로컬 거버넌스(Local Governance)형성의 영향요인에 관한 연구*

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄) : 181～203

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* 본 논문은 부산대학교 대학원 행정학과 행정학박사학위논문(2005년 8월)을 발췌 요약한 것이다.

A study on the influential factor of the formation of local governance

김 형 양(부산광역시 항만농수산국장)

지역단위에서 지방정부와 지방정부외의 행위자간 공공문제의 협력결정방식인 로컬 거버넌스의 형성은 크게 시민단체역량, 정부혁신역량, 업무유형, 그리고 거버넌스환경에 영향을 받는다고 볼 수 있다. 16개 광역자치단체의 교통, 환경, 복지, 여성분야에서의 거버넌스 현상을 조사분석한 결과, 로컬 거버넌스는 광역단위에서 일반적인 현상으로 나타났고, 그 형성은 정부혁신요인에 가장 영향을 받으며, 그리고 개별요인으로는 부서장의 NGO에 대한 태도, 조직의 개방성, 시민의 NGO에 대한 인식 등이 로컬 거버넌스 형성에 중요하게 영향을 미친다고 밝혀졌다. 특히 부서장의 NGO 인식, 그리고 조직문화의 개방성이 큰 의미를 갖는 배경은 광역자치단체 수준에서 자치단체장의 변혁적, 정치적 리더십보다는 관리, 효율, 성과를 고려하는 국장, 과장의 관리적 리더십이 행정패러다임 변화와 구축에 상당한 영향을 주고 있다는 것이다. 이런 맥락에서 앞으로 로컬 거버넌스 활성화와 정부혁신을 위해서는 국장, 과장들의 진취적, 변혁적 태도의 형성이 필요하다는 것을 시사하고 있다.

주제어:로컬 거버넌스, 구성변수, 형성정도, 형성여부, 영향요인

Ⅰ. 서  론

1. 연구목적

관료제적 시스템을 기반으로 하는 국정운영방식은 이제 한계에 왔다. 정치환경뿐만 아니라, 시장과 시민사회, 국제사회 등으로부터 그 효율성과 민주성, 투명성 그리고 경쟁성을 비판받아 오고 있다. 국제사회로부터 갈수록 더해가는 세계화와 개방화의 요구들 앞에서 현대 국민국가의 정부가 할 수 있는 일들의 범위가 좁아지고, 자국 영토 내에서의 정부의 배타적인 권능이 갈수록 쇠약해져가는 현상을 어렵지 않게 목격할 수 있다. 우리 사회에서 일어나는 각종 복잡 다양한 문제들을 정부가 파악하고, 그 해결책을 모색하고, 그리고 관료제를 기반으로 공공정책과정을 통하여 문제해결을 도모하는 전통적인 행정의 운영시스템은 이제 심각한 도전에 직면해 있는 것이다. 이러한 상황에서 공공의 문제 혹은 사회의 문제는 이제 정부가 혼자서 해결해야 하는 것이 아니라, 사회의 모든 이들이 함께 해결해야 하는 것으로 인식되고 있다. 따라서 정부가 과거의 강압적 수단에 의존하지 않으면서 집합적 이익을 추구할 수 있는 대안적 전략들이 모색되고 있는데, 그 대안적 전략들 중 하나가 거버넌스(governance)이다(김정렬, 2000). 거버넌스는 단순하게 보면 정부를 관료제가 홀로 운영하는 것이 아니라 정부외의 행위자와 더불어 경영하는 개념이다. 거버넌스는 정부기능의 재정립과 시민사회 등의 혁신요구에 대응할 수 있는 현대 정치․행정체제의 주목받는 운영철학이자 전략이다.

로컬 거버넌스(Local Governance)형성의 영향요인에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄)

그러나 지역단위에서는 행정서비스의 성격상 주민에 밀착하고 주민의 이해관계에 직접 영향을 주는데도 불구하고, 주민의 자발적인 정책참여 등은 대체로 미흡하였으며, 아울러 중앙집권 행정관행으로 인하여 중앙의 정책도 지역적 여건을 충분히 고려하지 않고 시행을 하여 정책의 실효성에도 상당히 한계를 보여 왔다. 예컨대, 도시계획은 지역의 특성과 환경적 요소들이 깊이 있게 고려되어야 하는데, 전국의 획일적 기준에 의해 운영되어 왔으며, 주민참여 측면에서도 공람․공고 및 공청회가 형식적으로 운영되었을 뿐만 아니라, 여타 분야보다 훨씬 보수적이고 제한적이었다. 이러한 점에서 지역문제의 해결을 위하여 지역적 차원에서 지식과 정보의 공유와 능력제고가 필요하게 되었고, 지역사회의 성장 잠재력이 효과를 발휘하는 차원에서 지역사회의 거버넌스가 필요하게 된 것이다(염일열 외, 2003).

이와 같이 거버넌스의 형성은 국가단위나 지역단위를 포괄하면서 공공문제에 대한 해결방식, 즉 정부활동방식의 변화를 말하며, 이것은 정부의 혁신과정이고, 거버넌스의 연구도 정부혁신에 대한 논의와 궤를 같이 하고 있다. 아울러 이러한 정부혁신을 설명하여 주는 정부, NGO, 그 외의 외부환경요인 그리고 정부가 다루는 업무의 성격 등을 종합적으로 고찰하여 거버넌스 패러다임의 적정성 논의가 필요하다.

이러한 맥락에서 본 연구는 지방정부의 수준에서의 거버넌스 형성의 영향요인을 분석하는 데 그 목적을 두고 있다.

Ⅱ. 로컬 거버넌스의 영향요인에 관한 이론적 고찰

1. 거버넌스의 개념

거버넌스는 정부(government)의 변화된 의미로 이해될 수 있으며, 이는 통치(governing)의 새로운 과정으로 볼 수 있다. 이러한 거버넌스 개념은 논자에 따라 국가역할의 최소화, 기업주의적 통치, 새로운 공공관리 등의 의미로 다양하게 사용되기도 한다.

Pierre(2000)에 의하면 거버넌스 이론의 필요성과 새로운 사회질서의 구조화를 설명하려는 관점에서 수많은 이론가들이 거버넌스의 개념화, 특징, 유형 등에 대하여 논의를 제시해 왔음에도 불구하고, 거버넌스 이론의 정교화는 차치하고서라도 그 이론적 모호함에서 벗어나지 못하고 있다고 한다(이종원, 2001: 1-2). 거버넌스는 그 개념이 너무나 다의적이고 다층적이기 때문에 쓰는 사람에 따라 다르게 이해하고, 분석하고자 하는 연구내용에 따라 다르게 적용되기 때문에, 거버넌스 개념에 대한 학문적 합의는 아직 존재하지 않는 것 같다(박상필, 2002: 418). 어쨌든, 거버넌스를 정책참여네트워크, 제3자적 정부, 국정관리 등 학자에 따라 다양한 용어로 명명하고 있으나, 거버넌스의 개념을 정의하지 않고 거버넌스의 개념에 대한 통일된 의견이 나오기까지 영문 그대로 거버넌스로 명명하고 있다(강황선, 2003: 202).영국정부의 변화에 대해 거버넌스 개념이 어떻게 적용될 수 있는가를 보여준 Stoker(1997a: 15)는 거버넌스의 개념을 ‘상호의존성, 자원의 교환, 게임의 규칙과 국가로부터의 상당한 자율성을 특징으로 하는 자기조직적인 조직간 네트워크'로 정의하고 있다. 이와 달리, 박재욱 외(2000)는 거버넌스를 ‘단순한 시민참여 개념보다 급진적이고 적극적인 개념으로서 국가기관인 행정기관, 자본영역인 기업, 시민사회구성원인 시민집단간의 관계에 근거하여 공사간의 구분 없이 협력과 참여라는 파트너십을 통하여 도시의 공공문제를 해결해 나가는 방식’을 지칭한다고 정의하고 있다.

김순은(2005: 42)에 의하면 1990년대 이후 우리나라에서도 학자와 공무원들 사이에서 널리 사용되고 있는 용어임에도 불구하고 거버넌스의 개념정의가 학자들 사이에 명확하게 정립된 것은 아니라고 한다. 이것은 거버넌스라는 용어가 특정한 정치․경제적 상황에 대한 파생물로서 시대적 역사성을 지니고 있기 때문이라고 한다. 한편 우리나라의 정치․행정적 상황에서는 거버넌스가 아직 완전하게 수립되지 않았음을 의미한다. 이러한 거버넌스의 시대적 역사성으로 말미암아 거버넌스는 이론적 다의성을 지니게 된다.

제3자적 정부라 함은 과거 국가에 의한 직접적인 공공서비스의 공급체계에서 민영화 및 민간위탁 등의 계약중심의 민간공공서비스 공급체제로의 변화를 의미함과 동시에 정책결정과정에 있어 국가엘리트 중심의 배타적 형태의 정책네트워크에서 보다 민간행위자를 포함하는 포괄적 형태의 정책네트워크로의 실질적인 변화를 의미한다(김준기. 2001: 21-28).

