프랑스의 공공기관 지방이전 정책

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울) : 171～189

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French Public Agencies Relocation Policy

배 준 구(경성대학교 행정학과)

프랑스는 수도권의 인구 집중과 지역불균형 문제를 해결하기 위하여 공공기관의 지방이전 정책을 추진하였다. 이 연구는 우리나라보다 앞서 성공적으로 추진해 온 프랑스의 공공기관 이전정책의 추진과정과 내용을 분석하고, 그 정책적 시사점을 얻는데 목적이 있다. 즉 공공기관 이전정책의 이론적 배경, 이전정책의 개요, 이전 목적, 이전기관의 선정 및 지역별 배분, 이전 시기 및 규모, 이전 원칙, 이전의 비용 및 예산, 배치 방식, 추진 기구, 이전 성과 등을 중심으로 분석하고, 시사점을 제시하였다. 프랑스의 공공기관 지방이전 정책은 다른 지역정책 수단과 병행 추진, 범부처적 차원에서 정책을  조정하는 시스템의 구축과 관련 기관간의 연계성 확보, 실효성 확보를 위한 이전 원칙과 지원체계를 구축 및 활용, 그리고 해당 지역의 기업, 민간 연구기관들과 파트너십을 통한 시너지 효과 창출 등에서 우리에게 시사점을 주고 있다.

주제어 : 공공기관, 지방이전, 지역균형발전, 지역정책, 프랑스

I. 서 론

프랑스의 파리는 수도로서 산업혁명 이후 정치, 경제, 사회, 문화, 교육 등의 중심지로 프랑스를 지배해 왔다. 지도를 보면 모든 철도, 도로, 통신망은 파리에서 출발해서 전역으로 별 모양으로 퍼져있다. 파리를 중심으로 산업화가 이루어지면서 프랑스의 모든 국가의 부와 산업 및 문화시설이 파리에 집중된 반면에 나머지 지역은 인구 감소와 경제적 침체가 심각한 상태에 직면하였다. 파리권 인구는 1856년에 전체인구의 3.7%인 131만명에 불과하였던 것이 1911년 12.9%인 534만명, 1946년에 16.2%인 660만명으로 급격히 증가하였다. 이에 대하여 프랑스의 유명한 학자인 그라비에(J. F. Gravier)는 1947년에 발간된 “파리와 프랑스의 사막"이라는 책에서 파리가 프랑스의 나머지 지역을 사막화시킨다는 경고를 하여 사회적으로 엄청난 반향을 일으켰다. 이 책 발간 이후 프랑스의 정치인들과 고위 관료들은 파리의 집중 문제를 심각하게 고려하였고, 산업 및 인구분산을 위한 정책이 마련되었다. 이 정책은 1955년에 파리권의 과도한 성장과 집중을 방지하고 낙후된 지역이나 실업으로 고통을 겪고 있는 지역의 개발을 촉진하기 위하여 추진되었다.

프랑스는 수도권의 인구 및 산업 집중과 지역불균형 문제가 심각하여 이를 해결하기  위하여 1950년대 중반부터 입지규제 등 각종 정책을 도입하였고, 1960년대부터 각종 기관(산업, 행정 및 공공기관 등)의 지방이전을 추진하였다. 프랑스의 수도권 인구 비중은 1950년대까지 높은 증가를 보였는데 다양한 지역정책 수단의 채택과 더불어 1960년대부터는 안정화되는 추세를 나타내었다. 즉 수도권 인구 비중은 1911년 12.9%(534만명)에서 1946년 16.2%(660만명), 1954년 17.1%(732만명)로 높은 증가 추세를 나타내었는데, 1960년에 18.2%(847만명), 1982년 18.5%(1,007만명), 2000년 18.6%(1,095만명)의 수준으로 안정화되었다(IAURIF, 2001: 23). 1990년대부터 정부는 수도권과 비수도권간의 지역불균형을 완화하고, 지방의 발전을 위하여 다시 공공기관 이전을 강화하였다.

프랑스의 공공기관 지방이전 정책

｢지방정부연구｣ 제9권 제4호(2005 겨울)

우리나라는 수도권 집중과 지역불균형 문제가 심각하여 1960년대부터 수도권 인구과밀 억제책과 다양한 지역정책 수단을 채택하였고, 1970년대 초반부터 산업 및 각종 공공기관의 이전을 추진하였다. 그러나 수도권 인구 비중은 1960년 20.8%(519만명)에서 2000년 46.3%(2,221만명)로 2배 이상 대폭 증가하여 프랑스와 대조를 보이고 있다.

참여정부는 2003년 출범 후 수도권의 과도한 인구 집중과 지역간 불균형 문제를 해소하기 위하여 공공기관의 80% 이상이 수도권에 위치하여 수도권 집중의 주요 원인으로 작용하고 있다고 보고 다시 공공기관의 지방이전을 추진하고 있다. 2004년 4월 1일부터 시행된 국가균형발전특별법은 공공기관의 지방이전을 명문화(제18조)하였고, 국가균형발전법령에 의한 기준에 따라 정부는 수도권 소재 공공기관 이전을 검토하였다. 건설교통부와 국가균형발전위원회는 2005년 6월 24일에 지방으로 옮겨 갈 176개 공공기관의 시도별 배치 방안을 확정하였다. 향후 정부와 시‧도, 이전기관 3자간의 이전이행협약을 거쳐 2007년에 착공하여 2009년부터 공공기관 이전이 본격화될 예정이다.
이런 점에서 볼 때 우리나라와 유사한 지역 불균형 문제를 안고 있어 이를 해결하기 위하여 공공기관 지방이전 정책을 앞서 추진해 온 프랑스에 대한 연구의 의의는 크다. 프랑스의 공공기관 지방이전과 관련한 국내의 선행 연구는 매우 드문 실정이며, 연구 내용도 개괄적 측면에서 논의된 것에 국한되어 있다. 즉 김태환(2005a)은 “공공기관 지방이전과 지역균형발전”이라는 논문에서 프랑스 공공기관의 지방분산 정책의 개요, 국토균형발전을 위한 지방분산 전략, 지방분산과 지역혁신역량 강화, 공공부문 지방이전의 평가 등을 중심으로 논하였다. 주성재(2003)는 “신행정수도의 입지와 기능에 관한 일고”라는 논문에서 여러 나라의 신행정수도의 건설과 함께 공공기관의 이전에 대하여 논의하면서 프랑스의 사례에 대하여 개괄적으로 간략히 소개하고 있다. 선행연구는 프랑스 공공기관의 이전 정책과 관련하여 정책기조 및 추진방법, 전개 과정, 이전기관의 선정 및 지역별 배분, 이전 시기 및 규모, 이전원칙, 이전의 비용 및 예산, 배치 방식, 추진 기구 등에 대한 구체적 내지 심층적으로 다룬 경우는 거의 없는 실정이다.

이 연구는 프랑스 공공기관 이전정책의 이론적 배경, 추진과정과 내용을 분석하고, 그 정책적 시사점을 모색하고자 한다. 즉 공공기관의 이전 정책의 개요, 이전 정책의 기조, 추진 방법, 공공기관 이전의 목적, 이전기관의 선정 및 지역별 배분, 이전시기 및 규모, 이전원칙, 이전의 비용 및 예산, 배치 방식, 추진 기구, 이전 성과 등을 중심으로 논하고, 이를 토대로 시사점을 제시한다. 그리고 본 연구는 각종 문헌자료를 조사하여 분석하고, 기존의 연구 결과를 원용하는 방법에 바탕을 두었다. 프랑스의 공공기관의 이전은 비수도권에 중점을 두되 수도권을 포함하며, 한국의 공공기관 이전은 종전에는 수도권을 포함시켰으나 참여정부의 경우 비수도권으로 이전하는 것에 한정하고 있다.

Ⅱ. 공공기관의 지방이전에 대한 이론적 배경

공공기관의 지방이전 정책은 영국, 프랑스, 일본, 스웨덴 등에서 수도권의 과밀 억제와 지역균형발전을 위해 추진되고 있다. 즉 영국의 공공기관 분산은 크게 두 가지 정책, 즉 하나는 1960년대 이후 런던의 과밀을 완화할 목적으로 시행하였고, 다른 하나는 1979년 이후 재정적자를 줄이고 작은 정부를 지향하면서 행정개혁에 수반하여 시행하였으며, 1988년까지 총 40,900명이 지방으로 하였다. 프랑스는 1960년대부터 파리의 집중억제와 낙후지역 개발을 위하여 수차례에 걸쳐 추진하여 1990년대 이전에 2만 3천명, 1990년대 이후 현재까지 약 270개 기관, 3만 여명을 지방으로 이전시켰다. 일본은 도쿄의 일극 집중의 해소와 다극 분산형 국토형성을 위해 1988년 1월에 공공기관 이전 방침을 결정하여 2002년 현재 40개 국가기관과 19개 공공법인을 이전하였다. 스웨덴은 1960년대 후반 수도(스톡홀롬)권의 인구와 산업집중을 억제하고 지역균형 발전을 도모하기 위해 중앙정부와 국회를 남기고 행정 효율성에 지장이 없는 기관을 이전하기로 결정하여 52개 기관 약 1만 1천여 명을 지방으로 이전시켰다(Carrez, 2004: 76; 박양호·김창현, 2002: 176-183; 주성재, 2003: 193-194).

