, 갈등, 협력

Ⅰ. 문제의 제기

1991년 지방자치가 실시된 이후 새롭게 제기된 문제의 하나가 정부간 관계에 대한 것이다. 지방자치가 실시되기 이전에는 지방자치단체가 독립적인 법인격을 부여받지 않음으로써 관할구역이 커다란 의미를 갖지 않았다. 다시 말해 관할구역을 벗어나는 행정서비스 공급이나 지역개발에 대해서는 국가의 관여나 조정 등을 통해 대응함으로써 문제의 소지를 원천적으로 방지하였다. 이것은 중앙정부를 축으로 하는 통합적 행정수행이 근간이 되는 시스템을 통해 얻을 수 있는 이점의 하나이다.

예를 들면, 개별 지방자치단체의 관할구역을 벗어나는 행정서비스에 대한 기능들은 중앙정부가 보유하거나 또는 국가기관인 특별지방행정기관 등을 통해서 수행함으로써 적절한 대응을 하였고, 나아가 중앙정부의 강력한 지도․감독을 통해서도 효과적 대응이 가능하였다.

그러나 지방자치는 특정의 공간을 중심으로 해당 지방자치단체의 배타적 권한이 행사되는 분절적 행정수행을 근간으로 하는 시스템이다. 이와 같은 시스템은 지방자치단체간 경쟁을 통해 국가의 총체적 성장을 촉진시키는 장점이 있는 반면에 이해관계에 따라 관할구역을 중심으로 한 갈등과 대립이 유발될 수 있다. 지방자치가 시행된 지난 15년간 비선호시설의 설치 또는 지역개발을 둘러싼 갈등이나 광역자치단체와 기초자치단체간에 권한과 재원을 둘러싸고 유발되었던 각종 갈등들이 그러한 사례에 해당된다. 지방자치단체 상호간에 유발되는 이와 같은 역기능들은 개별 지방자치단체의 행정력을 소진시키거나 주민들의 불편을 초래하거나, 나아가 지방자치단체뿐만 아니라 국가적 경쟁력을 약화시키는 결과를 가져온다.

지방자치단체간 발전적 관계에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울)

따라서 이와 같은 부정적 역기능들을 최소화하기 위해서는 지방자치단체 상호간 관계에 대한 발전적 정립을 도모할 필요가 있다. 정부간 발전적 관계정립은 전술한 바와 같은 역기능들을 최소화할 뿐만 아니라 나아가 상호 시너지 효과를 창출할 수 있는 긍정적 기능까지 담보할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 지방자치가 실시된 지난 15년간 정부간 관계를 발전적으로 정립하기 위한 다각적인 조치들에도 불구하고, 현재까지 만족할만한 성과를 거두고 있지는 못하다. 이러한 연유는 정부간 관계정립을 위한 제도와 운영뿐만 아니라 지방자치 초기단계에서 유발되는 주민들의 과잉기대나 협력문화의 부재 등 다양한 측면에서 찾아 볼 수 있다.

그러나 정부간 관계에서 유발되는 부정적 역기능들을 그대로 방치할 수는 없다. 앞에서도 언급한 바이지만, 이러한 역기능들이 가져오는 사회적 파장이 적지 않기 때문이다. 따라서 여기에서는 정부간 관계정립을 위한 기존의 제도들을 중심으로 그 효과를 살펴보고, 이를 토대로 개선방안을 모색해 보고자 한다.

Ⅱ. 정부간 발전적 관계구조

1. 정부간 관계의 의의

정부간 관계는 흔히 연방이나 국가 내에서 중앙정부와 지방정부 또는 지방정부와 지방정부간에 존재하는 상호 작용의 관계를 의미한다. 이와 같은 정부간 관계에 관한 이론적 연구는 다소의 논의가 있음에도 불구하고, 주로 중앙정부와 지방정부간 관계에 초점을 맞추어 왔다(Wright, 1988). 그러다가 경제공황 이후 연방정부의 기능이 확대되고, 이로 인해 연방정부와 지방정부의 관계가 급격히 변화하면서 정부간 관계는 연방정부와 지방정부간, 지방정부와 지방정부간의 상호작용을 지칭하는 것으로 전이되었다(한표환, 2002: 11; 강용기, 2004: 5). 이후 정부간 관계는 정부간의 정책관리, 정부간 프로그램 관리라는 문제해결 차원을 강조하는 정부간 관리의 개념으로 발전되어 왔다. 즉, 정부간 관리는 정부간 관계단위를 기본으로 하지만, 정부간의 문제해결, 네트워크, 거래와 협상 등을 강조한다는 측면에서 계층제 하의 정책조정과 권한배분에 초점을 두었던 기존의 정부간 관계와 구별된다(Wright, 1988: 156).

정부간 관계(Intergovernmental Relations)라는 용어는 1930년대 미국에서부터 사용하기 시작하였다. Wright에 의하면(Wright, 1988: 13-14), 정부간 관계는 1937년 미국정치학회보(1937. 10)에서 최초로 사용하였고, 이후 1960년대에 들어서면서 법률 등 공식적 개념으로 사용되기 시작하였다.

전술한 바와 같이 정부간 관계가 초기에 비하여 대상범위의 확대와 상호간 관계내용의 변화가 뚜렷함에도 불구하고, 이들을 포괄적으로 나타내는 전형적 모델로서는 Wright의 정분간 관계 모형을 제시할 수 있다. Wright는 정부간 관계를 내포적 권위형(inclusive authority model), 분리적 권위형(seperated-authority model) 및 중첩적 권위형(overlapping authority model) 등으로 구분하고 있다(Wright, 1988: 40). 내포적 권위형은 중앙집권적 권위주의적 정치행정 시스템 하에서 지방정부가 중앙정부에 일방적으로 의존적이면서 위계적 관계에 있는 것을 말하며, 전통적인 수직적, 통제적 관계를 그 특징으로 하고 있다. 분리적 권위형은 지방정부가 중앙정부와 독립적이면서 자율성을 기초로 한 관계를 갖는 것을 말한다. 이와 같은 모형 하에서는 중앙정부와 지방정부간 그리고 지방정부 상호간에 갈등과 분쟁이 표출되는 과도기적 정부관계의 의미가 함축되어 있다. 마지막으로 중첩적 권위형은 중앙정부와 지방정부간 그리고 지방정부 상호간에 의존적이면서 협상관계가 형성되어 있는 것을 말한다.

