환경규제의 시계추 현상의 해석*

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄) : 113～134

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An Interpretation on the Swing of the Pendulum in Environmental Regulation

김 창 수(부경대학교 행정학과)

본 연구의 목적은 환경규제에서 나타나는 시계추 현상의 원인과 결과를 한국과 미국사례를 대비하면서 탐색하는 데 있다. 우리나라의 경우 중앙정부와 지방정부의 환경규제권한 변동이 1980년 이후 다섯 차례나 나타났는데, 이러한 권한변동이 합리적인 기준에 의해서 이루어지기보다는 환경사건이나 정치적 요인에 의해서 즉흥적으로 이루어졌다는 특징을 지닌다. 특히 최근까지 극단적인 집권과 분권 운동이 반복되는 이분법적 논리가 지배하면서 높은 빈도와 큰 폭의 변동이 있어왔지만, 제도혁신의 성과는 미미했다.

*이 논문은 2005년도 부경대학교 기성회 학술연구비에 의하여 연구되었음(PK-2005-009).

미국에서는 주정부에 의한 환경규제완화에 대한 반성과 환경사건이 겹치면서 1965년부터 부분선점제도를 도입하여 연방통제를 강화했다. 그리고 1970년대 연방정부는 재정위기를 타개하기 위해 주정부에 환경규제권한을 넘겨주었다. 그러나 미국의 경우 이를 다시 즉흥적으로 회수하지 않고, 50개 주정부의 환경행정역량을 평가하여 혁신과 협력을 유도하는 성과협력시스템을 도입하고 부분선점제도의 골격도 그대로 유지하였다.

따라서 우리나라의 경우에도 2002년 10월 1일 이후 지방자치단체가 전담하고 있는 배출업소 규제권한에 대해 다시 큰 폭의 변동을 추구하기보다는 지방자치단체들 간의 경쟁과 혁신을 유도하여 환경관리역량을 강화하는 것이 바람직한 것으로 판단된다. 즉, 환경규제권의 진자운동이 균형점을 찾기 위해서는 지방분권체제에 충실하면서 공정한 평가와 협력시스템을 구축하는 것이 현실적인 대안임을 제안하였다.

주제어 : 환경규제, 시계추 현상, 분권화와 혁신, 부분선점제도

Ⅰ. 서 론

거시적으로 볼 때 행정의 패러다임은 1930년대 뉴딜정책 전후로 작은 정부에서 큰 정부로 커다란 시계추 운동을 한 적이 있다. 2차 대전을 거쳐 1960년대 복지국가를 지향하면서 큰 정부는 정점에 이른다. 그리고 1970년대 두 차례의 석유파동을 거쳐 1980년대에 신보수주의 물결이 휘몰아치면서 큰 정부에서 작은 정부로 시계추가 요동친 경험이 있다. 우리나라의 경우도 1997년 IMF 경제위기를 계기로 1998년에 이르면 공무원 수가 대폭 줄어들어 저점에 이르게 된다. 그러다가 최근 정부조직의 규모가 다시 커지고 있는 추세이다.

미시적으로 보면 이러한 큰 폭의 시계추 운동 안에서 수많은 정책과 조직의 소폭적인 변화를 경험했다. 미국의 경우 1930년대 이후 항공산업 규제정책에서 규제와 규제완화의 시계추 운동의 경험이 있었다. 우리나라의 경우 1997년 이후 신문고시제도가 규제와 자율규제의 진자 운동을 한 경험이 있다. 그리고 한국마사회의 경우 1992년 농림부 소속에서 체육청소년부 소속으로 옮겼다가, 2001년에 다시 농림부로 환원되는 해프닝이 있었다. 1980년 환경청 발족 이래 다섯 차례나 오염물질 배출업소에 대한 관할권이 번복되는 규제권한의 시계추 현상(the swing of the pendulum)이 일어났다. 1994년 5월 이후 환경부가 갖고 있던 공단 내 배출업소의 단속권한이 2002년 10월 1일에 모두 지방자치단체로 위임되어 시․도가 오염물질 배출업소에 대한 지도․단속권을 전담하게 되었다.

환경규제의 시계추 현상의 해석

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄)

본 연구에서는 배출규제 등 환경규제에 있어서 이러한 시계추 현상이 왜 일어나는지 그 원인을 찾아보고자 한다. 그리고 환경규제에서 흔들이 운동, 즉 시계추 현상의 득실은 무엇인지 따져보고, 그 의미를 해석해보고자 한다. 한편 미국에서는 주정부와 지방정부에 맡겨져 있던 환경규제가 한계에 봉착하면서 1960년대 말에 선점제도를 통해 연방정부에 환경행정권한을 집중시켰다가 1970년대 연방재정악화로 분권화가 이루어졌지만, 시계추가 심하게 요동친 적은 없었다. 오히려 주정부의 능력과 의지를 과학적으로 평가하고, 이에 근거하여 부분선점제도 등 차등분권을 실시하여 경쟁력을 높였다. 그러나 우리나라의 경우 큰 폭의 규제권한 변동이 과학적이고 합리적인 이유가 아니라 정치적인 이유에서 즉흥적으로 또 높은 빈도로 일어나면서 규제주체의 일관성 상실을 초래하였다. 본 연구는 환경규제권한의 변동과 관련하여 미국의 시계추 운동과 우리나라의 시계추 운동은 어떤 차이가 있고, 왜 이러한 차이가 나는지를 규명하는 것을 목적으로 한다.

본 연구의 시간적 범위는 미국의 경우 1965년 이후, 우리나라의 경우 1980년 이후이기 때문에 비교국가 간에 시차(time-lag)가 존재하고 상황적 맥락의 차이에서 오는 한계를 인정할 수밖에 없다. 환경규제에서 우리나라의 경우는 배출업소 단속권한의 변동에 초점을 맞추지만, 미국의 경우는 환경규제권한 전반을 논의한다. 비교연구로서 본 연구의 근원적인 한계는 미국과 우리나라의 제도적 상황이 많은 차이가 나고 역사적 배경 역시 차이가 적지 않다는 점이다. 거시적으로 보면 연방제 국가인 미국은 주정부가 중심이 되어 환경규제권한을 행사해왔지만, 우리나라는 전통적으로 중앙집권국가의 전통을 가지고 있기 때문에 역사적 배경에도 차이가 있다. 따라서 엄밀한 비교연구라기보다는 미국사례의 벤치마킹의 성격이 강하다. 본 연구에서는 현장조사를 바탕으로 관련 공무원과 전문가에 대한 설문조사와 면담을 통해 환경규제에서 나타나는 시계추 운동의 원인과 결과를 규명하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경과 분석틀

1. 정부규제의 시계추 현상의 의미

정부규제(governmental regulation)란 바람직한 경제사회 질서의 구현을 위해 정부가 시장에 개입하여 기업과 개인의 행위를 제약하는 것이다. 즉 개인과 기업의 자유선택과 경쟁에 맡겨져 왔던 영역이 정부의 간섭과 통제 하에 놓이게 됨을 의미한다. 규제완화(deregulation)는 정부의 간섭과 통제 하에 놓여 있던 영역이 이제 시장경쟁에 맡겨지게 됨을 의미한다(최병선, 1993). 사회문제의 중요한 해결기제를 시장과 정부로 규정할 때, 시장은 보이지 않는 손에 의해 자율적으로 통제되는 자생적 질서라면, 정부는 인위적인 법률에 의해 통제되는 인위적 질서이다.

시장중심의 자생적 질서는 1930년대 미국의 뉴딜정책 시기에 정부 중심의 인위적 질서로 시계추 운동을 하게 된다. 그러나 정부는 1970년대에 들어와 비효율성과 부정부패의 상징이 되면서 정부실패를 가져오게 되고, 이로 인해 시장기능의 강화와 작은 정부로 시계추 운동을 하게 된다. 이처럼 정부규모와 기능변화의 반복현상을 ‘정부․시장 시계추 이론’이라고 부른다(황윤원, 2000: 28).

구미의 근․현대사를 보면 크게 보아 16세기에서 18세기까지는 전형적인 개입주의인 중상주의가, 그 이후 19세기에서 20세기의 대공황까지는 자유주의가, 그 다음 20세기의 1970년대까지는 개입주의가, 그리고 1980년대 이후부터 지금까지는 다시 자유주의가 지배적인 경제정책기조로 등장해왔다(이근식, 2001: 51). 이러한 시계추 현상은 인류 역사에서 일반적인 현상인지도 모른다.

시계추의 진자운동은 특정 조직이 분화와 통합을 반복하면서 나타나기도 하고, 규제권한의 강화와 약화를 반복하면서 나타나기도 한다. 본 연구에서는 환경규제권한의 소관이 중앙과 지방정부, 연방정부와 주정부 등 한쪽에서 다른 쪽으로 이관되었다가 다시 이관되는 것을 반복하는 현상을 환경규제에 있어서 흔들이 현상 혹은 시계추 현상이라고 정의하기로 한다. 역사적으로 볼 때 조직변동이나 규제권한의 소관변동은 자연스러운 현상으로 보여 진다. 중요한 사실은 이러한 시계추 현상이 합리적인 이유로 이루어진다면 소망스럽지만, 정치적 이유로 인해서 대증요법의 형식으로 이루어진다면 집행상의 혼란만 부추길 가능성이 높아진다.