염일열․설성현(2003: 302)은 거버넌스란 과거처럼 관료들이 일방적, 수직적으로 의사결정을 행하는 것이 아니라, 정책커뮤니케이션내의 이해관계자들인 국가, 지방자치단체, NGO, 일반시민, 직능단체 등을 정책과정에 참여시켜서 문제를 해결하고 책임을 지게 하는 공공의사결정의 한 형태라고 한다. Jessop(2000)도 국가, 시장, 시민사회 등 상호의존적인 행위자들 간의 자율적․수평적 복합조직(heterarchy)을 거버넌스로 보고 있다. 따라서 거버넌스는 사회의 다양한 이해관계자들이 공동의 문제를 해결하기 위해 상호협력, 경쟁, 또는 대립하는 과정이라는 것이 일반적인 개념이다. 아울러 거버넌스 체제내의 이해관계자들은 독립적인 존재이면서도 상호의존적인 존재들이며, 이들이 거버넌스체제 내부에서 매우 동등한 의사결정권을 공유하고 있어야 한다는 데에도 일반적으로 동의하고 있다(강황선, 2003: 202).

일반적으로 거버넌스의 개념은 개념정의 수준에 따라 협의의 정의와 광의의 정의로 구분할 수 있다. 전자는 국가와 시장기제와는 분명히 대별되는 시민사회영역 내에 존재하는 자발적이고 자율적이며 자기조직적인 조정양식을 의미하는 것으로, ‘공식적 권위 없이도 다양한 행위자들이 자율적으로 호혜적인 상호의존성에 기반을 두고 협력하도록 하는 제도 및 조종 형태’, 또는 한 국가의 사건을 모든 수준에서 관리하기 위한 경제적, 정치적, 그리고 행정적인 제반의 활동으로 정의될 수 있다. 이 개념은 개인이나 집단이 그들의 이해를 분명히 표현하고, 그들의 권리를 행사하며, 의무를 다하고, 차이점을 중재하는 것 등을 통해 이루어지는 체제, 과정, 관계, 제도 등을 포함하는 개념이다(UNDP, 1997: 5; Kim Ik-Sik, 2000: 116). 후자는 정부중심의 공적조직과 사적조직의 경계가 무너지면서 나타난 새로운 상호 협력적인 조정양식을 의미하는 것으로서, 국가와 시장, 시민사회가 과거와는 다른 새로운 형태의 상호작용과 협력체계를 구성하면서 등장한 조정양식(김석준, 2000: 42-43), 또는 정부의 역할, 운영체제 또는 사회문제 해결방식 등의 변화를 의미한다(이명석, 2002: 322).

2. 로컬거버넌스의 개념

이상과 같이 거버넌스를 ‘정부와 정부외의 행위자들, 즉 시민사회, 시장 등이 상호의존적이며 대화와 협력을 통하여 공동의 목표를 함께 추구할 때 선의의 결과가 있을 것이라는 신뢰를 바탕으로 조직 간의 네트워크를 통한 공동의 문제해결방식 혹은 조정양식이라고 정의한다면(이병수․김일태, 2001: 30), 로컬 거버넌스란 거버넌스가 지역을 기반으로 한 지방자치단체에서 발현될 때 이를 로컬 거버넌스라고 하며, 로컬 거버넌스는 지역주민과 함께 다스림이라고 볼 수 있다. 즉, 로컬 거버넌스는 거버넌스에 비해 한정된 지역을 대상으로 하며, 이해관계집단의 규모가 보다 한정적이고, 주민이나 NGO 단체와의 접촉성이 상대적으로 높은 것이 그 특징이다(최병대, 2003: 158).

로컬 거버넌스는 지방정부를 중심으로 한 제도적․공식적인 관계보다는 행정기관, 기업, 시민집단간에 있어 각자의 전략적 목표와 이해관계를 비공식적인 네트워크를 통해 반영, 조정, 통합해 나가는 데 있다. 이처럼 분권화의 논리를 반영하는 로컬 거버넌스란 중앙정부의 권력이양을 전제로 지방정부 수준에서 구현된 거버넌스를 의미한다. 따라서 중앙정부 수준의 거버넌스와 마찬가지로 경쟁과 협력에 기초한 지방정부운영의 결과물, 즉 신공공관리와 정책네트워크의 구현상태를 의미한다. 하지만 최근의 로컬 거버넌스 논의는 지방정부 수준의 정책네트워크인 지방공동체의 가능성을 발견하는 일에 초점이 부여되어 있다. 이때 지방공동체의 작동원리는 지방정부가 공공부문, 민간부문, 자발적 부문의 동반자들에게 정책을 강요하는 것이 아니라, 그들과 협력을 통해 공동으로 부과된 사명을 완수하는 방식이라고 할 수 있다(김정렬․김시윤, 2003: 37).

전영평(2003)은 지방정부의 이상적인 거버넌스를 관리혁신을 추구하는 정부가 공동체내의 자발적 조직 및 시민을 정책 참여의 네트워크로 연결하여 공동체의 효율성과 민주성이 극대화될 수 있도록 구성된 체제라고 한다. 이러한 정의는 자유화를 지향하는 세계화의 영향으로 시민사회의 성장과 NGO의 정책참여가 현실화된 상황에서 정책관련집단간의 파트너십 형성의 중요성을 인지한 것이다(Coston, 1999; 전영평, 2003).

이러한 의미에서 염일열․설성현(2003: 303)은 로컬 거버넌스의 개념을 현재 자신들이 속한 지역사회에서 그 구성원들이 지역문제를 해결하거나 지역정책을 결정하는데, 수직적 관계가 아닌 수평적 관계에서 함께 참여하고, 함께 만들고, 함께 해결하며, 책임도 함께 지는 공공의사결정의 방식이라 정의한다. 이병수․김일태(2001: 30)도 로컬 거버넌스란 주로 지역공동체 수준의 공사협력 체계와 네트워킹에 그 논의를 집중하는 것으로, 한마디로 로컬 거버넌스는 지역적 차원에서 공공문제에 대한 거버넌스적 행동원리와 실천에 관한 문제와 관련되어 있다고 한다. 그리고 보다 구체적이고 작은 지역적 범위를 상정하는 로컬 거버넌스는 대의제 민주주의를 보완하는 의미의 직접 민주주의적 요소의 강화라는 면에 강조점이 두어진다.

이러한 맥락에서 보면, 로컬거버넌스 개념을 현재 자신들이 속한 지역사회에서 그 구성원들이 지역문제를 해결하거나 지역정책을 결정하는데 수직적 관계가 아닌 수평적 관계에서 함께 참여하고, 함께 만들고 함께 해결하며 책임도 함께 지는 공공의사결정 방식이라 정의할 수 있다. 또한, 이것은 단순한 시민참여의 개념보다 자발적이고 적극적인 개념으로서 국가기관인 행정기관, 자본영역인 기업, 시민사회 구성원인 시민집단간의 ‘관계’에 근거하여 공사간의 구분 없이 참여를 통한 협력이라는 파트너십을 통하여 도시의 공공문제를 해결해 나가는 방식을 지칭한다(박재욱․류재현, 2000).

여기서 구성원들이란 개인뿐만 아니라 단체, 기관, 조직, 지방정부 등을 총망라한 개념이다.

여기서의 지역문제는 지방자치단체의 권한에 속하는 사무만을 의미하는 좁은 개념이 아니고, 중앙정부 내지 국제관계의 문제라도 지역의 이해와 발전에 관련된 문제라면 로컬 거버넌스의 대상이라고 할 수 있다.

지방 수준에서 로컬 거버넌스의 필요성이 제기되기 시작한 것은 지방화 현상이 확대된 1980년대 이후였으나, 본격적 도입의 필요성은 1995년 민선자치의 시작에서 찾을 수 있다. 민선 지방자치의 시작과 함께 지방정부의 기능이 확대되면서 지방적 수준의 정책형성과 집행과정에 민간의 전문성과 참여를 활용하는 것이 지방행정의 주요전략으로 등장하게 되었기 때문이다. 한정된 자원과 역량으로 이러한 과제와 도전에 대응해야 하는 지방정부들은 지역 안팎에서의 다양한 제휴와 협력의 가능성을 적극적으로 모색하지 않을 수 없었으며, 이러한 필요성에 따라 로컬 거버넌스가 등장하게 되었다(박우서, 2001 : 432).

3. 로컬 거버넌스의 구성변수와 개념화

거버넌스의 구성변수는 앞서 언급한 거버넌스의 개념, 로컬거버넌스의 개념 등을 통해 도출할 수 있다.

먼저, 거버넌스의 개념을 정의한 연구자로부터 도출할 수 있는 구성변수는 공동의사결정의 형태(염일열․설성현, 2003), 동등한 의사결정권(강황선, 2003), 정부와 시민사회간의 수평적 네트워크의 구축과 파트너십을 통한 새로운 협력양식(이현출, 2001), 상호의존적인 자율적․복합적 조직(Jessop, 2000), 자발적인 협동에 의한 사회적 조정을 강조하는 형태(Lynn, 2001), 상호의존성, 대화와 협력, 신뢰, 네트워크, 공동의 문제해결방식 혹은 조정양식(이병수․김일태, 2001), 정부와 NGO간의 파트너십(박영주, 2000), 상호신뢰(김정렬, 1999), 공공부문과 민간부문의 상호 협력적인 조정양식(Amin and Hausner, 1997), 상호의존성, 자원의 교환, 게임의 규칙과 국가로부터의 상당한 자율성, 조직간 네트워크(Stoker, 1997) 등을 들 수 있다.