Wright 외에도 정부간 관계모형을 제시한 학자들은 많다. 예를 들면, Elcok도 세 가지 모형으로 정부간 관계를 설명하고 있는 바, 지방정부를 중앙정부의 대리인(agent)으로 보는 대리인 모형, 행정서비스 공급에서 중앙정부와 지방정부가 동반자적 관계에 있다고 보는 동반자 모형, 지방정부의 자율성을 상대적으로 인정하는 지배인 모형 등이 그것이다(Elcok, 1994: 6-8). 또한 Wilson and Game도 정부간 관계를 세 가지 모형으로 구분하고 있는데, 지방정부가 중앙정부에 완전히 종속되어 있다고 보는 대리인 모형, 중앙정부와 지방정부를 동반자적이고 평등한 관계로 보는 권력-의존 모형, 지방정부가 중앙정부의 통제 하에 있지만 일정 수준 상대적 자율성을 보유한 것으로 보는 지배인 모형 등이 그것이다(Wilson and Game, 1998: 115-124).

이와 같은 정부간 관계는 원칙적으로 특정국가의 현재적 상태를 설명하기 위한 도구이지만, 동시에 현재적 상태를 규범적 상태로 전환하기 위한 일종의 준거로도 활용되고 있다. 예를 들면, 중앙집권체제를 지방분권체제로 전환하는 것은 Wright가 제시한 분리적 권위형 또는 중첩적 권위형의 정부간 관계모형을 규범적 상태로 규정하고, 이를 달성하고자 하는 노력으로 간주할 수 있다.

2. 지방분권과 정부간 관계의 변화

지방분권의 추진은 당연히 정부간 관계의 변화를 초래한다. 지방분권이 가져오는 긍정적 결과들에 대한 논의를 별개로 한다면, 지방분권은 자율성을 축으로 한 정부간 관계의 변화를 그 현상적 실재로 한다.

분권의 수준과 실익에 대해서는 완전한 합의에 도달하지 못하고 있다. 우선 분권의 적정수준에 대해서는 집권의 정도와 집권이 초래한 폐해에 따라 달라진다는 시각이 일반적이고, 분권의 실익 역시 분권이 갖는 장점과 단점 중에 어느 것을 비중 있게 보느냐에 따라 달라진다. 결과적으로 분권이란 각 나라별 시대적 및 상황적인 요구에 따라 결정되는 것으로 불 수 있다.

현실적으로 지방분권은 국가권력의 지방이양에 따른 효과적인 민주주의의 실천이 가능하다는 점과 지방정부에 의한 양질의 행정서비스 공급이 확보된다는 점에 그 근거를 두고 있다(Foster and Plowden, 1996: 129). 이처럼 지방분권은 중앙집권이 초래하는 여러 가지 문제들을 해소하는 현실적 대안일 뿐만 아니라 그 자체가 갖는 효과 역시 간과하기 어렵다. 지방분권이 결과하는 중요한 실익으로 지적되는 것을 보면, 상황 및 고객의 요구에 대한 신축적인 대응, 실제적인 문제발생에 대한 인식과 효과적인 대응, 지방공무원에 의한 좋은 아이디어의 수용과 혁신, 보다 높은 도덕성/권한위임/생산성의 향상 등의 효과를 가져온다는 것이다(De Vries, 2000: 197-198).

지방분권이 상기의 효과들을 확보하기 위해서는 규범적 측면에서 민주주의를 실천하는 것 못지 않게 국가권력의 지방이양을 통해 근본적인 권력구조의 재편을 도모하여야 한다(이기우, 1997: 97-98). 다시 말해 지방분권의 궁극적 가치는 정치적 조직원리에 입각한 지방정부로의 권한이양과 함께 지방정부의 자율적인 정책능력을 향상시킬 수 있는 자치역량의 창출과 밀접한 관계성을 지닌 것으로 설명된다(엄운섭․김장기, 2003: 106).

이와 같은 권력구조의 재편은 결과적으로 정부간 관계의 변화로 나타나게 된다. 즉, 상기와 같은 지방분권의 효과들이 기존의 중앙집권적 시대의 정부간 관계가 수직적이고 통제적이어서 제약되었다면, 그와 같은 효과들이 제대로 발생될 수 있는 형태의 정부간 관계로 전환되어야 한다. 이와 같은 정부간 관계는 종래의 수직적 관계에서 수평적․협력적 관계로 전환되는 것이다. 물론 여기에서 말하는 수평적․협력적 정부관계는 원칙적으로 개별 정부의 자율성에 기초하고 있음을 뜻한다. 따라서 지방분권을 추진하고, 또한 지방분권의 효과가 최대화되기 위해서는 정부간 관계가 자율성을 토대로 수평적 형태를 갖는 동시에 업무처리와 관련하여 상호 협력적인 형태를 지향해야 하며, 나아가 그러한 방향으로의 지속적 변화가 이루어져야 한다.

일본의 경우 정부간 관계라는 개념에는 다음과 같은 두 가지의 발상전환이 내포된 것으로 파악된다고 한다. 우선, 대응한 정부간의 협력적인 상호의존성이 그것이다. 대등한 정부간 상호의존적 협력관계가 성립하기 위해서는 정부간 일방향의 의사소통이 쌍방향의 의사소통으로 전환되는 동시에 개별 정부의 자율성이 근간으로 자리잡아야 한다는 것이다. 다음은 정부간 일의 분담은 사무배분의 문제가 아니라 권한배분의 문제로 간주되어야 한다는 것이다. 특정업무를 특정의 정부가 전담하는 것이 아니라 상호 조정을 통해 협력적 처리를 전제하고 있다는 것이다(이상훈, 2003: 220).