수도에 위치하고 있는 공공기관의 지방 이전에 대한 이론적 논의는 비용의 측면, 지역균형발전의 효과, 교통 및 정보통신기술의 발달 등의 관점에서 주로 이루어지고 있다. 첫째, 비용의 측면에서 보면 지방은 수도권에 비하여 운용비용(임금, 임대료 등)이 상대적으로 저렴하기에 공공기관의 지방이전은 비용절감 내지 기회비용 측면에서 유리하다는 주장이다(Jefferson & Trainor, , 1996: 36-48; Fouché, 1997: 37-38). 즉 지방은 수도권에 비하여 실업률이 높고, 임금이나 부동산 가격 등은 상대적으로 저렴하기 때문에 공공기관의 입장에서 뿐만 아니라 국가 전체의 입장에서도 수도권에 비하여 지방에 공공기관을 이전하는 것이 비용 측면에서 이점이 있다는 것이다. 앞서 언급한 바와 같이 영국이 재정적자를 줄이고 작은 정부를 지향하면서 비용절감 차원에서 공공기관의 지방이전을 추진한 것은 이러한 논거와 관련이 있다.

둘째, 지역균형발전의 효과 측면에서 보면 공공기관의 지방이전은 한편으론 수도권의 혼잡과 과밀을 감소시켜 장기적으로 보면 수도권의 경제적 활력을 제고하는데 기여하며, 다른 한편으론 낙후지역에 외부로부터 고급 인력을 공급하고, 세수입의 증대 등을 통하여 지역발전에 기여한다는 주장이다(Lajugie, Delfaud et Lacour, 1985: 224-228; Marshall, 1996: 347-367). 수도권의 과밀은 높은 지가, 임대료, 임금과 함께 교통혼잡, 환경오염 등으로 경쟁력을 약화시키는 원인이 되었다. 공공기관의 지방이전은 수도권의 부족한 자원(토지, 사무실 공간 등), 노동인력의 경쟁, 각종 기반시설의 공급 부담 등을 완화할 뿐만 아니라 민간부문이 입지할 수 있는 잠재력 향상으로 공공부문의 고용감소를 상쇄하여 장기적으로 보면 수도권의 활력과 경쟁력을 높이는데 기여할 수 있다는 것이다. 또한 공공기관의 지방이전은 낙후지역에 공공부문의 고급 인력(기획, 연구 등)의 유입에 따라 교육 및 훈련을 통하여 지식기반을 강화하며 기술수준을 향상시키고, 민간부문의 투자를 촉진할 수 있다는 것이다. 프랑스를 비롯한 선진외국에서는 산업의 구조 변화에 따라 전통 제조업이 쇠퇴하는 구산업지역에 공공부문의 유치가 지역발전에 매우 중요한 것으로 인식하고 공공기관 이전과 더불어 지역혁신정책(테크노폴 조성 등)을 추진하였다.

공공기관 지방이전은 시장 상황에 무관하게 정부의지로써 입지를 결정할 수 있다는 점에서 가장 확실한 분산효과를 거둘 수 있는 대상이며, 그 직원들이 비교적 고급 두뇌 집단이므로 이들의 분산을 통해 지역발전의 효과를 기대할 수 있다고 보는 시각도 있다(김경환 외, 2002: 101).

공공기관이 낙후지역으로 이전하는 것은 전적으로 긍정적 효과만을 유발하는 것은 아니고, 지역경제의 공공부문에 대한 의존을 가중시키며, 비숙련노동 또는 하위층의 고용기회만을 제공하여 그 파급효과가 매우 제한적일 수 있다. 그러나 전반적으로 어려움에 처한 지역의 경우, 특히 오랜 기간에 걸쳐 고용창출이 힘든 지역에서 경제적 편익은 매우 크다고 보고 있다(Jefferson & Trainor, 1996: 41).

셋째, 공공기관의 지방이전은 교통 및 정보통신기술의 발달의 측면에서 실증적으로 논의되고 있다. 과거에는 지방에 입지하기 어려웠던 공공서비스 관련 기능이 교통 및 정보통신기술의 발전으로 인하여 지방에도 입지가 가능하게 되었으며, 이제 공공기관이 수도권에 입지하지 않아도 공공서비스의 효율성을 감소시키지 않을 수 있다는 것이다. 낙후지역은 먼 거리에 위치하고 있어 교통비용과 규모의 경제 측면에서 약점을 안고 있는데 고속교통과 첨단정보통신의 발달로 인하여 장거리 접촉을 용이하게 하고 대면접촉을 대체해 가면서 입지적 단점이 극복되고 있다. 정보통신의 발달에 의하여 과거의 대면접촉이 정보통신에 의한 정보의 교류로 대체가 가능한 만큼 오피스의 교외화 내지 주변 지역 확산이 가능하게 되었다는 실증적 연구가 있다(Goddard, 1977: 19-30). 그리고 고속철도의 개통은 분산효과와 집중효과의 양면성을 띄고 있는데 프랑스의 경우 분산효과가 큰 것으로 평가되고 있다(박양호·김창현, 2002: 205).

Ⅲ. 프랑스 공공기관 지방이전 정책의 개요와 변천

1. 지역균형발전 관련 주요 정책과 제도

<표 1>  프랑스의 지역균형발전 관련 주요 정책과 제도

주요 정책 및 제도	비 고(국토계획)
1950년: 국토계획 정책수립, 국토계획전담부서 창설 1955년: 기업 입지 규제하는 건축허가(agrément), 기업유치 보조금제 신설 1960년: 파리시 및 주변지역 과밀부담금 도입	제1차 및 제2차 계획(1947-1957): 국토계획은 1950년부터 제3차계획(1958-1961)
1963년: DATAR 창설 1964년: 균형도시 정책 도입, 지역별 지원차등화, 이전보상제 1967년: 3차산업 지방분산계획, 1969년: 테크노폴 정책 추진 1973년: 중소도시육성 정책	제4차계획(1962-1965) 제5차계획(1966-1970) 제6차계획(1971-1975)
1982년: 지방분권정책 실시, 레지옹(광역지자체) 신설 -1984년: 계획계약제, 산업재전환 정책 시행 1986년: 기업지구 설정	제7차계획(1976-1980) 제8차계획(1981-1985): 백지화 중간계획(1982-1983) 제9차계획(1984-1988)
1991-2000년: 지방분산 정책 강화(수도권 공공기관 이전) 1992년: 국가서비스재편성기본계획 수립 1994년: 새로운 유럽지역정책 시행 1999년: 지속 가능한 발전, 지역간 연대와 협력 강화 2002년: 공동서비스기본계획(SSC) 승인 2005년: DATAR가 DIACT로 확대 개편됨	제10차계획(1989-1992) 제11차계획(1993-1997): 1993년에 중단, 1995년 장기구상 방식과 부문별 계획방식 채택, 2001년에 새로운 국가계획(SSC) 채택

프랑스의 공공기관 지방이전을 비롯한 지방분산 정책은 국토계획의 정책 수립과 밀접하게 관련이 있다. 파리와 다른 지역간 불균형이 심각한 문제로 제기됨에 따라 1950년에 국토계획 전담부서가 창설되고, 국토계획 정책이 수립되었다. 지방분산 정책은 수도권의 과도한 성장을 억제하고 낙후지역의 경제 활성화를 위하여 1955년부터 도입되었다. 파리권에 입지하는 기업(제조업)에 대하여 허가를 받도록 하는 건축허가(agrément) 제도가 1955년에 도입되었다. 1960년에는 파리시 및 주변지역의 산업 및 서비스업의 집중 억제와 지방분산을 위한 수단으로 과밀부담금(redevance) 제도가 도입되었다(배준구, 2004a: 285-291).

1963년에 국토‧지역기획단(Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale: DATAR)이 창설된 후 교육·연구·금융 부문과 행정 및 공공기관의 지방이전에 대한 정책이 확대되었다. 국토‧지역기획단은 수도권 규제와 지역불균형 완화를 위한 지역정책 및 계획을 주도하였다. 특히 1964년에는 지방도시의 집중적 육성을 통해 파리지역의 성장을 제한하고, 파리에 대응하는 도시를 발전시킴으로써 지역불균형을 시정하는 “균형도시(métropoles d'équilibre)” 정책을 도입하여 8개 도시를 설정하였다(1970년 4개 추가). 또한 지역균형발전정책을 전국적으로 확대함과 동시에 체계적인 지원정책을 전개하기 위하여 전국을 5개 지역(zone)으로 구분하여 지원을 차등화하고, 이전보상 제도를 신설하였다. 1967년에는 공업분산 정책을 지원하기 위한 수단으로 3차 산업 부문에 대한 분산계획을 국토‧지역기획단이 중심이 되어 추진하였다. 1969년부터는 테크노폴(technopole) 정책을 추진하여 파리에서 이전해 오는 대학, 기업, 연구소들을 테크노폴에 집적시켜 지역혁신거점으로 육성하였다. 1971년에는 기존의 성장거점도시 정책을 통해 성장거점도시에 집중 지원하였던 것을 성장거점도시보다 한 단계 낮은 중간규모(또는 중소) 도시로 확대하고 중소도시육성 정책으로 전환하였다.