2. 선행연구의 검토

중앙정부와 지방정부의 권한변동 현상에 대해 시계추 이론의 정립 가능성을 검토한 연구는 없었다. 따라서 본 연구에서는 우리나라의 신문산업과 미국의 항공산업에서 나타난 규제와 규제완화의 시계추 현상, 우리나라 환경오염 배출규제에서 나타나는 중앙정부와 지방정부의 시계추 현상, 그리고 미국에서 연방정부와 주정부간의 환경규제권한 변동 현상에 대한 연구들을 비판적으로 검토하여 본 연구에 시계추 이론의 적용 가능성을 검토하고자 한다. 첫째, Cudahy(1993)는 미국의 항공산업에서 나타난 흔들이 현상에 주목했다. 미국의 항공 산업은 불황과 재정적 취약의 시기인 1938년에 광범하고 직접적인 경제적 규제를 받게 된다. 그리고 호황과 인플레이션의 시기인 1970년대와 1980년대에는 철저하게 규제완화가 되었다. 그러나 1990년대 이후 경기침체가 이어지고, 시장집중과 약탈적 가격설정을 통한 파괴적 경쟁으로 경제적 규제의 강화요구가 다시 일어나는 반복적 진자운동(repeated swings)이 계속되었다. Cudahy(1993)는 항공산업 규제완화의 시기에 독립규제기구인 민간항공위원회를 폐지하는 극단적 조치를 취한 것은 실수라고 하면서 규제완화가 유행할 때 규제제도의 골격(skeletal basis)을 유지하면서 극단적인 진자운동을 회피할 것을 주장했다.

둘째, 김영수(2005)는 우리나라 신문산업에 대한 규제와 규제완화의 시계추 현상에 주목했다. 공정거래위원회는 1997년 7월 1일 경품금지와 무가지를 유가지의 20% 이내에서 배포를 허용하는 것을 주요골자로 하여 신문고시를 시행하였다. 1999년 1월에는 신문업계의 자율규제를 유도한다는 관점에서 규제개혁위원회의 권고에 따라 신문고시제도를 폐지하였다. 2001년 7월 1일에는 신문협회의 자율규제를 우선하되 공정거래위원회가 개입할 수 있도록 하는 신문고시제도가 부활하였다. 그러나 이후 불공정행위 건수가 급속도로 늘어남에 따라 2003년 5월 신문고시 제11조를 개정하여 공정거래위원회가 직접 규제하게 되었고, 신문협회의 자율적 규제 단서조항을 폐지하였다. 김영수(2005)는 이러한 규제권한 변동의 시계추 현상을 갈등론적 시각에서 분석하고, 신문업의 정상화가 갈등해결의 전제조건임을 갈파하고 있다. 그의 이러한 논의는 근원적인 규제개혁(regulatory reform) 없이 정치논리에 따라 규제와 규제완화가 반복되는 현상을 꼬집은 것으로 볼 수 있다.

셋째, 우리나라에서는 1980년 환경청 발족 이래 다섯 차례나 오염물질 배출업소에 대한 관할권이 번복되는 규제권한의 시계추 현상(the swing of the pendulum)이 일어났다. 1994년 5월 이후 환경부가 갖고 있던 공단 내 배출업소의 단속권한이 2002년 10월 1일에 모두 지방정부로 위임되어 시․도가 오염물질 배출업소에 대한 지도․단속권을 전담하게 되었다. 정정화(2002)는 이러한 배출업소 규제권한의 변동과정을 상황적 요인, 관료정치 요인, 정책유형 요인을 중심으로 설명하고 있다. 김재훈(1997: 40)은 극단적인 분권과 극단적인 집권의 이분법적 사고가 시계추 현상을 초래하여 행정의 효과성이 저해된다고 하면서 연속변수 상에서 타협점을 찾아가는 미국의 부분선점제도에서 지혜를 배우자는 제안을 한다. 정준금(1995: 23-46)은 우리 정부의 사회적 위기에 대한 대응이 장기적인 예방활동과 연계되지 못하는 점을 페놀오염사건을 통해 심층적으로 분석하였다. 그는 1991년 낙동강 페놀사고로 인해 방대하고 종합적이고 강력한 내용의 정책결정이 이루어졌지만, 졸속적이고 실현가능성이 낮은 정책내용을 담고 있음을 지적했다

넷째, Lester(1994)는 1970년대 초반 미국에서 재정악화가 환경규제권한과 책임이 연방에서 주정부로 넘어가게 된 계기라고 하면서, 주정부의 환경규제 역량의 차이 때문에 선택적 분권화라고 할 수 있는 부분선점제도가 필요함을 역설하였다. 미국에서 Resource Renewal Institute(2001)는 65개 평가요소를 통해 미국 50개 주정부의 환경보전의지, 환경관리기구와 시스템의 강도, 환경정책혁신의 성과를 평가하여 100점 만점으로 순위를 매겼다. Rabe(2004: 33-56)는 이 보고서를 바탕으로 주정부들의 환경정책 혁신사례들을 분석하면서 희망을 보지만, 미국의 환경규제권한 변동에는 재정적인 요인이 작용함을 밝혔다. 특히 1990년대 후반 이후 주정부의 재정이 양호한 상태에서 교육과 교정예산이 환경예산을 구축하였고 2002년 초반에 재정이 악화되었을 때는 환경예산이 우선순위에서 밀리는 것을 목도하면서 분권화의 함정을 우려하였다.

다섯째, 문태훈․김종래(2000: 389-408)는 지방자치단체에 따라 환경행정의 수행능력과 의지에 큰 차이가 있기 때문에 획일적이고 고정된 역할분담을 주된 논리로 하는 지방자치단체강화론, 환경관리청강화론, 중앙과 지방간의 기능분담론은 문제가 있다고 하면서 지방자치단체의 환경행정 역량평가에 기초한 선택적 권한의 이양과 환수가 필요하다는 부분선점제도(partial preemption)를 지지하고 있다. 하혜수(2004)는 모든 자치단체에 해당 권한을 이양하는 획일적인 분권방식을 지양하고, 자치단체의 정책성과, 행․재정능력, 정책의지 등을 고려하여 권한이양 정도를 달리하는 차등적 분권제도를 실험적으로 추진하고 있는 OECD 국가사례들을 체계적으로 분석하였다. 이들의 연구결과를 살펴보면, 이제 획일적이고 일방적인 행정권한의 변동은 의미가 없고, 합리적이고 공정한 평가에 근거한 중앙과 지방정부의 역할분담만이 의미가 있음을 알 수 있다.

3. 분석틀

본 연구에서는 <그림 1>의 분석틀에 나타난 바와 같이 크게 다음 세 가지 영역에 주목하여 환경규제권한의 변동현상을 분석하고 해석하고자 한다. 첫째, 우리나라에서 환경규제 권한변동의 빈도와 폭은 어떠했을까? 직접적인 비교는 어렵지만 미국의 경우 빈도와 폭이 우리나라에 비해서 어떠할까? 환경청의 발족시기가 미국은 1970년이고 우리는 1980년이기 때문에 시대적 조건과 상황적 조건이 다른 상황에서 비교가 용이하지는 않지만, 집권과 분권의 흔들이 현상을 놓고 서술적인 대비는 가능할 것이다.

둘째, 우리나라 환경규제 권한변동의 원인은 무엇일까? 권한의 변동이 과학적이고 합리적인 이유에서 이루어질 수도 있지만, 정치적인 이유에서 즉흥적으로 이루어질 수도 있기 때문이다. 이익집단의 로비를 통해서 혹은 관료정치 요인을 통해서 전혀 소망스럽지 않은 권한 변동이 있을 수도 있다. 우리나라에서 지방자치제의 본격적 실시와 같은 정치적 사건은 환경규제권한이 지방정부로 이동하는 규범적인 힘으로 작용하였을 수도 있다. 환경사건으로 기회의 창이 열렸을 때 반대세력에 의한 즉흥적 결정이 환경규제권한 변동의 원인으로 작동할 수도 있는 것이다. 이러한 요인들은 시대와 상황에 따라 전혀 다른 모습으로 또 전혀 다른 힘으로 권한변동에 영향을 미칠 것이다.

<그림 1> 분석틀

셋째, 우리나라 환경규제 권한변동의 결과는 어떻게 해석해야 할까? 우리나라의 경우에는 환경사건이나 정치적 사건을 계기로 규제권한이 시계추 운동을 하면서 전혀 성과가 없는 것일까? 미국에서는 1965년 이후 부분선점제도라는 합리적인 차등분권제도가 도입되어 주정부와 지방정부의 환경행정의 경쟁력을 높였다는 주장은 과연 설득력이 있는 것일까? 만약 미국이 높은 수준의 성과를 보였고, 우리나라가 낮은 성과를 보였다면 어떤 기준으로 이를 평가하고 해석할 것인가?

Ⅲ. 우리나라 환경규제 시계추 현상의 분석

우리나라의 경우 1980년 환경청 발족 이래 다섯 차례나 오염물질 배출업소에 대한 관할권이 번복되는 규제권한의 시계추 현상(the swing of the pendulum)이 일어났다. 물론 지방자치제가 실시되기 이전인 1990년 이전에 시․도에 단속권한이 있다고 하여도 이를 지방분권이라고 보기에는 한계가 있다. 그리고 <그림 2>의 권한변동의 빈도와 폭은 정확한 데이터에 의한 실측이라기보다는 주관적인 느낌의 이동거리이며 측정치라고 할 수 있다.