최병대(2003: 155-169)는 거버넌스의 핵심적 구성변수로서 시민참여를 들고, 시민참여의 활성화를 위해서는 사회적 일체감, 참여, 주민의식, 네트워크, 파트너십 등이 필요하다고 지적한다. 그리고 그는 파트너십 형성의 걸림돌로 담당공무원의 인식 부족, 경직된 제도의 비현실적인 지침, 담당공무원의 전문성 부족, NGO의 전문성 부족, NGO의 인력부족, NGO에 대한 사회적 부정적 인식 등을 지적하고 있다.

주성수(2001a: 10-14)는 거버넌스의 기본원칙으로서 민주주의, 정통성, 책무성, 투명성 및 효과성 등을 지적한다. 그리고 민주주의의 구성변수로서 정책과정에서의 일반시민의 참여, 일반시민에 대한 정부의 책무성, NGO의 시민교육 등을 지적한다. 정통성의 구성변수로서는 정책의 적법한 절차에 의한 합법성, 이해관계자들의 정책에 대한 인정 등을 들고, 책무성의 구성변수로서는 정보의 공개, 정책결정과 집행의 투명성 유지 등을, 투명성의 구성변수로서는 정책결정에 대한 광범위한 공개, 정책결정에 대한 분명한 설명, 정책결정에 투입을 제공한 사람의 신상공개, 투입의 내용에 대한 공개 등을, 효과성의 구성변수로서는 의사결정의 적시성, 목표달성에 필요한 수단의 적절성 등을 지적한다. 또한 Newman(2001)은 바람직한 거버넌스를 구현하기 위해 필요한 규범적인 가치로서 복잡성을 특징으로 하는 사회에서의 네트워크에 의한 사회적 조정, 자치, 일반국민의 참여, 민주주의 등을 지적하고 있다.

Hilliard and Kemp(1999: 357-367)도 개방성과 투명성을 바람직한 거버넌스의 구조적 장치라고 지적하면서, 개방성과 투명성을 확보하기 위한 대안으로서 대중교육, 정책결정 등과 같은 이슈에 대한 대중과의 대화, 일반시민의 정책형성과 공표과정에의 참여 등을 지적하고 있다.

또한 이병수․김일태(2001: 30)는 거버넌스의 특징적 요소로서 자율성, 상호의존성, 협력과 조정(대화), 네트워크(관계의 지속성과 안정성) 등을 지적한다. 박희봉(2002a: 7-8)은 사회자본과 효과적인 거버넌스의 기초로서 신뢰와 참여, 수평적 시민단체, 개방형 네트워크, 정책결정의 합의 등을 지적하고 있다.

이와 같이 여러 학자들이 들고 있는 거버넌스의 구성변수를 종합하면, 우선 전통적 정부의 정책결정 과정에 시민사회와 단체들이 참여하는 속성은 가지되 그 자발성이 거버넌스의 핵심적인 특징으로 볼 수 있으며, 또 참여를 하더라도 수동적이고 수직적이며 불평등적인 관계가 아닌 공동목표를 인식하며 참여하는 협력이 두 번째 필수 요소로 여겨지며, 마지막으로 정책과정에서 대등하게 참여하여 참여대상인 정책을 공동 결정하는 측면이 전통적 정부의사결정과 다르다고 할 수 있겠다.

이런 맥락에서 거버넌스의 구성변수로 볼 수 있는 변수들을 정리하면 자발적 참여, 협력, 공동결정이고, 참여는 자발성과 참여정도, 협력은 신뢰와 공동목표인식으로, 그리고 공동결정은 대등한 권력과 책임분담 인식을 요소로 한다. 이를 표로 정리하면 아래의 <표 1>과 같다.

본 연구에서는 거버넌스는 참여, 협력 그리고 공동 결정 이 세가지 요소가 이루어 질 때 거버넌스라고 개념을 정의했다. 그러나 행정현장에서는 3가지 요소가 완벽한 수준으로 이루어진다고 불 수 없고, 각각의 요소가 상황과 업무에 따라서 그 실현수준에 차이가 난다. 3가지 요소가 다소 낮은 수준의 상태에서도 낮은 수준의 거버넌스가 이루어질 수 있다. 또한 공동결정이라는 요소가 참여와 협력단계 이후에 순차적으로 발생하는 것은 분명하나, 그렇다고 참여와 협력이 거버넌스 구성변수로서 배타적이고 독립적인 성격을 가지고 있지 않다고 할 수 없다.

<표 1> 로컬 거버넌스의 구성변수

연구자	구성변수	공통의 구성변수
최병대(2003)	-시민참여 -사회적 일체감, 참여, 주민의식, -네트워크, 파트너십	o 자발적 참여: -자발성, 참여정도 o 협력: - 신뢰, 공동목표 인식 o 공동결정: - 대등한 권력, 책임분담 인식
김정렬(1999)	-상호신뢰
염일열․설성현(2003)	-공동의사결정의 형태
강황선(2003)	-동등한 의사결정권
박희봉(2002a)	-신뢰와 참여, 수평적 시민단체 -개방형 네트워크, 정책결정의 합의
주성수(2001a)	-민주주의, 정통성, 책무성 -정책의 투명성 및 효과성
이병수․김일태(2001)	-자율성, 상호의존성, 협력과 조정(대화) -네트워크(관계의 지속성과 안정성) -대화와 협력, 신뢰 -공동의 문제해결방식
이현출(2001)	-정부와 시민사회간의 수평적 네트워크의 구축 -파트너십을 통한 새로운 협력양식
박영주(2000)	-정부와 NGO간의 파트너십
Newman(2001)	-네트워크에 의한 사회적 조정, 자치 -일반국민의 참여, 민주주의
Lynn(2001)	-자발적인 협동에 의한 사회적 조정을 강조하는 형태
Jessop(2000)	-상호의존적인 자율적․복합적 조직
Hilliard and Kemp(1999)	-정부 정책의 개방성․투명성
Stoker(1997)	-상호의존성, 자원의 교환, 게임의 규칙 -국가로부터의 상당한 자율성 -조직간 네트워크

4. 로컬 거버넌스 형성의 영향요인

거버넌스를 구성하는 분야는 정부부문과 민간부문 즉, 시민사회 등의 두 분야이다. 그러므로 바람직한 거버넌스를 형성하기 위해서는 각각의 분야 사이에 올바른 균형의 확보를 위해서 개별 분야 사이의 상호작용을 더욱 활성화시킬 필요성이 제기된다. 다시 말해, 바람직한 거버넌스를 형성하기 위해서는 이들 두 분야 사이의 건설적인 상호작용을 촉진시키는 것이 필요하다(UNDP, 1997: 13-15; Kim Ik-Sik, 2000: 116). 그런데 이러한 건설적인 상호작용을 촉진시키는 것, 즉 거버넌스의 형성에 영향을 미치는 요인에 관한 연구는 대략 네 가지 방향에서 진행되어 왔다고 할 수 있다. 즉, NGO의 역량이 거버넌스의 형성에 영향을 미쳤다는 연구경향, 둘째, 정부부문의 혁신이 거버넌스의 형성에 영향을 미쳤다는 연구경향, 셋째, NGO의 유형에 따라 양자 간의 관계에서 다른 양상을 보여줄 수 있다는 연구경향이다. 넷째, 거버넌스를 형성하기 위해서는 정부부문과 민간부문이 어떠한 관계를 유지하고 어떠한 환경을 조성해야 하는지를 규명하는 연구경향이다.

1) NGO의 역량요인

각종 여론조사에서 시민들이 가장 신뢰할 수 있는 집단으로 NGO를 선정하고 있다는 사실은 대의민주제에 대한 문제점의 지적과 아울러 정책과정에서 NGO의 기능을 무시할 수 없는 상태에 이르렀다고 볼 수 있다. 또한 NGO의 수가 양적으로 급격히 늘고 있다는 점은 이들 NGO의 활동영역이 다양화 및 전문화되고 있다는 현실을 반영하고 있다(임승빈, 1999: 2). 그렇다면 이처럼 NGO의 역량을 키워온 성장요인은 무엇인가 하는 의문점이 제기된다. 이와 관련하여 김준기․김정부(2001: 198-204)에 의하면 지금까지 잠재역량에 대한 연구는 NGO 부문을 떠받치고 있는 힘의 근원(자원성, voluntarism), 이 근원을 강화하는 요인 등에 관심을 보이고 있다. 즉, NGO 부문이 일반시민의 자원성과 신뢰를 근간으로 하고 있다는 점에서 한국사회 NGO의 근간 역량을 평가하여 이 부문의 활성화를 위한 정책적 처방을 제시하는 연구들이 여기에 해당한다(김상구, 2003: 133-134).