DATAR는 1963년 드골 대통령 때 신설된 후 지역균형 및 지속가능개발과 결속에 목표를 두고, 중앙부처의 부문별 정책 조정(대규모 인프라사업 등), 국가정책과 지방차원의 개발사업간 조정・촉진 역할, 공공정책의 지역화 사업 참여, 우선사업의 보조・지원, 기금(지역개발기금, 유럽기금)의 배분・조정 등을 주로 행하였다. DATAR는 계약・협상・인센티브 등의 방법을 많이 활용하며, 각 부처에서 파견된 사업전담팀으로 구성되었다(Madiot, 2001: 20-23; DATAR, 2002; 배준구, 2004c: 101-113).

1973년부터 1990년까지는 기존의 중앙정부 주도적인 지역균형발전 정책의 비효율성과 정치・경제・사회적 환경(경제침체, 지방분권 등)의 변화에 따라 국가의 개입이 축소되고 지역균형발전 정책의 우선순위와 추진 방식에 변화가 야기되었다. 1982년에는 지방분권 실시와 함께 레지옹을 광역지방자치단체로 승격하고 지역계획의 권한 강화, 계획의 개혁법의 제정으로 새로운 계획체제가 구축(국가계획, 레지옹계획, 계획계약 등)되었다. 1990년대부터는 지방분권 실시와 함께 유럽통합을 앞두고 종전의 “파리와 프랑스 사막에 대한 해묵은 논쟁”에서 벗어나 파리를 유럽의 중심도시로 건설하면서 일부 수도권의 규제완화와 생활의 질을 높이는데 역점을 두었다.

과밀부담금과 건축허가 제도는 도입 당시에는 공장과 사무실을 모두 규제하였으나 공장의 경우 1982년부터 과밀부담금을 적용하지 않는다. 건축허가제는 1985년에 파리 중심지 이외 경우 폐지하였다가 집중이 야기되어 1989년에 일부 지역 사무실 신설 허가제 재도입(1989년에 사무실세 신설 후 1999년에는 공장 및 상업용지세로 확대함)하였다. 건축허가제는 2000년 4월 26일 정령(décret) 개정으로 종전의 이용면적에 대한 규제(점유규제)가 폐지되고 신・증축에 대한 규제만 적용되고 있다.

국토‧지역기획단(DATAR)은 2003년에 설치되었던 경제변화부처간사업단(MIME)의 업무를 통합하여 국토경쟁력부처간기획단(Délégation interministériel à l'aménagement et à la compétivités des térritoires: DIACT)으로 2005년 12월 31일 대통령령에 의하여 확대 개편되었다. 이는 국토 경쟁력의 제고에 중점을 두고 세계화 등에 따른 경제변화에 효율적으로 대응하기 위하여 경제(산업) 전략과 국토발전 전략을 통합한 것으로 볼 수 있다.

2. 공공기관 지방이전 정책의 변천

1) 1990년대 이전

공공기관의 지방이전 정책은 1955년에 파리권의 과도한 성장과 집중을 방지하고 낙후지역의 개발을 촉진하기 위하여 마련되었다. 처음에 채택된 지방이전 정책은 공업부문에 한정되었으나 곧 행정 및 연구기관으로 확대되었다. 행정 및 연구기관의 지방이전은 낙후지역의 발전에 기여할 뿐만 아니라 이와 관련된 기업의 지방이전을 촉진하여 지역발전에 기여하는데 목적을 두었다.

1960년대 초반부터 상당수의 국립고등교육기관이 주로 지방의 대도시로 이전하였다. 이를테면 전문인력 및 엘리트 공무원을 배출하는 국립학교인 10여개의 특수학교(grandes écoles)를 전문계열별로 묶어 지방으로 이전시켰다. 항공부문의 경우 2개 국립학교(국립고등항공학학교: Ecole supérieur de l'aéronautique; 국립항공학교: Ecole nationale de l'aviation)는 1968년에 툴루즈(Toulouse)로 이전하여 프랑스 항공의 중심도시가 되었다. 국립보건위생학교는 1962년에 렌느(Rennes)로, 국립사법관학교(ENM)은 보르도(Bordeaux)로, 국립세무학교는 클레르몽-페랑(Clermont-Ferrand)으로, 외무부의 4분의 1은 낭트(Nantes)로 이전하였다. 또한 광산학 및 토목공학계 국립학교는 리용-그레노블-생에티엔느(Lyon-Grenoble-St. Etienne) 지역으로, 전파통신학은 낭트로, 해양공학은 브레스트(Brest)로 이전하였다. 지방분산위원회(comité de décentralisation)는 공공부문의 이러한 지방이전계획을 연구하고, 승인하였으며, 3년 후에 시행의 진행 상태를 분석하였다.

1974 - 1975년 이후 이후 경제성장 및  고용창출의 감소는 예산이 축소되는 상황 하에서 다른 부문에 우선순위를 두게 되었다. 이에 따라 공공부문의 이전 정책은 소강 상태에 직면하게 되었다.

2) 1990년대 이후

1980년대 말부터 공공기관 이전 정책은 상황이 상당히 바뀌게 되었다. 지역불균형 및 수도권의 과도 성장에 대한 관심 제고와 경제회복에 따른 예산 확보로 공공기관 지방이전 정책은 1990년대에 다시 강력하게 추진되었다(Fouché, 1997: 9). 즉 로카르(Rocard) 총리는 1990년 11월 5일에 국토계획부처간위원회(CIAT)를 개최하여 지방분산위원회의 역할을 재확인하였다. 로카르 총리는 정부 각 부처가 1991년 7월 3일 이전까지 중앙부처 및 공공기관의 예산상 총 정원 기준의 최소한 5%를 3년 내(1992년, 1993년, 1994년)에 수도권(일드프랑스 레지옹)으로부터 지방으로 이전하는 계획안을 제출하도록 하였다. 관련 부처와 연계하여 국토‧지역기획단(DATAR)은 1991년부터 공기업의 활동을 수도권 밖으로 일부 이전하는 것에 대하여 이들 공기업과 협상을 시작하였다. 목표는 1995년 1월 1일 이전까지 수도권 밖으로 공공부문의 직원 15,000명을 지방으로 이전하는 것이었다.

1963년  창설 당시의 국토계획부처간위원회(comité interministériel d'aménagement  du territoire: CIAT)는 1995년에 ‘발전(développement'이 추가되어 국토계획‧발전부처간위원회(CIADT)로 변경된 후 2005년 10월에 국토계획‧경쟁력부처간위원회(comité interministériel à l'aménagement et à la compétivités des térritoires: CIACT)로 다시 바뀌었다.

1991년 5월에 취임한 크레송(Cresson) 총리는 각 중앙부처의 지방이전계획이 목표에 비하여 결과가 기대에 미치지 못한다고 판단하였다. 또한 지방이전 정책은 추진 절차의 효율성을 충분히 확보하지 못하고 있어 구체적인 결과를 달성하기 위해서는 치밀한 추진 일정 및 구속력을 갖는 조건과 함께 수상 자신에 의한 추진력이 확보되어야 한다고 판단하였다. 따라서 수상은 도시 및 국토계획부 장관(Delebarre)에게 수상 비서실과 지방분산위원회의 사무국 역할을 하는 국토‧지역기획단의 사업전담팀(chargé de mission)과 공동으로 중앙부처 및 공공기관의 지방이전안을 마련하도록  책임을 부여하였다. 1991년 10월 3일에 국토계획부처간위원회는 공공기관 이전에 대한 새로운 조치를 발표하였다. 즉 로카르 총리에 의하여 설정된 파리에 위치한 중앙부처 및 공공기관 정원의 5%를 3년 내에 지방으로 이전하는 목표 및 의무가 재확인되었으며, 다만 일정은 7월 1일까지에서 12월 31일까지로 연장되었다. 공공기관의 이전에 관한 절차는 매우 구속적인 상황에서 이루어졌으며, 부처는 실제로 어떤 공공기관의 지방이전을 거부할 수 없도록 하였다. 어느 기관이 파리를 떠날 수 없는 것이 증명되면 “대체의 원칙(principe de substitution)”에 따라 그 부처에 속한 다른 기관을 대신에 제안하도록 하였다. 수상이 예외적으로 결정하는 것을 제외하면 신설되는 새로운 공공기관은 의무적으로 지방에 설치하도록 하였다. 1991년부터 2000년까지 파리에서 지방으로 이전하는 공공기관은 3만명을 목표로 정하였다. 그 후 후임 총리들(Bérégovoy, Balladur, Juppé 등)도 국토계획부처간위원회에서 이러한 공공기관의 이전 목표를 확인하였다.