1. 높은 빈도와 큰 폭의 환경규제권한 변동

1) 환경규제권한의 중앙집권화 (□→□→□)

1984년 이전에는 시․도가 오염물질 배출업소 단속을 전담하였다. 그러나 전두환 정권 시기인 1984년 3월부터 1980년에 신설된 환경청의 중앙지도점검반이 주요 공단, 특정 유해물질 배출업소, 그리고 공단 외 대형(1~3종) 배출업소를 모두 관리하고, 시․도는 공단 외 소형배출업소만을 관리하는 분담체계가 형성되었다. 1986년 10월에 지방환경청이 신설되면서 단속권에 더하여 허가권과 행정처분권 역시 환경청으로 이관되어 환경규제권한의 집중화 경향의 시계추 운동은 더욱 강화된다.

개발연대에 환경행정의 기반을 닦기 위해서는 자원을 집중할 필요가 있었음을 고려할 때 집권화의 합리적인 근거를 찾을 수 있다. 따라서 환경사건이나 정치적 요인에 휘둘리지 않고 일관성 있는 환경정책을 추진할 힘을 비축한 시기로 평가할 수 있다.

2) 환경규제권한의 분권화 (□→□)

노태우 정권 시기인 1990년에는 환경청이 환경처로 승격하게 되면서 정부는 환경처의 권한강화를 꾸준히 추진하여, 1991년 1월에 그 동안 지방자치단체가 보유하고 있던 권한 가운데 상당 부분을 지방환경청으로 이관하게 된다(김재훈, 1997: 40). 그러나 이로부터 1개월여 만인 1991년 3월 대구페놀오염사고가 발생하자 중앙집권적인 환경행정체계가 효율적인 사전예방과 신속한 초기 대응을 어렵게 하는 요인이라는 비판이 제기되면서 1992년 7월부터 모든 배출업소에 대한 규제권한이 시․도로 이관되었다. 이에 대해 정책집행의 현지성과 특수성을 고려한 합리적 결정이었다는 주장도 있지만(정정화, 2002: 207), 환경처와 내무부의 정치적 타협의 산물로 보는 것이 더 설득력이 있다(최성모 외, 1994). 환경처는 권한과 책임을 축소하는 책임회피전략을 선택한 것이다(정정화, 2002: 201). 이러한 정치적 요인에 의한 결정은 이후에도 계속된다.

3) 환경규제권한의 분담체계 형성(□→□)

김영삼 정부 시기인 1994년 1월에 낙동강 식수오염사고가 발생하자 광역적 성격이 강한 환경문제를 지방자치단체에만 전적으로 맡겨둘 수 없다는 문제제기가 있어, 1994년 5월부터는 공단 내 배출업소에 대한 허가․단속․행정처분권은 환경처로 이관되고, 시․도는 공단 외 배출업소만 관리하는 분담체계로 전환된다. 규제주체의 불명확성의 문제도 있지만, 가외성(redundancy)의 장착으로 불가역성을 띠는 환경문제를 안전하게 차단할 수 있는 제도적 장치를 마련했다는 평가를 받기도 했다(서울특별시 관련인 면담, 2005. 10).

4) 환경규제권한의 분권화(□→□)

1994년 12월 환경처는 환경부로 승격하게 되고, 1994년 5월 이후 환경부가 갖고 있던 공단 내 배출업소의 단속을 무리 없이 진행해왔다. 그런데 2002년 10월 1일에 공단 내 단속권이 모두 지방자치단체로 위임되어 시․도가 오염물질 배출업소에 대한 지도․단속권을 전담하게 되었다. 이러한 규제권한 변동의 배경에는 1995년 7월 민선단체장 시대가 출범하면서 경기도와 울산광역시 등이 공단 내 배출업소에 대한 관리업무의 지방이양을 주장했고, 1999년 5월에는 전국의 시․도가 공동으로 규제권한의 지방이양을 건의하는 등 정치적 마찰이 있었다. 결국 지방이양추진위원회의 위임권고를 받은 환경부는 2001년 12월 권한위임을 골자로 하는 대통령령을 입법 예고한다. 이에 따라 환경부는 임시조직으로 운영되던 4대강 환경감시대를 정규화하여 중앙정부의 환경감시기능을 보완하면서, 2002년 10월 1일부터 산업단지 내 배출업소에 대한 허가․단속․행정처분권을 지방자치단체에 이관하였다. 따라서 대기, 수질, 그리고 유해화학물질관리 등의 기능을 시․도가 전담하는 체계로 변화하면서 시계추는 머물러 있다.

2. 시계추 현상의 원인 분석

첫째, 우리나라의 경우 환경행정기능에 대해서는 합리적인 기준보다는 정치적 요인에 의해서 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담이 이루어졌다. 환경행정의 기반을 닦을 시기인 1991년 3월 대구페놀오염사고가 발생하자 중앙집권적인 환경행정체계가 효율적인 사전예방과 신속한 초기 대응을 어렵게 하는 요인이라는 비판이 제기되면서 1992년 7월부터 모든 배출업소에 대한 규제권한이 시․도로 이관되었다. 이는 환경처와 내무부의 정치적 타협의 산물로 해석된다. 환경처와 지방자치단체 모두 이때 인력확충과 기구 확대를 통해 조직이익의 극대화 계기로 삼았다(정정화, 2002: 206-211). 환경처는 권한과 책임을 축소하는 책임회피전략을 선택하면서 실질적인 조직이익을 챙긴 것으로 해석된다. 2002년 10월 1일의 분권화 진자운동의 경우 지역주민과 기업의 분권화를 지지하는 힘이 언론과 환경단체의 집권화를 지지하는 힘을 압도하면서 공단 내 배출업소 관리권한이 지방자치단체에 위임되었다.

둘째, 이러한 정치적 요인에 의한 진자 운동은 1995년 본격적인 지방자치제 실시와 맞물리면서 증폭된다. 특히 1994년 5월 이후 환경부가 갖고 있던 공단 내 배출업소의 단속권한이 2002년 10월 1일에 모두 지방정부로 이양되어 시․도가 오염물질 배출업소에 대한 지도․단속권을 전담하게 되었다. 이러한 규제권한 변동의 배경에는 1995년 7월 민선단체장 시대가 출범하면서 경기도와 울산광역시 등이 공단 내 배출업소에 대한 관리업무의 지방이양을 주장했고, 1999년 5월에는 전국의 시․도가 공동으로 규제권한의 지방이양을 건의하는 등 정치적 마찰이 있었다. 결국 지방이양추진위원회의 위임권고를 받은 환경부는 2001년 12월 권한위임을 골자로 하는 대통령령을 입법 예고하고, 2002년 10월 1일부터 산업단지 내 배출업소에 대한 허가․단속․행정처분권을 지방자치단체에 이관하였다(정정화, 2002: 6). 따라서 대기, 수질, 그리고 유해화학물질관리 등의 기능을 시․도가 전담하는 체계로 변화하였다. 그러나 시․도의 경우 지역특성을 고려하여 환경행정기능을 합리적으로 수행하는 경우가 있는가 하면, 지역엘리트들 간의 긴밀한 유착관계와 온정주의의 작용으로 오염물질 배출업소에 대한 지도․단속이 실효를 거두고 못하고 있는 경우도 많은 것으로 경험적 연구결과가 실증하고 있다. 따라서 획일적인 환경행정기능의 이양을 지양하고, 지방자치단체의 환경행정역량과 환경행정 수행실태를 평가하여 선별적으로 권한을 위임하고 위임권한 회수제도의 마련이 절실했다. 그러나 자치권 확대라는 정치적 신념이 대단했던 시기에 지방분권화라는 규범적 논리에 밀려 획일적 분권화가 이루어지고만 것이다.

김대중 정부는 출범 초기 중앙행정권한의 지방이양을 국정개혁 100대 과제로 선정하고 1999년 1월 「중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률」을 제정한 뒤 이를 토대로 대통령 직속기구인 지방이양추진위원회를 출범시켜 중앙정부의 기능과 권한을 지방으로 대폭 이양하는 작업을 추진하였다. 그러나 이양대상이 단순집행사무이거나 기관위임사무가 대부분이어서 정부 간 역할구도 변화에 기여하지 못했고, 지방정부의 소극적 태도와 중앙정부의 반대로 사무이양이 형식화되는 함정에 빠졌다(박혜자, 2002).

셋째, 환경정책에 있어서 환경사건은 정책의 창을 활짝 열어 새로운 제도가 도입될 수 있는 절호의 기회를 제공한다(정준금, 1995). 따라서 즉흥성을 극복하고 준비된 제도가 도입되는 계기를 제공한다면, 정책혁신의 활력소가 될 수 있다. 그러나 시간적 압박 속에서 준비 없이 권한위임이 이루어진다면 혁신을 기대하기 어렵다(정정화, 2002: 6). 우리나라에서 1991년 3월 대구페놀오염사고가 발생하자 중앙집권적인 환경행정체계가 효율적인 사전예방과 신속한 초기 대응을 어렵게 하는 요인이라는 비판이 제기되면서 1992년 7월부터 모든 배출업소에 대한 규제권한이 시․도로 이관되었다. 지나치게 정치적이고 즉흥적인 제도변화라고 할 수 있지만, 환경행정의 현지적응성을 제고할 수 있는 논리와 제도혁신을 가져왔다는 점에서는 긍정적인 평가를 내릴 수도 있다. 1994년 1월에는 낙동강 식수오염사고가 발생하자 광역적 성격이 강한 환경문제를 지방자치단체에만 전적으로 맡겨둘 수 없다는 지적이 제기되어 1994년 5월부터는 공단 내 배출업소에 대한 허가․단속․행정처분권은 환경처로 이관되고, 시․도는 공단 외 배출업소만 관리하는 분담체계로 전환된다. 아이러니인 것은 동일한 성격의 수질오염사건을 놓고 전혀 딴판의 해석을 했다는 점이다. 따라서 이제는 환경오염단속권한의 중심축이 지방정부로 옮겨간 상태에서 환경사건이나 정치적인 이유로 규제권한의 흔들이 현상이 일어나서는 안 될 것이며, 경쟁과 협력을 통해 지속적인 혁신사례를 쏟아내어 환경성과를 내놓아야 할 시기이다.

