부산의 지속가능성 분석:

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄) : 241～265

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‘부산의제21’을 중심으로*

* 이 논문은 부산광역시 녹색도시부산21추진협의회의 의뢰로 작성되어 (사)한국지방정부학회 2005년도 동계학술대회에서 발표한 논문을 수정․보완한 것입니다.

** 제 1저자.

An Analysis of Sustainability for Busan Metropolitan City:

The Case of ‘Busan Agenda21’

강 성 철(부산대학교 행정학과)**

이 기 영(부산대학교 사회복지학과)

이 종 식(양산대학 부동산컨설팅과)

김 도 엽(부산대학교 행정학과)

본 연구는 21세기 지역의 지속가능성을 위해 그 의미와 역할이 보다 강조되고 있는 ‘부산의제21’을 대상으로 의제 내용과 이를 평가하기 위한 지표체계, 선정된 객관적 지표를 통한 부산광역시의 지속가능성을 분야별․연도별로 비교․분석하였다. 부산의제21은 지역주민들의 의견과 학자 및 전문실무자들의 견해를 수렴하여 크게 ‘건강한 환경보전 분야’, ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’, ‘살맛나는 사회조성 분야’ 등 세 분야로 나누어져 있으며, 분석결과는 다음과 같다. 즉 부산의제21을 분야별로 구분하여 T점수의 변화 추이를 비교한 결과, 전체적으로 ‘건강한 환경보전 분야’가 ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’ 및 ‘살맛나는 사회조성 분야’보다 지속가능성이 상당히 개선적인 것으로 나타났다. 그러므로 부산광역시의 경우 이러한 경향을 고려하여 향후 도시시스템 구축 및 사회조성 분야의 중요한 영역들을 모색하고 보완하며, 이에 관련된 적절한 통계들을 활용하여야 할 것으로 분석되었다.

주제어 : 지속가능성, 지방의제21, 부산의제21, 환경보전, 지표분석

Ⅰ. 서 론

오늘날 환경문제는 국경을 초월한 범지구적 문제이다. 환경용량을 초과한 과도한 자원이용과 급격한 경제성장은 환경문제를 초래하였고, 결과적으로 환경보전은 모든 국가의 중요한 책임으로 대두하였다. 이러한 범지구적인 환경문제를 해결하기 위한 노력의 일환으로 국제적인 환경회의가 개최되고 있다. 1972년 스웨덴의 스톡홀름에서 열린 ‘인간환경회의’를 시작으로 1992년 브라질 리우 데 자네이루에서의 ‘유엔환경개발회의’(일명 ‘리우회의’라고 칭함)와 1994년 영국 맨체스터에서 ‘지구환경회의’가 개최되었다. 이러한 일련의 국제환경회의에서 가장 중요하게 등장한 개념이 경제개발과 환경보전을 조화시켜야 한다는 ‘환경적으로 건전하며 지속가능한 개발’(Environmentally Sound and Sustainable Development: ESSD)이었다. 특히 1992년 리우회의에서는 인류에게 지구환경보전과 인류의 소외계층의 삶의 질 향상을 위해 지속가능한 개발을 강조하고, 이를 수행할 행동계획을 담은 ‘의제21’(Agenda21)을 채택하였다.

의제21은 사회경제 부문(Social and Economic Dimensions), 자원의 보전과 관리 부문(Protection and Management of the Resources), 주요 집단들의 역할강화 부문(Strengthening the Role of Major Groups), 이행수단 부문(Means of Implementation) 등으로 구성되어 있으며, 주요 집단들의 역할강화 부문 가운데 제28장은 지구환경보전과 지속가능한 지역공동체의 발전을 위해 지방정부의 역할과 행동계획을 담은 ‘지방의제21’(Local Agenda21)을 수립하도록 권고하고 있다. 지방의제21은 우리 사회를 보다 지속가능한 사회로 만들어 나가기 위한 지역사회의 약속이자 일종의 사회적 자본(social capital)이라고 할 수 있다(임형백․윤준상, 2001: 114). 이러한 의미에서 지방의제21은 지역환경, 지역경제, 지역사회의 조건들을 고려하여 지역공동체와 관련이 있는 다양한 이해관계자들이 참여한 가운데 지속가능한 사회공동체를 실현하기 위한 구체적인 실천 방안을 모색하는데 목적이 있다고 볼 수 있다(강성철, 2003: 20).

결국 지방의제21은 지역사회에서 환경보전과 균형적 발전을 위하여 지역사회의 주요 집단들이 주축이 되어 추진해 가는 일련의 합목적적 과정이자 그 결과물이라고 할 수 있다(오영석, 1998: 233).

부산의 지속가능성 분석

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄)

이러한 지방의제21은 1992년 이후 오늘날까지 세계 각국의 지방자치단체별로 수립되어 추진되고 있다. 우리나라의 경우 지방의제21에 대한 관심은 1995년부터 구체적인 행동계획을 수립하여 시행되기 시작하였다. 그 결과, 2005년 5월 말 현재 250개 지방자치단체 가운데 213개(85.2%) 지방자치단체가 지방의제21을 수립하였으며, 16개(6.4%)의 지방자치단체가 지방의제21을 수립 중에 있는 것으로 나타났다. 광역자치단체 가운데 부산광역시는 우리나라의 지방의제로는 최초로 1994년에 기본계획을 수립하였고, 1995년에 ‘녹색도시 부산21’의 3대 기본원칙과 21개 행동계획을 발표하였다.

ICLEI(2002)에 의하면, 2001년 현재 113개국 6,416개의 지방자치단체가 지방의제21을 수립하였고, 각 대륙별로 18개국의 2,640개의 지방자치단체에서 지방의제21을 수립하고 있는 것으로 보고하고 있다. 이에 비하여 일본의 경우 지방의제21을 수립한 지방정부는 광역자치단체인 縣 또는 도시정부이며, 3,252개의 기초자치단체는 1999년 5월 현재 약 13%만이 지방의제21을 수립하였다. 이러한 비율은 향후 기껏해야 30%에 도달할 것으로 전망하고 있다(Barrett & Usui, 2002: 53-56).

그러나 지방의제21은 많은 지방자치단체에서 작성되었지만, 대부분의 지방의제21은 하나의 보고서로 머물러 있고, 지역사회의 지속가능한 개발의 비전과 전략으로서의 역할을 제대로 수행하지 못하고 있다(최진하, 2005: 3). 같은 맥락에서 기존의 부산의제21도 시정부 차원에서의 지속적인 홍보활동에도 불구하고, 시민들의 인식부족과 추진주체인 시민, 기업, 행정의 협력을 포함한 추진 노력이 미흡하였으며, 환경변화에 따른 의제 수정 및 평가를 위한 지표의 재작성 등이 요구되고 있다.

그동안 지방의제21의 추진과정을 살펴보면, 지방의제21의 외형적인 모습은 어느 정도 갖추어졌으나 내실이 부실하다는 지적과 함께 하위 정부로 내려 갈수록 형식화의 경향이 강하다는 점을 들 수 있다(문경주, 2002: 179). 그 외에도 지방의제21은 지방자치단체의 예산과 각종 개발 및 토지이용계획 등과 밀접한 연계를 맺지 못한 채 작성되고 수행되고 있다는 문제점이 있다.

이에 본 연구는 21세기의 지속가능한 개발을 위해 그 의미와 역할이 보다 강조되고 있는 지방의제21의 구체적인 행동계획인 부산의제21의 지표개발 및 지표의 적정성, 그리고 지표를 통한 부산광역시의 지속가능성을 분야별․연도별로 비교․분석함으로써 지속가능성의 수준과 이를 개선할 수 있는 방안을 모색하고자 한다. 이를 위하여 본 연구는 관련 문헌을 바탕으로 지방의제21의 의제 내용을 검토하였으며, 이를 근거로 측정가능한 객관적 지표들을 선정하고, 선정된 지표들의 최근 실태를 비교․분석하였다.

본 연구는 부산광역시를 대상으로 연구의 시간적 범위를 2001년부터 2003년까지로 하였다. 그 이유는 첫째, 본 연구에서 가장 많이 사용된 부산광역시의 통계자료 가운데 2003년도(실제 발간연도는 2004년도) 자료가 가장 최근의 것이었다. 둘째, 부산광역시 및 녹색도시부산21추진협의회가 지방의제21에 관심을 가지고 본격적인 활동을 시작한 시기가 2000년도였으며, 이들 활동의 가시적인 성과는 2001년도부터 나타났다고 볼 수 있다. 셋째, 측정지표 가운데 자동차 오염물질 연간 평균 배출량(NOx), 낙동강 하구 철새 종수, 낙동강 하구 철새 개체수, 1인당 연간 에너지 사용량, 신재생 에너지 사용율, 교통문화지수, 녹피율 등은 2001년도 이전 자료가 없거나 구득하기 곤란하였다. 따라서 자료의 구득가능성이 높은 2001년도를 기준으로 본 연구의 시간적 범위를 정하였다.

한편 본 연구는 부산의제21에 선정된 지표들을 비교․분석하기 위하여 표준화지수 비교를 통한 표준화지표 분석기법을 사용하였다. 먼저 측정지표들의 표준화지수를 산정하고, 산정된 지수를 통하여 부산의제21의 각 분야를 비교하였다. 이 과정에서 負의 효과를 나타내는 측정지표에 대해서는 원자료를 이용하여 계산된 표준점수(T점수)가 ‘＋’일 경우는 ‘－’로, ‘－’일 경우는 ‘＋’로 환산하여 처리하였다. 실증분석에 필요한 통계자료는 부산광역시의 「통계연보」, 「시정백서」, 「환경백서」와 에너지경제연구소의 「지역에너지 통계연보」 등을 이용하였으며, 비정기적으로 발간된 통계자료는 가능한 연구시점에 가장 근접한 자료들을 발췌하여 이용하였다. 모든 통계분석은 통계프로그램인 SPSSWIN 10.0을 사용하였다.

T점수는 z점수의 (+)와 (-)의 기호 및 소수점을 갖는다는 불편을 개선하기 위하여 서로 다른 영역별 원점수 평균과 표준편차를 모두 평균이 50, 표준편차가 10인 단위로 변환한 점수를 말한다. 따라서 어떤 영역에서든 평균에 해당하는 T점수는 항상 50이 된다. 그러므로 T점수가 60이라는 것은 원점수가 평균으로부터 1표준편차만큼 평균 이상에 놓여 있다는 의미(+)이고, T점수가 40은 평균으로부터 1표준편차만큼 평균 이하에 놓여 있다는 의미(-)이다. 이렇게 산정된 T점수는 한 분포 내에서 자료의 상대적 위치에 대한 의미 있는 비교를 가능하게 한다. 방향성을 고려하여 산정한 T점수는 본 연구와 같이 부산의제21의 대분야별(건강한 환경보전, 지속가능한 도시시스템 구축, 살맛나는 사회조성) 혹은 소분야별(대기, 물, 생물, 환경정책 등)로 묶어서 연도별 비교를 할 수 있다. 또한 최종적으로 부산의제21에 채택된 26개의 모든 지표들을 묶어서 하나의 지수로 산정함으로서 부산광역시의 지속가능성 지수로 활용할 수 있게 된다.