3. 정부간 관계의 발전적 구조

전술한 바와 같이 지방자치가 실시되고 지방분권이 강력하게 추진되면, 가장 우선적으로 나타나게 되는 현상이 개별 정부의 자율성이 강화된다는 것이다. 이는 또한 개별 정부의 공간적 지배력을 높이게 됨으로써 결과적으로는 규범적 측면에서 논의되는 협력적 정부간 관계가 현실적으로 확보되기 어렵게 된다. 다시 말해 자율성을 토대로 수평적 정부간 관계를 구축하는 동시에 업무처리와 관련하여 상호 협력적 정부간 관계를 확립하는 것이 규범적인 것은 사실이지만, 지방분권의 강화는 수평적 정부간 관계는 강화하는 반면 협력적 정부간 관계는 어렵게 만드는 것이 보다 현실적이라는 것이다. 따라서 지방분권이 강력하게 추진되는 상황 하에서도 정부간 관계를 발전적으로 확립하기 위해서는 정부간 관계에서 통상적으로 발생되는 문제들을 단계적으로 파악한 후 이를 최소화하기 위한 장치들을 강구할 필요가 있다.

통상적으로 자율성을 토대로 한 개별 정부의 공간적 지배력이 강화되면, 두 가지 측면에서 발전적 정부간 관계를 확립하기 위한 노력들이 경주될 필요가 있다. 이와 같은 필요성은 지방자치를 실시한 이후 지금까지 우리나라에서도 경험적으로 직면하여 온 것들이다.

우선, 정부 상호간에 발생하는 갈등의 최소화이다. 이는 일종의 소극적 차원에서의 발전적 정부간 관계를 구축하는 방법이다. 정부 상호간의 갈등은 권한과 재원, 지역개발과 비선호시설의 설치 등 다양한 문제를 둘러싸고 발생할 수 있다. 대표적인 사례로는 비선호시설의 설치를 둘러싼 정부간 갈등인 바, 비선호시설은 이용자 또는 국가적 측면에서는 반드시 설치가 필요한 시설들이다. 그럼에도 불구하고, 설치에 따른 피해가 국지성을 갖게 되고, 따라서 그러한 피해를 직접적으로 입게 되는 정부는 해당시설의 설치를 적극적으로 반대함으로써 상호간 갈등이 발생된다. 그러나 이러한 갈등을 방치하게 되면, 일차적으로는 이용자들의 불편이 초래되고, 나아가 국가적 차원에서 자원배분의 왜곡현상이 발생하게 된다. 따라서 발전적 정부간 관계를 확립하기 위한 제1단계는 정부간에 발생되는 갈등을 최소화하는 조치들이 수반되어야 한다.

갈등의 개념은 매우 다양해 간단하게 규정할 수는 없다. 다만, 행정학적 측면에서 보면, 갈등이란 권력 등의 희소자원을 획득하기 위한 다양한 경쟁집단간의 투쟁으로 간주할 수 있다(나태준, 2004: 10).

서울시정개발연구원에서 조사한 정부간 갈등유형을 보면, 지방행․재정 분야에서는 행정구역, 인사, 조직, 기능배분, 권한, 재정, 과세, 관리 등이 있고, 지역개발 분야에서는 댐건설, 용수이용, 수질보전, 상수원보호, 도로개설, 광역상수도, 쓰레기처리시설, 하수․분뇨처리시설, 사회복지시설, 위험시설, 지역개발사업, 대규모 민간개발사업 등이 있는 것으로 파악되고 있다(서울시정개발연구원, 2003).

물론, 갈등이 반드시 역기능만 있는 것은 아니다. 갈등이 개인이나 집단에 미치는 긍정적 기능으로는 ① 갈등이 건설적으로 해소되면 조직발전의 새로운 계기가 되며, 건설적 갈등은 선의의 경쟁을 통하여 조직의 발전과 쇄신을 도모하고, ② 갈등해결을 위한 조직의 창의력, 융통성, 적응성 및 문제해결능력을 제고하며, ③ 조직의 장기적인 안정성 공고화 등의 효과를 가져온다(Nightingale, 1976).

다음으로는 정부 상호간에 필요한 협력을 최대화하는 것이다. 이는 일종의 적극적 차원에서 발전적 정부간 관계를 확립하는 방법이다. 정부 상호간 협력은 자원, 정보, 인력, 사업 등 다양한 분야에서 이루어질 수 있다. 대표적인 사례로는 종합운동장의 건설을 들 수 있다. 종합운동장은 시설서비스 중에서도 규모의 경제가 적용되는 대표적인 서비스이다. 만일 인구규모가 적은 단일의 정부가 독립적으로 종합운동장을 건설하고, 이 시설을 해당정부의 주민만이 활용하게 될 경우 시설의 가동율은 매우 낮은 수준을 유지하게 된다. 따라서 비용대비 편익이 매우 낮게 되고, 해당정부는 자원의 효율적 활용을 도모하지 못한 결과가 된다. 분야에 따라서는 정부간 협력을 통해 상호이익을 증진하고, 시너지 효과를 획득할 수 있는 분야가 있음에도 불구하고, 이를 실행치 못할 경우에는 자원배분의 왜곡과 행정비용의 낭비 및 그에 따른 주민불편이 필연적으로 뒤따르게 된다. 따라서 발전적 정부관계를 확립하기 위해서는 2차적으로 정부간 협력이 필요한 분야에 대한 적극적 협력이 수반되는 조치들이 강구되어야 한다.

협력은 자율적인 조직들간의 개별적 목표들의 공동적 성취를 위한 긴밀한 관계로 규정할 수 있다. 즉, 각각의 단위간 상호작용을 통해 교환 및 협상과정이 이루어지며, 이는 상호 의존관계를 통하여 각 구성부분들이 그들의 업무와 활동을 달성하기 위해 자원, 권한 및 역할을 교환하여 상호이익을 증진시키는 것을 말한다(사득환, 2002: 127).

정부간 협력이 필요한 분야들로는 크게 물적 분야와 비물적 분야로 구분할 수 있다. 물적 분야에서는 도로정비, 하천정비, 시설의 공동건설 등을 들 수 있고, 비물적 분야에서는 정보나 문화교류, 시설의 상호개방, 각종 이벤트의 제휴, 인사교류 등을 들 수 있다(한표환, 2002: 32).