3. 평가

우리나라에서 환경규제와 관련된 흔들이 현상을 종합하면, 집권과 분권이 조화를 이루지 못해 균형점을 찾기까지 시계추의 흔들이 현상이 계속될 가능성을 조심스럽게 예측할 수 있다. 중요한 사실은 환경행정기능배분에 있어서 합리적인 기준에 의해서 중앙정부와 지방정부가 역할분담을 하기보다는 정치적 요인, 지방자치제 실시, 그리고 환경사건 요인에 의해서 이루어졌다는 점이다. 특히 최근까지 극단적인 집권과 분권 운동이 반복되는 이분법적 논리가 지배하면서 높은 빈도와 큰 폭의 변동이 있어왔지만, 제도혁신의 성과는 미미했다. 따라서 환경규제권의 진자운동이 균형점을 찾기 위해서는 큰 폭의 변동을 추구하기보다는 지방자치단체의 경쟁과 혁신을 유도하여 환경관리역량을 강화하는 것이 바람직한 것으로 판단된다. 즉, 지방자치제에 충실하여 경쟁과 혁신을 유도하면서 협력시스템을 구축하는 것이 안정적으로 균형점을 찾아갈 수 있는 대안이다.

<그림 2> 우리나라 배출업소 규제권한 흔들이 현상의 빈도와 폭

Ⅳ. 미국 환경규제 시계추 현상의 해석과 학습

미국에서 연방과 주의 관계는 두 가지 원칙이 번갈아 반복되면서 형성되었다(Fisher, 1995: 477-480). 선점원칙(preemption doctrine) 하에서는 연방헌법 제4조 최고조항에 따라서 연방법은 주법에 우선하였고, 절제원칙(abstention doctrine) 하에서는 주와 불필요한 마찰을 피하기 위하여 연방정부가 개입을 포기하였다. 연방의회는 환경규제와 관련해서 1965년 수질오염규제법, 1967년 대기오염규제법, 그리고 1972년 수질청정법에 국가최소기준을 설정하여 선점권한을 행사하였다. 반면 절제원칙에 따르면 연방주의의 파멸선언에 반박하면서 연방과 주가 협력하고 상호 존중하기 위해서는 사안에 따라 연방정부는 개입을 자제해야 하며, 회복할 수 없을 정도로 손실과 위험이 크고 긴박할 때만 연방개입이 허용되어야 한다고 주장한다. 이처럼 미국에서는 연방주의라는 큰 틀 아래서 연방통제와 연방통제의 자제라는 두 가지 큰 흐름이 번갈아(cross-cutting) 시계추 운동을 한 것으로 보인다.

1. 낮은 빈도와 소폭의 환경규제권한의 변동, 그리고 혁신

1) 부분선점제도의 등장: 연방정부의 통제강화(□→□)

19세기 미국의 기업들은 자본축적에 대한 통제를 최소화하는 주를 찾아다녔고, 각 주는 규제완화를 통해 기업유치 노력을 경주하였다. 미국에서 각 주가 건강과 안전규제를 강하게 실시하면 기업의 비용이 증가하여 기업의 유치에 불리하게 된다. 이 때문에 2차 대전 이후 연방규제가 없는 상태에서 각 주는 기업유치를 위해서 건강과 안전규제까지 완화하는 등 정부규제를 꾸준히 완화하여 왔다. 특히 미국의 위스콘신, 미네소타, 오하이오 등 농업 주들은 농약 생산자들의 규제순응비용이 집중되어 있고, 편익은 폭넓게 분산되어 있는 상태에서 조직화된 생산자 연합이 로비와 압력을 통해 규제완화를 주도하였다. 농업 주의 입장에서는 규제완화가 생존을 위한 당연한 귀결이었기 때문에 1972년 이후 주 정부의 재량권 증가를 통해 규제완화의 추세는 지속되었다(Rowlands & Marz, 1982: 572-580). 결국 그는 미국 연방정부가 농약에 대한 규제권한을 주정부에 이양한 결과 대부분의 연구대상 주정부가 기존의 농약규제수준을 연방정부의 최소요구치로 완화하였다는 점을 밝혀 ‘규제의 그레샴 법칙’을 주장하였다.

이러한 상황에서 1965년 이후 부분선점제도가 활발하게 논의되었고(문태훈, 2000: 393-394), 1965년부터 수질과 대기분야 등 주요 개별법에서 선점제도가 도입되기 시작했다(Fisher, 1995). 1960년대 환경관련서적의 등장과 오일 유출사건 등 환경사건이 겹치면서 연방통제가 강화되는 계기가 되었다. 미국의 부분선점제도(partial preemption)는 연방정부가 주정부에 자신이 세운 정책기준을 시행할 기회를 부여하고, 주정부가 이의 집행을 소홀히 할 경우 개입하여 연방정부의 기준을 강행하는 형식을 갖는다.

그는 이 제도의 도입배경을 다음과 같이 설명하고 있다. 첫째, 대기와 수질오염의 경우와 같이 광역적인(trans-border) 문제를 주정부 단위에서 단독으로 감당하기 어려웠고, 둘째, 1965년경에 연방의회는 주정부와 지방정부에 대한 조건부 보조금이 이들 하위 정부의 느리고 느슨한 집행으로 국가적 문제를 해결하는 데 실패하면서 국가 차원의 통일된 정책의 수립과 집행이 필요하다는 것을 인식했다는 점이다. 그리고 부분선점제도가 이후 지속될 수 있었던 배경은 1974년경에만 하더라도 주정부위원회(Council of State Governments)는 선점제도가 주법에 대한 무차별적인 연방권한의 확대라고 보고 비판적 입장을 견지하였으나, 1980년대 이후에는 연방정부의 선점권한에 대한 필요성을 공감하는 분위기가 확산되었다는 점이다.

2) 신연방주의의 강화: 선택적 분권화와 혁신(□→□)

그러나 미국의 경우 1960년대 말부터 시작된 연방정부의 재정악화가 환경규제권한을 분권화하는 주요한 원인으로 작용했다. 미국은 1972년 「주정부와 지방정부 재정지원법」(State and Local Fiscal Assistance Act)을 제정하여 주정부와 지방정부에 광범한 권한을 위임하면서 실질적인 예산지원을 삭감하는 신연방주의(new federalism) 정책을 추진하게 된다(Lester, 1994: 52-53). 이로 인해 주정부가 환경보호의 책임을 떠맡게 되었는데, 그는 1970년부터 1992년까지 50개 주들이 연방재정적자와 연방지원 감소에 대한 대응방식이 다른 점에 주목하였다. 그는 <그림 3>과 같이 미국의 50개 주의 환경상태와 정책혁신을 평가하는 녹색지표(1991-1992 Green Index)에 따라 50개 주들의 순위를 매긴 Hall & Kerr(1991)의 보고서를 바탕으로 환경보전 의지와 제도적 개혁능력의 정도에 따라 4개의 범주로 나누었다.

<그림 3> 미국 주정부들의 환경정책 대응방식

		환경보전의지
		높 음	낮 음
제도적 개혁 능력	강 함	진보그룹	지연그룹
	약 함	투쟁그룹	퇴보그룹

그리고 진보그룹에 속하는 캘리포니아 주 등은 환경정책에 있어서 자율성을 줄 수 있지만, 퇴보그룹에 속하는 미시시피 주 등은 환경 질(environmental quality) 희생 위에 경제발전(economic development)을 계속 추구하기 때문에 이들에게 있어서 분권화는 재앙이 될 수 있다고 하였다. 그는 결국 경쟁과 혁신을 유도하기 위해서는 선택적 분권화(selective decentralization)라는 부분선점제도(partial preemption)가 지속될 것을 역설한다. 이처럼 미국의 경우 분권화의 분위기 속에서도 지속적으로 경쟁과 혁신을 토론했다.

3) 시계추 운동의 균형점: 연방정부와 주정부 간의 협력 시스템 (□→□)

<그림 4>에 나타난 바와 같이 미국 환경규제권한 흔들이 현상의 빈도와 폭은 낮고 좁으며 안정된 균형을 보여주고 있다. 미국에서는 역사적으로 연방정부와 주정부 간에 큰 폭의 규제권한 변동은 없었다고 볼 수 있다(Rabe, 2004: 35-36). 사실 1970년대 이전에는 주정부는 부패하고, 굼뜨고, 혁신에 거부감을 갖고 있어 강력한 중앙정부가 환경정책을 담당해야 한다는 것이 보편적인 상식이었다. 그러나 1970년대 이후 주정부의 환경보전 의지가 급속도로 증대된다. 시민환경주의(civic environmentalism)를 배경으로 아래로부터의 정책개발이 이루어지고, 주정부와 지방정부의 자율성 증대와 전문가집단과의 네트워크가 활성화되고, 직접민주주의 요소가 가미되었기 때문이다.