Ⅳ. 1990년 이후 공공기관 이전 정책의 주요 내용

1. 공공기관 이전 정책의 기조

첫째, 프랑스의 공공기관 이전 정책은 다른 지역정책 수단과 병행 및 연계하여 추진되었다. 이를테면 지역에 따라 분산적 측면에서 산업분산화 정책(산업재전환지대 및 기업지구, 보조금 및 기금 등)과 연계되었고, 혁신측면에서 혁신기업 유치 및 첨단산업을 육성하는 테크노폴(technopole)이나 유럽연합의 혁신프로그램을 통한 실험정책의 시행과 연계되었다. 지방분권적 측면에서 분권화된 계획인 계획계약과 연계하여 추진되었고, 이를 추진하는 관련 기구의 분권화, 참여 및 절차의 민주화(중앙차원의 조정기능은 유지하되 분권적 방법 수용, 지역차원의 레지옹 권한 확대 등)가 이루어졌다. 또한 2004년9월에 정부는 “경쟁거점(pole de compétitivité)” 정책을 도입하기로 결정하고 기업, 교육기관, 민간 및 공공연구기관들이 혁신적인 공동사업을 중심으로 시너지를 창출하는데 중점을 두고 추진 중에 있다(DATAR, 2004: 113-127; CIADT, 12 juillet 2005 내부자료). 이러한 경쟁거점 정책은 우리나라의 혁신도시 정책과 유사한 점이 있다.

둘째, 프랑스의 공공기관 이전 정책이나 지역정책은 단계적, 점진적으로 추진되면서 보완, 개선되었고, 경우에 따라서는 다른 정책수단의 지역적 실험을 거쳐 이를 활용하는 방향으로 추진되고 있다. 이를테면 공공기관의 이전은 초창기에 교육 측면의 중요성을 감안하여 지역별로 전문인력 및 엘리트 공무원을 배출하는 특수학교(그랑제콜)를 전문분야별로 묶어(항공분야는 툴루즈 등) 이전하였다. 그 후 산업분산화 정책과 함께 지역이 필요로 하는 관련 공공기관을 수차례에 걸쳐 단계적으로 이전하고, 때로는 정책의 강화 및 적응(adapter) 방안을 마련하였다. 또한 지역혁신적 측면에서는 로렌(Lorraine) 지역의 지역기술계획(regional technology plans: RTP) 및 오베르뉴(Auvergne) 지역의 지역혁신전략(regional innovation strategy: RIS) 등과 같은 유럽연합과 지방자치단체간의 협력을 통한 혁신프로그램이나 사업을 실험적으로 시행하여 이를 다른 지역에 활용하고 있다.

셋째, 프랑스의 공공기관 이전 정책은 수도권의 집중억제와 지역균형발전을 위하여 수도권과 비수도권이 상생·보완·협력하는데 중점을 두고 장기적 시각에서 추진되고 있다는 점이다. 즉 단순히 수도권의 집중 억제가 아니라 비수도권에 대한 종합적이고 체계적인 지원과 투자(기반시설 확충, 세제우대, 보조금 지급, 고용 촉진 등)과 함께 장기적 시각에서 추진되고 있다.

2. 공공기관 이전 정책의 추진 방법

첫째, 프랑스의 공공기관 이전은 부처간, 지역간 이기주의를 벗어나 범부처적 차원에서 정책을  조정하는 시스템의 구축과 관련 기관간의 연계성이 확보되고 있다. 즉 행정수반인 총리 주재의 최고정책결정기관인 국토계획발전부처간위원회(CIADT), 공공기관 이전 전담기구인 공공기관지방이전위원회(CITEP), 그리고 이 위원회들의 사무국으로서 조정‧촉진 기능을 수행하는 국토‧지역기획단(DATAR)의 역할 분담과 기능적 연계가 잘 구축되어 있다. 또한 이전과 관련하여 입지 선정 및 보상(인센티브) 등에 대하여 대상 기관과 협상을 하는 유연한 시스템을 운용하고 있다.

둘째, 공공기관의 지방이전은 국토균형 발전의 목표에 부합하는 방식으로 추진되고 있다. 즉 공공기관을 전략적으로 배치하여 지방거점도시의 육성을 지원하며, 지역별 특성화에 기여하는 공공기관을 분산 배치하여 지방중소도시 기능을 강화하고 있다.

셋째, 공공기관의 지방이전에 따른 실효성 확보를 위한 이전 원칙과 지원체계를 구축하고, 이를 적절히 활용하고 있는 점을 들 수 있다. 이를테면 해당 부처가 어떤 공공기관의 지방이전을 거부할 수 없도록 “대체의 원칙” 방식에 따라 그 부처에 속한 다른 기관을 대신에 제안하도록 하였고, 수상이 예외를 인정하는 경우를 제외하고 새로운 모든 공공기관은 의무적으로 지방에 설치하도록 하였다. 공공기관 이전에 대한 직원들의 반대를 진정시키는 4개 원칙(자발성, 공공서비스업무 유지, 보상, 협의 및 정보제공)을 정하였다. 이러한 원칙의 적용과 함께 이전 정책의 성공에 필수적인 재정과 가족 문제에 대하여 협의와 지원체계(관련 비용, 예산, 인력 등)를 구축하였다. 그리고 이전의 준비 및 시행 과정에서 지방자치단체의 역할을 강화하였다.

넷째, 공공기관 이전은 해당 지역의 기업, 민간 연구기관들과 상호작용 내지는 파트너십을 통해 시너지 효과를 창출하고자 하였다. 이를테면 파리에서 이전해 온 공공기관은 대학, 기업, 연구소들이 소피아 앙티폴리스, 툴루즈, 로렌 등과 같은 테크노폴에 입지시켜 상호교류하면서 혁신적 상품을 개발하고 시너지 효과를 유발하도록 하였다.

3. 공공기관 이전기관의 지역별 배분

공공기관은 산업ㆍ상업적 성격을 가진 공공기관ㆍ공기업 및 준국영회사 등이다. 이전대상 공공기관은 중앙행정기관과 연계가 적거나 국가의 지원을 받는 기관으로서 지역특성 강화에 가장 기여할 수 있는 지역으로 분산 배치되었다. 공공기관 이전은 1991년부터 2003년까지 모두 7차례에 걸쳐 이전계획이 마련되었고 순차적으로 이전대상기관이 확대되어 이전계획상으로는 총 315개 기관  42,600명이었다. 즉 1차 이전계획(1991년)은 200개 기관 약 13,300명, 2차(1994년)는 29개 기관 약 10,200명, 3차(1997년)는 43개 기관 약 5,200명, 4차(2000년)는 22개 기관 약 6,300명, 5차(2001년)는 9개 기관 약 5,000명, 6차(2002년)는 11개 기관 약 2,400명, 7차(2003년)는 1개 기관 약 200명이다.

공공기관의 이전은 거의 모든 중앙부처 소속 및 산하기관을 대상으로 하고 있으며, 특히 기술, 과학, 연구, 교육 관련 기능들의 파리 집중을 완화하기 위하여 이 같은 기관들을 많이 선정하였다. 이전대상기관은 다른 기관에 비하여 이전이 용이한 공공시설, 자원지원기관, 연구소, 교육기관들이 주로 선정되었다. 공공기관의 이전은 26개 지역(레지옹 광역자치단체)에 분산 배치하였으며, 대도시 및 중소도시에 이르기까지 다양하게 분포하도록 하였다. 10만 이상의 도시는 대부분 공공기관 이전을 포함시켰고, 10만 미만의 중소도시의 경우도 인구유출과 도시의 경쟁력 등을 감안하여 58개 도시를 선정하였다. 주요 공공기관의 이전 지역 및 도시별 이전기관은 <표 2>에서 보는 바와 같다.

1991년 10월 3일에 국토계획부처간위원회(CIAT)는 공공기관이전에 대한 조치를 발표하였다. 즉 의약관리소(Agence de médicament)를 몽페리에(Montpellier) 및 릴(Lille)로, 환경 및 에너지관리기관을 앙제(Anger), 발본느(Valbonne) 및 세르지(Cergy)로, 프랑스어외국인교육기관을 낭트(Nantes)로, 프랑스환경연구원을 오를레앙(Orléans)으로, 1990년 5월에 설치된 국립재산학교는 릴(Lille)로 이전하도록 하였다.

1991년 11월 7일에  국토계획부처간위원회는 약 4,000명에 이르는 19개의  이전기관을 발표하였다. 특히 국립행정학교(ENA)는 스트라스부르(Strasbourg)로, 품질조사연구원(CEREQ)을 마르세이유(Marseille)로, 국립통신교육원(CNED)을 프와티에(Poitiers)로, 실내안전고등연구소를 리용(Lyon)으로, 담배성냥공사(SEITA)를 앙굴렘(Angouleme)으로, 프랑스복권협회(loto)를 비트롤(Vitrolles)로, 국립농업기계연구원(CEMAGREF)을 클레르몽-페랑(Clermont-Ferrand)으로, 국립산림관리소(ONF)를 부르쥬(Bourges)로, 국립공업소유권연구원본부(INPI)를 릴(Lille)로, 국립양탄자 및 벽지제조소를 오뷔송(Aubusson) 및 보베(Beauvais)로, 프랑스항행로(VNF)를 베튄(Béthune)으로, 국립전기통신원(CNET)을 벨포르(Belfort)로 이전한다는 것이다.