본 연구는 측정지표간 상대적 중요도에 대하여 동일한 가중치를 부여하였다. 이것은 가중치 부여에 대한 명확한 기준이 개발되어 있지 않기 때문에 연구자에 따라 가중치의 부여 방법이 상이하고, 또한 가중치를 부여할 경우 부여된 가중치의 비중이 정확한지 불분명하기 때문이다.

Ⅱ. 지속가능성에 대한 이론적 고찰

1. 지속가능성의 의의 및 발달 과정

지속가능한 개발 혹은 지속가능성은 원래 생물학에서 자연자원의 재생산 능력의 범위 내로 인간의 이용 정도를 제한함으로써 자원의 고갈을 방지하자는 의미에서 등장한 개념이었다(Khator, 1998: 1782-1783). 그러나 이 개념은 점점 발전하여 오늘날 자연환경의 요인은 물론 사회적․경제적 요인들을 포괄하고 있으며, 결과적으로 지속가능성에 대한 정확한 개념정의는 관련 분야와 연구자에 따라 다소 상이하게 적용되고 있다. 예컨대 지속가능성에 대하여 환경론자들은 생태적 측면에서 생태계의 기능보존의 관점에서 정의하는 반면에 경제학자들은 비용과 편익의 관점에서 생활수준의 유지 및 향상에 초점을 두고 있다.

최근에 들어 지속가능한 개발이라는 용어는 만병통치의 잣대처럼 사용되고 있다. 예를 들어 지속가능한 발전, 지속가능한 사회운동, 지속가능한 에너지, 지속가능한 기업, 지속가능한 사회 등 여러 분야에 적용되고 있다. 우리나라에서는 친환경적 개발, 친환경적 발전, 자연친화적 개발, 자연친화적 발전 등으로 사용하기도 한다(정대연, 2005: 113). 본 연구에서는 지속가능성이라는 용어를 사용하고자 한다.

이러한 지속가능성은 크게 소극적 개념과 적극적 개념으로 나누어 볼 수 있다(Hams, 1994: 2-4). 소극적 의미의 지속가능성이란 각종 공공의 의사결정에 있어서 환경에 초점을 두고 성장과 보전의 조화로운 관계를 유지하자는 것이다. 이에 비하여 적극적 의미의 지속가능성은 환경한계용량 내에서의 개발을 의미하며, 환경용량의 범위를 초과하는 인간활동의 억제 및 자연생태계의 보전과 확산을 통한 환경한계용량의 확대수단으로 활용하자는 것이다. 그러므로 보다 성공적인 지속가능성을 제고하기 위해서는 전자보다는 후자의 개념에 입각한 행동계획이 필요하다고 볼 수 있다.

지속가능성 개념에 대한 이러한 논의에도 불구하고 많은 연구자들 사이에 통용되고 있는 지속가능성에 대한 개념은 ‘세계환경개발위원회’의 보고서인 일명 브룬트란트(Brundtland) 보고서에서 사용된 개념이다. 이 보고서에 의하면, 지속가능성은 “미래 세대가 그들 스스로의 욕구를 충족시킬 수 있도록 하는 능력을 저해함이 없이 현 세대의 욕구를 충족시킬 수 있는 개발”로 정의하고 있다(WCED, 1987: 43). 또한 Nijkamp & Lasschuit(1992)는 지속가능성을 “지역의 생태 여건과 공존하면서 지역주민이 수용할 만한 수준의 복지를 보장할 수 있는 개발”로 개념화하고 있으며, Paehlke(2004)는 “생태계의 파괴와 자원의 고갈을 최소화하면서 인간의 복지를 최적화하는 것”이라고 정의하고 있다.

결국 지속가능성은 기본적으로 경제개발과 환경보전의 조화로운 관계를 전제한 개념으로 볼 수 있다. 이러한 지속가능성은 오늘날 환경은 물론 경제와 사회의 다른 요소들도 포함한 다차원적 개념으로 확대되고 있다. Pezzey(1992)는 지속가능성을 물리적, 생태적, 경제적, 심리적, 사회적, 역사적 차원에서 논의하고 있으며, Harper(1996)는 인구, 생물학적 기반, 경제적 효율성, 에너지, 사회형태, 문화, 세계질서의 차원에서 다루고 있고, Rao(2000)는 생태적, 경제적, 사회적 차원에서 논의하고 있다. 그러므로 지속가능성 개념은 환경과 경제뿐만 아니라 다른 사회적 요소, 예컨대 복지, 문화, 교육, 협력 등 전체사회에 적용되고 있다.

지속가능성에 대한 다양한 정의들은 김번웅․오영석(2004)을 참조할 것.

지속가능성이 국가적 관심사로부터 국제적 쟁점으로 본격화된 것은 1990년대 이후 유엔을 통해서 이루어졌다(서응철, 2004: 76). 이미 범지구적인 차원에서 환경문제를 다루기 시작한 1972년의 ‘인간환경회의’에서는 지구의 환경보전을 위한 공감대가 형성되어 ‘지속가능한 개발’이라는 용어가 처음으로 등장하였다. 이후 1983년 유엔 산하에 ‘세계환경개발위원회’(WCED)가 설치되어 환경위기에 대한 대안들을 강구하였고, 1987년에 브룬트란트 회의의 연구보고서인 「우리의 공동 미래(Our Common Future)」에서 처음으로 ‘지속가능한 개발’을 제시하였다. 1992년 리우회의에서는 각국의 정상들이 기후변화에 대처하고 생물의 다양성 보존에 노력하는 등 WCED가 제시한 지속가능한 개발의 의미를 재확인하고, 이것을 달성하기 위한 행동계획인 ‘의제21’(Agenda21)을 채택하였다. 이에 따라 유엔산하기구로 출발한 UN-HABITAT는 1996년 터키의 이스탄불 회의를 통해 의제21에 따른 국제적 목표와 행동강령인 ‘이스탄불 선언’(Istanbul Declaration)을 제정하였다(제갈돈 외, 2004: 204-205).

그러나 지속가능성에 대한 범지구적 노력은 각종 선언과 행동강령에도 불구하고, 각국의 책임과 의무가 수반되기 때문에 그 실천적 효과를 기대할 수 없었다. 예컨대 의제21은 각국의 구체적인 실행수단이 미흡하여 그 실효성이 저하되었다. 지속가능한 개발의 보다 구체적인 행동계획을 마련하기 위하여 2002년 남아프리카공화국의 요하네스버그에서 지속가능개발세계정상회의(The World Summit on Sustainable Development: WSSD)가 개최되어 각 부문별․지역별 지속가능한 개발지침과 실천방안이 제시된 요하네스버그 실천계획(Johannesburg Plan of Implementation)을 수립하였다. 이후 유엔 산하에 설치된 지속가능개발위원회(The Commission on Sustainable Development: CSD)를 중심으로 1992년부터 2004년까지 12차 회의를 통해 지속가능한 개발계획을 위한 실천적 방안들을 논의하고 있다.

요하네스버그 선언문에서는 지속가능한 개발을 위한 지역역할의 필요성이 언급되었으며, 이행계획에는 지속가능한 개발을 촉진하기 위해 지방정부의 역할 및 역량을 강화하고, 지방정부들 간의 파트너십은 물론 중앙정부, 지방정부, 이해당사자간 파트너십을 장려한다는 내용을 담고 있다(제갈돈 외, 2004: 205).

<표 1> 지속가능성과 관련된 주요 사건들

연도	사 건	주 요 내 용
1972	스톡홀름선언 (Stockholm Conference)	유엔의 기치아래 환경문제에 대해 처음으로 국제적 인식을 같이하고, ‘지속가능한 개발’이라는 용어가 처음 등장함.
1983	WCED 탄생	유엔 산하에 World Commission on Environment and Development (WCED)가 설치됨.
1987	Brundtland Report	「Our Common Future」를 발간함.
1992	리우 선언	브라질의 리우에서 UNCED를 개최하고, Agenda21에 동의하여 각국이 환경보전에 노력할 것을 선언적으로 결의함.
1996	HABITAT2 Conference	터키의 이스탄불에서 Agenda21에 따른 국제적 목표와 행동강령(Istanbul Declaration)을 제정함.
1997	UNGASS(UN General Assembly on Special Session)	유엔총회에서 Agenda21의 국제적 실천방안을 결의함.
1997	교토의정서(Kyoto Protocol)	환경변화의 원인에 대한 국가 간의 의무를 부과함.
2001	WSSD(The World Summit on Sustainable Development) 도쿄 회의	지속가능한 개발을 위한 세계정상회의에서 저명인사들에 의해 주요 의제에 대한 문제점 및 해결방안에 대하여 논의함.
2002	WSSD 요하네스버그 회의	각국의 정상들이 남아프리카공화국에 모여 각 부문별․지역별 지속가능한 개발지침과 실천방안을 제시함. 요하네스버그 실천계획(Johannesburg Plan of Implementation)이 탄생함.
2004	지속가능개발위원회(CSD)	유엔 산하에 지속가능개발위원회(CSD)를 설치하여 2004년까지 12차 회의를 개최함.

자료 : 서응철(2004: 76)에서 일부를 발췌함.

2. 지속가능성에 관한 선행연구의 검토

최근 지속가능성에 대한 연구는 중앙정부의 차원을 넘어 지방정부의 다양한 분야에서 수행되고 있다. 지속가능성에 관한 국내의 연구경향은 크게 세 가지 차원에서 논의되고 있다(오영석․이곤수, 2005: 242-243). 첫째, 지속가능성의 기원을 소개하고 개념정립의 중요성과 다의성 등에 대하여 논의하는 지속가능성의 정의와 개념에 관한 연구들이다(김판석․사득환, 1998; 김번웅․오영석, 2004), 둘째, 지속가능성의 측정지표 개발 및 외국의 정책사례 등을 소개하는 연구로 지속가능성을 구체적으로 어떻게 평가할 것인가에 대한 연구들이다(정용․김용범, 1996; 이동근․윤소원, 1998; 주용준․황희연, 1999; 안문석 외, 1999; 윤경준, 2005). 셋째, 기타 지속가능성과 관련한 지역개발, 관광, 주민참여, 사회학적 해석 등 다양한 분야와 주제에 관한 연구들이다(하성규 외, 1997; 이태종․송건섭, 2002; 정대연, 2003; 제갈돈 외, 2004; 김병완, 2005; 송재호․이성은, 2005).

이와 같이 지속가능성에 대한 논의는 다양한 측면에서 진행되고 있다. 그러나 본 연구와 같이 구체적인 지표개발 및 이를 적용한 실증적 연구는 많지 않는 것 같다. 예컨대 이동근․윤소원(1998)은 도시의 지속가능성을 평가하기 위하여 환경지표의 개념정립과 지표체계를 제안하였다. 연구자들은 개발된 지표 가운데 자연과의 공생지표를 경기도의 4개 도시에 적용하여 개발된 지표의 타당성 및 적용가능성을 검토하였다. 또한 주용준․황희연(1999)은 지속가능한 토지이용을 지향하기 위하여 구체적인 목표제시가 가능하며, 그 효과를 평가할 수 있는 실행척도로서 지표를 설정하고, 이를 바탕으로 5개의 도시를 선정하여 토지이용의 효율성 및 환경성․생태성 등을 비교․평가하였다. 지표설정은 지속가능한 도시의 상과 지속가능한 도시개발의 원칙 등을 근거로 하여 OECD가 제시하고 있는 압력․상태․대응구조를 기본적 틀로 하였다.