이러한 시민환경주의는 1990년대에 절정에 이르면서 환경단체의 영향력이 막강해졌다. 사실 시민환경주의는 1980년대 공화당 정권 하에서 환경예산이 삭감되고 명령통제 규제방식의 한계 때문에 등장한 것이다(John, 1994: 7-10). 이 시기에 미국 오하이오 주의 4개 환경단체가 오하이오 주에서 집행해온 환경프로그램을 취소해줄 것을 연방정부의 환경보호청에 청원한 사례가 있다. 연방 환경보호청은 이러한 환경단체의 청원에 대응하여서, 오하이오 주가 관장하고 있는 8개의 환경 프로그램에 대하여 1995년과 2000년 사이에 어떻게 집행하였는지에 대하여 조사하였다. 연방환경보호청은 오하이오 환경보호국으로부터 환경프로그램을 취소시킬 이유가 없다고 결론을 내렸지만, 환경단체가 주정부의 환경행정에 깊숙이 개입하고 있음을 실증한 사례로 평가된다.

홈페이지주소는 다음과 같다(http://www.epa.gov/region5/finalreport.htm).

물론 2000년대에 들어와 재정악화로 인해 환경규제를 대폭 완화하는 주들이 등장하지만, 이로 인해 획일적이고 즉흥적인 규제권한의 변동은 없었다(Rosenbaum, 2004: 188-192). 오히려 중앙정부와 지방정부간의 협력 시스템이 진화하는 현상을 목도할 수 있다. 미국의 연방환경보호청(Environmental Protection Agency)은 이미 Clinton 행정부에 들어서 환경행정의 혁신을 주도하기 위한 핵심적인 조직으로 환경보호청장 직속으로 정책혁신실(The Office of Policy and Reinvention)을 설치하였다. 그리고 기존의 엄격한 규제에 융통성을 제공하여 더 나은 결과를 가져오도록 EPA와 개별회사들의 협력에 초점을 맞춘 Project XL(eXcellent and Leadership)과 상식에 기반한 환경규제(CSI: Common Sense Initiative)의 기획과 운영을 주도하고 있다. 그리고 파트너십 형성을 위한 「국가 환경성과 파트너십 프로그램」(National Environment Performance Partnership System), 1994년 목표 달성한 33/50 프로그램 등이 주요 성공사례이다.

개별적인 회사들보다는 6개 주요 경제부문에 초점을 맞춘 프로그램이다. 오염매체별 접근방법이 아니라 산업별 접근방식을 택하여 기존 오염매체별 접근방식에서 나타나던 피규제자들의 규제부담을 덜어주었다. 자동차제조업, 컴퓨터 및 전자산업, 철강산업, 금속산업, 석유정제산업, 인쇄업 등의 산업체를 대상으로 진행되고 있다(Rosenbaum, 2004: 188-192).

EPA 홈페이지 1999년 자료에 따르면, 17개 유해 화학물질(벤젠, 클로로포름, 카드뮴, 납, 수은, 니켈과 그 화합물 등)에 대하여 1988년을 기준으로 하여 1992년까지 33%를, 1995년까지 50%의 배출과 이동량 감소를 목표로 한 자발적 프로그램(voluntary program)의 초기 프로그램이다. 환경청의 전통적인 명령-강제방식을 보완하여 자발적인 프로그램이 환경목표를 더 빠른 시간 내에 달성할 수 있을 것인지, 그래서 기존의 명령강제방식과 함께 환경성과를 촉진할 수 있을 것인지를 가늠해보기 위한 프로그램으로 시작되었다. 33/50 프로그램은 목표를 1994년에 달성하여 목표시한을 1년 앞당겨 달성하였다.

특히 1995년 5월부터 도입된「국가 환경성과 파트너십체제」를 통해 연방정부와 주정부간의 권한의 위임관계는 더욱 융통성을 띠게 된다(Rabe, 2004: 49-50). 이 제도의 핵심적인 내용은 바로 성과협력 동의체제(Performance Partnership Agreement)로 주정부가 자발적으로 달성할 환경성과치를 연방환경보호청과 합의하여 결정하는 것이다. 일단 목표치가 연방 환경보호청과 합의되면 이를 달성하는 방법은 주정부에 일임되며, 어떤 방법을 사용하건 가장 효율적인 방법으로 이 목표치를 달성하면 된다. 물론 연방 환경보호청과의 합의에 도달하기 전에 주정부는 시민의 활발한 참여하에 현재의 환경상태와 환경문제에 대한 조사를 한다. 조사결과에 입각하여 주정부는 환경목표와 시민들의 건강목표치를 행동계획과 함께 연방환경보호청에 제안하게 된다. 이 제안은 매년 연방환경보호청과 새로운 합의를 거치게 되는데, 현재 35개주가 환경보호청과 합의된 목표와 행동계획을 가지고 있다(한국행정학회, 2001: 57; RRI, 2001).

미국의 환경행정에서 중앙과 지방간의 관계는 주집행계획과 연방 환경보호청과의 관계, 그리고 최근의 성과협력동의체제에서 잘 나타나고 있다. 하위정부에 중앙 환경행정 권한의 위임은 주집행계획(State Implementation Plan)에 대한 환경보호청의 승인과 더불어 이루어지는 경우가 대부분이다. 예를 들면, 환경보호청이 대기청정법이나 수질청정법에서 명시하고 있는 목표 대기질이나 목표 수질을 달성하기 위하여 연방환경기준을 설정하고 이 연방환경기준의 달성을 위한 주정부의 집행계획을 세우도록 한다. 주정부의 집행계획은 환경보호청에 의하여 검토되며, 이 집행계획이 환경보호청에 승인을 받게 되면 주정부는 집행계획에 따라 상당한 권한을 위임받게 된다. 자율적인 권한을 행사해 나가면서 목표 환경질을 달성하기 위하여 노력하게 되는 것이다. 물론 주정부의 집행계획이 부실하면 환경보호청은 주정부의 집행계획을 거부할 수 있으며, 궁극적으로는 환경보호청이 주집행계획을 대신하여 작성하고 이의 집행을 명령할 수도, 또는 직접 집행할 수도 있다. 위임된 권한이 제대로 행사되지 않을 때 연방정부가 이를 직접 행사할 수 있도록 하고 있는 것이다(문태훈, 2003: 218).

2. 시계추 현상 원인의 분석

첫째, 미국의 경우 1960년대 말 연방정부의 재정악화가 환경규제권한을 분권화하는 주요한 원인으로 작동했다. 미국은 1972년 「주정부와 지방정부 재정지원법」을 제정하여 주정부와 지방정부에 광범한 권한을 위임하면서 실질적인 예산지원을 삭감하는 신연방주의(new federalism) 정책을 추진하게 된다(Lester, 1994: 52-54). 이로 인해 주정부가 환경보호의 책임을 떠맡게 되었는데, 흥미로운 사실은 1970년부터 1992년까지 50개 주들이 연방재정적자와 연방지원 감소에 대해 나름대로 독특한 방식의 대응을 했다는 점이다. 미국에서 이러한 재정적 요인은 주정부에서 경쟁을 통해 환경정책의 혁신을 불러일으키는 중요한 계기로 작용하였다(Rabe, 2004: 50).

둘째, 미국에서도 환경사건이 1960년대 연방통제를 강화하는 단초를 제공했다는 점은 부인할 수 없다(문태훈, 1999: 245-246). 환경사건을 합리적인 정책혁신의 기회로 삼기는 했지만, 즉흥적으로 책임회피 전략을 택하여 권한과 책임을 떠넘기는 일은 없었다. 조류와 야생동물에 대한 살충제의 영향을 파헤친 Carson(1962)의 환경관련 서적 등장이나 1969년 캘리포니아 산타바바라 연안의 오일유출사건 등으로 환경문제의 정치적 비중을 인식한 의회는 1969년 말 「국가 환경정책기본법」(NEPA)을 통과시킨다. 1970년 4월 최초의 지구의 날을 계기로 국민의 삶의 질과 환경에 대한 관심은 제고되었고, 이는 그 동안 주정부와 지방정부의 책임으로 남아있던 환경문제를 연방정부로 하여금 국가 차원에서 거론하는 계기를 제공했다. 1970년 닉슨 대통령에 의한 연방환경보호청의 탄생은 이러한 맥락에서 이해할 수 있다. 무엇보다 1965년에 연방의회는 주정부와 지방정부에 대한 조건부 보조금이 이들 하위 정부의 느리고 느슨한 집행으로 국가적 문제를 해결하는 데 실패하면서 부분선점제도를 통해 연방통제를 강화하려는 시도를 하였다.

셋째, 미국의 경우 경제발전의 이념과 보전의 이념의 갈등 속에서 환경규제가 변화해왔다. 공화당의 이념과 민주당의 이념이 큰 폭의 규제권한 변동과 같은 시계추 현상을 초래하기보다는 환경규제의 강도와 규제수단 선택에 영향을 미치면서 제도변화의 동인으로 작용하였다. 일반적으로 시장유인적 규제수단이 효율적이고 동적 유인성(dynamic incentives)이 강하다고 볼 수 있다. 실제 미국에서 역사가 매우 짧은 오염배출권거래제도의 경우 분산된 대기오염물질의 통제에 탁월한 효용을 발휘하여 법령상의 목표를 훨씬 빨리 달성하면서 매년 10억불의 순응비용 절감을 가져왔다고 한다. 반면에 명령통제식 규제수단은 1972년 이후 규제기준은 강화되어 왔는데도 오염통제비용은 1972년에 비해 300% 증가하였다고 한다. 그러다가 점차 정부개입을 줄이려는 공화당의 이념적 근거 때문에 시장유인적 규제가 정치적 지지를 획득하게 되었다고 한다. 또한 시장유인적 규제는 비용효과적일 뿐만 아니라 환경개선에도 유리하여 환경공동체로부터 지지를 받고 정치적으로 수용 가능하게 되었다고 한다(Stavins, 1998: 6-11). 그러나 이러한 시장유인적 규제수단이 강조된 이면에는 공화당 정부의 규제완화 논리가 작용한 면이 없지 않다. 그래서 환경규제를 기준으로 미국 대통령을 분류하면 Nixon과 G. H. W. Bush는 중요한 환경관련 법안을 거부한 기회주의적 지도자, Carter와 Clinton은 환경규제의 의욕은 강했으나 좌절된 미달자, Reagan과 G. W. Bush는 경제발전을 위해 환경을 희생시킨 개발옹호자로 보는 것이다(Vig, 2004: 106).