NGO의 잠재역량 및 성장요인에 관한 연구를 시도한 연구자로서는 강상욱(2001), 편상훈(2000), 김종순(1999), CIVICUS(2002) 등이 있다. 먼저 강상욱(2001)은 NGO의 성장요인을 사회정치적 기회구조 요인, 수요측면 요인, 공급측면 요인 등으로 나누어 NGO 성장에 개재한 요인들을 밝혀내고 있다. 그에 의하면 첫째, 환경적 요인 중 정치적 요인의 영향이 다른 사회경제적 요인의 경우보다 더 크게 나타났다. 둘째, 수요측면 요인에서는 사회적 서비스제공과 같은 경제적 수요 요인보다는 사회문제나 정부비판, 감시기능과 같은 정치적 요인이 보다 크게 작용하고 있다. 셋째, 공급측면에서는 일반시민의 참여는 저조한 반면, 사회운동가나 전문가 집단의 이슈주도가 매우 큰 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 한국 NGO의 일반적인 문제점 즉, 낮은 시민참여, 전문가 주도성, 재정적인 취약성 등과 큰 관련이 있었다. 넷째, 단체의 내부관리요인보다는 사회문제 이슈화를 통해 단체의 사회적 영향력과 인지도를 향상하는 것이 보다 중요한 요인으로 나타났다. 다섯째, 정부의 재정지원이 NGO의 성장에 실질적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 여섯째, 언론의 보도증가가 NGO의 성장에 영향을 미쳤으며, 특히 voice형 단체의 경우 그 영향이 컸다.

이상에서 각 선행연구자들이 지적하고 있는 NGO의 역량 및 성장요인들을 살펴보았다. NGO가 기본적으로 일반조직의 속성을 가진다고 보고, NGO의 역량요인은 단체의 구성원, 조직운영, 환경의 측면에서 도출할 수 있고, 구성원 측면에서는 리더십과 전문성, 조직운영측면에서는 규모, 재정, 의사결정양식, 그리고 환경 측면에서는 시민의 인식 등이 주요한 기준이 된다. 이에 따라 NGO의 역량요인으로부터 변수들을 도출하면 NGO 단체 리더의 리더십, NGO의 규모, 일반시민의 NGO에 대한 신뢰정도, NGO의 전문성, NGO의 자체재원, NGO 운영과정의 민주성 등으로 요약된다.

2) 정부혁신의 요인

공공부문 의사결정구조의 개혁 혹은 정책참여네트워크 및 사회자본을 형성하기 위한 정부혁신이 결국 정부부문과 민간부문간의 관계를 올바른 방향으로 정립시키고, 다시 이것이 거버넌스의 형성에 영향을 미친다고 지적하고 있는 연구자로서는 이승종(2003), 박희봉(2002b), 이광휘(2003), 최영출․백종섭(2003) 등이 있다.

먼저 이승종(2003: 5-10)은 협력민주주의를 정부혁신의 기본전략으로 채용해야 한다고 지적하면서 과거와 같은 관주도형, 집권형, 경영형 혁신전략은 바람직하지 않다고 주장한다. 왜냐하면 과거의 전략은 시민, 시민단체, 지방정부, 관료를 배제하는 것이며 이러한 점에서 ‘비민주적 혁신전략’이라고 볼 수밖에 없기 때문이라고 한다. 따라서 비민주적 혁신전략은 참여형, 분권형, 행정형 등의 민주적 혁신전략으로 전환되어야 한다고 지적하는데, 그는 이러한 민주적 혁신전략을 수행하기 위해서는 각 참여자의 역량이 강화되어야 한다고 지적하고 있다.

또한 이광휘(2003: 12-13)는 리더십이 개혁 혹은 혁신을 집행하는데 있어서 가장 중요한 역할을 한다고 지적하면서, 그 근거로 개혁의 가장 중요한 면의 두 가지는 ‘변화’와 ‘사람’과 관련되어 있기 때문이라고 주장한다. 실제 OECD(2001)은 다음과 같이 언급하고 있다. “변화를 겪고 있는 공공조직은 리더십이 필요하다.” 어떤 경우에서나 조직을 잘 이끌어가기 위해서는 관리자와 리더가 필요하며 공식적 권리를 가지고 있는 사람이 두 가지의 특성들을 어느 정도 가지고 있어야 한다고 지적한다.

박희봉(2002b: 226-227)은 사회자본의 형성을 위한 정부혁신에 영향을 미치는 요인으로 조직구성원의 사회․경제적 배경, 단체참여 및 활동, 조직업무환경 등을 지적하고, 조직구성원의 사회․경제적 배경에는 성별, 연령, 학력, 직급, 근속기간 등의 변수를 설정하였고, 단체참여 및 활동에는 자원봉사 여부, 사내단체 참여여부, 사외단체 참여여부 등을 설정하였다. 그리고 조직업무환경 요인에는 조직책임자의 리더십, 정보 및 분석, 전략기획, 인적자원 개발과 관리, 업무과정경영, 사업결과, 고객초점 및 만족 등의 7개 변수를 사용하였다. 또한 최영출․백종섭(2003: 41-67)은 로컬 거버넌스 형성을 위해서는 지역주민과 공무원들 상호간에 신뢰관계가 중요하다고 지적하면서, 신뢰의 구성차원으로 커뮤니케이션 차원의 신뢰, 비공식적 합의 차원의 신뢰, 감시 차원의 신뢰 등으로 구분하고 있다. 또한 양자간의 신뢰관계에 영향을 미치는 요인으로서 연령, 학력, 직급, 소득, 과거 경험 등을 가지고서 분석한 결과, 연령과 과거 경험이 양자 간의 신뢰관계에 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

최영출․백종섭(2003: 48)은 커뮤니케이션 차원의 신뢰를 측정하는 지표의 내용으로 공무원과 주민 간에 상호 의사전달과정에서 어느 정도 신뢰하고 있는가를 측정하였고, 비공식적 합의 차원의 신뢰를 측정하는 지표의 내용은 공무원과 주민 간에 상호 업무와 관련하여 어느 정도 신뢰하고 합의하는가를 측정하였다. 그리고 감시 차원의 신뢰를 측정하는 지표의 내용은 공무원과 주민 간에 합의 이후 신뢰와 관련한 상호 감시정도로 측정하였다.

이종원(2003)은 자치단체의 정책혁신이 지방거버넌스의 기반구조를 만들어 가는 과정과 관련하여 앞에서 개념화된 논리로서 하나의 예금과 같은 ‘축적자본(accumulative capital)’의 기능을 한다고 가정한다면, 많은 경우에 있어서 자치단체의 새로 추진하는 사업이나 정책들에 있어서, 특히 새로운 정책혁신 사업의 경우에 있어서는 시장의 관심과 지지가 기폭제, 촉진제(facilitator) 역할을 하는 경우가 많았다고 한다.

영국의 지방정치학자인 Stoker(1998b)에 의하면 영국의 도시정치에서는 문화적 설득, 의사전달, 재정지원, 모니터링, 구조개혁의 5가지의 방식이 지방정부의 거버넌스의 방법으로 활용된다고 한다(이종원, 2003).

정부혁신에서 인적 요인과 더불어 강조하고 있는 요소가 조직문화 내지 조직풍토이다. 이동기(2000: 318)는 혁신확산요인으로 모방․지식, 최고관리자 의지와 더불어 조직문화 조성을 제시한다, 개인보다는 집단주의적인 의식이 지배적인 한국행정문화에서는 혁신의 수용성과 새로운 제도의 착근을 위하여 조직풍토의 진취성과 개방성이 필요하리라 본다.

이상에서 각 선행연구자들이 지적하고 있는 정부혁신의 영향요인들을 살펴보았다. 그리고 앞서 언급한 변수 도출의 맥락에 따라서 정부혁신의 영향요인으로부터 변수들을 도출하면 관료의 특성과 부서장의 특성 및 단체장의 특성 등으로 정리할 수 있다.

3) 지방정부 업무유형

정책에 관련된 이해당사자 및 참여자의 역할, 그들의 이해관계, 그리고 그들이 정책에 미치는 영향력은 정책에 따라서 다르기 때문에 특정한 형태의 거버넌스가 모든 정책부문에 일률적으로 적용될 수는 없다(Wright, 1988: 291). 따라서 지방정부와 NGO간의 관계를 정확히 이해하고 적절한 양자간의 관계를 구축하기 위해서는 지방정부가 수행하고 있는 행정과 정책의 유형을 파악하고 각각의 정책유형에 적절한 관계를 살펴보아야 한다.

정책의 유형과 관련하여서는 Lowi(1964)의 분류, Ripley & Franklin(1984: 23～25)의 분류, Peterson(1981)의 분류 등이 있으나, 학자에 따라 분류의 내용과 그 장단점에 차이가 있다. 그러나 유형에 따른 정책과정의 참여자들이나 그 패턴을 연구하는 경우에는 특히 Lowi의 유형을 많이 참고하고 있다.