안문석 외(1999)는 지속가능한 발전을 위한 지표체계를 구축하고 이를 우리나라 도시에 적용하여 도시별 지속가능성을 측정․비교하였다. 도시별 지속가능성의 측정과 비교는 표준화점수(z점수)를 이용하였으며, 각 도시별로 부존환경, 경제․사회․정부의 지속가능성 노력, 환경에 대한 부하의 크기, 환경의 질을 각각 측정한 다음, 이들을 종합하여 지속가능성의 정도를 종합적으로 평가하였다. 이 과정에서 도시별 지속가능성의 점수는 해석상의 편의를 위하여 도시별로 획득된 표준화점수를 백분율로 환산하여 사용하였다. 또한 최근에는 지역주민들을 대상으로 지속가능성에 대한 인식과 정책정향에 대한 연구들이 진행되고 있다(제갈돈 외, 2004; 오영석․이곤수, 2005).

그러나 이상의 연구들은 횡단면적 연구이거나 토지이용 등과 같은 특정한 지속가능성 지표체계를 설정하여 평가하고 있다. 또한 지속가능성에 대한 주민인식 조사는 지역적 특성을 가진 지역만을 대상으로 분석했기 때문에 일반화의 한계를 가지고 있다.

3. 지방의제21과 부산의제21

의제21은 지구환경의 보전과 지속가능한 개발을 위한 정치적인 원칙의 선언과 권고사항을 담고 있지만, 법적 구속력이 없는 문서이기 때문에 실천과정에 많은 어려움이 있었다. 그러므로 리우회의를 전후하여 환경보전에 있어서 지방자치단체의 역할이 중요하다는 인식 아래 각국의 지방자치단체들이 지역 실정에 맞는 구체적 실천계획을 마련하여 유엔의 지속가능개발위원회(CSD)에 제출하기로 결의하였는데, 이것이 ‘지방의제21’이다(오영석, 1998: 233). 그 결과, 의제21의 제28장에서는 지속가능한 개발을 실현하기 위한 방안으로 지방자치단체의 역할을 강조하고 있다. 비록 제28장은 간단한 내용을 담고 있지만, 의제21에서 확정된 2,509개의 행동 가운데 2/3는 지방자치단체의 적극적인 관여를 요구하고 있다(Mercer & Jotkowitz, 2000: 164).

리우회의의 성과로 제시된 지방의제21은 지속가능한 개발을 지역수준에서 실현함으로써 지구환경의 위기를 극복하자는 것이다. 따라서 국제환경문제의 주체로 지방자치단체를 인식한 것은 국제사회에서의 커다란 사고의 전환이라고 할 수 있다. 이러한 의미에서 지방의제21은 궁극적으로 지구환경보전을 추구한다는 점에서 세계화에 부합되는 것이고, 추진주체가 지역사회의 주민, 기업, 지방자치단체라는 점에서 ‘지방화’와 맥락을 같이 한다(강성철, 2003: 21). 결국 지방의제21은 지구환경의 보전이라는 인류 공동의 목표를 달성하기 위하여 지방자치단체의 차원에서 실시하는 구체적이고 실천적인 활동들을 의미한다.

이러한 지방의제21은 1992년 이후 오늘날까지 많은 지방자치단체들에 의해 다양한 실천방식으로 수행되고 있다. 우리나라의 경우 1990년대 중반부터 환경문제의 지구화에 대한 국제사회의 대응이라는 외적 조건 및 민주화로 인한 시민사회의 폭발적인 성장과 지방화로 인한 지방 자율성의 증대라는 내적 조건이 결합되면서 도입․적용되기 시작하였으며, 지방의제21에 대한 지방자치단체들의 본격적인 참여는 1999년부터 이루어지기 시작하였다(정규호, 2005: 5-6). 즉 1999년부터 매년 전국을 순회하면서 ‘지방의제21 전국대회’가 개최되기 시작하였으며, 2000년 6월에 지방의제21 전국협의회가 창립되면서 지역별 지방의제21 실천 활동을 공유하고, 다양한 정책포럼과 토론회를 개최하여 상호학습효과를 향상시키고 있다.

현재 세계 각국의 지방자치단체와 우리나라에서 작성한 대부분의 지방의제21은 환경용량의 한계를 명시적으로 고려하고 있지 않기 때문에 소극적 의미의 지속가능성 개념으로 볼 수 있다. 이러한 소극적 지속가능성은 환경보전을 주장하는 다양한 시각 가운데 비교적 온건한 시각에 속하는 것이며, 세계 각국의 지방자치단체들이 현실적으로 취해온 개념이다(하성규 외, 2003: 62).

한편 우리나라에서 공식적으로 지방의제21을 최초로 수립하여 선포한 지방자치단체는 부산광역시였다. 1995년 9월 19일 부산광역시는 ‘부산환경선언’ 및 지방의제21인 ‘녹색도시 부산21’을 발표하였다. 녹색도시 부산21, 즉 ‘부산의제21’은 목표, 계획기간, 추진원칙, 추진주체, 추진방향을 명시하고 있으며, 3대 기본원칙과 21개 행동계획, 100개 실천사항과 365개 실천지침으로 구성되었다. 환경에 적합한 녹색시민생활의 정착, 쾌적한 녹색도시 환경의 창출, 환경을 배려한 사회구조의 실현 등과 같은 3대 기본원칙을 중심으로 1996년 9월에 100개의 실천사항을 마련하였다. 그리고 1999년 1월에 발간한 「녹색도시 부산21 실천지침서」에는 하나의 실천사항에 2-6개의 실천지침을 담아 총 365개의 실천지침을 마련하여 그 실행성을 확보하고자 하였다.

그러나 현재의 관점에서 본다면, 기존의 부산의제21은 첫째, 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발을 위한 의제가 총망라한 광범위한 자료집으로서의 역할과 다양하고도 방대한 내용을 백과사전처럼 포괄하고 있다는 점, 둘째, 유사한 의제의 중첩 문제, 셋째, 환경 분야에 치중하고 있다는 점, 넷째, 부문 간의 역할강화 및 이행수단, 그리고 문화 분야 등이 빈약하다는 점 등이 문제점으로 지적되었다(녹색도시부산21추진협의회, 2004: 2-3). 그러므로 기존의 부산의제21을 현실에 맞게 수정하고, 보다 실천가능성이 있는 계획을 수립할 필요성이 제기되었다.

Ⅲ. 부산의제21 분야별 지표 분석

지방의제21의 작성과 실천을 위해 지방자치단체들이 구축하고 있는 지표들은 매우 다양하다. 뉴질랜드의 해밀턴시(Hamilton City, 1995)는 환경보전에 대한 행동계획으로 자연녹지, 수자원, 대기, 폐기물, 에너지, 도시형태, 교통, 건강과 복지, 지역공동체의 권한증대, 농업 등 각 분야에 걸쳐 측정가능한 지표개발에 노력하고 있다. 일본에서는 환경건전성 평가를 위하여 크게 자연환경과 그 상태표시 지표, 사람과 환경에 대한 지표, 생활환경을 표시하는 지표 등의 3대 지표로 분류하고, 이를 다시 중간지표와 개별지표로 세분화하고 있다(하성규 외, 2003: 401).

한편 우리나라의 경우 1996년에 환경부가 유엔의 지속가능개발위원회에서 배포한 지속가능성 지표를 소개하면서 지속가능성 지표의 동향과 개발의 필요성을 제시하였으며, 이후 각 지방자치단체별로 지방의제21의 구체적인 지표개발 작업이 진행되었다. 이 밖에도 전문가들의 개별적인 연구들이 있는데, 이러한 연구들은 주로 지속가능성 지표체계의 국제적인 동향을 기본 틀로 채택하여 지표들을 제시하고 있다(녹색도시부산21추진협의회, 2004: 28). 그동안 광역자치단체들이 설정한 지역의제별 중요한 의제설정 분야로는 주로 환경, 교통, 복지, 문화․스포츠, 교육, 에너지, 경제․산업, 지역개발, 협력 등인 것으로 나타났다.

지속가능성을 모니터링 할 수 있는 지표는 현재의 상황을 대표하고, 추세를 나타낼 수 있으며, 변화의 반영은 물론 목표치를 제시하여 현재의 상황과 심각성을 알도록 하여야 한다. 그러므로 지속가능성 지표는 환경과 경제, 환경과 건강, 형평성, 삶의 질, 소비패턴 등을 종합적으로 표현할 수 있는 광범위한 것이 되어야 한다(안문석 외, 1999: 153; 하성규 외, 1997: 144). 이러한 의미에서 지속가능성 지표의 선정 작업은 모든 중요한 관심사를 표현해야 할 뿐만 아니라 체계적․인과적인 접근을 요구한다(Bossel, 1999: 7). 지속가능성 지표의 개발과 선정 등 보다 구체적인 내용은 정회성 외(2005), 정영근․이 준(2003) 등을 참조할 것.

이러한 맥락에서 부산광역시의 지방의제21인 부산의제21은 지역주민들의 의견을 반영하여 크게 건강한 환경보전 분야, 지속가능한 도시시스템 구축 분야, 살맛나는 사회조성 분야 등 세 분야로 분류하였다. 이들 각 분야는 다시 분류되어 각각의 의제를 채택하고, 채택된 의제를 측정하기 위한 지표를 선정하였다. 각 분야별 구체적인 내용은 다음과 같다.

본 연구에서는 부산광역시의 지속가능성 지표로서 ‘건강한 환경보전 분야’에서 11개 지표, ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’에서 9개 지표, ‘살맛나는 사회조성 분야’에서 6개 지표 등 총 26개의 지표들을 분석하였다. 이러한 지표들은 연구의 사전단계에서 학자 및 전문실무자들에 의해서 개발된 것으로 부산광역시의 지속가능성을 평가하는 도구라 할 수 있다.