3. 평가

미국의 경우 연속변수 상에서 연방정부와 주정부가 타협점을 찾아가고 있기 때문에 역사적으로 큰 폭의 환경규제권한 변동을 증명하기 어렵다(Rabe, 2004: 49). 특히 클린턴 정부 이후 미국 환경규제의 동향에서 얻을 수 있는 시사점은 연방정부와 주정부가 상호 협력하는 전략을 구사하고 있다는 점이다. 그리고 집권과 분권이 조화를 이루어 균형점을 찾아 안정된 모습을 보이고 있다. 더구나 2002년 초부터 G. W. Bush 행정부가 「국가 환경성과 파트너십체제」를 격찬하면서 공식적으로는 주정부의 자율성을 증대시키고 있기 때문에 장기적으로는 권한배분의 의도가 없는 것으로 보고 있다(Rabe, 2004: 48-50). 그리고 중요한 사실은 1970년대에 접어들어 연방정부가 재정위기에 직면하면서 환경보호의 짐을 주정부와 지방정부에 떠넘기기 위해 분권화를 추진하는 와중에서도 부분선점제도의 골간을 뒤흔드는 일은 없었다. 이는 미국에서 정부 간 협력과 혁신이 지속적으로 이루어진 모티브이기도 했다.

<그림 4> 미국 환경규제권한 흔들이 현상의 빈도와 폭

Ⅴ. 환경규제의 시계추 현상의 재해석과 정책적 시사점

1. 환경규제의 시계추 현상의 재해석

우리나라의 경우에는 현재까지 환경규제권한의 변동에 미국과 같은 재정적 요인이나 정치이념이 어떠한 영향을 미쳤는지 확인하기는 어렵다. 오히려 환경사건을 계기로 즉흥적인 권한변동이 이루어지거나 파워게임에 의해 정치적으로 권한변동이 일어난 것으로 보인다. 즉, 환경사건 요인과 정치적 요인이 작동하여 매우 즉흥적이고 정략적인 논리가 난무하면서 집권과 분권이 원칙이나 철학이 없이 흔들이 운동을 한 것으로 평가된다. 미국의 경우 환경사건은 집권화의 요인으로 작용을 했고, 재정적 요인은 분권화의 요인으로 작용한 것으로 평가된다. 그렇지만 우리나라의 경우도 환경규제권한의 변동이 전혀 합리적인 이유 없이 이루어진 것이 아니다. 특히 2002년 10월 1일 산업단지 내 배출업소 관리권한 위임결정에 참여했던 한 전문가는 다음과 같이 술회했다.

공단 내 배출업소 단속권을 지방에 위임하면 지방환경관서의 업무가 대폭 줄기 때문에 환경부는 위임을 반대했습니다. 그러나 공단외곽의 배출업소 관리는 어렵지만, 공단 내 배출업소 관리는 상대적으로 쉽기 때문에 자치단체가 효율적으로 담당할 수 있다는 논리를 환경부가 극복하지 못했습니다(환경전문가 면담, 2006. 4).

무엇보다 현재까지 시계추 현상을 반복하면서 집권과 분권의 합리적인 논리가 개발되었고, 지방자치제의 실시라는 거시적 맥락이 꾸준하게 분권화의 흐름에 영향을 미친 것으로 해석된다. 사실 전두환 정권 시기인 1980년대에 환경행정권한이 집중된 것은, 환경행정의 기반을 닦기 위해 자원을 집중할 필요가 있었음을 고려할 때 집권화의 합리적인 근거로 볼 수 있다. 이러한 맥락에서 1990년 환경청이 환경처로 승격하게 되면서 정부는 환경처의 권한강화를 꾸준히 추진하다가 1991년 3월 대구페놀오염사고를 만나게 된다. 이때 중앙집권적인 환경행정체계가 효율적인 사전예방과 신속한 초기 대응을 어렵게 하는 요인이라는 비판이 제기되면서 1992년 7월부터 모든 배출업소에 대한 규제권한이 시․도로 이관되었다. 이에 대해서도 정치적 해석이 설득력이 없는 것은 아니지만 정책집행의 현지성과 특수성을 고려한 합리적 결정이라는 논리가 개발된 긍정적인 측면도 있었다. 중요한 사실은 좀 더 장기적인 맥락에서 이해한다면 중앙과 지방정부가 합리적인 역할분담 시스템을 형성하는 과정으로 이해할 수 있었던 것이다.

그러다가 1994년 1월에 낙동강 식수오염사고가 발생하자 광역적 성격이 강한 환경문제를 지방자치단체에만 전적으로 맡겨둘 수 없다는 지적이 제기되어 1994년 5월부터는 중앙과 지방간 역할 분담체계로 전환된다. 규제주체의 불명확성의 문제도 있지만, 환경행정의 신뢰성과 안전성을 제고한 것으로 평가되기도 했다. 그러나 1995년 이후 지방분권화라는 규범적 동인이 꾸준한 힘을 발휘하면서 결국 2002년 10월 1일부터 산업단지 내 배출업소에 대한 허가․단속․행정처분권을 지방자치단체에 다시 위임하였다. 따라서 대기, 수질, 그리고 유해화학물질관리 등의 기능을 시․도가 전담하는 체계로 변화하였다. 이와 같이 다섯 번에 걸친 권한변동은 나름대로 타당성 있는 근거를 가지고 있지만, 더 이상의 시계추 운동은 업무의 혼란을 줄 수 있기 때문에 이제 분권화된 시스템 하에서 어떻게 혁신을 이끌어낼 것인가가 중요한 과제로 등장했다고 볼 수 있다. 구체적으로 다음과 같은 몇 가지 정책적 시사점을 도출할 수 있다.

2. 잦은 소관변동의 지양

1994년 1월에 낙동강 식수오염사고가 발생했을 때 규제권한주체가 뒤바뀌는 전이기를 틈타 무단방류가 횡행하고, 규제담당공무원들의 혼란과 사기저하로 지역의 환경실태는 크게 악화된 것으로 평가되고 있다(김재훈, 1997: 40). 실제 규제권한의 변동은 규제담당자와 순응대상자에게 새로운 마찰비용, 즉 거래비용을 증대시키는 것으로 실증되고 있다. 광역자치단체의 공단 내 환경관리 업무를 수행해 오면서 어려움을 겪었던 담당자는 다음과 같이 즉흥적인 권한변동의 문제점을 꼬집어 비판했다.

업무수행의 효율성을 따져서 업무를 지방에서 국가로 또는 국가에서 지방으로 위임하는 것도 합리적일 수 있겠지만 너무 이동이 많으면 그만큼 업체에 이익이 아니라 해가 갈 수도 있을 것 같습니다. 국가와 지방자치단체의 알력이 아닌 진정으로 국민과 업체를 위하는 환경행정이 이루어 졌으면 합니다(경상북도 관련인 면담, 2005. 11).

따라서 우리나라의 경우 대증요법에 따라 즉흥적으로 규제권한의 변동이 일어나는 것을 막기 위해서는 중앙정부와 지방정부간 환경행정기능 배분현황과 지방자치단체의 위임사무 수행실태를 평가하고, 공정하고 객관적인 자치단체 환경행정역량 평가체계를 구축하는 것이 중요하다. 즉, 중앙환경행정기능과 권한의 지방이양은 지방자치제가 환경보전에 미칠 부정적인 영향을 차단할 수 있어야 할 뿐만 아니라 환경보전을 위한 지방자치단체의 창의성과 보전의지가 정당하게 평가되고, 능력과 의지에 따라 선택적 권한의 이양과 환수가 이루어지도록 제도화하는 것이 중요하다.

미국의 경우 대부분의 연방환경법은 주에게 연방규제제도 채택을 의무화하지 않고 있으며, 주가 조치를 취하지 아니하면 연방이 선점제도를 활용하거나 연방자금 공여 거부를 할 수 있게 되어 있다. 주가 연방규제보다 더 엄격한 규제를 할 수 있음은 물론이다(Gaba, 2001; 김형진, 2005: 47-48). 이처럼 연방과 주가 각기 규제권한의 한계를 갖지만, 규제권한의 변동으로 인한 혼란은 찾아보기 어렵다.

3. 분권화의 함정에 대한 경계

Rabe(2004)는 미국에서 환경규제권이 분권화된 상태에서 주정부가 환경예산 삭감을 통해 환경관리에 소홀히 하는 함정에 빠지는 것을 우려하였다. 분권화의 함정(pitfalls of decentralization)이란 환경규제권한이 중앙정부에서 지방정부로 옮겨갈 때 나타날 수 있는 예상치 못한 위험이나 은밀히 파놓은 함정을 지적한 것이다. 2002년 10월 1일에 지방환경관서(지방환경청과 유역환경청)의 산업단지 내 대기․수질 배출업소(전체 오염배출량 70~80%) 관리권을 지방자치단체로 위임하면서 지방환경관서는 지자체들의 환경책임 이행을 위하여 지원․견제․감시․조정업무로 전환하였다. 그러나 권한위임 이후 지자체의 오염물질 배출업소 관리 소홀로 환경의 질을 악화시키는 문제를 초래했다고 환경부는 진단하고 있었다.