본 연구에서는 지방정부의 업무에 관한 변수를 크게 규제적 업무와 배분적 업무로 구분하기로 한다. 교통행정은 주차, 교통관리, 대중교통수단 운용의 규제 단속 등을 내용으로 하므로 규제적 업무에 속한다. 특히 본 연구의 구체적 대상인 환경행정 분야의 경우 각종 이용규제와 배출규제 등의 규제적인 측면과 환경기초시설의 확충과 같은 배분적인 측면이 혼재되어 나타나는 경우가 많지만 대부분 규제적 성격의 정책 내지 업무로 취급되는 것이 일반적이다. 또한 복지와 여성정책은 확실한 배분적 성격을 가지고 있어 정책의 유형이 뚜렷한 편이다. 따라서 본 연구의 대상에 포함된 이러한 각각의 행정업무와 서비스 유형에 따라 거버넌스 영향정도와 형성유무가 다를 수도 있으므로 이를 알아보는 것은 중요하다.

이러한 관점에서 보면, 연구의 역량을 고려하여 두드러지게 차이가 날 것으로 예견되는 규제적 업무와 배분적 업무로 업무 유형을 구분해 보는 것이 좋을 것이다.

4) 로컬 거버넌스의 환경

거버넌스 형성에 영향을 미치는 환경요인으로는 지방의회의 인식, 지역정치의 경쟁성, 언론의 민감성 등으로 채택하였다. 지방자치제가 실시되면서 지방의회는 지방정부의 의결기관으로서 헌법에 의한 지방자치단체의 공식적 기관이다. 로컬 거버넌스와 관련하여 지방의회는 지방정부에 있어서 주민의 대표기관의 역할을 수행한다. 지방의회가 주민의 대표기능을 수행한다 함은, 주민의 대표로서 주민여론을 수렴하여 행정 및 정책과정에 반영하는 연결 작용을 한다는 의미이다. 구체적으로 지방의원은 지방의회에서의 활동을 통하여 지방정부의 정책을 결정하거나 또는 집행기관에 지역주민의 여론을 전달함으로써 행정 및 정책과정에 주민여론을 반영시키는 것이다(이승종, 1993b: 106). 이러한 지방의회의 기능은 로컬 거버넌스를 형성시키는 데 중요한 변수라고 볼 수 있는 것이다. 지방의회를 지방정부에 포함시키는 입장에서 보면, 지방의회의 NGO에 대한 태도를 정부혁신요인에 포함하지 않는 것이 불합리하다고 볼 수 있다. 광의의 의미에서 지방정부는 지방의회를 포괄하지만, 지방의회와 NGO가 공통적으로 집행조직에 대한 견제, 감시 기능을 가지므로 해서 일반적으로 NGO와 지방의회는 경합적이고 긴장관계에 있으므로 별도로 변수화해서 논의하는 것이 바람직하다.

그리고 지역정치의 경쟁성이 로컬 거버넌스의 형성정도에 영향을 미친다고 가정하여 본 연구의 변수로 채택하였다. 일반적으로 지역정치의 경쟁성이 높을수록 민선지방정부의 장은 선거라는 경쟁에서 승리할 가능성이 적고, 지역정치의 경쟁성이 낮을수록 선거에서 경쟁자가 적어 승리할 가능성이 높을 것이다. 따라서 지역정치의 경쟁성이 높은 지방정부의 장은 다음 선거를 의식하여 지역내 NGO들과 우호적인 관계를 형성할 가능성이 많을 것이고, 이는 곧 로컬 거버넌스의 형성정도와 연결될 것이다. 그러나 지역정치의 경쟁성이 낮은 지방정부의 장은 정당의 공천에 집중할 것이고, 지역내 NGO들에 대해서는 덜 신경을 쓸 것이다.

마지막으로 언론의 관심은 이슈에 대한 관심이라고 볼 수 있다. 정도의 차이는 있겠으나, NGO와 언론 그리고 지역사회의 시민들의 관심은 선․후진국을 막론하고 어디에서나 정책과정에 영향을 미친다는 것은 주지의 사실이다. 왜냐하면 이들의 관심이 여론이 되고, 여론은 사회경제적 여건변화와 그에 대한 일반대중 및 정치엘리트의 인지를 연결시켜 주는 매개변수적 역할을 담당하고 있기 때문이다(전형원, 1991: 79). 따라서 언론의 이슈에 대한 관심은 지방정부 뿐만 아니라, NGO의 행동에 영향을 미치는 것이다. 특히 언론의 관심이 높을수록 지방정부는 NGO의 선호를 반영하는 정책을 채택할 가능성이 높을 것이고, NGO의 경우는 지방정부를 더욱 압박할 가능성이 높을 것으로 판단된다. 이러한 판단의 근거는 일반적으로 지방정부의 경우는 양자간의 갈등이 조용히 해결되기를 원하여, 이의 여론화를 꺼리는 경향이 있어 왔고, NGO의 경우는 이를 여론화하여 적극적으로 활용한 경험적 사례가 많기 때문이다. 박호숙(1995: 15-16)에 의하면 갈등상황에서 불리한 입장에 놓여 있는 NGO들이 주로 여론화의 전략을 사용하여 지방정부와 협상에서 유리한 위치를 점하여 왔다고 한다.

이러한 관점에서 보면 로컬 거버넌스 환경으로는 지방의회의 NGO에 대한 태도, 지역정치의 경쟁성, 언론의 민감성 등이 중요한 변수이다. 그리고 지방의회의 NGO에 대한 태도가 우호적이며, 지역정치의 경쟁성이 높고, 언론의 관련 분야에 대한 관심도가 높아 민감할수록 로컬 거버넌스의 환경이 우호적이라고 볼 수도 있을 것이다.

Ⅲ. 연구조사설계

1. 연구방법

본 연구의 연구대상 분야는 행정 분야 중 환경, 교통, 복지, 여성분야이다. 왜냐하면 지방정부의 업무 전 분야에 대한 실증분석은 사실상 불가능하기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 업무의 성격이 다소 차이가 나는 서비스 분야를 선정하고자 한다. 예컨대 환경이나 교통이 모두 같거나 비슷한 성질의 서비스만을 포함하고 있는 것은 아니며, 동시에 배분적 성격의 업무를 많이 포함하고 있지만 규제업무가 상당한 부분을 차지하고 있다. 반면에 복지와 여성분야는 주로 배분적 서비스의 업무를 다루고 있다. 이런 서비스의 성격차이는 정부활동방식에 차이를 초래할 것이기 때문에 이와 같은 네 가지 서비스를 연구대상 서비스로 설정하고자 한다. 그리고 조사대상지역은 전국 16개 광역자치단체이며, 자료수집대상은 각 자치단체의 환경보호과 혹은 환경정책과, 사회복지과, 여성정책과, 교통정책과 또는 대중교통과 등의 소속공무원과 이들 부서들과 관련되어 있는 NGO 단체 관계자들이다. 기초자치단체가 아닌 광역자치단체를 연구대상으로 삼은 이유는 우선 기초자치단체의 거버넌스는 그 수준과 정도가 미흡하고, 있더라도 소위 관변NGO와의 파트너십이 위주이며, 정치적 성격이 강해서, 새로운 정부운영방식으로서의 로컬 거버넌스의 본질을 규명하기에는 부족하기 때문이다. 그래서 NGO와 정부간의 파트너십이 비교적 활발한 광역단체를 연구대상으로 정했다.

본 연구자는 부산광역시 산하의 금정구의 부구청장으로 약 2년간 근무하는 동안, 일반NGO의 구정에 대한 관심 및 교류 미흡, 관변단체일변도의 파트너십, 정치적 색채가 강한 지역자생단체의 활동, 지방정부 절대 우위의 NGO 파트너십 등의 현상을 경험했고, 그런 이유로 본 연구에서 지향하는 자발적 참여, 협력, 공동 결정하는 수준의 로컬 거버넌스는 적어도 광역시 산하의 기초자치단체에서는 현재는 일반적이지 않다고 판단한다.

지방정부 혹은 지방정부의 어떤 국(局)이나 과(課)수준에서도 로컬 거버넌스가 잘 이루어지고 있는지 혹은 로컬 거버넌스가 형성되지 않았는지를 논의해 볼 수 있을 것이다. 본 연구에서는 광역자치단체의 업무분야별로 분석하고자 하므로 국(局)이 분석단위가 될 것이다. 그러나 본 연구에 필요한 자료는 국의 하위단위인 과(課)의 공무원으로부터 수집할 수 있으며, 동시에 어떤 자료, 예컨대 광역자치단체장 선거의 경쟁성과 관련된 자료는 통계자료로서 광역자치단체별로 수집하기 때문에 주제단위는 개인 또는 국, 광역자치단체가 될 수 있다(강신택, 1992).

자료의 분석에서는 척도의 신뢰도 분석과 더불어 로컬 거버넌스 형성정도에 영향을 미치는 변수들을 밝혀내기 위해 다중회귀분석(Multiple Regression Analysis)을 실시한다.