정부간 협력이 필요함에도 불구하고, 협력이 수반되지 않는 까닭은 정부관리자의 인식부족과 보다 직접적으로는 자율성이 제약받을 수 있다는 두렴움에 기인하고 있다는 지적이다(Weiss, 1987: 95).

이상의 내용들을 중심으로 정부간 발전 관계구조를 도식화하면, 아래의 그림과 같다.

			소극적 정부간 관계정립
	정부간 기본관계		갈등 최소화		발전적 정부간 관계
	자율성	⇒	⇑⇓	⇒	수평적/협력적 정부간 관계
	공간적 지배력 강화		적극적 정부간 관계정립
			협력 최대화

<그림 1> 발전적 정부간 관계구조

즉, 지방분권의 추진에 따라 각 정부의 개별적인 자율성이 신장되고 이에 따라 배타적 공간 지배력이 강화됨으로써 현실적으로는 오히려 정부간 단절현상이 나타나고 있다. 따라서 자율성을 근간으로 하되, 정부간 갈등해소와 협력증진을 통해 발전적 정부간 관계를 확립함으로써 지방분권의 본래적 효과를 최대화할 수 있다는 것이다.

Ⅲ. 정부간 관계정립을 위한 제도적 실태

1. 관련제도의 개요

여기에서 논의하는 지방정부의 상호간 관계에 관한 제도적 장치들은 주로「지방자치법」에 규정되어 있다. 이와 같은 관련제도들은 그 특성을 기준으로 보면, 크게 갈등해소를 위한 제도적 장치들과 협력증진을 위한 제도적 장치들로 구분된다. 물론, 특정의 제도들은 갈등해소와 협력증진에 동시에 활용할 수도 있다.

우선, 갈등해소를 위한 제도적 장치로는 분쟁조정위원회를 들 수 있다. 분쟁조정위원회는 시․도를 같이하는 시․군․자치구간의 분쟁을 조정하는 지방분쟁조정위원회와 그렇지 않은 지방자치단체간의 분쟁을 조정하는 중앙분쟁조정위원회의 2종류가 설치되어 있다.

다음, 협력증진을 위한 제도적 장치로는 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합 및 지방자치단체의 장등의 협의체 등이 있다. 이와 같은 제도들은 원칙적으로 지방자치단체 상호간의 교류와 협력을 증진하기 위한 기능을 하되, 일부 제도들은 부가적으로 갈등해소를 위한 기능도 수행한다. 예를 들면, 행정협의회와 지방자치단체의 장등의 협의체는 일정부분 지방자치단체간에 유발되는 갈등을 조정하는 기능을 현실적으로 수행하고 있다.

<표 1> 정부간 관계에 관한 관련제도

구분	제도명	비고
갈등관련 제도	분쟁조정위원회	중앙분쟁조정위원회 지방분쟁조정위원회
협력관련 제도	사무위탁
	행정협의회	갈등관련 기능수행
	지방자치단체조합
	지방자치단체의 장등의 협의체	갈등관련 기능수행

2. 운영실태 분석

갈등해소 및 협력증진을 위한 관련제도들의 운영실태는 각 제도들의 운영효과와는 별개로 일부는 빈번하게 활용되는 반면, 일부는 그렇지 못한 실정이다.

우선, 분쟁조정위원회는 지방자치단체간에 발생되는 분쟁조정을 그 목적으로 설치되었으나, 이를 통해 조정되는 분쟁의 건수는 많지 않은 실정이다. 예를 들면, 2004년도 기준으로 분쟁조정위원회를 통한 해결건수를 보면, 총 해결건수 18건 중에 1건에 불과하다.

<표 2> 2004년 유형별 분쟁해소 방법

구분	당사자간 합의	분쟁 조정위원회	협의/협약	상급기관 중재	기타
건수	5건	1건	4건	4건	4건

자료 : 행정자치부. 내부자료.

사무위탁은 정부간 협력을 위한 가장 용이한 제도로 높은 활용이 기대되었으나, 이에 대한 단체장의 인식부족 등으로 현실적으로는 그렇지 못하다. 1995년 이후 연도별 사무위탁의 실적은 1995년 2건, 1996년 1건, 1997년 2건, 1998년 2건, 1999년 5건, 2000년 21건, 2001년 5건, 2002년 5건, 2003년 10건 2004년 1건 등 총 54건이 이루어졌다. 그리고 분야별로는 혐오시설 분야가 35건으로 다수를 차지하고 있으며, 그 외에 도로분야, 행정분야, 교육분야 등에서 실적이 보이고 있다.

<표 3> 사무위탁 실적

구분	계	상/하수 처리	쓰레기 처리	묘지	도로 건설	행정 기능	교육	수익 사업
계	54	23	11	1	7	5	3	4
’03년 까지	53	23	10	1	7	5	3	4
’04년	1	-	1	-	-	-	-	-

자료 : 행정자치부. 내부자료.

행정협의회는 주로 광역사무에 대한 협력을 증진하기 위하여 설치 및 운영되고 있는 바, 설치율과 활용도는 매우 높다. 2004년 현재 60개의 행정협의회가 구성되어 있고, 회의개최 실적도 매년 빈번하게 이루어지고 있다. 그럼에도 불구하고, 합의된 사항의 구속력은 크지 않은 실정이다.

<표 4> 연도별 행정협의회 구성현황

구 분	'97년	'99년	'00년	'02년	'03년	'04년	비 고
계	54	54	55	56	58	60	244개 단체
광역행정협의회	5	5	5	5	6	6	19개 단체
기초행정협의회	49	49	50	51	52	54	225개 단체

자료 : 행정자치부. 내부자료.

<표 5> 행정협의회 운영실적

구분	’00년말			’01년말			’02년말			'03년말
	회의 개최	상정 안건	합의	회의 개최	상정 안건	합의	회의 개최	상정 안건	합의	회의 개최	상정 안건	합의
계	45	212	185	44	175	149	36	141	122	63	430	410
광역	5	50	50	5	38	37	-	-	-	5	38	32
기초	40	162	135	39	137	112	36	141	122	58	392	378

자료 : 행정자치부. 내부자료.