1. 건강한 환경보전 분야

1) 지방의제의 내용

환경 분야는 UN 및 OECD의 지속가능성 지표를 포함한 대부분의 지방의제21의 의제 내용에 포함되어 있다. 지역의제인 부산의제21도 환경 분야로 ‘건강한 환경보전 분야’를 채택하고 있으며, 이 분야는 다시 대기, 물, 생물, 환경정책 분야로 세분화되어 있다. 이들 의제 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 대기 분야의 기본목표는 ‘맑은 공기, 푸른 하늘, 아늑한 우리 부산’이며, 이에 대한 의제는 ①먼지 발생량을 줄인다. ②화석연료 사용량을 줄인다. ③소음․악취를 줄인다. ④자동차 배출가스를 줄인다 등의 네 개로 구성되어 있다. 이들 의제는 각각 미세먼지(PM-10) 농도, CO2 배출량, 연간 악취․소음진동 위반업소율, 자동차 오염물질 연간 평균 배출량으로 측정한다. 이러한 지표 선정은 <표 2>에서 보는 것과 같이 대전의제 및 인천의제에도 채택되어 있다. 예컨대 먼지 발생량과 관련하여 대전의제는 미세먼지 농도를 선정하였으며, 인천의제는 날림먼지의 연평균 농도를 측정지표로 사용하고 있다. 또한 자동차 배기가스의 경우도 부산, 서울, 대전의제가 동일한 측정지표를 선정하고 있다. 한편 소음과 악취는 지역의제에 따라 다소 상이한 측정지표들을 선정하고 있다. 부산의제는 연간 악취․소음진동 위반업소율을 채택한 반면에 서울의제는 도로변 주거지역의 소음도를, 대전의제는 소음․악취의 민원건수를 선정하였다. 그 외에 화석연료의 사용량과 관련하여 서울의제는 1인당 연간 유류 소비량으로 측정하지만, 부산의제는 CO2 배출량으로 측정한다. CO2는 대부분이 화석연료를 연소시킬 때 발생하는 것으로 지구의 복사열을 흡수하여 지구온난화의 주된 요인이 되는 대기오염물질이다. 그러므로 ‘화석연료의 사용량을 줄인다’는 의제의 측정지표로 CO2를 선정한 것은 타당성이 있다.

둘째, 물 분야는 ‘맑은 물이 넘쳐흐르는 우리 부산’을 기본목표로 하여 ①하천에 맑은 물이 흐르도록 한다. ②싱그러운 갯내가 나는 바다를 만든다. ③물 소비량을 줄인다 등의 의제를 선정하였다. 강과 바다의 오염을 최소화하고, 시민들에게 친수공간을 제공하는 것은 매우 중요한 일이다. 이들 물 분야의 의제 가운데 ‘하천에 맑은 물이 흐르도록 한다’는 의제는 대상에 따라 측정지표가 달라진다. 즉 강과 하천은 수질환경기준 Ⅳ등급 초과율로 측정되며, 바다는 해역수질기준 Ⅱ등급 초과율로 선정하였다. 이러한 지표선정은 서울, 대전, 인천의제의 BOD 개선 지표, 광주의제의 광주천 Ⅳ등급 및 영산강 Ⅲ등급 유지 지표 등과 맥락을 같이 한다. 또한 물 소비량은 거의 모든 지역의제들이 1인당 1일 물 소비량을 측정지표로 선정하고 있다. 부산의제도 이것에 대하여 1인당 1일 물 소비량을 측정지표로 채택하였다. 마지막으로 바다의 수질과 관련된 부산의제는 해역수질기준 Ⅱ등급 초과율로 측정하는 반면에 인천의제는 갯벌면적과 해안친수공간으로 선정하고 있다. 부산의제의 이러한 지표선정은 보다 구체적이고 객관적인 지표설정으로써 인천과는 다른 바다환경을 고려한 것이다.

셋째, 생물 분야에 설정된 기본목표는 ‘다양한 생물들이 건강하게 살고 있는 우리 부산’이다. 이와 관련된 의제는 ①푸르고 울창한 숲을 가꾼다. ②습지를 보전한다. ③철새들의 보금자리를 늘린다 등 세 분야로 구분된다. 이들 의제를 측정하는 지표는 자연녹지율, 습지조성면적, 낙동강 하구 철새 종수 및 개체수로 선정하였다. 우선 푸르고 울창한 숲을 통한 도시녹지의 조성은 자연녹지율로 측정하는데, 이러한 지표선정은 서울의제 및 대전의제와 동일하다. 다음으로 습지보전과 관련한 습지조성면적은 서울의제의 습지조성갯수와 습지가 많은 도시가 기본 목표인 대전의제의 하천수와 밀접한 관련이 있다. 한편 부산의제의 생물 분야 가운데 ‘철새들의 보금자리를 늘린다’는 의제는 부산의 생태환경을 고려한 의제이다. 이 의제는 대규모 철새 도래지로 자연생태의 보전과 자연경관의 유지를 보존함으로써 부산의 정체성을 찾는 의제라고 볼 수 있다. 이 의제의 측정지표는 낙동강 하구 철새 종수 및 개체수이다.

넷째, 건강한 환경보전 분야의 마지막 분야는 환경정책으로 ‘미래세대를 고려하여 행동한다’는 의제이다. 현 세대는 미래 세대를 위하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발을 하여야 한다. 이를 위하여 현 세대는 현재의 환경을 개선하거나 보전해야 할 책무가 있다. 부산의제는 환경정책 분야의 측정지표로 환경보전예산비율을 선정하였다. 이와 관련하여 광주의제는 환경교육 담당 전문가 확보수를 측정지표로 선정하고 있다.

<표 2> 각 지역의제별 지표 비교

분야	의 제	측 정 지 표
		부산의제	서울의제	대전의제	광주의제	인천의제
대기	먼지 발생량을 줄인다	미세먼지 (PM-10) 농도		미세먼지농도		날림먼지의 연평균 농도
	화석연료 사용량을 줄인다	CO2 배출량	1인당 연간 유류 소비량
	소음․악취를 줄인다	연간 악취․소음 진동 위반업소율	도로변 주거 지역 소음도	소음․악취 민원건수
	자동차 배기가스를 줄인다	자동차 오염물질 연간 평균배출량	자동차 오염물질 연간 배출량	자동차 오염 증가율	자동차배출가스 점검실시 대수
물	하천에 맑은 물이 흐르도록 한다	수질환경기준 Ⅳ등급 초과율	BOD 개선	BOD 개선	광주천 Ⅳ등급, 영산강 Ⅲ등급 유지	생물 생존이 가 능한 하천(BOD)
	싱그러운 갯내가 나는 바다를 만든다	해역수질기준 Ⅱ등급 초과율				갯벌면적, 해안친수공간
	물 소비량을 줄인다	1인당 1일 물 소비량	1인당 1일 물 소비량	1인당 1일 물 소비량	1인당 1일 급수량
생물	푸르고 울창한 숲을 가꾼다	자연녹지율	도시녹지비율	전체대비 녹지율	도시공원관련 예산 비율
	습지를 보전한다	습지조성면적	습지조성갯수	하천수
	철새들의 보금자리를 늘린다	낙동강 하구 철 새 종수․개체수
환경 정책	미래 세대를 고려하여 행동한다	환경보전 예산비율			환경교육 담당 전문가 확보수

2) 지표의 구성과 분석

부산의제21의 측정지표 가운데 ‘건강한 환경보전 분야’는 대기, 물, 생물, 환경정책으로 분류하여 11개의 세부 지표로 구성되어 있다. 이 분야의 지표들은 시간이 경과함에 따라 대체로 개선되고 있는 것으로 나타났지만, 몇몇 지표들은 오히려 악화되고 있는 것으로 분석되었다. ‘건강한 환경보전 분야’의 구체적인 분석결과를 살펴보면 다음과 같다.

대기 분야의 CO2 배출량은 자료가 부재한 관계로 지표 분석에서 제외하였다.

첫째, <표 3>에서 보는 것과 같이 대기 분야의 미세먼지 농도는 2002년도(39.19)에 가장 악화되었으며, 2003년도(58.93)에 개선된 것으로 나타났다. 또한 자동차 오염물질 연간 평균 배출량의 T점수는 2002년도 44.15를 최저점으로 2003년도에 약간 개선된 44.30으로 분석되었다. 마지막으로 연간 악취․소음진동 위반업소율은 시간이 흐름에 따라 점점 개선되어 2003년도에는 T점수가 59.71로 나타나 상당히 개선된 것으로 분석되었다.

둘째, 물 분야의 지표 가운데 수질환경기준 Ⅳ등급 초과율은 2003년도(59.98)에 가장 양호했으며, 2001년도(39.98)에 가장 악화된 것으로 나타났다. 해역수질기준 Ⅱ등급 초과율의 T점수는 2002년도에 61.22로 개선되었지만, 2003년도에 46.77로 다시 악화되었다. 또한 1인당 1일 물 소비량은 2001년보다는 2002년도가, 2002년도보다는 2003년도(39.00→52.44→58.55)가 더 개선된 것으로 분석되었다.

셋째, 생물 분야는 4개의 지표로 구성되어 있으며, 이 가운데 자연녹지율은 시간이 경과함에 따라 점점 악화되어 2003년도에 39.38로 가장 낮은 것으로 나타났다. 또한 습지조성면적과 낙동강 하구 철새 개체수는 2001년도에 각각 39.16, 38.46으로 가장 낮았으며, 2002년도에 각각 58.87, 56.11로 가장 높게 나타났다. 마지막으로 낙동강 하구 철새 종수는 2003년도에 56.51로 나타나 2002년도(38.49)에 비해 높은 것으로 분석되었다.

넷째, 환경정책 분야의 측정지표인 환경보전예산비율은 시간이 흐름에 따라 점점 개선되고 있는 것으로 나타났다. 2001년도에 T점수가 43.30에서 2002년도 45.21로 향상되었으며, 다시 2003년도에는 61.49로 개선되었다. 이것은 부산광역시의 전체 예산 가운데 환경관련 예산의 비중이 점점 더 높아지고 있다는 것을 의미한다.

<표 3> 건강한 환경보전 분야 지표별 표준화지수(T점수)

분 야		지 표	효과	단위	표준화지수
					2001년도	2002년도	2003년도
건강한 환 경 보 전	대기	미세먼지(PM-10) 농도	-	㎍/㎥	51.88	39.19	58.93
		연간 악취․소음진동 위반업소율	-	%	39.73	50.56	59.71
		자동차 오염물질 연간 평균 배출량(NOX)	-	㎏	61.55	44.15	44.30
	물	수질환경기준 Ⅳ등급 초과율	-	%	39.98	50.04	59.98
		해역수질기준 Ⅱ등급 초과율	-	%	42.01	61.22	46.77
		1인당 1일 물 소비량	-	ℓ/일	39.00	52.44	58.55
	생물	자연녹지율	+	%	59.23	51.39	39.38
		습지조성면적	+	㎡	39.16	58.87	51.97
		낙동강 하구 철새 종수	+	종수	55.01	38.49	56.51
		낙동강 하구 철새 개체수	+	개체수	38.46	56.11	55.43
	환경정책	환경보전예산비율	+	%	43.30	45.21	61.49
	합 계				509.31	547.67	593.02

다섯째, <표 4>를 살펴보면, 건강한 환경보전 분야 가운데 대기 분야의 T점수는 2002년도에 가장 낮은 44.63에서 2003년도에는 54.31로 나타나 대기환경이 개선된 것으로 볼 수 있다. 또한 환경정책 분야는 시간이 경과함에 따라 점점 개선되어 2003년도에는 다른 분야에 비해 상당히 높은 수준인 61.49로 분석되었다. 이에 비하여 생물 분야의 T점수는 2001년도(47.97)에 가장 악화되었지만, 2002년도(51.22)에 다소 개선된 것으로 나타났다. 그러나 이 분야는 전년도에 비해 2003년도(50.82)에 다시 악화된 것으로 분석되었다. 한편 물 분야의 T점수는 2001년도(40.33)를 최저점으로 점점 개선되어 2003년도에는 55.10으로 나타났다.