1992년 1월 29일에 국토계획부처간위원회는 13개 부처에 의하여 제출된 지방이전안을 승인하였다. 국가의 감독을 받는 60여개 공공기관의 약 6,000명 직원을 지방으로 이전한다고 발표하였는데 이 중에서 15개 기관은 직원수가 100명을 초과한다. 이 중에서 일부 공공기관은 수도권(일드프랑스 레지옹)으로 이전한다. 예를 들면 경제협력중앙금고 600명을 사르셀(Sarcelles)로, 공군보급창 550명을 크레이(Creil)로, 재정경제부구매협력체협회(UGAP) 400명을 므랭-세나르(Melin-Sénart)로, 국립교육문헌정보원(CNDP) 300명을 루앙(Rouen)으로, 국립농업개발구조정비원(CNASEA) 300명을 리모쥬(Limoges)로, 국방부 해군운영원 260명 및 중앙군인정보원 240명을 투롱(Toulon)으로 이전한다는 것이다.

<표 2> 1990년 이후 주요 공공기관의 이전계획

지역구분	이전 도시	이전 기관
수도권	-생-드니 -부르쥬 -사르셀 -크레이 -므랭-세나르 -마른느-라-발레	-의약관리소 국립산람관리소(ONF) -경제협력중앙금고 -공군보급창 -재정경제부구매협력체협회(UGAP) -국립교육‧직업정보원(ONISEP),재정경제부구매협력체협회(UGAP)
동부지역	-스트라스부르 -벨포르 -소래즈	-국립행정학교(ENA) -프랑스항행로(VNF) -프랑스석유연구원
중부지역	-리용 -클레르몽-페랑 -오뷔송	-고등사범학교-문학(ENS-Lettre), 실내안전고등연구소, 도로‧교통‧도시계 획‧건설연구원, 국립국고감시관학교, 과학기술경찰副局 -국립농업기계연구원(CEMAGREF) -국립양탄자 및 벽지제조소
남부지역	-몽페리에 -발본느 -마르세이유 -비트롤 -투롱 -아겐 -투루즈	-의약관리소 -환경 및 에너지관리기관 -품질조사연구원(CEREQ) -프랑스복권협회(loto) -해군운영원 및 중앙군인정보원 -국립형무행정학교 -민간항공총국
서부지역	-앙제 -낭트 -오를레앙 -프와티에 -앙굴렘 -리모쥬 -렌느 -르망 -보르도	-환경 및 에너지관리기관, 고등공병학교 -프랑스어외국인교육기관, 프랑스국립철도(SNCF), 체신청 사업부, -프랑스환경연구원 -국립통신교육원(CNED), 국립교육간부학교 -담배성냥공사 -국립농업개발구조정비원(CNASEA), 체신청 사업부 -국립통계‧정보분석학교(ENSAI) -프랑스국립철도(SNCF) -체신청 사업부
북부지역	-릴 -보베 -베튄 -루앙 -바렌시엔느 -투루코엥 -오이셀	-의약기관, 국립재산학교, 국립공업소유권연구소본부(INPI) -국립양탄자 및 벽지제조소 -프랑스항행로(VNF) -국립교육문헌정보원(CNDP), 국립교육연구원(INRP) -국립건설기술자학교 -국립세관학교 -경찰학교

자료: Fouché(1997), 72-79 및 Carrez(2003), 35-40의 보고서 내용을 토대로 작성한 것임

1994년 9월 20일 개최된 국토계획부처간위원회는 10,500명 공공기관 직원을 이전한다고 발표하였다. 즉 국립형무행정학교 직원 132명 및 수습생 645명을 아겐(Agen)으로, 보조경찰훈련원 직원 40- 60명 및 수습생 600명을 페리귀(Périgueux)로, 고등공병학교 350명을 앙제(Angers)로, 국립교육간부학교 직원 50명 및 300명 수습공무원을 프와티에(Poitiers)로, 국립통계‧정보분석학교(ENSAI) 직원 70명 및 210명 생도를 렌느(Renne)로, 국립교육연구원(INRP) 274명을 루앙(Roen)으로 이전한다는 것이다.

<표 3> 지역(레지옹)별 공공기관 이전 직원수의 배분(2004년 7월 1일 현재)

지역(레지옹)1)	이전된 기관의 직원수	이전중인 기관의 직원수	합계
Alsace	410	0	410
Aquitaine	2,515	0	2,515
Auvergne	209	20	229
Bourgogne	39	22	61
Bretagne	1,947	20	1,967
Centre	1,395	0	1,395
Champagne-Ardenne	75	0	75
Corse	2	0	2
Franche-Comté	865	0	865
IIe-de-France	5,245	2,309	7,554
Languedoc-Roussillon	2,315	0	2,315
Limousin	1,220	0	1,220
Lorraine	348	0	348
Midi-Pyrénées	1,033	68	1,101
Nord-Pas-de-Calais	1,783	0	1,783
Basse-Normandie	235	56	1,536
Haute-Normandie	1,480	12	247
Pays de la Loire	2,653	163	2,816
Picardie	805	0	805
Poitou-Charentes	1,688	81	1,769
Provence-Alpes-Côte d'Azur	1,077	42	1,119
Rhône-Alpes	3,664	78	3,742
Départements d'Outre-mer(해외도)	20	0	20
지역배분 대상 제외	915	137	1.052
합 계	31,938	3,008	34,946

자료: Carrez(2004), 60.

주 1: 프랑스의 지방자치단체는 시읍면(commune), 도(département), 지역(région)으로 구성되어 있으며,  지역(레지옹)은 1982년에 신설된 광역지방자치단체로서 총 26개(본토 22개)임.

2001년 5월 18일 국토계획‧발전부처간위원회(CIADT)는 4,618명의 공공기관 직원의 이전에 대한 새로운 조치를 승인하였다. 2001년 7월 9일의 국토계획‧발전부처간위원회는 1997년부터 59개 공공기관 10,000명의 직원이 지방으로 이전하도록 결정하였다. 이에 추가하여 파리 이외의 지역으로 4,900명의 직원이 이전되는 13개의 새로운 사업 및 서비스의 통합을 결정하였다. 이에 따라 1997년부터 73개 공공기관의 15,000명 직원이 이전하도록 하였다.

1991년에 재개된 공공기관이전 정책은 처음에 목표로 2000년 이전까지 30,000명의 직원을 이전하는 것으로 정하였다. 그런데 이러한 목표는 상향 조정되어 40,000명의 공공기관 직원을 이전하는 것으로 국토계획부처간위원회(CIAT)에서 의결되었다. 이 같은 공공기관의 이전 직원수는 지난 1960- 1990년까지 이전한 것(23,000명)에 비하면 상당히 많은 수치에 해당한다(Carrez, 2003: 36).

공공기관 이전은 일부 사업의 경우 그 시행이 지체되고 있고, 몇몇 경우는 철회되었는데 이와 관련된 직원수는 약 5,000명에 달한다. 2004년 7월 1일 현재 지역(레지옹)별 공공기관 이전 직원수의 배분을 보면 <표 2>에서 보는 바와 같다. 2004년 7월 1일 현재까지 공공기관의 직원은 31,938명이 실제로 이전하였고, 3,008명이 이전 중에 있어 전체적으로 보면 국토계획‧발전부처간위원회(CIADT)가 계획한 것의 총 34,946명 중에서 80.8%의 이전을 나타내고 있다(Carrez, 2004: 76).

2002년 12월 13일 국토계획‧발전부처간위원회는 공공기관 지방이전 정책을 강화하고, 적응하도록 하는 결정을 하였다. 첫째는 공공기관 이전에 대한 다년도 예측프로그램(programmes prévisionnels pluriannuels d'implantation; PPPI)을 중앙부처와 함께 추진하는 작업을 계획하고, 둘째는 가장 전략적인 지방이전은 대도시지역으로 하는 반면에 다른 기관은 중도시로 이전하도록 하며, 셋째는 유럽기관, 국제연합이나 비정부기구(NGO)의 사무소의 이전에 대한 가능성 연구를 체계화하고, 넷째는 이전의 준비 및 실현 과정에서 지방자치단체의 역할을 강화하도록 하였다.