지방자치단체조합의 경우에는 여타 제도들에 비하여 그 활용이 저조한 실정이다. 1991년 설립된 수도권매립지운영관리조합은 2000년도에 폐지되어 지방공사로 전환되었고, 현재는 자치정보화조합, 부산/진해 경제자유구역청, 광양만 경제자유구역청, 부산/건제간 연결도로건설조합, 부산/김해 경량전철조합 등이 설치 및 운영되고 있다. 다만, 최근 들어 수도권 광역교통조합 등의 설립이 추진되고 있어 지방자치단체조합의 설치가 증가될 징후가 보이고 있다. 지방자치단체조합의 설치 및 활용이 비교적 저조한 여러 가지가 있겠지만, 가장 우선적인 이유는 설치절차가 매우 복잡하다는 것이다. 주로 광역사무를 관장하게 되는 지방자치단체조합은 그 필요성이 인정됨에도 불구하고, 관련 지방자치단체간 합의가 필요하고, 상호간 분담금의 적정배분이 요청되는 등 여러 가지 절차들이 수반된다. 뿐만 아니라 기초자치단체의 규모가 과대함에 따라 현실적으로 광역적 사무의 발생율이 외국에 비해 많지 않다는 것도 하나의 원인으로 작용하고 있다.

<표 6> 지방자치단체조합 설립현황

조합명칭	구성원	목 적	승인일자
자치정보화조합	15시‧도 (서울제외)	지방자치단체 정보화 지원	‘03. 1. 21
부산‧거제간 연결도로건설조합	부산시 경남도	부산‧거제간 연결도로 민간 투자 사업 총괄	‘03. 6. 4
부산‧진해 경제자유구역청	부산시 경남도	부산‧진해경제자유구역내 각종 인‧허가사무처리, 외자유치 등	‘04. 1.20
광양만권 경제자유구역청	전남도 경남도	광양만권경제자유구역내 각종 인‧허가사무처리, 외자유치 등	‘04. 1.20
부산‧김해 경량전철조합	부산시 김해시	부산‧김해간 경량전철 건설‧운영 총괄	‘04. 2.16

자료 : 행정자치부. 내부자료.

마지막으로 4단체 협의회는 시/도지사 협의회와 시/군/자치구청장 협의회를 중심으로 매우 활발한 할동을 하고 있으나, 대체적으로 중앙정부를 상대로 지방자치와 관련된 주요 이슈들을 제기하고, 이를 반영하기 위한 활동들에 초점을 두고 있다. 따라서 지방자치단체 상호간에 발생되는 갈등이나 협력에 대해서는 아직까지 주요 의제로 다루어지고 있지 못한 실정이다.

3. 문제점 분석

현행의 정부간 관계에서 지적되는 가장 큰 문제점은 무엇보다 갈등해소나 협력증진을 통해 보다 발전적 관계로 전환되지 못하고 있는 것이라 하겠다. 원칙적으로 지방자치의 실시와 지방분권의 강력한 추진을 바탕으로 개별 정부의 자율성을 신장하되, 상호간 관계 역시 보다 발전적인 관계로 전환되는 것이 우리의 지향점이자 목표인 것이다. 그럼에도 불구하고, 현실적으로는 정부간 관계가 여러 가지 파열음을 내면서 규범적 차원과는 다소의 격차를 갖고 있는 것으로 평가되고 있다(이기우,  2003: 26). 이처럼 정부간 관계가 현실적으로 저조한 원인은 크게 기반적, 제도적 및 운영적 측면에서 찾아 볼 수 있다.

1) 기반적 측면

정부간 관계가 발전적 관계로 순조로운 이행을 하지 못하는 가장 우선적 원인은 아무래도 기반적 측면에서 지적되어야 할 것이다. 여기에서 말하는 기반적 측면이란 주로 제도가 성립할 수 있는 사회/문화적 조건들을 일컫는다.

정부간 관계가 발전적 관계로 이행 및 정착되기 위해서는 그에 대한 공동의 인식과 나아가 그러한 상태를 달성하는 과정에서 나타나는 저해요인들을 해소하기 위한 적절한 노력들이 경주되어야 한다. 이에 비추어 보면, 정부간 관계가 발전적 관계로 전환되는 것에 대해서는 모두가 동의하고 있다. 그럼에도 불구하고, 그러한 과정에서 노정되는 갈등과 협력에 대해서는 통일된 시각을 형성하지 못하고 있는 것이 우리의 현실이다. 예를 들면, 갈등이란 당연히 존재할 수 있는 일반적인 현상임에도 불구하고(권오철, 1996: 52), 이를 회피하여야할 사회적 병리현상으로 간주하며, 더욱이 정부간에 갈등이 발생할 경우 이를 단체장의 정책적 또는 리더십의 실패로 바라보는 것이 우리 나라의 지배적 시각이라는 것이다. 이는 결국 갈등이란 현상을 해결하기 위한 합리적 접근을 방해하게 된다. 또한 협력의 경우에도 주민의 입장보다는 주로 단체장이나 정부의 입장에서 접근함으로써 협력 자체의 증진을 저해하고 있다. 협력이란 원칙적으로 협력 당사자 모두의 이익을 증진시키는 효과가 있음을 인정함에도 불구하고, 협력사업이 추진되면 해당사업에 대한 해당정부의 자율성이 침해되거나 제약되는 것으로 간주함으로써 가급적 협력을 회피하는 경향이 많다.

이처럼 정부간 발전적 관계확립을 위해 반드시 요청되는 갈등해소나 협력증진에 대해서 부정적 인식이 존재함으로써 그 실현이 지연되고 있는 것이라 하겠다.

2) 제도적 측면

정부간 발전적 관계확립을 저해하는 제도적 측면의 문제점들로는 크게 두 가지를 지적할 수 있다. 하나는 기존 제도들의 실효성이 크지 않다는 점이고, 다른 하나는 다각적인 제도적 장치들이 강구되지 못하고 있다는 점이다.