2. 분석의 틀의 설정

앞에서 이론적 고찰을 통해 설정한 독립변수와 종속변수들 사이의 관계를 정리해 보면 아래의 <그림 1>과 같다. 즉 아래 그림은 거버넌스 형성의 영향요인들을 밝혀내기 위한 분석의 틀이다.

<그림 1> 연구의 분석틀

	<NGO역량 변수> 1. NGO 리더의 리더십유형 2. NGO의 규모 3. NGO의 신뢰성 4. NGO의 전문성 5. NGO재정의 건전성 6. NGO의 민주성
	<정부혁신 변수> 1. 관료의 특성 ․전문성, ․자율성 2. 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도 3. 단체장의 특성 ․출신배경, ․리더십유형 4. 조직의 개방성						<로컬거버넌스 형성정도> ․자발적 참여정도 ․협력정도 ․공동결정정도
	<업무유형 > 규제적 업무/ 배분적 업무
	<환경 변수> 1. 지방의회의 NGO 에 대한 태도 2. 지역정치의 경쟁성 3. 언론보도에 대한 민감성

3. 변수의 측정 및 변수목록의 작성

본 연구에 사용된 주요 변수들의 목록과 주요 척도의 신뢰도를 분석한 결과는 다음 <표 2>와 같다.

<표 2> 변수목록 및 척도의 신뢰성 분석

구 분		변 수 명		변수의 측정지표	신뢰계수
종속변수	거버 넌스 수준	•자발적 참여	․자발성 정도	- 자발적으로 행정참여 정도	.9104
			․참여 정도	- 각종 위원회, 토론회 참여 정도 - 공동생산의 경험정도
		•협력정도	․상호 신뢰정도	- 소관부서와 단체간의 신뢰수준 정도
			․공동목표 인식정도	- 공동으로 달성할 목표의 인식 정도
		•공동결정	․대등한 권력공유정도	- 소관부서의 NGO결정에 대한 영향력 정도 - NGO의 소관부서결정에 대한 영향력 정도
			․책임분담 정도	- 공동결정에 대한 책임분담 정도
독립변수	NGO 역량 요인	•리더의 변혁적 리더십		- 변혁적 리더십 정도	.8326
		•NGO의 규모		- 전국적 분포의 정도 -회원의 상대적 규모
					.6474
		•NGO의 신뢰성		- NGO단체 시민대표성 -일반시민 지지정도	.8593
		•NGO의 전문성		- 정책비판 타당성 정도, 정책대안 제공정도	.7243
		•NGO재정의 건전성		- 재정자립도, 회원의 회비 납입정도	.7648
		•NGO의 민주성		- 회계내용의 공개정도, 회원 의견 반영정도	.9011
	정부 혁신 요인	•관료의 전문성		- 소관NGO 단체활동에 대한 이해정도	.8367
		•관료의 자율성		- 소관NGO 관련 업무수행의 자율권 정도	.8891
		•부서장의 NGO에 대한 우호적 태도		- 부서장의 NGO에 대한 친화성 정도	.6318
		•단체장의 출신배경*		- 취임전 경력(정치인, 관료 등)	N. S.
		•단체장의 변혁적 리더십		- 솔선수범, -부하직원에 대한 배려 - 높은 성과달성기대, -중장기 비젼의 공유	.7288
		•단체장의 거래적 리더십		- 지시와 명령 -공식적 업무에만 관심 - 성과에 대한 불이익제공 - 결과에 대한 책임	.6892
		•조직의 풍토		- 조직의 변화에 대한 개방성 - 새로운 가치창조의 진취성	.7722
	업무 유형	•업무유형*		- 규제업무/배분업무	N. S
	환경 요인	•지방의회의 NGO에 대한 태도		- 지방의회의 NGO에 대한태도(관료평가) - 지방의회의 NGO에 대한태도(NGO평가)	.8086
		•지역정치의 경쟁성		- 자치단체장 선거에서 정당 간의 경쟁 정도	N. S
		•언론의 민감성		- 언론보도에 대한 담당부서의 민감성 - 언론보도에 대한 시민단체의 민감성	.7067

주: *는 모조변수(dummy variable) 임

위의 표에서 보면 변수들의 신뢰수준(crone-bach's α)이 .6000을 넘고 있어 척도의 신뢰성에는 별 문제가 없는 것으로 나타났다. 업무 유형, 단체장의 출신배경 등의 변수는 명목변수이며 분석에서 모조변수로 사용되었다. 또한 지역정치의 경쟁성은 지방선거의 단체장 선거의 경쟁률을 측정 지표로 사용하였다.

Ⅳ. 로컬 거버넌스 형성 영향요인 분석

1. 자료의 수집과 표본특성

본 연구의 설문조사 대상지역은 전국의 특별시와 6대 광역시 및 9개의 도로 하였다. 그리고 설문조사 대상은 각 특별시와 광역시 및 도의 공무원과 시민단체로 선택하였는데, 특히 복지 분야, 여성 분야, 환경 분야, 교통 분야의 행정을 담당하는 6급 이상의 공무원들과 이들 분야의 시민단체에서 각 1부씩의 설문조사를 실시하였고, 특히 공무원은 지역별, 분야별로 국장 1명, 과장2명, 계장 또는 6급 직원 2명을 대상으로 조사를 했다. 이러한 설문조사는 2005년 1월 3일부터 동년 2월 6일까지 한 달간 진행되었으며, 설문조사 방법은 이메일과 우편조사를 통해 실시되었다.

회수된 자료의 분포를 나타내어 주고 있는데, 그 특징을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 전체 532부가 회수되었으며, 이중 공무원 응답설문지가 297부(55.8%)이며, 시민단체의 응답설문지는 235부(44.2%)로 나타나, 양 집단의 비율이 높게 차이나지 않도록 조사되었다.

둘째, 서울특별시를 비롯한 부산광역시, 대구광역시, 인천광역시, 광주광역시, 대전광역시, 경상남도의 경우는 회수율이 100%로 나타났으나, 울산광역시, 강원도, 전라북도, 제주도 등의 회수율은 약간 저조한 것으로 나타나고 있다. 이러한 원인은 이들 지역의 시민단체수가 절대적으로 부족하였고, 특히 여성분야, 교통 분야 등이 단체의 목적인 시민단체수가 극히 미미하였기 때문이다.

셋째, 분야별로 설문지의 회수비율을 보면, 모든 분야에서 고른 회수율을 보이고 있다. 구체적으로 복지 분야의 회수비율은 25.0%이며, 여성분야는 25.4%, 환경 분야는 25.0%, 교통 분야는 24.6%로 나타나고 있다.

2. 주요 변수들의 기술적 통계분석

아래의 <표 3>은 본 연구에서 사용된 주요 변수들의 평균, 표준편차, 최대값, 최소값을 분석 정리한 것이다.

<표 3> 독립변수와 종속변수의 기술 통계

		N	평균	표준편차	최소값	최대값
독립변수	NGO리더의 변혁적 리더십	64	3.4921	.3404	2.77	4.21
	NGO리더의 거래적 리더십	64	2.4169	.3062	1.54	3.00
	NGO의 규모(회원수)	64	3.4390	.3960	2.59	4.34
	NGO에 대한 시민의 신뢰	64	3.2452	.3475	2.50	4.00
	NGO의 전문성	64	3.0231	.3755	2.15	3.80
	NGO 자체 재원	64	2.6434	.3657	1.60	3.22
	NGO 운영과정의 민주성	64	3.3576	.3810	2.40	4.19
	관료의 전문성	64	3.6103	.3593	2.89	4.50
	관료의 자율성	64	3.1982	.3163	2.63	4.17
	부서장의 NGO에 대한 우호적 태도	64	3.5155	.4388	2.50	4.67
	단체장의 변혁적 리더십	64	3.7218	.4288	2.30	4.78
	단체장의 거래적 리더십	64	2.8710	.3092	2.13	3.59
	조직의 개방적 풍토	64	2.8869	.4722	1.30	4.09
	지방의회의 태도	64	3.0136	.3698	2.00	4.00
	언론보도에 대한 민감성	64	3.4795	.3228	1.54	4.79
종속 변수	거버넌스 형성정도	64	3.2928	.2804	2.50	4.07

주: *는 표본의 수는 집단별 코딩 값을 근거로 산출된 것임(16개 광역자치단체× 4개부서)

위의 <표 3>에서 보면, NGO 리더의 변혁적 리더십, NGO의 규모, NGO에 대한 시민의 신뢰, NGO 운영과정의 민주성, 관료의 전문성, 관료의 자율성, 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도, 단체장의 변혁적 리더십, 기타 거버넌스 환경, 거버넌스 형성정도 등의 변수들을 구성하고 있는 문항들의 평균은 대체로 높게 나타나고 있으며, 반면에 NGO 리더의 거래적 리더십, NGO 자체 재원, 단체장의 거래적 리더십, 조직의 개방적 풍토 등의 변수들을 구성하고 있는 문항들의 평균은 낮게 나타나고 있는 것을 알 수 있다. 또한 조직의 개방적 풍토, 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도, 단체장의 변혁적 리더십 등은 그 편차가 큰 것으로 나타난 반면, 거버넌스의 형성 정도는 그 편차가 상대적으로 작은 것으로 나타났다.