그리고 1992년 1월 29일에 국토계획부처간위원회는 공공기관 이전과 관련한 직원들의 반대를 진정시키기 위하여 4가지 원칙을 설정하였다. 즉 첫째 원칙은 지방이전 공공기관 직원의 자발성이다. 이 원칙은 수도권 내에서 시행되는 이전의 경우는 적용되지 않는다. 둘째 원칙은 공공서비스 업무의 유지로 공공서비스의 현대화 조치와 연계되어 있다. 이는 이전되는 서비스 업무의 성격, 운영, 조직, 업무 조건의 개선과 관련된다. 셋째 원칙은 이전 관련 직원에 대한 보상의 원칙으로 가족 차원의 고려와 관련된다. 즉 지방이전을 용이하게 하기 위한 배우자의 직업이나 자녀의 교육에 대하여 특별히 배려하는 것이다. 이 경우 지방자치단체의 협력이 필수적이며, 또한 가족의 주거 방식에 대한 고려도 필요하다. 넷째 원칙은 지방이전 결정부터 시행이 완료될 때까지 모든 시행 과정에서 직원과의 협의 및 정보제공에 기초한다는 것이다(Fouché, 1997: 87; Merlin, 2002: 175).

4. 공공기관 지방이전의 비용 및 예산

공공기관 지방이전 비용은 크게 세 가지 주요 구성요소를 포함한다. 첫째는 이전에 관련된 경상비용이다. 즉 이전 준비, 주택‧배우자‧인사문제 등과 관련된 사회적 수행비(accompagnement social), 조정, 이사비, 전기통신비 등이 이에 해당한다. 둘째는 시설투자 및 업무 관련 구매비, 셋째는 부동산비를 들 수 있다. 이전에 관련된 경상비용은 직원 1인당 17,000- 30,000유로(1유로는 약 1,300원)에 이르는데, 프랑스국유철도(SNCF)는 직원 1인당 비용을 30,000유로에 약간 미달하는 것으로 추정하고 있다. 시설투자 및 업무 관련 구매비는 직원 1인당 18,000- 34,000유로에 달하여, 이 비용은 지방이전의 장소와 상당히 독립적인 것으로 보고 있다. 부동산 비용에 대한 고려는 보다 복잡하며, 직원 1인당 평균 45,735유로가 드는 것으로 추정하고 있다. 그러나 파리 밖으로 이전함으로써 이전되는 기관은 자산에 그 부지를 제외하게 됨에 따라 직원 1인당 부동산 비용은 평균 20,581유로에서 22,867유로에 이르는 것으로 보고 있다(Carrez, 2004: 36). 융자제도가 공공기관의 지방이전 사업에 이용되고 있는데 이는 사업 유형, 부처, 관련 기관의 지위에 따라 매우 다양하다.

공공기관 이전의 경우 기존 직원의 이전에 대한 제약은 주로 재정과 가족 문제이다.  따라서 협의는 공공기관의 이전 정책의 성공에 필수적이다. 공공기관 이전의 예산은 인력 및 투자와 관련된다. 지방이전 사업별 관련 중앙부처의 고유한 예산, 지방자치단체의 예산 및 영조물법인(특수공법인)의 고유한 재원 이외에 예산법률(lois de finances)은 이전비용에 대한 재정지원을 위하여 수상의 일반행정 예산 항목에 포함되는 잠정적 교부금을 사회적 수행비에 대한 조치로 책정하였다. 지방으로 이전하는 공법상의 공무원에게 4가지 수당이 적용될 수 있다. 즉 지방분산 특별수당, 배우자 이동수당, 정원감소를 초래하는 구조조정을 수반하는 이전의 경우에 부여하는 특별이전수당, 지방이전 특별추가수당이 이에 해당한다. 이러한 수당에는 공공기관 이전의 경우 적용될 수 있는 보통법의 수당이 추가된다. 투자예산은 수상의 일반행정 예산 항목에 포함되며, 이에 대한 분석은 별도 특별보고서의 영역에 속한다. 2003년 7월 1일 현재까지 공공기관의 이전 사업의 재정지원을 위한 여러 중앙부처에 실제로 이관된 예산은 사업계획 허가의 경우 144.142백만 유로이고, 투자와 관련한 수상의 일반행정 예산 항목(제57-01장)상 지출예산의 경우 132.686백만 유로, 그리고 사회적 수행비에 대한 조치로서 수상의 일반행정 예산 항목(제37-07장)에 포함되는 잠정적 교부금의 경우 21.914백만 유로에 달한다. 이외에도 다음과 같은 추가비용이 소요된다. 즉 이미 착수된 사업의 수행 및 완성에 필요한 재원은 2002년 회계연도 제2분기의 경우 2.611백만 유로(예산 항목 제37-07장), 사업계획의 허가 및 투자와 관련한 수상의 일반행정 예산 항목(제57-01장)의 경우 8.115백만 유로, 2004년의 경우 예산 항목 제37-07장에 대한 1.26백만 유로와 예산 항목 제57-01장의 지출예산에 대한 4.98백만 유로가 이에 해당한다(Carrez, 2004: 38).

프랑스는 독일, 영국, 미국 등과 같이 예산의 존재 형식을 법률로 하는 점에서 한국, 일본 등과 같이 법률과는 다른 별도의 존재 형식을 취하는 점에서 차이점이 있다.

5. 공공기관 지방이전 관련 추진 기구

파리의 공공기관 지방이전 방법은 민간부문과 부분적으로 차이가 있다. 즉 공공기관의 이전은 공공기관지방이전위원회(comité pour l'implantation territoriale des emplois publics: CITEP)에서 마련되어 수상이 주재하는 국토계획‧경쟁력부처간위원회(CIACT)에서 결정된다. 국토경쟁력부처간기획단(DIACT)은 국토계획‧경쟁력부처간위원회의 사무처 역할을 하기에 공공기관지방이전위원회와 밀접한 관련 하에 지방이전이 추진된다.

2001년 7월 9일에 정부는 공공기관의 지방이전을 담당하는 기관을 합리화하기로 결정하였다. 공공기관지방이전위원회(CITEP)는 2002년 1월 14일 정령(décret)에 의하여 국가개혁과 국토계획담당 장관 2개 부처 산하에 신설되었다. 이 위원회는 지역(레지옹)의 균형개발에 기여할 지역으로 공공기관의 이전을 촉진하는데 목적을 두고 있으며, 수도권(일드프랑스 레지옹)의 건축허가(agrément)와 국가의 공공기관을 입지를 통제하는 결정을 한다. 이 위원회는 1995년 설치되어 수도권의 건축허가의 절차에 개입(자문)한 지방분산위원회(comité de décentralisation)와 1991년 설치되어 지방이전의 협상을 담당한 공공기관지방이전사업단(Mission pour l'implantation territoriale des emplois publics)을 대체하여 통합한 것이다. 공공기관지방이전위원회의 위원은 레지옹의회의원, 중앙부처의 대표, 자격을 갖춘 자로 구성된다(Migaud, 40-42). 공공기관지방이전위원회는 11명의 위원, 즉 중앙부처 공무원 6명, 지방의회(레지옹의회) 의원 3명, 관련 분야 전문가 2명으로 구성되어 있다(Gérard, 2001:168-169).

Ⅴ. 공공기관 지방이전 정책의 성과와 시사점

1. 공공기관 지방이전 정책의 성과

공공기관 지방이전 정책은 파리에 인구 및 산업, 공공기관, 대학 및 연구소 등이 지나치게 집중되어 한편으론 파리의 과밀로 인한 문제, 다른 한편으론 지방의 낙후 문제를 해결하기 위하여 지역균형발전을 위한 다양한 정책 수단과 함께 채택되었다. 공공기관 지방이전 정책은 지역균형발전을 위한 다른 정책 수단과 더불어 시행되었고 여러 요인이 복합적으로 작용하여 그 성과를 정확히 파악하기는 어려우나 각종 조사 및 분석에 의하면 지역균형발전에 상당히 기여한 것으로 평가되고 있다.

먼저 수도권과 지방간의 불균형 시정은 수도권 인구 비중 및 지역간 인구 성장 등의 비교에서 나타나고 있다. 수도권 인구는 1911년 12.9%(534만명), 1946년 16.2%(660만명), 1954년에 17.1%(732만명), 1960년 18.2%(827만명)로 급격히 증가하였으나 1960년대부터 그 비중이 상당히 완화되어 1962년 18.2%(847만), 1968년 18.6%(925만), 1975년 18.8%(988만), 1982년 18.5%(1,007만), 2000년 18.6%(1,095만명)로 거의 증가를 보이지 않고 있다(Frémy, 2001: 811; IAURIF, 2001: 21-23). 수도권은 다른 지역중심도시에 비하여 순인구 성장률이 낮게 나타나고 있다. 즉 도시인구 중에서 수도권 비중은 1962년 28.5%에서 1999년에 21%로 낮아졌다. 프랑스 전체에 대한 지방의 도시인구 비중은 1962년 52%에서 1999년 58%로 4% 증가한 반면에 수도권 비중은 1962년 18.2%, 1999년 18.6%로 불과 0.4%만 증가하였다(IAURIF, 2001: 20). 또한 수도권 인구성장률은 1990년부터 2.7% 수준을 유지하여 전국 평균 3.3%보다 낮고, 1990년 이전보다 아주 낮은 성장 추세를 보이고 있다. 특히 Rhone-Alpes지역은 수도권보다 성장률이 높다(Madiot et Mestre, 2001: 110).