우선, 기존의 제도들은 전술한 바와 같이 각 제도별로 실효성을 담보하기에는 문제점을 내포하고 있다. 분쟁조정위원회는 상정비율의 저조와 더불어 상정기간의 지연에 따른 문제점이 있고, 조정결과의 수용성 역시 높지 못하여 갈등해소의 적절한 기제로서 기능하지 못하고 있다. 사무위탁은 절차의 용이성에도 불구하고 활용효과에 대한 인식이 확보되지 못하고 있으며, 행정협의회는 활용빈도에 비하여 협의결과의 구속력이 현저히 낮은 문제를 보이고 있다. 또한 지방자치단체조합은 광역사무의 효율적 처리에 매우 유용함에도 불구하고 활용 자체가 저조하며, 4단체 협의회는 중앙정부에 대한 압력단체로서 지나치게 경도된 나머지 갈등해소나 협력증진의 기제로서 활용되지 못하고 있다.

한편, 기존의 제도들이 정부간 발전적 관계 확립에 기여하지 못하는 경우에는 이를 대체할 수 있는 새로운 제도들의 개발을 통하여 선택의 폭을 넓혀 줄 필요가 있다. 그러나 현재까지는 이에 대한 적절한 대응이 수반되지 못하고 있다. 일본의 경우만 해도 광역사무의 협력처리를 위한 다수의 제도들이 존재하고 있다. 예를 들면, 지방자치단체조합, 특별구, 재산구, 광역연합, 지역개발사업단 등이 제도적 장치들로 제시됨으로써 개별적 필요성에 따라 선택적 활용이 가능하게 되는 것이다.

3) 운영적 측면

정부간 발전적 관계확립을 위한 운영적 문제점들로는 제도의 효과를 극대화하기 위한 부대적 사항들에 대한 고려부족을 지적할 수 있다. 특정제도가 제도 자체로서 충분성을 확보하고 있더라도 이를 운영하는 과정에서 필요한 조치들이 수반되지 않을 경우에는 그 효과가 반감되는 것이 일반적이다. 이러한 측면에서 보면, 제도적 충분성 못지 않게 이를 운영하는 과정에서의 고려 역시 필요하다.

그러나 현실적으로는 제도 운영에 필요한 기본적인 정보 또는 지식에 관한 공유가 제대로 이루어지지 않고 있다. 갈등해소나 협력증진을 위해서 타 지방자치단체의 필요성이 어떠한지 또는 그에 대한 구체적 활동들이 무엇인지에 대한 정보와 지식이 상호간에 교환되고 공유될 때 적정한 제도의 선택과 그 효과가 증진될 수 있을 것이다. 또한 정부간에 갈등해소 또는 협력증진을 위한 구체적 행동이 시작되었을 때에는 이를 성공적으로 완결하기 위한 다양한 방안의 마련이 필요함에도 이에 대한 구체적 노력이 부족하다. 지방자치법에 규정된 내용만이 제도의 효과를 십분 달성하는 충분조건은 아니다. 이 외에 예상치 못한 많은 변수들은 실제 제도를 운영하는 과정에서 발생하며, 따라서 이러한 변수들에 대한 신속하고도 탄력적인 대응을 하지 못하게 될 경우 제도의 효과를 확보하지 못하게 된다.

Ⅳ. 정부간 발전적 관계확립 방안

1. 기본방향

정부간 발전적 관계를 확립하기 위한 기본방향은 대안의 성격을 기준으로 차별적 접근을 하는 것이 타당하다. 앞에서 기술한 바와 같이 정부간 발전적 관계는 개별 정부의 자율성을 기본적 토대로 하되, 정부간에 발생되는 갈등을 최소화하고, 상호 협력을 증진하는 단계적 노력들이 요청된다. 다만, 이러한 직접적인 조치들 외에도 양자간에 공통적으로 필요한 기반적 요인들이 전제될 필요가 있는 바, 갈등과 협력에 대한 인식 및 협상문화 등이 그것이다. 따라서 정부간 발전적 관계 확립을 위한 기본방향은 일차적으로 공통적 대응요인들이 구축되고, 이를 기반으로 갈등해소와 협력증진을 위한 개별적 대안들을 모색하는 차별적 접근방법을 제시하고자 한다. 이를 종합하면, 아래의 그림과 같다.

	1단계	⇒			공통적 대응요인
					⇓
	2단계	⇒		갈등해소 대안	⇔	협력증진 대안

<그림 2> 정부간 발전적 관계확립의 기본방향

2. 공통적 대응요인

1) 인식의 전환

우선, 갈등이나 협력에 대한 인식의 전환이 필요하다. 대체적으로 어떠한 현상에 대해서도 시각에 따라 현상에 대해 접근하는 방법이 달라지는 것이 일반적이다. 갈등과 협력에 대해서도 담당 공무원들의 시각이 어떠하냐에 따라 해결기제가 달라질 가능성이 많다. 예를 들면, 갈등의 경우 일반적인 시각이 제도나 정책 및 리더십의 실패로 간주하는 경향이 많다(권오철, 1996: 52). 그리고 협력에 대해서도 특별히 필요성을 갖고 있지 않은 경우에는 실제 협력을 통해 정부간 상호이익을 증진시킬 수 있는 사안임에도 불구하고, 간과되는 경형이 많다. 따라서 기본적으로는 갈등의 해소와 협력의 증진이 해당 지방자치단체뿐만 아니라 거시적으로는 국가 전체에 직접적인 이익을 가져온다는 인식을 담당 공무원들이 확립할 필요가 있다.

이와 같은 인식전환을 위해서는 가장 기본적으로는 긍정적이고 전향적인 사고형성을 도모할 수 있도록 관련 교육 및 연수 프로그램을 개발하여 실시하는 것이다. 중앙단위에서는 인력개발원에 관련과정을 설치하고, 시․도 단위의 공무원 교육원에서도 관련과정을 개설하는 방법을 고려할 필요가 있다. 이 외에 인식전환을 위한 방법으로는 국내외 갈등해소 및 협력증진에 관한 우수사례를 개발하여 전파하는 것도 고려할 수 있다. 중앙단위인 행정자치부에서 매년 관련 우수사례를 취합 및 배포하거나, 각 시․도에서 유사한 업무를 수행하는 방법이 있다.