3. 로컬 거버넌스 형성정도와 영향요인 분석

본 연구의 핵심 연구목적인 거버넌스의 형성정도에 영향을 미치는 독립변수들을 파악하기 위하여 다중회귀분석을 실시한 결과는 아래의 <표 4>와 같다.

변수들 간의 다공선성의 문제를 진단한 결과 공차한계값(TOL)은 0.1보다 훨씬 크고 분산팽창요인(VIF)은 10보다 훨씬 작으므로 공선성의 문제는 없다고 할 수 있다(정충영 외 2003: 284, 이학식 외, 2002: 267).

<표 4> 독립변수가 로컬 거버넌스 형성정도에 미치는 영향분석

항목		비표준화 계수		표준화 계수	t	유의확률
모형		B	표준오차	베타
독립변수	(상수)	.655	.655		.999	.323
	NGO리더의 변혁적 리더십	.241	.124	.328	1.946	.057
	NGO리더의 거래적 리더십	-.128	.094	-.183	-1.351	.183
	NGO의 규모(회원수)	3.665E-02	.071	.052	.514	.610
	NGO에 대한 시민의 신뢰	.244	.114	.303	2.139	.038
	NGO 자체재원	-.163	.089	-.212	-1.820	.075
	NGO의 전문성	4.21E-02	.133	.053	.311	.238
	NGO 운영과정의 민주성	1.809E-02	.114	.023	.159	.875
	관료의 전문성	.107	.097	.150	1.100	.277
	관료의 자율성	5.356E-02	.112	.066	.478	.635
	부서장의 NGO에 대한 우호적 태도	.248	.085	.427	2.910	.005
	단체장의 출신배경*	-.118	.095	-.121	-1.237	.222
	단체장의 변혁적 리더십	-1.133E-02	.094	-.017	-.121	.904
	단체장의 거래적 리더십	.134	.094	.147	1.422	.162
	조직의 개방적 풍토	.276	.090	.464	3.077	.003
	지방의회의 NGO에 대한 태도	.158	.110	.191	1.573	.122
	지역정치의 경쟁성	8.190E-02	.094	.151	.869	.389
	언론보도에 대한 민감성	.135	.128	.111	1.060	.294
	업무유형**	-.196	.399	-.144	-.491	.626
R²= .693 Adjusted R²= .611 F = 69.590

주: *는 단체장의 출신배경은 가변수(관료출신: D=1, 정치인 및 기타출신: D=0)로 처리되었음.

** 업무유형은 가변수(규제업무: D=1, 배분업무: D=0)로 처리되었음.

위의 표에서 보면, 거버넌스의 형성정도에 가장 중요하게 영향을 미치는 변수는 조직의 개방적 풍토이다(β=.464). 조직의 문화가 변화에 대해 개방적이고, 새로운 가치를 창출하는 데 진취적일수록 그 부서의 업무와 관련한 거버넌스가 잘 형성되고 있는 것으로 나타났다. 거버넌스 형성에 영향을 미치는 그 다음 중요한 변수는 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도이다(β=.427). 부서장이 NGO를 신뢰하고 동시에 NGO에 대한 부서장의 태도가 우호적일수록 거버넌스가 잘 형성되는 것으로 나타났다. 그 다음으로 중요한 변수는 NGO리더의 변혁적 리더십이다(β=.328).

또한 90% 신뢰수준에서는 NGO 자체재원, NGO에 대한 시민의 신뢰등도 거버넌스의 형성정도에 영향을 미치는 것으로 나타나고 있다. 즉, 자체재원이 충분하면 할수록 비교적 거버넌스 활동이 잘 이루어지기 보다는 NGO들의 재정이 부족할수록 거버넌스활동에 보다 적극적으로 참여하고 있는 것으로 나타났으며, 동시에 NGO에 대한 시민들의 신뢰가 형성되면 될수록 거버넌스가 보다 활성화되고 있는 것으로 나타났다.

또한 위의 모형에는 많은 변수들이 설정되어 있는데, 통계적으로 유의미하지 않은 변수들이 많다. 따라서 작은 수의 독립변수로 종속변수를 잘 설명할 수 있는 중요 변수를 찾고 동시에 이들 변수의 상대적 중요성(β)과 신뢰수준을 알아보기 위해 단계별 회귀분석(stepwise regression analysis)을 실시한 결과는 다음 <표 5>와 같다.

<표 5> 로컬 거버넌스 형성정도 영향요인 회귀분석

모형	R	R2	수정된 R 제곱	추정 값의 표준오차	F	유의확률
1	.636(a)	.405	.395	.7777620	42.147	.000(a)
2	.749(b)	.561	.546	.6735670	38.930	.000(b)
3	.781(c)	.610	.591	.6398562	31.293	.000(c)
a 예측값: (상수), 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도
b 예측값: (상수), 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도, 시민신뢰
c 예측값: (상수), 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도, 시민신뢰, 개방풍토

		비표준화 계수		표준화 계수	t	유의확률	공선성 통계량
모형		B	표준오차	베타			공차한계	VIF
1	(상수)	-5.096	.791		-6.443	.000
	부서장의 NGO에 대한 우호적 태도	1.450	.223	.636	6.492	.000	1.000	1.000
2	(상수)	-8.595	1.017		-8.452	.000
	부서장의 NGO에 대한 우호적 태도	1.394	.194	.612	7.192	.000	.996	1.004
	NGO에 대한 시민의 신뢰	1.139	.245	.396	4.655	.000	.996	1.004
3	(상수)	-9.292	.999		-9.305	.000
	부서장의 NGO에 대한 우호적 태도	.950	.244	.417	3.886	.000	.565	1.771
	NGO에 대한 시민의 신뢰	1.274	.238	.443	5.364	.000	.954	1.049
	조직의 개방적 풍토	.629	.228	.297	2.756	.008	.559	1.789
a 종속변수: (거버넌스 형성정도)

위의 표에서 보면 그러나 이 세 변수의 상대적 중요성은 분석의 방식에 따라 다소 차이가 난다. 즉, 단계별 회귀분석(stepwise regression analysis)을 하면, 부서장의 NGO에 대한 신뢰가 가장 중요한 변수로 선정되며(β=.636), 이 변수 하나로서 거버넌스의 정도를 39.5%나 설명하고 있다. 그 다음으로 두 개의 변수가 설정되는 경우 부서장의 NGO에 대한 신뢰(β=.612)와 NGO에 대한 시민의 신뢰이다(β=.396). 이 두변수로서 거버넌스의 정도를 54.6% 정도 설명하고 있어 한 변수가 더 들어감으로써 설명력이 크게 높아졌다. 그러나 세 번째 변수인 조직의 개방적 풍토가 들어가면 변수들의 중요도 순서가 바뀌게 되어 NGO에 대한 시민의 신뢰가 가장 중요한 변수로 설정된다. 이들 세 변수의 설명력(R2)이 .591로 나타나서 설명력에 크게 차이가 나지 않는다.

거버넌스의 영향 정도를 개별적인 세부 변수로 설명하기보다 보다 일반적인 개념으로 설명해볼 필요가 있다. 따라서 이를 위해 많은 독립변수들을 NGO 역량변수, 정부혁신 변수, 업무유형 변수, 환경변수 등의 네 가지 변수로 묶어서 회귀분석을 실시한 결과는 다음 <표 6>과 같다.

<표 6> 로컬 거버넌스 형성 영향요인 분석(Ⅱ)

항목		B	표준오차	표준화 계수 베타	t	유의확률
독립변수	(상수)	-.231	.545		-.424	.673
	NGO 역량	.173	.183	.139	.943	.350
	정부혁신역량	.780	.120	.630	6.500	.000
	업무유형*	-7.146E-02	.051	-.128	-1.402	.166
	거버넌스 환경의 우호성	2.665E-02	.067	.037	.398	.692
R²= .581 Adjusted R²= .536 F = 31.832

주: * 업무유형은 가변수(규제업무: D=1, 배분업무: D=0)로 처리되었음.

위의 <표 6>에서 보면 정부혁신역량만이 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉, 거버넌스는 담당부서의 공무원들의 NGO에 대한 태도나 혹은 조직의 개방적인 풍토 등을 포함하는 정부의 혁신역량이 가장 중요하게 영향을 미치는 것을 알 수 있다(β=.630). 개별적인 독립변수로서는 시민들의 NGO에 대한 신뢰가 가장 중요한 변수로 작용하였지만, NGO의 역량이라는 보다 일반적인 개념으로 파악해 보면, 정부의 혁신역량에 비해서는 덜 중요하다는 것을 알 수 있다. 업무유형, NGO의 역량, 그리고 거버넌스 환경의 우호성 등은 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이것은 로컬 거버넌스에 있어서 업무유형이나 NGO의 역량, 거버넌스의 환경 등보다는 지방정부의 거버넌스에 대한 이해와 역량을 구축하는것이 무엇보다도 중요함을 알 수 있는 것이다. 이러한 분석결과는 우리나라의 행정에 있어서 거버넌스에 대한 정확한 실상을 이해하고 앞으로의 개혁 방향을 모색하는 데 도움을 줄 수 있을 것이다.