여섯째, ‘건강한 환경보전 분야’의 대분야별 표준화지수인 T점수는 2001년도의 45.66을 기점으로 2002년도에 48.91, 2003년도에 55.43으로 나타나 전반적으로 상당히 개선되고 있는 것으로 분석되었다. 이러한 결과의 원인을 보면, ‘건강한 환경보전 분야’ 가운데 물 분야와 환경정책 분야가 시간이 흐름에 따라 다소 개선되었기 때문이다. 특히 환경정책 분야의 환경보전예산비율과 물 분야의 측정지표인 수질환경기준 Ⅳ등급 초과율과 1인당 1일 물 소비량이 개선되었기 때문인 것으로 판단된다.

부산광역시의 ‘건강한 환경보전 분야’에 대한 상당한 개선 결과는 지난 2002년도에 개최된 ‘2002 FIFA 월드컵 축구대회’(6월)와 ‘아시안게임’(9월)을 성공적으로 수행하기 위한 노력의 결과로 볼 수 있다. 이 기간을 전후하여 부산광역시는 국제도시로서의 위상을 높이고, 지역경제 활성화의 계기를 마련한다는 전략 아래 SOC의 확충, 도시환경의 개선, 교통안전대책, 손님맞이 등 대회 준비에 최선을 다하였다. 부산광역시는 우선 대기질을 개선하기 위하여 시민들의 차량운행을 제한하고, 대중교통수단을 확충하는가 하면, 소각장 오염방지 시설 및 오존 경보 시스템의 점검을 강화하였다. 둘째, 수질을 보전하기 위하여 부산광역시는 낙동강 원수의 수량 및 수질을 감시하고, 도심 하천 및 하수종말처리장은 물론 연안 해역의 수질 감시를 강화하였다. 셋째, 먼지 발생량을 줄이기 위해 먼지 다발 지역에 살수 차량을 운행하였으며, 각종 악취와 소음 발생을 통제하였다. 마지막으로 부산광역시는 자연환경을 보전하기 위하여 친수생태공원을 점검하고 보수하였으며, 낙동강변 및 을숙도의 청결상태를 점검하였다. 특히 ‘푸른 부산 가꾸기 운동’ 등 1999년 이후 실시된 도시녹화 사업 및 자연형 하천과 자연생태공원 조성 등 도시경관 개선이 지속적으로 추진하였다. 그 결과, 2002년도 이후 다른 어떠한 분야보다도 환경관련 분야의 개선 정도가 우월한 것으로 이해된다.

<표 4> 건강한 환경 보전분야 표준화지수(T점수)

분 야		소분야별 표준화지수			대분야별 표준화지수
		2001년도	2002년도	2003년도	2001년도	2002년도	2003년도
건강한 환경보전	대기	51.05	44.63	54.31	45.66	48.91	55.43
	물	40.33	54.57	55.10
	생물	47.97	51.22	50.82
	환경정책	43.30	45.21	61.49
	합 계	182.65	195.63	221.72

2. 지속가능한 도시시스템 구축 분야

1) 지방의제의 내용

도시시스템 분야도 지속가능성 지표로서 대부분의 지방의제21의 내용으로 포함되어 있다. 부산의제21에서도 도시시스템 분야로 ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’를 채택하고 있다. 세부적으로는 폐기물, 에너지, 교통, 도시계획 분야로 구분되어 있으며, 이들 의제 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 폐기물 분야의 기본목표는 ‘쓰레기를 만들지 않고 자원으로 되쓰는 우리 부산’이며, 구체적으로 ①쓰레기를 줄인다. ②재활용 비율을 높인다. ③음식물 쓰레기를 줄인다 등의 세 가지 의제로 구성되어 있다. 이들 의제는 각각 1인당 1일 쓰레기 발생량, 재활용 비율, 1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량으로 측정한다. 이러한 지표 선정은 <표 5>에서 보는 것과 같이 서울, 대전, 광주, 인천의제에 모두 채택되어 있다. 단지 인천의제에서만 음식물 쓰레기 발생량을 지표로 채택하지 않았다. 자원의 절약이나 도시의 보건성 또는 지속성 확보를 위한 지표로서 1인당 1일 쓰레기 및 1인당 1일 음식물 쓰레기 발생량과 재활용 비율은 타당성이 있는 지표이다.

둘째, 에너지 분야의 기본목표는 ‘지속가능한 에너지 자급도시를 계획하는 우리 부산’으로 하여 ①에너지 사용량을 줄인다. ②에너지를 효율적으로 사용한다. ③신재생 에너지 사용을 늘린다 등의 세부 의제를 채택하였다. 현재 에너지 안보와 지구온난화로 인한 기후변화의 위험성 증가에 대한 우려가 계속적으로 제기되고 있다. 편리성 차원에서 급증한 석유류 에너지의 위험에서 벗어나기 위한 세계적 요청으로 화석연료 사용량의 감축과 함께 친환경적 재생(대체)이나 자연에너지의 이용이 주창되고 있다. 이러한 관점에서 부산을 비롯한 서울, 대전, 광주, 인천의제로 에너지 사용량이 지표로 채택되고 있으며, 신재생이나 자연에너지 이용율은 서울을 제외한 4개 지역 전부가 지표로 이용하고 있다. 한편 대전의제와 인천의제에서 지표로 이용하고 있는 집단에너지 이용율을 에너지의 효율적 사용에 대한 지표로 채택하는 것이 실용적 방안으로 생각된다.

셋째, 교통 분야의 기본목표는 ‘마음이 편안한 거리, 남을 배려하는 교통문화가 있는 우리 부산’이다. 세부 의제로서 ①걷고 싶은 안전한 거리를 만든다. ②교통문화 수준을 높인다. ③대중교통 이용을 늘린다 등으로 구성되어 있다. 이들 의제를 측정하는 지표로 교통사고 사상자수, 교통문화지수, 대중교통 수송 분담율을 채택하였다. 걷고 싶은 안전한 거리 조성에 대한 지표로 대전을 제외한 4개 지역이 보행자 교통사고 사상자수를 이용하였고, 서울의제는 보행환경 시민만족도를 추가로 채택하였으며, 대전의제는 보행환경 개선도만을 지표로 선정하였다. 교통문화의 수준 제고를 위한 지표로 서울의제에서는 횡단보도 정지선 준수 차량 비율을 선정하였고, 부산의제는 교통문화지수를 채택하였으나 대전, 광주, 인천의제에서는 의제로 채택하지 않았다. 대중교통의 이용을 제고하기 위한 지표로서는 대중교통 수송 분담율을 채택하였는데, 인천을 제외한 4개 지역이 모두 지표로 활용하고 있다. 자동차보다 인간 중심의 교통을 지향하는 측면에서 보행교통의 안전성을 확보하며, 교통 효율성이 높은 대중교통 수송 분담율을 채택한 것은 보편타당한 지표선정으로 생각되며, 부산의제에서 교통문화지수를 지표로 선정한 것은 국내 81개 도시에 대한 교통안전공단 자료를 적절히 활용한 사례로 생각된다.

넷째, 도시계획 분야의 기본목표는 ‘아름답고 조화로운 삶터인 우리 부산’이다. 이를 위해서 ①녹지가 그물처럼 얽혀 있는 도시를 만든다. ②아름다운 해안선을 보전한다. ③조화로운 도시계획을 수립한다 등의 세부 의제로 구분된다. 이들 의제를 측정하는 지표로서 녹피율, 해안선 매립 연장율을 채택하고 있다. 도시지역은 산업화의 부산물과 도시화의 불경제가 합쳐져서 인간 정주공간으로 제기능을 다하고 있지 못하고 있다. 전통적 성장지향적 도시개발은 현 세대뿐만 아니라 미래 세대까지 많은 문제를 야기하게 될 것이다. 이에 지속가능성에 대한 새로운 인식이 도시계획에서도 근본적으로 패러다임의 전환을 요구받고 있다. 인공 시설물 중심에서 환경친화적 공간구성의 필요성이 도심 내의 녹지공간 확대로 연결되고 있다. 부산과 대전의제에서는 녹피율을 지표로 채택하고 있는데, 서울의제는 비슷한 개념으로 1인당 생활권 공원면적을 선정하고 있다. 또한 인천의제는 1인당 공원면적을 지표로 선정하였으나 광주의제는 녹색도시 가이드라인 수립과 실천이라는 다소 주관적인 지표를 채택하고 있다. 한편 부산의제에서는 바다에 접해 있는 특성을 살리기 위해 해안선 보전을 위한 지표로 해안선 매립 연장율을 채택한 점이 특이하다. 서울, 대전, 광주의제에서는 이와 관련된 지표는 채택되지 않았고, 인천의제에서는 해안지역의 개방 및 이용을 지표로 삼아 항구도시의 특성을 반영하고 있다. 조화로운 도시계획 수립을 위한 지표로서 서울과 광주의제에서는 좋은 마을 만들기 지원사업 규모를 채택하고 있는데 반해 부산과 인천의제에서는 구체적 지표를 채택하고 있지 않았다.

녹피율이란 시가화 구역내 공원․녹지의 비율을 말한다(부산광역시, 2003).

<표 5> 각 지역의제별 지표 비교

분야	의 제	측 정 지 표
		부산의제	서울의제	대전의제	광주의제	인천의제
폐기물	쓰레기를 줄인다	1인당 1일 쓰레기 발생량	1인당 1일 쓰레기 배출량	1인당 1일 생활폐기물 발생량	1인당 1일 쓰레기 발생량	1인당 1일 생활폐기물 발생량
	재활용 비율을 높인다	재활용 비율	재활용 비율	재활용 비율	재활용 비율	재활용 비율
	음식물 쓰레기를 줄인다	1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량	1인 1일 남은 음식물 배출량	음식물 쓰레기 발생량	음식물 쓰레기 발생량
에너지	에너지 사용량을 줄인다	1인당 연간 에너지 사용량	1인당 연간 유류 소비량	1인당 연간 에너지 사용량	에너지 소비 증가율	에너지비용/지역총생산비용
	에너지를 효율적으로 사용한다	에너지 효율		집단에너지 사용율	에너지절약 교육, 홍보활동의 횟수	집단에너지 사용율
	신재생 에너지 사용을 늘린다	신재생 에너지 사용율		자연에너지 이용율	대체에너지 사용 비율	자연에너지 이용율
교통	걷고 싶은 안전한 거리를 만든다	교통사고 사상자수	연간 보행자 교통사고 사망자수	보행환경 개선도	보행자 교통 사고 사상자수	교통사고 사망자수
	교통문화 수준을 높인다	교통문화지수	횡단보도 정지선 준수차량 비율
	대중교통 이용을 늘린다	대중교통 수송 분담율	대중교통에 대 한 시민 만족도	대중교통 수송 분담율	대중교통 수송 분담율
도시 계획	녹지가 그물처럼 얽혀 있는 도시를 만든다	녹피율	1인당 생활권 공원 면적	녹피율	녹색도시 가이드 라인 수립과 실천	1인당 공원면적
	아름다운 해안선을 보전한다	해안선 매립 연장율				해안지역 개방 및 이용
	조화로운 도시계획을 수립한다		마을만들기 지원사업 규모	쾌적한 주거환경 조성	좋은 동네 만들기 모임의 수

2) 지표의 구성과 분석

‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’의 측정지표는 폐기물, 에너지, 교통, 도시계획으로 구분하여 9개의 세부 지표로 구성되어 있다. 이 분야의 지표들은 전체적으로 시간의 경과에 따라 대체적으로 조금은 개선되고 있는 것으로 나타난 것도 있으나 오히려 악화되고 있는 분야도 있는 것으로 분석되었다. 이 분야의 구체적 분석결과를 살펴보면 다음과 같다.