2) 협상문화의 제고

갈등해소와 협력증진에 대한 공통적 개선요인으로 지적할 수 있는 두 번째의 대안은 협상문화를 제고하는 것이다. 기실 정부간에 발생되는 갈등조차도 근본적으로는 협상을 통해 그 해결방안을 모색할 수 있다. 갈등이 희소자원에 대한 이해집단간 투쟁으로 규정될 경우 이는 결과적으로 자원의 상호배분을 위한 적절한 협상을 통해 해결될 수 있는 사안이다. 따라서 갈등해소나 협력증진이 원칙적으로는 고도의 협상을 통해서 해결될 수 있는 동질적인 사안에 해당된다는 것이다.

협상문화를 증진하기 위해서는 합리적 사고체계를 확립할 수 있는 사회 전반의 의식적 노력이 수반되어야 한다. 더불어서 정부간에 발생되는 갈등이나 협력에 대해 어느 일방이 전부를 잃는다는 생각에 앞서 상호 이익을 배분하는 일종의 경제행위라는 시각을 견지하는 것이 중요하다.

3. 갈등해소 대안

1) 당사자간 협상의 활용

정부간 관계에서 발생되는 갈등을 해소하기 위한 가장 우선적인 방법은 당사자간 협상을 활용하는 것이다. 물론 이는 전술한 바와 같은 협상문화의 제고가 전제되어야 하지만, 그럼에도 불구하고 당사자간 협상을 간과하는 방법은 타당하지 않다. 특히, 협상이 어느 일방의 이익을 완전히 배제하지 않는다는 점에서 갈등해소를 위한 가장 합리적 방법으로 간주할 수 있다. 다만, 협상은 어느 일방이 자기입장만을 견지할 경우 근본적 관심사로부터 벗어나기 쉽고, 합의에 도달하는 시간이 오래 걸리며, 협상이 의지의 경합으로 격화되어 당사자들간 원만한 관계유지가 어려울 가능성이 있다.

이와 같은 한계를 극복하기 위해서는 객관적/문제중심적 협상방식을 견지할 필요가 있다. 즉, 문제로부터 사람을 분리시키고, 일방의 입장이 아닌 쌍방의 이해관계에 초점을 맞추고, 합의를 이루기 전에 공동이익을 가져올 대안을 개발하며, 협상결과는 객관적이고 공정한 기준에 따라 결정하도록 하는 것이다.

2) 분쟁조정위원회의 실효성 확보

현행 지방자치법에는 지방자치단체간 분쟁조정을 원활히 하기 위하여 두 가지 종류의 분쟁조정위원회를 설치하여 운영하고 있다. 그러나 현행의 분쟁조정위원회가 효과적으로 작동하기 위해서는 두 가지 측면에서의 개선이 수반되어야 한다.

중앙분쟁조정위원회는 ① 시/도 또는 그 장간의 분쟁, ② 시/도를 달리하는 시/군 및 자치구 또는 그 장간의 분쟁, ③ 시/도와 시/군 및 자치구 또는 그 장간의 분쟁, ④ 시/도와 지방자치단체조합 또는 그 장간의 분쟁, ⑤ 시/도를 달리하는 시/군 및 자치구와 지방자치단체조합 또는 그 장간의 분쟁, ⑥ 시/도를 달리하는 지방자치단체조합 또는 그 장간의 분쟁 등을 관장하고, 이에 해당되지 않는 지방자치단체/지방자치단체조합 또는 그 장간의 분쟁은 지방분쟁조정위원회에서 관장한다.

우선, 당사자 신청주의에 대한 기간의 설정이다. 현행의 관련법규에 따르면, 공익을 현저히 저해한다고 인정되지 않는 분쟁들은 당사자가 신청을 할 때까지 기다려야 한다. 그러나 현실적으로 분쟁조정을 위한 당사자 신청건수가 많지 않음을 고려할 때 분쟁에 따른 역기능을 최소화하기 위해서는 당사자간 분쟁해결을 위한 노력들을 일정기간 동안만 허용하고, 그 기간이 경과한 때에는 직권으로 분쟁조정을 할 수 있도록 할 필요가 있다.

다음으로는 조정결과에 대한 이행을 강제할 수 있는 제도적 장치의 마련이다. 현행의 관련법규에 따르면, 조정을 결정한 때에는 이를 해당 지방자치단체의 장에게 통보하고, 장은 조정결정사항을 이행하여야 한다고 명시하고 있다. 그러나 현실적으로 지방자치단체장이 해당 지방자치단체에 불리한 결정으로 판단한 경우에는 이를 거부하거나 이행하지 않을 가능성이 많다. 이 경우에는 다시 사법적 판단을 거쳐야 하고, 그에 따른 시간이 추가적으로 필요하게 된다. 이와 같은 부작용을 방지하기 위해서는 조정결과의 불수용에 따른 불이익이 수반되도록 할 필요가 있다. 불이익의 조치로는 행정자치부에서 활용할 수 있는 패널티의 하나로 교부세와의 연계 등을 고려할 수 있다.

3) 행정협의회와 4단체 협의회의 활용

정부간 갈등해소를 위한 마지막 대안으로서는 행정협의회와 4단체 협의회 등 협력증진에 초점을 둔 기존 제도들의 기능을 확대하여 활용하는 방법이 있다. 현재 행정협의회와 4단체 협의회 등은 제도적 존치에도 불구하고, 그 효과성을 확보하지 못하고 있다. 따라서 행정협의회의 경우 임시적 협의기관에서 상설 협의기관으로 전환하고 협의사항의 구속력을 높임으로써 갈등해결을 위한 유용한 제도적 장치로 활용할 수 있으며, 4단체 협의회의 경우 현재 사무국을 구성하기 위한 움직임을 보이고 있는 바, 이를 통해 분쟁사안에 대한 사전적 조율을 거친다면 역시 분쟁해결에 기여할 수 있을 것으로 판단된다.