소득 측면에서 보면 수도권과 지방(비수도권)간의 격차가 감소한 것으로 나타나고 있다. 즉 1960년에 수도권 주민은 소득세를 지방에 비하여 3배 넘게 납부하였는데(수도권은  1인당 354프랑, 지방은 108프랑), 2000년에는 약 32%(수도권 약 11,000프랑, 지방 8,300 프랑)로 그 격차가 현저히 줄었다. 통계조사국(INSEE)의 연구에 의하면 주민당 총가처분소득(즉 소득세와 사회보장분담금 제외)은 1982년에 수도권은 지방에 비해 33% 초과에서 1996년 23% 초과(수도권 110,800프랑, 지방 90,100프랑)로 그 차이가 상당히 줄었다(IAURIF, 2001: 22)

교육 및 연구 기능의 지방이전으로 수도권과 지방간의 격차가 줄어 든 것으로 나타나고 있다. 즉 고등교육 정원의 전체에 대한 수도권 비중은 1960년에 36%에서 2000년에 25%로 낮아졌다. 1960년에 파리의 대학교는 78,000명(전체의 36.4%)명을 수용하였고, 특수학교(grandes écoles)을 포함한 고등교육 수준(종합대학교 제외) 정원의 절반 이상(총 학생수 약 90,000명)을 수용한 반면에 지방의 대학교 전체는 136,000명을 수용하였다. 2000년에 수도권은 전국의 25.5%인 37만 명의 대학생을 수용하고 있으며, 기타 특수학교를 포함할 경우 전체의 25%(전국 220만, 수도권 55만 명)로 그 비중이 상당히 낮아졌다(IAURIF, 2001: 23: 배준구, 2003: 132-136). 교육기능의 지방이전은 파리로 향하는 인구 이동의 흐름을 완화시켰고, 특히 이공계의 경우 학부뿐만 아니라 석사 이상의 고급 전문교육단계에서도 파리로의 인구 이동 흐름이 발생하지 않고 취업도 지방에서 이루어지는 것으로 조사되고 있다(건설교통부, 2003b). 특히 프랑스의 대표적인 낙후지역인 메츠(Metz)와 낭시(Nancy)에 대학 및 연구기관의 이전 및 유치로 낭시는 프랑스에서 대학교 밀도에서 5위(주민 100명당 10명의 대학생)를 차지할 정도로 고등교육 인력이 많고, 외국의 학생과 연구원의 비중이 매우 높은 편이다. 메츠에는 파리에 있던 첨단전자 분야 공과대학(Supélec)이 이전하였고, 미국의 Georgia Tech 유럽분교가 설치되었다. 교육 및 연구기능은 공공기관의 지방이전으로 인하여 지역경제에 대한 파급 효과 및 시너지 효과를 창출하는데 가장 큰 영향을 미치는 것으로 평가되고 있는 점을 감안할 때 이러한 변화는 지역균형발전 측면에서 볼 때 고무적이다 .

최고 행정엘리트를 교육하는 국립행정학교(ENA)는 1991년 11월에 유럽연합 본부가 위치한 스트라스부르로 이전하기로 결정된 후 2단계(1단계 1993년 1월, 2단계 1994년 1월)로 이전되었다. 국립행정학교(70명의 직원 및 100명의 공무원 생도)의 지방이전은 많은 반대에도 불구하고 강력히 추진되었으며, 그 위상 및 명성을 감안할 때 상징적인 의미를 지니고 있다(Fouché, 1997: 136-139). 최근 스트라스부르로 이전한 직원들에 대한 최근 조사에 의하면 이전 당시에 반대를 했던 경우도 이전 후에는 만족하고 있다는 긍정적 평가도 나오고 있다(KBS 일요스페셜, 2003.8.3). 1990년대 들어 와서 추진되고 있는 공공기관 이전 정책은 부분적으로는 평가가 나오고 있지만 아직까지 그 성과를 속단하기는 이른 점이 있다.

수도권과 기타 지역간 발전의 격차는 1960-2000년 사이에 지역중심도시의 급속한 발전에 따라 감소되었다(IAURIF, 2001: 20). 지방에 입지한 성장중심도시의 이미지가 대폭 개선되고, 기능도 많이 변모하고 있으며, 민간기업이 가지고 있는 지방도시에 대한 신뢰감과 지명도가 향상되고 있다. 예를 들면 외교 관련 공공기관이 다수 이전한 낭트는 프랑스 외교 관계의 중심지라는 이미지로 부각되었고, 이를 통해 관련 민간기업의 이전과 유관 기관의 이전을 유도하여 지역특성화가 더욱 촉진되었다(건설교통부, 2003).

공공기관의 지방이전은 정부와 기업, 대학 및 연구기관, 민간단체 등의 협력을 통하여 지여혁신체계의 구축에 기여하였다. 대학 및 국립연구소 등 고급인력의 지방이전은 고급 및 첨단기술에 대한 접근이 용이하지 못했던 지방기업들에게 신기술에 대한 정보 제공 및 기업 활동에 적용할 수 있는 환경을 마련하였다(Fouché, 1997: 25-28). 로렌지역은 전통 제조업의 몰락으로 인한 산업의 재구조화와 지역혁신정책의 추진으로 괄목할만한 산업기반이 형성되고, 첨단기술 제조업 고용의 높은 성장률을 나타내고 있다. 이를테면 2000년에 외국 투자기업의 고용 창출 면에서 프랑스 내에서 2위를 차지하였고, 경제의 중심이 철강으로부터 자동차, 기계, 정보통신 등으로 바뀌었다(ADIELOR 내부자료). 2002년 11월에 유럽연합 국가 전체를 대상으로 처음 실시된 지역에서의 혁신에 대한 조사(Eurostat, 2002)에 의하면 로렌지역은 평균 및 첨단기술 제조업 고용의 경우 1995년-2000년 동안에 7.2%의 성장률로 유럽연합의 지역 전체에서 3위를 나타내고 있다(Conseil Economique et Social de Lorraine, 2004: 21-25). 2003년 현재 로렌지역의 실업률은 9.4%로 프랑스 전체의 실업률 9.7%에 비해서는 다소 낮지만, 주민 1인당 국내총생산은 프랑스 전체가 21,900유로인데 비하여 로렌지역은 20,300유로로 약간 낮은 편에 속한다(La Découverte, 2004: 66-158). 이와 같은 결과는 로렌지역의 기존 기반산업이 거의 몰락해 가는 가운데 거두었다는 점에서 긍정적으로 평가할 만한 하다. G. Baudelle의 분석에 의하면 북부와 북동부지역은 산업의 유출로 어려운 반면에 서부와 중부지역은 인구성장과 고용관계의 놀랄만한 부흥이 나타나고 있다. 과거 “파리와 프랑스 사막"의 이미지를 수정하고, 활동과 설비투자 및 생활 방식을 동질화하는데 성공한 것으로 평가되고 있다(Phlipponneau, 2002: 119).

이에 반해 정부가 추진한 공공기관 지방이전은 일부 기관의 경우 구성원들의 반대로 이전이 철회되고(프랑스개발금고), 중단되거나(국립농업개발구조정비원) 지체되며, 오랜 동안 갈등을 겪고 당초 계획대로 집행되지 못하는 사례도(국립공업소유권연구소본부, 국립행정학교) 있었다. 특히 최고 행정엘리트를 교육하는 국립행정학교(ENA)는 1991년 11월에 유럽연합 본부가 위치한 스트라스부르(Strasbourg)로 이전하기로 결정하였으나 지방이전에 대한 강력한 반대에 직면하여 이전이 지체되고, 수년간의 갈등을 겪은 후 당초안과는 달리 파리에서 교육기간의 절반을 하도록 인정되었다(Fouché, 1997: 117-143).

2.  시사점

첫째, 이론적 측면에서 보면 프랑스의 공공기관 이전 정책은 그 이론적 배경이 되었던 지역균형발전 효과 측면에서 상당한 성과를 나타내고 있다는 점이다. 말하자면 수도에 위치하고 있는 대학, 국립연구소 등 공공기관의 지방이전은 로렌을 비롯한 여러 낙후지역에서 산업기반 형성과 인구 성장 및 고용창출 등에서 상당한 성과를 보이고 있고, 또한 급격하게 증가하였던 수도권의 인구 증가의 완화에도 기여한 것으로 나타나고 있다.