이 분야의 세부 지표는 모두 12개이지만, 자료 구득이 어려운 3개 지표(에너지 효율, 해안선 매립 연장율, 도시계획 수립)는 분석에서 제외하였다.

첫째, <표 6>에 나타난 것과 같이 폐기물 분야의 1인당 1일 쓰레기 발생량은 2002년도에 T점수가 38.66으로 나타나 가장 악화되었지만, 2003년도의 T점수가 53.78로 다소 개선된 것으로 나타났다. 이에 비하여 1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량은 적은 양이지만 계속적으로 감소하였다. 그 결과, 1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량의 경우 T점수가 2001년도에 40.60에서 2003년도에는 60.51로 상당히 개선된 것으로 나타났다. 또한 생활쓰레기의 재활용 비율도 연차별로 점점 증가하여 2003년에는 59.27로 개선되었다.

둘째, 에너지 분야에서는 에너지 효율에 대한 자료를 구할 수 없어 이 부분을 제외한 지표를 분석한 결과, 1인당 연간 에너지 사용량이 증가하여 T점수가 2001년도 60.00에서 2003년도에는 40.00로 상당히 낮아졌다. 신재생 에너지 사용율도 2002년도와 2003년도 T점수가 55.77로 나타나 답보 상태를 유지하고 있다. 특히 이 분야는 석유자원을 전적으로 외국에 의존하고 있는 점을 감안하여 국가 차원의 소비량 축소 대책과 함께 대체에너지 개발에 특단의 노력이 요구된다. 예컨대 대체에너지로서 현재는 미흡한 수준이지만 태양열을 포함한 자연에너지의 이용을 고려할 수 있다.

셋째, 교통 분야의 측정지표들은 각각 상이한 방향성을 보이고 있다. 안전부문인 보행자 교통사고 사상자수는 자료 구득이 어려워 전체 교통사고 사상자수로 대체하여 분석하였는데 T점수가 2001년도에 39.63으로 아주 낮았다가 2002년도에는 59.59로 높아졌으며, 2003년도에는 50.78로 다소 떨어졌다. 2003년도 인구 10만명당 부산시의 교통사고 사망자수는 8.3명으로 서울 5.0명, 대전 7.2명, 인천 7.9명 보다는 많고, 대구 8.9명, 광주 11.1명에 비해 적은 편이다. 이 부문은 OECD국가 중 최고 수준의 교통사고 사상자수로서 경제적 손실이 많고 후진성을 보이고 있어 국가 차원의 노력이 진행됨에 따라 부산시도 개선효과가 나타난 것으로 보인다. 하지만 2002년 부산 아시안게임 이후 2003년도에 T점수가 다소 낮아진 바 지속적인 관심과 노력이 요구된다. 교통문화지수는 건설교통부 산하기관인 교통안전공단에서 국내 81개 도시를 대상으로 조사한 교통관련 종합적 문화지수를 활용하였는데, 절대점수는 2001년도 77.62에서 2002년도 78.39, 2003년도 79.77로 연차별로 계속 높아졌으나 순위는 각각 2위, 7위, 20위로 오히려 후퇴하고 있는 바, 다른 도시에 비해 문화지수의 개선율이 다소 저조하였다. T점수가 2001년도 41.06에서 2003년도 60.80으로 상당한 개선효과를 보인 점을 감안한다면, 평가점수에 대한 적용기준을 재고할 필요가 있다고 판단된다. 또한 대중교통 수송 분담율은 전체 통행량 중 버스와 지하철 통행을 합산한 비율로 산정하였는데, T점수가 2001년도 58.01에서 2002년도는 53.20, 2003년도에는 38.79점으로 계속 작아지고 있다. 이것은 지하철 2호선의 연장 운행 등을 고려하면 아주 우려할 수준으로 시정부 차원의 종합적 대중교통 운용계획 수립이 요구된다.

넷째, 도시계획 분야의 측정지표인 녹피율은 T점수가 2002년도와 2003년도 공히 55.77로 답보 상태에 있다. 이것은 시가화 구역내 공원면적의 증가가 쉽지 않은 점으로 이해할 필요가 있다. 하지만 부산광역시의 경우 도심지내 시민이 손쉽게 접근할 수 있는 공원 조성을 위해 시민단체와 함께 다양한 노력을 하고 있는 바, 그 성과를 기대한다.

<표 6> 지속가능한 도시시스템 구축 분야 지표별 표준화지수(T점수)

분 야		지 표	효과	단위	표준화지수
					2001년도	2002년도	2003년도
지 속 가능한 도 시 시스템 구 축	폐기물	1인당 1일 쓰레기 발생량	-	㎏/인	57.56	38.66	53.78
		재활용 비율	+	%	39.40	51.32	59.27
		1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량	-	㎏/인	40.60	48.89	60.51
	에너지	1인당 연간 에너지 사용량	-	톤/인	60.00	50.00	40.00
		신재생 에너지 사용율	+	%	38.45	55.77	55.77
	교통	교통사고 사상자수	-	명	39.63	59.59	50.78
		교통문화지수	+	%	41.06	48.13	60.80
		대중교통 수송 분담율	+	%	58.01	53.20	38.79
	도시계획	녹피율	+	%	38.45	55.77	55.77
	합 계				413.16	461.33	475.47

다섯째, <표 7>을 통해서 앞서 살펴 본 세부 의제를 통합한 분야별 분석결과를 개관하면 다음과 같다. 폐기물 분야는 T점수가 2001년도 45.85에서 2003년도 57.85로 계속 증가하여 꾸준한 개선을 보이고 있는 반면에 에너지 분야는 2002년도 52.89에서 2003년도 47.89로 감소하여 악화되고 있음을 나타낸다. 교통 분야는 2001년도 46.23에서 2002년도 53.64로 상당한 증가를 보였으나 2003년도에는 50.12로 다소 악화된 것으로 나타났다. 도시계획 분야(38.45→55.77→55.77)는 다소 개선된 것으로 보이나 전체적으로 답보 상태에 있는 것으로 해석할 수 있다.

한편 <표 7>을 통해서 ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’의 대분야별 표준화지수인 T점수는 2001년도 44.94에서 2002년도 52.15로, 2003년도에는 52.91로 점점 개선되었다. 이것은 앞서 언급된 바와 같이 2002년도에 개최된 ‘2002년 월드컵 축구대회’와 ‘아시안게임’의 수행을 위한 각종 시설확충과 도시환경 정비사업의 영향이 절대적인 것으로 판단된다.

<표 7> 지속가능한 도시시스템 구축 분야 표준화지수(T점수)

분 야		소분야별 표준화지수			대분야별 표준화지수
		2001년도	2002년도	2003년도	2001년도	2002년도	2003년도
지속가능한 도시시스템 구축	폐기물	45.85	46.29	57.85	44.94	52.15	52.91
	에너지	49.23	52.89	47.89
	교통	46.23	53.64	50.12
	도시계획	38.45	55.77	55.77
	합 계	179.76	208.59	211.63

3. 살맛나는 사회조성 분야

1) 지방의제의 내용

부산의제21의 사회 분야는 ‘살맛나는 사회조성 분야’를 기본원칙으로 다시 문화, 복지, 연대와 협력 분야로 나누어져 있다. 이들 각 분야에 대한 의제 내용을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 문화 분야의 세부 의제는 세 가지로 구성되어 있는데, ①친숙한 문화공간을 늘린다. ②문화 활동가를 늘린다. ③문화가 살아 숨쉬는 도시를 만든다 등이다. 이들 의제는 각각 문화시설수, 문화활동 등록자수, 공연회수․관람자수로 측정한다. 우선 친숙한 문화공간의 확충과 관련된 측정지표인 문화시설수는 부산과 서울, 그리고 광주의제에서 채택하고 있으며, 인천의제는 문화의 집 설립을 측정지표로 선정하였다. 또한 문화 활동가의 확충과 관련된 부산의제는 서울의제와 마찬가지로 각각 문화활동 등록자수와 자치구별 지역문화 전문활동가수로 측정하지만, 유사한 지표라고 볼 수 있다. 그 외에 문화도시를 지향하기 위한 주민참여와 관련된 의제에서 부산의제는 공연회수․관람자수를 선정한 반면, 서울과 광주의제는 문화프로그램수를 지표로 채택하였다. 한편 문화 분야에서 부산과 서울의제는 유사한 지표들을 선정했지만, 대전의제는 매우 다른 양상을 보이고 있다. 즉 대전의제의 경우 문화 분야에 교육을 포함하여 학급당 학생수, 공공도서관 장서수 등을 중요시하고 있으며, 예술활동과 관련된 지표 대신에 선거투표율, 시민단체 가입율, 공공질서 준수관련 지표를 사용하고 있다. 따라서 대전의제는 서울과 부산의제에 비하여 예술보다는 시민참여의식을 문화지표로 중시하고 있음을 알 수 있다.

둘째, 부산의제21 가운데 복지 분야는 ①이동약자의 편의시설을 늘린다. ②청소년이 건강하고 밝게 자랄 수 있는 환경을 만든다. ③약자의 사회참여를 확대한다는 세부 의제들을 선정하였다. 먼저 이동약자의 편의시설을 늘린다는 의제에 대하여 부산의제는 사회복지시설 수용인원이라는 매우 구체적이고 객관적인 지표를 선정한 반면에 서울 및 광주의제는 편의시설 설치율을 채택하고 있다. 다음으로 청소년의 복지와 관련하여 부산과 서울의제는 모두 청소년회관수를 지표로 선정하고 있다. 그러나 대전, 광주, 인천의제는 이와 관련된 지표를 채택하지 않았다. 또한 약자의 사회참여를 확대한다는 의제는 모든 지역의제에 포함되어 있으며, 대개 여성 혹은 노인들의 경제활동참가율이라는 측정지표를 선정하고 있다. 한편 복지 분야에서 대전의제는 다른 지역의제와는 달리 빈곤과 여성분야를 구분하고 있다. 복지 분야에서 전통적으로 빈곤관련 지표를 제외할 수 없으며, 최근 저출산 문제와 관련하여 여성복지가 쟁점화되고 있는 사회상황에 잘 부합하는 것으로 평가할 수 있다. 따라서 부산의제도 이러한 복지 분야의 세부 지표들을 참조할 필요가 있다고 본다.