4. 협력증진 대안

1) 기존 제도의 개선

지방자치단체 상호간 관계에 대한 기존의 제도들 중에서 행정협의회, 사무위탁, 지방자치단체조합 및 4단체 협의회 등은 모두다 정부간 협력을 증진하기 위한 장치들이다. 이와 같은 제도들이 나름대로 그 효과를 발휘한다면, 지금보다 양호한 수준의 협력이 정부간에 이루어질 수 있다. 기존 제도들의 효과성을 제고하기 위한 대안들을 각 제도별로 제시하면, 다음과 같다.

우선, 사무위탁의 경우에는 제도실행을 위한 절차가 용이하다는 장점을 최대한 살리면서 실효성을 확보하기 위해서는 사무위탁에 적합한 사무에 관한 정보의 공유가 이루어져야 한다. 따라서 행정자치부 차원에서 이에 대한 사전연구를 통해 일정한 범례를 제시하고, 이를 각 지방자치단체에 배포하여 활용할 수 있는 방안의 강구가 수반되어야 한다. 다음으로 행정협의회의 경우에는 현재의 임의적 협의기구로서의 성격을 탈피하는 것이 선결과제이다. 이를 위해서는 운영의 정례화, 합의결과에 대한 사후관리방안으로 사안별 카드화나 미합의사항의 추적관리 및 해결방안의 지도 등이 고려되어야 하고, 행정협의회에 지방의회의 참여를 허용하며, 협의회의 사무국 및 실무협의회의 구성 등이 고려되어야 한다. 지방자치단체조합의 경우에는 우선적으로 특별지방자치단체의 법적 지위를 부여하여 법적 기반을 공고히 하는 작업이 선결되어야 한다. 더불어서 조합장의 자율적 인사관리의 범위를 확대하기 위하여 고유직원의 비중을 높이고, 재원의 안정적 운영이 가능하도록 하여야 한다. 마지막으로 4단체 협의회의 경우에는 행정협의회와 마찬가지로 상설기구로의 전환을 조속히 추진하고, 중앙정부에 대한 일종의 압력단체로서 기능하기보다는 지방자치단체간 협력사안을 긴밀히 협의하는 지향성을 강화할 필요가 있다.

2) 정보/지식의 교환 및 공유

정부간 협력을 증진하기 위한 또다른 방안의 하나로 고려할 수 있는 것이 협력사업과 관련하여 개별 지방자치단체가 축적해 온 정보나 지식을 교환 및 공유하는 것이다. 협력사업에 대한 정보나 지식의 교환 및 공유는 일차적으로 협력사업의 필요성을 강력하게 제시해줄 뿐만 아니라 사업추진에 수반되는 정보획득의 비용을 절감하는 효과도 가져온다.

협력사업에 대한 정보 및 지식의 교환 및 공유를 원활히 하기 위해서는 여러 가지 방법들을 활용할 수 있다. 예를 들면, 광역자치단체 단위로 협력사업 프로젝트팀을 설치하여 협력사업과 관련된 구체적인 정보나 지식을 생산 및 전파하도록 할 수도 있다. 뿐만 아니라 현재 각 시/도별로 설치되어 있는 산하 연구기관들을 활용하는 방법도 있다. 즉, 정례적으로 개최되는 시/도 연구원협의회에서 정부간 협력사업이 필요한 분야들을 선정하고, 그 추진방법을 연구하여 상호 의견교환을 한 후 이를 해당 지방자치단체에 제공토록 하는 것이다.

3) 중앙정부의 인센티브 부여

정부간 협력증진을 촉진하기 위한 방법의 하나로 중앙정부의 인센티브 부여도 고려할 수 있다. 전술한 바와 같이 협력에 대한 인식이 부족하고, 나아가 협상문화가 미비한 실정에서는 차별적 인센티브를 통해서 협력을 견인하는 노력도 필요하다. 더욱이 우리나라와 같이 기초자치단체의 규모가 과대한 상황에서는 정부간 협력의 필요성이 당초부터 저조할 수밖에 없다. 이러한 상황에서 정부간 협력증진을 촉진하기 위해서는 외부적 자극을 통해 유인력을 극대화하는 방법도 단기적으로는 충분한 유인력을 갖게 된다.

기초자치단체의 규모도 정부간 협력증진을 결정하는 요인의 하나이다. 기초자치단체의 규모가 과소할수록 정부간 협력의 필요성이 크게 되고, 그 반대의 경우에는 협력의 필요성이 감소되는 것이 일반적이다. 그런데 우리나라의 경우에는 여타 외국에 비하여 기초자치단체의 규모가 과대한 것으로 나타나고 있는데, 인구기준으로 프랑스의 경우 평균적 규모가 3,000여명, 독일이 9,000여명, 일본이 30,000여명임에 비하여 우리나라는 200,000여명에 이르고 있다.

이를 위해서는 가급적 지방자치단체가 유인력을 가질 수 있는 수단들을 활용할 필요가 있다. 따라서 우리나라 지방자치단체들의 취약한 재정력을 감안하여 교부세와 지방채 승인 등과 같은 수단들을 인센티브로 활용하는 방법을 고려하여야 할 것이다. 매년 정기적으로 지방자치단체들의 협력사업을 검토하여 협력사업을 적극적으로 추진하는 지방자치단체들을 대상으로 지방교부세를 증액 교부하거나 지방채의 발행요건을 다소 완화하는 조치를 취함으로써 협력사업에 대한 유인력을 제공하는 것이다.

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한영수(韓永洙): 건국대학교에서 행정학 박사학위를 받고 현재 강남대학교 사회과학부(행정학 전공) 교수로 재직하고 있다. 학문적 관심분야는 복지행정, 인사행정, 그리고 지방자치에도 다소의 관심을 가지고 있다. 주요 저서 및 논문으로는 현대복지행정론(역서, 1993, 홍익재), 인사행정론(공저, 2006, 형설), "지방공무원 계급체계 개선방안"(2004) 등이 있다.

<E-mail: hys@kns.kangnam.ac.kr/논문접수일: 2005. 7. 11/심사완료일: 2005. 8. 24>