둘째, 공공기관 이전 정책의 기조 측면에서 보면 프랑스는 다른 지역정책 수단과 병행 및 연계하여 추진되었으며, 단계적 내지 점진적으로 추진되면서 보완·개선되었고, 어떤 사업(지역혁신사업의 일부: 로렌지역의 지역기술계획사업, 오베르뉴지역의 지역혁신전략 사업 등)은 특정 지역에서  실험적으로 적용되었다는 점이다. 한국의 경우 참여정부가 추진하고 있는 정책은 막대한 재원이 소요되고 위험을 안고 있는 행정중심복합도시와 더불어 공공기관의 지방이전, 지역혁신 클러스터 조성, 혁신도시, 기업도시, 신도시 건설, 수도권 규제 완화 등이 동시 다발적으로 추진되고 있는 점에서 프랑스와 차이가 있다. 한국의 이러한 정책 수단들은 동시 다발적으로 추진될 경우에 발생될 수 있는 위험과  영향 등을 감안하여 장기적 관점에서 시행 시기 및 우선순위 조정, 대상 지역의 축소(지역혁신클러스터, 혁신도시, 기업도시) 등에 대하여 신중히 재검토할 필요가 있다. 그리고 수도권의 집중억제와 지역균형발전을 위하여 수도권과 비수도권간 뿐만 아니라 지역간의 상생·협력을 위하여 계획계약, 지방자치단체조합, 행정‧재정적 지원, 세원 부여, 협력프로그램, 네트워크 구축 등에 역점을 두었다는 점이다.

셋째, 공공기관 이전 정책의 추진 방법적 측면에서 보면 범부처적 차원에서 정책을 조정하는 시스템, 즉 행정수반인 수상의 추진력, DIACT(2005년 12월 말 이전의 DATAR)와 같은 조정 및 촉진 기능, 국토계획‧발전부처간위원회(국토계획‧경쟁력부처간위원회), 지방분산위원회, 공공기관지방이전위원회 등의 구축과 관련 기관간의 연계성이 확보되고 있는 점이다. 국토균형 발전의 목표에 부합하는 방식, 실효성 확보를 위한 이전 원칙과 지원체계 구축, 해당 지역의 기업, 민간 연구기관들과 상호작용 내지는 파트너십 통한 시너지 효과 창출에 역점을 두어 상당한 성과를 거두고 있다.

넷째, 공공기관의 이전은 지역 특성화 전략 차원에서 각 기능이 가장 잘 수행될 수 있는 지역으로 기능별 이전을 추진하였다는 점에서 시사점을 주고 있다. 지역 특성을 강화하기 위하여 성격이나 소속이 다른 기관일지라도 관련 기능을 일정 지역에 집적시켰으며, 동일 기관인 경우도 기능별로 분리될 수 있는 소규모 기능군으로 분리하여 각 지역의 특성화를 지원하였다. 말하자면 동일 기관 내에 모든 기관을 동시에 이전하기보다는 이전에 의하여 다른 기관의 기능과 시너지 효과를 가져 올 수 있는 경우에는 동일 기관내에 기능별로 분리하여 여러 지역으로 분산 배치하였다.

다섯째, 공공기관 이전은 기존 직원의 이전과 관련한 재정과 가족 문제가 매우 중요한 비중을 차지한다는 점이다. 프랑스는 공공기관의 이전정책을 추진함에 있어 공무원들이 지방근무를 꺼려하여 사직하는 경우에 대비하여 공공기관 및 소속 공무원의 입장을 감안하여 추진과정에서 협의를 중시하였다는 점은 주목할 만하다. 또한 공공기관의 이전과 관련한 중앙정부 및 지방자치단체의 고유한 예산, 잠정적 교부금 , 각종 수당(지방분산 특별수당, 배우자 이동수당, 특별추가수당 등)을 이전의 실효성을 확보하는데 중점을 두었다.

여섯째, 공공기관 지방이전 정책은 교육 및 연구 기능의 지방이전과 함께 교육, 문화 등의 여건을 개선하는데 역점을 두어 교육기회를 찾아 파리로 향하는 인구 이동의 흐름을 완화하였다는 점이다. 이는 우리나라의 수도권 집중과 지방의 인재 유출 배경에 교육문제가 매우 중요한 변수로 작용하고 있는 점을 감안할 때 시사점을 주고 있다.

Ⅵ. 결  론

프랑스는 수도권의 인구 및 산업의 과도한 집중과 지방의 낙후에 따른 지역간 불균형 문제를 해결하기 위하여 지방분산 정책의 일환으로 공공기관의 지방이전 정책을 추진하였다. 공공기관 지방이전 정책은 지역균형발전을 위한 다른 정책 수단과 더불어 시행되었고, 여러 요인이 복합적으로 작용하여 그 성과를 파악하기가 어려우나 최근 각종 조사 및 분석에 의하면 지역균형발전에 상당히 기여한 것으로 평가되고 있다. 즉 급격하게 증가하였던 수도권 인구 비중이 1960년 이후 계속적으로 거의 증가하지 않고 있고, 수도권은 다른 지역중심도시에 비하여 순인구 성장률이 낮게 나타나고 있다. 수도권과 지방(비수도권)간에는 소득 격차가 감소하고 있고, 교육 및 연구 기능의 지방이전으로 파리로 향하는 인구 이동의 흐름을 완화시키고 있다. 지역중심도시가 급속하게 발전함 따라 지방에 입지한 성장중심도시의 이미지가 대폭 개선되고, 기능도 많이 변모하고 있으며, 민간기업이 가지고 있는 지방도시에 대한 신뢰감과 지명도가 향상되고 있다. 공공기관의 지방이전은 정부와 기업, 대학 및 연구기관, 민간단체 등의 협력을 통하여 지역혁신체계의 구축에 기여하고 있는 것으로 나타나고 있다. 대학 및 국립연구소 등 고급인력의 지방이전은 고급 및 첨단기술에 대한 접근이 용이하지 못했던 지방기업들에게 신기술에 대한 정보 제공 및 기업 활동에 적용할 수 있는 환경을 마련하였다. 특히 프랑스의 대표적 낙후지역인 로렌지역은 전통 제조업의 몰락으로 인한 공공기관의 이전과 더불어 산업의 재구조화와 지역혁신정책의 추진으로 괄목할만한 산업기반이 형성되고, 첨단기술 제조업 고용의 높은 성장률을 나타내고 있다.  이러한 성과에 비추어 보면 프랑스의 공공기관 이전 정책은 그 이론적 배경이 되었던 지역균형발전 효과 측면에서 상당한 설득력을 확보하고 있다고 볼 수 있다.

한편 정부가 추진한 공공기관 지방이전은 일부 기관의 경우 구성원들의 반대로 이전이 철회되고, 중단되거나 지체되며, 오랜 동안 갈등을 겪고 당초 계획대로 집행되지 못하는 사례도 있었고, 준비 미흡 등의 문제점이 나타나기도 하였다. 1990년대 이후 추진되고 있는 공공기관 이전 정책은 부분적으로는 평가가 나오고 있지만 아직까지 그 성과를 속단하기는 이르다.

한국은 최근에 참여정부 하에서 국가균형발전특별법을 제정하여 공공기관 지방이전 정책을 강력하게 추진하고 있다. 참여정부는 공공기관 이전 정책을 추진하면서 지역균형발전을 위해 프랑스가 추진한 것과 유사한 다양한 정책수단(지역혁신 클러스터, 혁신도시, 기업도시, 지역발전투자협약제도 등)을 도입하고, 유사한 추진기구(국가균형발전위원회, 공공기관지방이전특별위원회, 공공기관지방이전지원단)를 구성하고 있는 점에서 주목된다. 프랑스의 공공기관 이전 정책은 단계적 내지 점진적으로 추진되면서 보완·개선되었고, 지역균형발전 정책 수단과 연계, 특정 지역에서의 실험적 적용 등과 같은 구체적인 내용에서 보면 한국과 차이점이 있다. 특히 참여정부는 행정중심복합도시와 더불어 공공기관의 지방이전, 지역혁신클러스터 조성, 혁신도시, 기업도시, 신도시 건설, 수도권 규제 완화 등을 동시 다발적으로 추진함에 따라 막대한 재원 소요와 위험 부담을 안고 있고, 사업 추진시 부작용 발생의 가능성 등을 감안하여 장기적 관점에서 사업의 추진 시기, 우선순위 등을 신중히 재검토할 필요가 있다. 특히 우리나라의 수도권 집중과 비수도권의 인재 유출의 배경에는 교육문제가 매우 중요한 변수로 작용하고 있는 점을 감안하여 공공기관 지방이전을 비롯한 지역균형발전 정책은 지방대학 육성 등 교육문제에 중점을 둘 필요가 있다.

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배준구(裵俊銶): 프랑스 파리제2대학교에서 법학 박사학위를 취득하고(논문: Structures  et contrôle des collectivités locales: valeur de l'expérience française par rapport au contexte coréen contemporain, 1988), 현재 경성대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방자치 및 재정, 지역계획, 비교지방행정이며, 저서로는 ｢프랑스의 지방분권｣ (2004), ｢지방분권형 국가 만들기｣ (공저, 2003), ), ｢지방화시대의 도시관리와 정책｣ (공저, 1996), “프랑스의 지방분권 이후 지역정책”(2004), “프랑스의 국토 및 지역계획의 개혁과 새로운 계획기법”(1998), “지방자치 후 정부간 갈등의 실태와 개선방안”(1997) 등이 있다. 경력으로는 한국지방정부학회 차기회장, 부산경남지방자치학회 회장, 대통령 자문 정부혁신지방분권위원회 전문위원이다.

<E-mail: jgbae@ks.ac.kr/논문접수일: 2006. 1. 10/심사완료일: 2006. 2. 22>

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