셋째, 연대와 협력은 ①지속가능한 발전을 위한 지역간 연대와 협력을 강화한다. ②지구환경문제를 해결하기 위한 국제적 연대와 협력을 강화한다. ③시민․기업․행정이 함께 협력하는 행정을 구현한다는 세 가지의 세부 의제로 구성되어 있다. 이들 의제를 측정하는 지표들은 각각 지역간 연대․협력 사업수, 국제간 연대․협력 사업수, 시민참여 사업수로 선정하였다. 이러한 지표선정은 광주의제와 거의 동일하다. 오늘날 지속가능성을 위한 지역간 연대와 협력은 반드시 필요하며, 국제적 연대와 협력을 통해 범지구적 환경문제를 해결하기 위한 적극적 노력이 요구되고 있다. 이러한 의미에서 이 분야의 지표선정은 타당성이 있다고 볼 수 있다. 그러나 서울의제를 포함한 대전과 인천의제는 이 분야를 의제에서 제외하였다.

<표 8> 각 지역의제별 지표 비교

분야	의 제	측 정 지 표
		부산의제	서울의제	대전의제	광주의제	인천의제
문화	친숙한 문화공간을 늘린다	문화시설수	문화시설수		문화센터, 구도서관 건립	문화의 집 설립
	문화 활동가를 늘린다	문화활동 등록자수	자치구별 지역문 화 전문활동가수			예술대학의 신설
	문화가 살아 숨쉬는 도시를 만든다	공연회수 관람자수	자치구별 문화프로그램수		문화교육 프로그램
복지	이동약자의 편의시설을 늘린다	사회복지시설 수용인원	편의시설 설치율	장애인 시설수용율	편의시설 설치율 조사
	청소년이 건강하고 밝게 자랄 수 있는 환경을 만든다	청소년회관수	청소년회관수
	약자의 사회참여를 확대한다	여성․노인 경제활동참가율	여성․노인 경제활동참가율	노인의 경제활동참가율	여성참여 할당제 확대	노인 취업율
연대와 협력	지속가능한 발전을 위한 지역간 연대와 협력을 강화한다	지역간 연대 협력 사업수			전국적인 연대 협력 사업수
	지구환경문제를 해결하기 위한 국제적 연대와 협력을 강화한다	국제간 연대 협력 사업수			국제적인 연대 협력 사업수
	시민․기업․행정이 함께 협력하는 행정을 구현한다	시민참여 사업수			시민, 기업, 행정 공동참여 실천 프로그램수

2) 지표의 구성과 분석

부산의제21의 세 번째 분야는 부산의 문화와 복지에 관한 분야로 문화시설수, 문화활동 등록자수, 공연 및 전시장 관람자수(이상 문화 분야), 사회복지시설 수용인원, 청소년회관수, 여성 및 노인의 경제활동참가율(이상 복지 분야) 등 두 분야에 6개의 지표들로 구성되어 있다. 이 분야의 구체적 분석결과를 살펴보면, <표 9>와 <표 10>과 같다.

이 분야의 세부 지표는 모두 9개이지만, 자료 구득이 어려운 3개 지표(지역간 연대․협력 사업수, 국제간 연대․협력 사업수, 시민참여 사업수)는 분석에서 제외하였다.

첫째, 문화 분야를 살펴보면, 문화시설수는 2001년도에서 2003년도까지 142개, 171개, 183개로 증가하여 각각의 T점수가 38.93, 52.69, 58.38로 나타났다. 여기에는 공연시설(공공 및 민간공연장, 영화관 등), 전시시설(미술관, 화랑), 기타 문화시설(문화원, 전수회관) 등이 포함되는데, 하위영역별 시설에서 3년간 많이 증가한 시설은 화랑(36개→57개), 사회복지관(47개→54개) 등으로 나타났다. 그러나 중요한 문화공간으로 여겨지는 공공공연장, 민간공연장은 3년 동안 1개가 증가한 정도로 미미했으며, 미술관은 오히려 4군데에서 3군데로  1곳이 줄어들었다. 그러므로 상대적으로 복지시설은 증가했으나 문화공연시설은 거의 변동이 없었다고 평가할 수 있다. 또한 문화활동 등록자수는 시립교향악단, 국악단, 무용단, 합창단, 연극단등 시립예술단의 단원으로 등록되어 있는 사람의 수로 2001년도 414명(54.79)에서 2003년도 416명(56.70)으로 큰 변동은 없는 것으로 나타난다. 공연, 영화, 전시장, 스포츠 등 문화관람자는 2001년도 137만3천명(40.03)에서 2003년도 148만8천명(60.03)으로 약 8.4% 증가하여 다소 개선된 것으로 나타났다.

둘째, 복지 분야에서는 먼저 사회복지시설 수용인원이 2001년도 8,194명에서 2002년도 6,611명, 2003년도 6,782명으로 나타나 T점수가 각각 61.49, 43.27, 45.24로 산출되었다. 통계에 포함된 시설유형은 영아원과 육아원 등의 아동복지시설, 양로 및 요양 등의 노인복지시설, 장애인복지시설, 모자보호시설과 미혼모시설 등의 여성복지시설, 정신장애인 요양시설, 부랑인시설 등이 되는데, 시설수용인원이 줄어드는데 큰 영향을 미친 유형은 노인복지시설(2,387명→1,096명→1,350명)과 부랑인시설(531명→384명→380명) 등이다. 노인복지시설의 수용인원이 2002년도에 절반 정도로 급격히 줄었는데, 노인양로시설과 요양시설 모두 큰 폭으로 줄었다. 그러나 시설의 숫자로만 보면, 노인복지시설은 2001년도 13개에서 2003년도 18개로 증가했고, 부랑인시설은 IMF 시기에 5개에서 최근 3년간은 3개로 줄어들어 일정하게 유지되었다. 또한 청소년회관수는 2001년도 6개(38.45)에서 2002년도 이후 4개가 증설되어 2003년도까지 10개(55.77)로 유지되고 있어 부산지역의 청소년복지에 대한 관심이 제고되고 있음을 알 수 있다. 여성 및 노인의 경제활동참가율은 2001년도(47.33)에 비해 2002년도(61.06)에 상당히 높아졌다가 2003년도(41.61)에 다시 악화된 것으로 나타났다.

셋째, ‘살맛나는 사회조성 분야’의 지표들을 통해 3년간 변화과정을 비교해보기 위해 T점수로 변환해 고찰하면 다음과 같은 해석이 가능하다. 3년간 꾸준히 향상되어온 지표들은 문화시설수, 공연회수․관람자수, 청소년회관수 등 세 개이고, 문화활동 등록자수는 전년도에 비해 2002년도에 줄었다가 다시 2003년도에 2001년도의 규모를 회복하는 정도였다. 이와는 반대로 여성 및 노인 경제활동참가율은 2002년도에 급격히 상승했다가 2003년도에는 2001년도의 규모보다 더 하락하는 현상을 보이고 있다. 사회복지시설 수용인원은 2002년도에 급격히 줄어 2003년도에 줄어든 규모를 유지하고 있다.

<표 9> 살맛나는 사회조성 분야 지표별 표준화지수(T점수)

분 야		지 표	효과	단위	표준화지수
					2001년도	2002년도	2003년도
살맛 나는 사회 조성	문화	문화시설수	+	개소	38.93	52.69	58.38
		문화활동 등록자수	+	명	54.79	38.51	56.70
		공연회수․관람자수	+	명	40.03	49.94	60.03
	복지	사회복지시설 수용인원	+	명	61.49	43.27	45.24
		청소년회관수	+	개소	38.45	55.77	55.77
		여성․노인 경제활동참가율	+	%	47.33	61.06	41.61
	합 계				281.02	301.24	317.73

넷째, <표 10>과 같이 ‘살맛나는 사회조성 분야’의 6개 지표들을 종합한 대분야별 표준화지수인 T점수를 살펴보면, 2001년도에 46.84에서 2002년도에는 50.21로, 다시 2003년도에는 52.96으로 나타나 이 분야는 전체적으로 향상되고 있지만, 다른 분야에 비해 개선의 정도가 다소 미약한 것으로 볼 수 있다. 우선 이 분야 가운데 문화 분야의 T점수는 시간이 경과함에 따라 점점 개선되어 2003년도에는 복지 분야에 비해 상당히 높은 수준인 58.37로 나타났다. 이에 비하여 복지 분야의 T점수는 2002년도(53.37)에 가장 높았고, 2003년도(47.54)에는 오히려 악화된 것으로 분석되었다. 따라서 복지 분야가 ‘살맛나는 사회조성 분야’의 개선에 미치는 영향은 다소 부정적인 것으로 판단할 수 있다. 특히 복지 분야 중 여성․노인 경제활동참가율이 2003년도(41.61)에 상대적으로 매우 악화되었으며, 사회복지시설 수용인원도 2001년도(61.49)에 비해 2003년도(45.24)에 오히려 악화된 결과로 나타나 이들 지표에 대한 부산광역시의 개선 노력이 요구된다.

<표 10> 살맛나는 사회조성 분야 표준화지수(T점수)

분 야		소분야별 표준화지수			대분야별 표준화지수
		2001년도	2002년도	2003년도	2001년도	2002년도	2003년도
살맛나는 사회조성	문화	44.58	47.05	58.37	46.84	50.21	52.96
	복지	49.09	53.37	47.54
	합 계	93.67	100.42	105.91

4. 종합적 논의

지방의제21은 그 성격상 시민사회와 지방자치, 그리고 환경우선주의가 정착된 선진국에서 보다 쉽게 수용할 수 있는 행동계획이다(환경부, 2002: 33). 이러한 의미에서 지방의제21이 우리나라의 여건과 토양에 접목되기란 쉽지 않다. 그러나 1990년대 중반 이후 우리나라에서 지방의제21은 전국적으로 확산되어 추진되고 있으며, 부산의제21도 부산의 지속가능성 실현을 위한 행동계획으로 그 역할을 수행하고 있다. 여기에서는 앞서 논의한 부산의제21의 분야별 지표 분석결과를 각 분야별로 종합하여 논의하고자 한다.

우선 부산의제21 가운데 ‘건강한 환경보전 분야’의 대분야별 표준화지수인 T점수의 변화추이(45.66→48.91→55.43)는 시간이 경과함에 따라 개선된 것으로 나타났다. 이것의 의미는 이 분야의 개선 정도가 2001년도보다는 2002년도가, 2002년도보다는 2003년도가 더 좋아졌다는 것을 뜻한다. 특히 환경정책과 물 분야는 다른 분야에 비해 개선 정도가 양호한 것으로 판단할 수 있다. 그러나 대기와 생물 분야는 환경정책과 물 분야에 비해 그 개선의 정도가 미흡한 것으로 나타났다. 그러므로 부산광역시가 환경 분야를 향상시키기 위해서는 환경관련 예산의 비중을 지속적으로 높여야 하며, 지역주민을 대상으로 물의 중요성을 홍보하고 절수할 수 있는 방안들을 모색할 필요성이 제기된다. 또한 한편으로는 대기질을 개선하기 위하여 자동차 운행 방식의 개선과 지속적인 지도․감독이 요구되며, 점진적으로 자연녹지의 비율을 증가시켜 푸르고 울창한 숲을 지닌 부산으로 만들어야 한다.