실제 오염배출업소에 대한 환경감시대의 특별점검 결과 2002년 10월 위임 전 위반율 9.3%에서 위임이후 24%로 증가하였다. 전국 오존경보 발령건수도 급증하여 2003년 강우빈도가 예년의 2~3배임에도 불구하고 2002년보다 증가하였고, 울산지역 SO₂환경기준 초과 횟수가 2002년 25회에서 2003년 175회로 증가하였다(환경부 내부자료 및 관련인 면담, 2005. 8).

사실 배출규제권한 주체의 변동과 환경오염과의 인과관계를 입증하는 것은 매우 어렵다. 규제권한의 변동을 통해 오염단속을 효율적으로 수행하고 환경을 개선하겠다는 약속(promise)은 불확실할 수밖에 없다. 따라서 환경규제에서 나타나는 단속률의 오류(fallacy of violation rate)를 주의하지 않으면 안 된다. 즉, 중앙정부가 규제하면 단속률이 높아 환경보전이 잘 되고, 지방정부가 규제하면 단속률이 낮아 환경보전이 잘 안 된다는 등식은 성립되기 어렵다는 것이다.

2005년 환경통계연감을 통해 전체 단속업소 부적률(violation rate)의 추이를 살펴보면, 2001년 9.2%, 2002년 8.2%, 2003년 8.3%, 2004년 6%를 나타내고 있어 배출업소 단속권한 위임 이후 지방자치단체에서 느슨한 단속을 하고 있다는 실증적인 근거를 찾기는 쉽지 않다. 오히려 일선 단속담당 공무원들은 건수 올리기 중심의 적발위주의 단속이 아니기 때문에 부적률이 다소 낮을지 모르지만, 실제 지도단속은 훨씬 열성적으로 하고 있다고 하였다(부산광역시․경상남도 관련인 면담, 2005. 10).

그럼에도 불구하고 환경부의 입장에서는 지도․단속을 강화할 수 있는 보완대책과 함께 지방환경관서의 지자체 감시․견제기능 강화가 필요하다고 진단하고 있었다. <표 1>에 나타난 바와 같이 2002년 10월 1일 이후 공단 내 환경관리업무가 지방자치단체로 이관된 후에 지방자치단체가 공단 내 환경관리를 포함한 관할구역의 배출업소관리를 그 이전보다 더 잘 수행하고 있는지 조사한 결과 82.9%가 보통 이하의 부정적인 응답을 하였다.

환경부 용역으로 2005년 10월~11월까지 전국 광역자치단체(특별시, 광역시, 도) 및 기초자치단체(시․군․구) 환경담당공무원, 지역 환경청, 부산지검, 4대강 유역 환경감시대, 시민단체, 전문가 등을 대상으로 설문을 630부 우편 배포하여 회수된 설문 347부를 분석하였다(환경부, 2006). 이후 제시되는 설문분석 결과는 이러한 용역연구결과의 분석내용을 부분적으로 반영한 것이다.

<표 1> 2002년 10월 이후 지자체의 관할구역 배출업소관리의 효율성

구 분	빈도	퍼센트(%)
매우 그렇게 생각한다	6	2.2
그렇게 생각한다	36	13.1
보통이다	108	39.3
그렇게 생각하지 않는다	80	29.1
전혀 그렇게 생각하지 않는다	40	14.5
무응답	7	1.8
합 계	347	100.0

그리고 <표 2>에 나타난 바와 같이 지방자치제 실시 이후 지방자치단체에서 개발 사업에 치중한 결과 환경관리에 비교적 소홀했다는 지적에 대해서 50% 이상의 응답자가 찬성하는 의견을 나타내었다.

<표 2> 지방자치제 실시와 지자체 환경관리 소홀성과의 관계

구 분	빈도	퍼센트(%)
매우 그렇게 생각한다	30	10.9
그렇게 생각한다	110	40.0
보통이다	56	20.4
그렇게 생각하지 않는다	60	21.8
전혀 그렇게 생각하지 않는다	15	5.5
무응답	4	1.5
합 계	347	100.0

우리나라의 경우에도 지방분권화를 통해 정책성과를 제고하고 지역균형발전을 실현하기 위한 방안으로서 기존의 분권방식에 대한 재검토가 요구되고 있다. 즉, 중앙환경행정권한의 지방이양은 지방자치단체가 환경보전에 미칠 부정적인 영향을 차단할 수 있을 뿐만 아니라 지방정부들의 환경보전 의지와 능력에 따라 분권화가 진행되어야 하고, 「중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률(제정99.1.29 법률 제5710호)의 제정 및 지방자치단체 간 차등규정(제18조 제1항)의 적용도 이러한 맥락에서 이해되어야 한다(문태훈․김종래, 2000: 392). 이때 사무이양에만 그치지 않고 필요한 행․재정적 지원도 함께 추진해야 한다.

홍준형(2001)은 주나 지방정부들에게 일정액수 이상의 비용을 초래하는 새로운 규제임무를 부과하면서도 그 순응을 위한 비용부담을 위해 필요한 충분한 연방 재원을 제공하지 않는 경우를 금하기 위하여 제정된 1995년의 ‘재원미확보 사무위탁 개혁법’(Unfunded Mandates Reform Act of 1995: UMRA Public Law (P.L.) 104-4)과 같은 입법례를 참조할 필요가 있다고 한다. 특히 유의할 것은 연방의 입법선점(preemption), 즉 연방의회가 일정한 영역에 대한 주의 입법권 또는 규제권의 행사를 명시적으로 배제하는 규정을 두는 경우(명시적 입법선점: Express Preemption)도 UMRA에 의한 사무위탁(mandate)에 해당하는 것으로 다루어지고 있다는 사실이다. 따라서 연방이 입법선점을 하면서 UMRA 소정의 액수(1996년 기준 5천만 달러)를 상회하는 비용부담을 초래함에도 불구하고 그에 대한 재원을 지원하지 않을 경우에는 ‘재원미확보 사무위탁’으로 간주된다(CBO, 2001). 이처럼 우리의 경우도 환경위임사무에 관한 구체적인 재정지원방안을 고민할 필요가 있다.

4. 분권화와 혁신의 과제

첫째, 2002년 10월 1일 공단 내 배출업소 단속권한 위임 당시 환경부는 대기오염 물질의 광역적 이동 특성상 자치단체별 관리는 실효성이 적으며, 지자체간 분쟁우려가 있고 적극적 지도단속에도 한계가 있다고 지적하였다(환경부 내부자료, 2005. 8). 그러나 연구자가 현장 조사한 결과 지역실정에 맞는 정책혁신이 파급되고 있는 것으로 나타났다. 울산광역시의 경우 국가 환경기준보다 20% 강화된 지역대기환경기준조례를 제정하고, 2003년 6월 환경관리 우수 기업체 환경마일리지 제도를 도입하고, 2003년 11월에는 기업의 자율적 환경개선을 위한 자율환경관리협약을 체결하는 다양한 혁신사업을 통해 2003년 환경부의 배출시설 지도점검 등 환경관리 평가에서 우수기관으로 선정되었다(울산광역시 담당자 면담, 2005. 9). 광역자치단체들끼리 상호 학습하면서 혁신사례가 전파되고 있는 것으로 나타났다.

대전광역시 환경기본조례 역시 국기환경기준보다 강화된 기준을 제정하여 실행하고 있다.

대전광역시의 지도점검 개선사례로는 자율환경개선 협약체결로 현 악취배출량의 60% 저감 및 투자유도, 영세사업장의 환경개선지원을 위한 홈닥터제 운영 및 자원봉사제 운영 등을 들 수 있다. 경상북도에서도 환경친화기업 협력업체 환경관리개선제도 등 혁신제도를 도입하고 있었다. 경상남도의 지도점검 개선사례로는 영세업소, 반복민원 야기업소 환경기술지원 진단 실시사례를 들 수 있다. 이처럼 지자체 간에 선의의 경쟁이 이루어지면서 혁신과 혁신제도 도입의 파급효과가 크게 나타나고 있는 것을 진단할 수 있었다(현장조사 및 면담, 2005. 11).

둘째, 환경부가 1999년도 전국 165개 지방자치단체 물관리행정(물수요관리, 상수도 운영관리, 수질개선, 배출업소 단속 분야) 종합평가결과에 따라 순위를 매긴 경험이 있다(환경부, 2000). 2004년부터는 매 2년 주기로 지역 환경역량이 우수한 지자체를 심사하여 그린시티로 선정하고 있다. 환경부는 환경관리 우수 자치단체 지정 사업을 통해 자치단체장 및 지역주민들의 환경에 대한 관심과 참여를 제고하여 친환경 지방행정을 활성화시키고, 지자체간 건설적인 경쟁을 유도하고 있다(환경부, 2004). 이는 지역 환경관리역량의 제고를 통해 자치단체가 환경행정의 중심이 될 수 있도록 유도하여 지역 단위에서 환경 친화적이고 지속가능한 발전을 실현하기 위한 것이다. 그러나 이러한 노력도, 평가결과가 자치단체에게 제재와 유인의 기능을 제대로 하지 못하면서, 효과성을 제대로 발휘하지 못하고 있다.