그럼에도 불구하고 실제 하천과 연안해역의 수질오염은 심각한 수준이기 때문에 수질기준 등급을 강화할 필요성이 있다.

둘째, ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’의 대분야별 표준화지수인 T점수는 연도에 따라 44.94→52.15→52.91로 변화된 추이를 보여주고 있다. 즉 이 분야의 개선 정도는 2001년도와 비교하여 2003년도에 다소 개선되었다는 것을 의미한다. 폐기물과 도시계획 분야의 개선 정도가 상당한 반면에 에너지와 교통 분야는 오히려 악화된 것으로 나타났다. 따라서 부산광역시의 입장에서는 쓰레기 및 음식물 쓰레기의 발생량을 보다 축소하고, 이를 재활용할 수 있는 방안들을 모색함으로써 이 분야의 개선 정도를 제고할 수 있다. 또한 에너지 소비에 대한 절약 대책과 대체 에너지의 개발, 그리고 종합적 대중교통 운용계획을 수립하여 시행함으로써 ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’의 전반적인 수준을 향상시킬 수 있을 것이다.

셋째, 문화와 복지 분야로 구성된 ‘살맛나는 사회조성 분야’의 대분야별 표준화지수인 T점수는 시간이 경과함에 따라 46.84→50.21→52.96으로 변화하는 추이를 보이고 있다. 이것은 연도에 따라 이 분야의 개선 정도가 나아지고 있다는 것을 의미하지만, 개선 정도가 매우 미미한 것으로 해석할 수 있다. 이 분야에 긍정적인 영향을 미치고 있는 문화 분야는 그 개선 정도가 상당한 반면, 복지 분야는 오히려 악화된 것으로 나타났다. 그러므로 부산광역시가 ‘살맛나는 사회조성 분야’를 향상시키기 위해서는 각종 문화시설의 설립과 공연 및 관람문화의 조성 등 문화 분야에 대한 관심과 제고 방안을 모색할 필요성이 있다. 또한 사회적 약자의 위치에 있는 빈곤계층에 대한 배려, 여성과 노인들의 경제활동참가율을 제고하기 위한 일자리 창출 등에 관심을 가져야 한다.

넷째, 부산의제21을 대분야별로 구분하여 지난 3년간의 T점수 변화 추이를 비교해 보면, ‘살맛나는 사회조성 분야’는 ‘건강한 환경보전 분야’와 ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’에 비하여 개선 폭이 그다지 높다고 평가할 수 없다. 예컨대 2001년도의 경우 ‘건강한 환경보전 분야’는 45.66이고, ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’는 44.94인 반면에 ‘살맛나는 사회조성 분야’는 46.84로 상대적으로 가장 개선된 분야로 나타났다. 그러나 2003년도를 살펴보면, ‘건강한 환경보전 분야’는 55.43, ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’는 52.91, ‘살맛나는 사회조성 분야’는 52.96으로 나타났다. 그러므로 2003년도를 기준으로 부산광역시가 지속가능성을 제고하기 위해서는 ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’와 ‘살맛나는 사회조성 분야’의 세부 지표들을 점차적으로 개선하고 보완할 필요성이 제기된다. 특히 2005년 전국의 107개 지방자치단체의 지방의제21을 종합적으로 평가한 결과에 의하면, 2000년 이후 최근까지 사회 분야의 지표들은 점차 비중이 증가하고 있으며, 환경과 경제 분야는 줄어들고, 제도 분야는 제자리를 유지하고 있는 것으로 나타났다(최진하, 2005: 16). 따라서 부산광역시의 경우에도 이러한 경향을 고려하여 향후 도시시스템 구축 및 사회조성 분야의 중요한 지표들을 모색하고 보강하며, 이에 관련된 적절한 통계를 활용하여야 할 것이다.

Ⅳ. 결 론

오늘날 과학기술의 발달, 소득 증대, 자동차의 대중화, 대량생산 소비체제 등으로 물질적 풍요와 생활의 편리함은 향상되었지만, 이러한 경제성장이 인간의 행복지수를 높였다고 평가할 수 있을까? 오히려 많은 사람들은 대량 에너지 소비로 영위되고 있는 현재의 생활 방식에 우려를 보이고 있으며, 인류의 장래를 보장하기 위하여 보다 자연적이고 자원순환적인 삶의 방식이 필요하다고 인식하고 있다. 이러한 의미에서 지속가능성은 환경보전을 중심으로 지구적 불평등을 해소하기 위한 하나의 대안으로 정착해 가고 있다. 지속가능성은 1990년대 이후 유엔을 통하여 국제적 관심사로 대두하게 되었다. 이후 지속가능성은 경제개발의 새로운 패러다임으로 등장하였으며, 지속가능성 개념은 환경과 경제뿐만 아니라 복지, 문화, 교육, 협력 등 다른 사회적 요소까지도 포함하게 되었다. 결과적으로 오늘날 세계 각국의 지방자치단체들은 지구환경의 보전이라는 인류 공동의 목표를 달성하기 위하여 구체적이고 실천적인 활동계획인 지방의제21을 작성하고 이행하고 있다.

이러한 맥락에서 본 연구는 지속가능성을 향상시키기 위한 지방의제21의 구체적인 행동계획인 부산의제21의 의제 내용과 이를 평가하기 위한 지표 구성 및 분석을 통하여 부산광역시의 지속가능성을 분야별․연도별로 비교․분석하였다. 분석결과를 살펴보면, 2003년도를 기준으로 ‘건강한 환경보전 분야’가 ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’ 및 ‘살맛나는 사회조성 분야’보다는 상당히 개선적임을 알 수 있었다. 그러므로 부산광역시가 지속가능성을 제고하기 위해서는 ‘지속가능한 도시시스템 구축 분야’ 및 ‘살맛나는 사회조성 분야’의 세부 지표들을 점차적으로 개선하고 보완할 필요성이 있는 것으로 나타났다.

이러한 분석결과를 토대로 부산의제21을 포함한 지방의제21이 우리나라 지방자치단체에 하나의 양식으로 정착하기 위해서는 지방자치단체의 실정과 특성에 맞는 의제개발과 이를 측정할 수 있는 지표선정이 매우 중요하다고 할 수 있다. 이러한 의제개발과 지표선정은 결국 우리로 하여금 지속가능성을 향상시키기 위하여 계획을 수립하고, 그 결과를 확인하는 중요한 도구가 될 수 있다. 그러므로 본 연구는 부산광역시의 지속가능성을 구체적인 지표를 통하여 분석함으로써 시정부와 지역주민들에게 지속가능성의 수준과 이를 개선할 수 있는 방안을 모색했다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다.

그러나 지속가능성 개념이 점점 확대되고 있는 시점에서 지속가능성의 지표선정은 보다 체계적이고 인과적인 접근을 요구하지만, 현실적으로 지속가능성에 대한 지표개발은 다른 분야에서 사용되고 있는 지표체계들과 비교할 때 비체계적이라는 점, 또한 보다 정교한 지표체계를 수립했다 할지라도 CO2 배출량 및 에너지 효율 등 관련 통계자료의 부재로 인하여 지속가능성을 제대로 평가할 수 없는 한계도 있다. 특히 자료 부재로 인하여 분석대상에서 제외된 지표 가운데 변동이 심한 지표의 경우에는 이로 인한 통계자료의 해석에 큰 오류를 범할 수 있다. 또한 본 연구는 부산광역시의 지속가능성을 평가하기 위해 표준화지수(T점수)를 사용했기 때문에 상대적 평가라는 한계를 지닌다. 따라서 특정 분야의 지속가능성 평가점수가 높을지라도 이것은 다른 분야와 비교했을 때 높다는 의미이며, 절대적으로 높다는 것을 의미하는 것은 아니다.

이러한 한계에도 불구하고 지속가능성의 구체적인 행동계획인 지방의제21의 작성과 이행을 위해서는 지속가능성의 수준을 지속적으로 모니터링 할 수 있는 의제개발 및 지표선정이 반드시 필요하며, 이것은 지속가능성의 평가과정에서 상기의 한계들을 보완함으로써 보다 나은 정책 자료로서의 가치를 가지게 될 것이다. 물론 이러한 과정에서 지역주민과 기업, 지역사회의 합의가 매우 중요하며, 지방자치단체도 지속가능성을 추진할 수 있는 지역적 의지와 역량이 요구된다고 볼 수 있다.

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강성철(姜成哲): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고 창원대학교 조교수를 거쳐 현재 부산대학교 행정학과 교수와 행정대학원 원장을 역임하고 있으며, 풀브라이트 교환프로그램으로 미국 인디애나대학교 방문교수를 역임하였다. 주요관심분야는 인사행정론과 행정개혁론, 환경정책론과 환경갈등관리론 등이다. 한국인사행정학회 회장과 한국지방정부학회 회장, 부산경남 지방자치학회 회장을 역임하였으며, 역․저서로 「신행정학원론」(공저, 2000), 「새인사행정론」(공저, 2005, 개정4판), 「환경행정의 이론과 실제」(공역, 1995), 「개발과 환경의 정치학」(공역, 1993) 등이 있다.<E-mail: kangsc@pusan.ac.kr>

이기영(李基永): 미국 Ohio State University에서 사회복지학 박사학위를 취득하고 현재 부산대학교 사회복지학과 교수로 재직하고 있다. 주요관심분야는 북한이탈주민의 남한사회 적응, 사회복지프로그램개발, 가족복지정책, 연구방법론 등이며, 주요논문으로는 “북한이탈주민의 노동시장활동과 경제적 자립”(2006), “북한이탈주민의 지방정착지원을 위한 지역사회자원동원 전략”(2003) 등이 있으며, 저서로는 「북한이주민의 사회통합을 위한 지역복지실천의 모색」(2006)이 있다.<E-mail: klee388@pusan.ac.kr>

이종식(李種植): 동아대학교에서 공학박사학위(용도지역변경에 다른 개발이익 환수에 관한 연구, 1997)를 취득하고 현재 양산대학 부동산컨설팅과 교수로 재직하고 있다. 주요관심분야는 도시계획, 교통시설, 도시개발 등이며, 주요논문으로는 “도시지역의 밀도규제 기능에 관한 연구”(2002), “양산시 장기미집행 도시계획시설 처리방안”(2003) 등이 있으며, 「다이어트 도시계획론」(2001), 「부동산학개론」(2003) 등의 저서가 있다.

<E-mail: jslee@yangsan.ac.kr>

김도엽(金度曄): 경북대학교 대학원에서 행정학 박사과정을 수료하고, 현재 부산대학교 대학원 행정학과 박사과정에 재학 중이다. 주요관심분야는 도시 및 지방행정, 지역개발, 지방환경 등이다. 주요논문으로는 “기초자치단체 민간위탁의 영향요인 : 자치단체장의 리더십을 중심으로”(2005), “산학협동 활성화를 위한 지방대학의 역할”(2004), “지방정부 민간위탁의 한계와 개선방향”(2003) 등이 있다.

<E-mail: kidoyu@paran.com/논문접수일: 2006. 3. 17 /심사완료일: 2006. 5. 16>