제1회 환경관리우수자치단체에 응모한 자치단체는 35개 시, 27개 군, 21개 구로 총 83개 이며 그 가운데 2차 현장평가 대상에 오른 자치단체는 7개 시, 6개 군, 4개 구로 17개 이다. 17개 자치단체에 대해서 2004년 8월말부터 9월까지 녹색연합과 지방의제21전국협의회, 한국환경정책학회의 전문가가 참여하는 4개 평가팀을 구성하여 현장평가를 실시하였다. 공동주관기관으로 구성된 선정위원회는 2차 평가대상 17개 자치단체 중 ‘주민과 함께하는 아름다운 마을 만들기 사업’을 추진한 광주광역시 북구가 대통령상을 받는 등 13개의 자치단체에 대해 시상을 결정하였다.

셋째, 따라서 공정하고 객관적인 환경관리역량평가지수의 개발을 통해 종합적이고 합리적인 평가체계의 구축과 평가 자료의 축적을 통해 지방정부들의 환경정책 대응방식을 범주화하고 선택적 권한의 이양과 환수를 제도화하는 방안이 요구된다. 이는 극단적인 집권과 분권이라는 이분법적 사고를 극복하고 제도개혁과 혁신을 통해 환경행정의 효과성을 제고하는 지혜이다. 즉, 현재 지방정부에 환경규제권한이 배출업소 단속권한을 중심으로 이관되어 있는 상태에서 공정한 평가를 통한 경쟁과 혁신, 그리고 협력이 요구된다. 나아가 우리나라의 경우에도 환경행정 역량이 지나치게 결핍된 경우 위임된 환경규제권한을 회수하는 방안을 검토할 필요가 있다.

미국에서 「노천광통제 및 복구법」(Surface Mining Control and Reclamation Act of 1977) 시행 전에는 노천광이 운영되던 대부분의 주에서 여타 연료와의 경쟁력을 고려하여 관련 주정부는 단지 노천광허가를 내어 주는 역할을 담당하였으며, 노천광에 대한 통제는 업계 자율에 의하여 이루어져 왔다. 그 결과, 노천광으로 인한 환경파괴가 극심해졌고, 1977년에 연방정부는 동법을 통하여 주정부의 관할권을 부분선점하기에 이르렀다. 이 법에 따라 1980년대에 들어서 오클라호마 주는 노천광규제행정 가운데에서 검사(inspection)와 단속(enforcement)권한을 상실하였다. 이로 인해 오클라호마 주지사가 정치적 타격을 입고 주정부가 조직, 인력 및 예산을 보강하여 내실 있는 규제계획을 수립한 후에야 노천광에 대한 검사 및 단속권한을 다시 부여받았다(김재훈, 1995).

넷째, 연구자가 미국 연방환경보호청 관련 공무원들과 면담을 통해 미국의 환경관리 평가시스템의 운영에서 얻은 교훈은 정교한 평가체계도 중요하지만, 주정부가 연방정부와 합의한 목표를 달성해가는 협력과정에 초점을 맞춘다는 것이었다.

우리는 처벌보다는 협력에 관심을 두고 있습니다. 평가결과가 나빠도 위임된 행정권한을 회수하는 것은 경험적으로 실익이 없다고 봅니다. 주정부의 취약점을 발견하면 기술적 지원과 최소한의 재정적 지원을 하여 주정부의 환경관리역량을 제고시키는 데 궁극적인 목적을 두고 있지요(미국 환경보호청 관련인 면담, 2005. 10).

이처럼 미국의 환경관리 협력 시스템(collaborative system)에서 얻은 교훈은 연방정부는 하향적인 통제자가 아니라 조언자(not controller but adviser)를 자처한다는 것이었다. 우리의 경우도 환경부와 지방자치단체는 대립각을 세우기보다 상호 이해와 신뢰를 바탕으로 협력적으로 환경문제를 풀어가는 지혜가 요구된다.

Ⅵ. 결 론

우리나라에서 환경규제와 관련된 흔들이 현상을 종합하면, 집권과 분권이 조화를 이루지 못해 균형점을 찾기까지 시계추의 흔들이 현상이 계속될 가능성을 조심스럽게 예측할 수 있다. 1980년대부터 현재까지 우리나라 환경규제권한 변동현상에 대한 분석결과를 종합하면, 중앙정부와 지방정부의 환경행정기능배분이 합리적인 기준에 의해서라기보다는 환경사건이나 정치적 요인에 의해서 이루어졌다는 점이다. 특히 최근까지 극단적인 집권과 분권 운동이 반복되는 이분법적 사고가 지배하면서 높은 빈도와 큰 폭의 변동이 있어왔지만, 제도혁신의 성과는 미미했다.

미국에서는 주정부에 의한 환경규제완화에 대한 반성과 환경사건이 겹치면서 1960년대 말에 부분선점제도를 통해 연방통제를 강화했다. 그리고 1970년대 연방정부는 재정위기를 타개하기 위해 주정부에 환경규제권한을 넘겨주었다. 그러나 미국의 경우 이를 다시 즉흥적으로 회수하지 않고, 50개 주정부의 환경행정역량을 평가하여 혁신과 협력을 유도하는 부분선점제도의 골격을 그대로 유지하였다. 미국의 경우 1960년대에는 연방법이 주법을 선점하는 것에 대해 법원은 적극적으로 해석했고, 연방규제의 통일성을 확보하는데 주법이 불필요한 장애물로 작용한다고 생각했다. 그러나 획일적인 연방통제가 비효율적이고 경직적이라는 것이 입증되면서 주법의 다양성을 인정하기 시작했다(Sunstein, 1990: 225-226). 따라서 우리나라의 경우에도 어느 한쪽의 규제권한 집중에 치중하는 것은 바람직하지 않다. 환경규제권의 진자운동이 균형점을 찾기 위해서는 큰 폭의 변동을 추구하기보다는 지방자치단체의 경쟁과 혁신을 유도하여 환경관리역량을 강화하는 것이 바람직한 것으로 판단된다. 즉, 지방자치제에 충실하여 경쟁과 혁신을 유도하면서 협력시스템을 구축하는 것이 안정적으로 균형점을 찾아갈 수 있는 대안일 수 있다.

사실 집권과 분권, 규제와 규제완화 등의 흐름은 역사 속에서나 각 나라 상황에서 다소 일반적인 현상으로 보여 지며, 중요한 것은 이러한 변동과정에서 제도의 진화와 혁신이 요구된다는 사실이다. 혁신(reinvention)이란 묵은 조직이나 제도․관습․방법 등을 바꾸어 새롭게 하는 것을 의미한다. 환경규제와 관련된 각계각층의 대상자들을 설문조사한 결과, 분권화 이후 환경정책의 혁신을 지속시키기 위해서는 지자체의 환경관리 역량의 제고가 급선무인 것으로 나타났다. 2005년 10월~11월 설문조사(환경부, 2006)에서 지방자치단체가 환경위임사무를 수행함에 있어서 필요한 환경관리역량의 수준을 결정하는 데 어떠한 요인들이 영향을 미친다고 보느냐는 질문에 1~2 순위로 예산과 재정력, 그리고 조직과 인력을 꼽았다. 따라서 분권화가 지방정부에서 혁신으로 이어지기 위해서는 지방정부의 혁신의지와 더불어 혁신역량의 보강이 필수적임을 알 수 있다.

그리고 지자체들 간의 선의의 경쟁과 협력을 유도하기 위한, 참여정부에서 추진하고 있는 차등위임제도에 대해 어떻게 생각하느냐는 질문에 47.2%가 긍정적으로 답변하여 국가 전체적으로 혁신의지가 높은 것으로 평가할 수 있었다. 그리고 설문조사에서 차등위임제도가 제대로 정착하기 위해서는 객관적이고 투명한 평가체계의 구축이 시급하다는 의견을 제 1순위로 제시하였다. 따라서 이제 산업단지 내 환경관리업무가 지방자치단체로 위임된 상태에서 또 어떤 사건이나 계기를 활용하여 중앙정부가 획일적으로 회수하는 일은 없어야 한다는 점이다. 오히려 중앙정부가 할 일은 지방자치단체 간에 선의의 경쟁이 일어날 수 있도록 객관적이고 공정한 평가를 바탕으로 차등분권을 실시하여 혁신을 유도할 필요가 있다.

참여정부의 지방분권 로드맵에서도 지방의 여건과 능력에 따른 차등적 권한 이양을 계획하고 있다. 즉, 지역차이와 여건을 고려한 차등이양, 자치제도의 다양화와 시범실시, 그리고 자치단체의 역량제고와 책임성 확보를 강조하고 있다. 이것이 분권과 혁신을 연계시키는 지혜이다.

본 연구는 크게 보면 미국사례를 벤치마킹하는 형식을 취하고 있다. 그러나 미국은 각 주정부가 매우 이질적이었다. 주정부와 지방정부의 관계가 마치 우리나라의 중앙정부와 지방정부의 관계와 유사한데다가, 환경규제 권한의 집권정도와 분권정도도 주마다 판이하게 달랐다. 이로 인한 연구의 한계를 인정하지 않을 수 없고, 나아가 개별 주정부들의 상이한 환경규제 방식을 학습해야 하는 과제도 남았다. 더불어 본 연구를 진행하면서 환경규제뿐만 아니라 부동산 규제 등 다양한 규제영역에서 유사한 현상을 확인할 수 있었는데 이에 관한 후속연구를 기대한다.

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김창수(金昌洙): 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발표된 논문으로는 “정책혼란의 시차적 해석(2004)”, “협력과 강압의 환경정책수단 선택조건(2004)”, “점진주의 정책기획의 지혜(2005)” 등이 있다.

<E-mail: csookim@pknu.ac.kr / 논문접수일: 2006. 4. 11 /심사완료일: 2006. 5. 18>