4. 분석결과의 종합적 논의

본 연구에서 나타난 중요 연구내용과 관련하여 다음과 같이 몇 가지 논의해 볼 수 있다.

첫째, 본 연구에서 로컬 거버넌스가 16개 시도의 모든 지역이나 교통, 복지, 환경, 여성의 4개 분야를 막론하고 일반화되어 있는 현상으로 나타났다. 광역자치단체 수준에서는 비록 분야별로 시민단체의 수나 활동정도에 다소간의 차이가 나타났으나, 일반적으로 정책이나 서비스의 결정과정에 NGO 등의 참여는 활성화되어 있다고 할 수 있다. 그러나 본 연구의 대상은 아니지만, 시□군□구 수준에서는 분석 결과를 가지고 추론하여 보건대, 로컬 거버넌스 수준이 광역자치단체 보다는 미흡하리라 본다. 그 이유는 NGO의 수, 시민의 기초단체 행정과정에 대한 인식, 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도, 조직문화의 개방성 등이 본 연구자의 경험상 광역수준보다는 저위에 있다고 보기 때문이다. 교통, 복지, 환경, 여성 등 4개 분야 외의 다른 업무분야에서의 로컬 거버넌스의 지형도는 쉽게 판단하기는 어렵고, 또 다른 연구자의 비교론적 작업이 필요할 것으로 보인다.

둘째, 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도가 로컬 거번넌스의 형성정도에 가장 중요하게 영향을 미친다는 연구결과는 앞으로 지역단위에서 거버넌스의 확산을 위해서는 국장, 과장의 조직혁신주체로서의 역할신장에 조직적 노력이 집중되어야 한다는 것을 말해 준다. 이런 연구결과는 지방정부가 지역 NGO와의 우호적 관계를 설정해야만 협력적이고 생산적이라는 주장을 뒷받침해준다(송두범, 2001: 42-43). 따라서 지방정부는 로컬 거버넌스의 확산을 위하여 앞으로 부서장이 시민지향적인 민주적 리더십을 가지도록 체계적인 내부교육이 이루어지고, 아울러 시민단체 등 시민사회와 지속적인 교류가 있도록 여건을 조성해야 한다. 로컬 거버넌스도 이제 단체장의 리더십으로 확산되는 단계를 지나서, 부서장이 개방적이고 협력적인 리더십으로 그 도입의 정도가 영향을 받으므로, 국장이하의 관리적 리더십의 향상에 지방정부의 노력을 기울여야 한다. 이러한 연구결과는 정부와 NGO간의 파트너십은 국가단위에서 뿐만 아니라, 지역발전의 지렛대로서 매우 중요한 역할을 수행하고 있다는 지적을 하고 있는 Pierre(1998)와 Bayley(1994) 등의 주장과도 일치한다.

셋째, 조직의 개방성이라는 변수도 거버넌스 형성정도에 중요하게 영향을 미치고 있다. 이것은 전반적인 조직문화에 관련된 것으로서, 여러 요인으로 그리고 지속적인 영향으로 개방적인 조직 속성이 만들어진다고 본다. 전통적으로 행정인, 조직구조, 환경적 요인 등으로 문화가 형성된다는 입장에서 보면, 이 개방성도 행정조직전반의 요인으로부터 영향을 받을 것이다. 그러나 거버넌스를 혁신체제라 본다면, 무엇보다도 조직 리더의 의지와 혁신추진자의 태도에 가장 크게 영향을 받으며, 그런 맥락에서 조직의 개방성도 단체장의 변혁적 리더십과 부서장의 태도에 상당한 연계성이 있으리라 본다. 특히, 조직의 개방성은 기본적으로 부서장이 새로운 가치관이나, 행정 패러다임에 어느 정도의 개방성을 가지느냐와 관련이 있으므로, 부서장의 우호적인 NGO리더십이 이루어지는 여건을 만드는 것이 필요하다. 실제 이동기(2000: 318)는 혁신의 수용성과 새로운 제도의 착근을 위하여 조직풍토의 진취성과 개방성을 역설하고 있다.

넷째, 시민의 NGO에 대한 인식이 거버넌스 형성에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 따라서 NGO가 시민에게 정당한 평가를 받도록, NGO의 시민화가 더욱 가속되어야 한다. 시민단체가 시민사회의 건전한 여론과 유리되고, 시민단체가 일부 간부들의 전횡으로 운영되며, 비공식적으로 단체장과 시민단체가 유착되는 성향이 노정되게 되면, 시민의 NGO에 대한 인식이 우호적이지 않을 것이다. 시민단체와의 협력과정에 시민단체, 또는 그 간부들의 비합리적인 태도와 행동으로 원만한 거버넌스가 이루어지지 못하면, 결과로 거버넌스 체제에 대한 불신이 심화되어질 것이다. 그러므로 시민단체에 대한 균형적인 감시와 통제가 사회적으로 이루어져야 할 것이다. 실제 OECD(1995)는 시민단체의 민주적 절차와 가치, 포괄적 참여 등을 중요한 거버넌스의 가치로 제시하고 있으며, Rhodes(1997)도 거버넌스의 핵심요소로서 지방정부와 NGO간의 상호규율을 제시하고 있다.

다섯째, 정부혁신역량은 거버넌스 형성에 영향을 준다고 분석되었으므로, 거버넌스와 같은 새로운 가치, 운영방식, 태도변화 등에는 체계적인 정부혁신계획이 필요하다고 하겠다. 최근 정부혁신의 내용도, 성과관리, 고객관리, 거버넌스 관리 등이 포함되어 있는데, 결국은 정부혁신의 체제에서는 부서장을 어떻게 하면 혁신의 주도자로 만드느냐에 중점을 두고 있다고 보겠으며, 그를 위해서는 혁신주도자인 부서장의 의식과 행태를 혁신하는 체계적인 정부혁신 계획수립 시행이 중요하다. 로컬 거버넌스의 확산을 위해서는 부서장혁신, 조직풍토개선을 주 내용으로 하는 정부혁신프로그램을 추진하는 것이 의미 있으리라 본다.

여섯째, 본 연구에서는 업무유형별로 형성정도에는 차이가 없는 것으로 밝혀졌다. 과거 Lowi에 따르면, 규제정책인 경우는 그 정책에 의하여 이익과 손해를 받는 집단이 있기 때문에 집단간의 갈등과 타협의 결과로 정책이 형성된다는 것이다. 이러한 관점에서 보면, 규제정책의 경우 거버넌스가 훨씬 활성화될 것으로 예견할 수 있으나 본 연구에서는 상응한 결과가 나오지 않았다. 이는 로컬 거번넌스에 참여하는 NGO가 다원주의론에서의 이익집단이 아닌 공익집단 성격이 많고, 아직도 우리 사회가 이익과 손해를 타협하는 사회경험이 일천하며, 참여집단간의 정보 및 역량불균형으로 인하여 충분하고도 균형적인 결정 체제를 만들지 못하는 있기 때문일 수 있을 것이다.

끝으로, 본 연구에서는 중앙정부의 정책거버넌스에 대한 인식이나, 국제적인 거버넌스환경은 고려하지 않았다. 특정정책 수행에 있어서 중앙정부의 지방정부에 대하여 거버넌스적 접근방법을 권고, 제시, 유도등을 할 수 있으며, 그로 인하여 로컬 거버넌스가 영향을 받을 수 있을 것으로 본다. 그리고 그린피스 등의 국제 환경NGO 등의 활동 등에서 볼 수 있듯이, 로컬 거버넌스를 국제적 환경수준에서 분석하는 것도 의미가 있을 것으로 보인다. 이러한 요인들도 특정서비스 분야에서는 결과에 상당한 영향을 미칠 것으로 추론해 볼 수 있다. 그러나 우선 중앙정부의 태도는 16개 시도에 동일하게 영향을 줄 것으로 보았으며, 업무분야별로는 다를 수는 있으나, 연구 작업의 규모 등의 이유로 불가피하게 제외시킬 수밖에 없었으며, 아울러 국제적인 요인도 개연성은 있으나, 중앙단위의 거버넌스 연구보다는 로컬단위의 거버넌스에서는 아직까지는 미약하지 않을까 하는 연구자의 직관으로 다음 연구의 개척지로 남겨놓았다.

Ⅴ. 결  론

로컬 거버넌스는 현재 자신들이 속한 지역사회에서 그 구성원들이 지역문제를 해결하거나 지역정책을 결정하는데 수직적 관계가 아닌 수평적 관계에서 함께 참여하고, 함께 만들고 함께 해결하며 책임도 함께 지는 공공의사결정 방식이다. 따라서 로컬 거버넌스는 자발적 참여, 협력, 공동결정을 핵심적 하위 개념으로 파악하고 있으며, 또한 참여는 자발성과 참여정도, 협력은 신뢰와 공동목표 인식으로, 공동결정은 대등한 권력과 책임분담 인식 등이 핵심적인 내용이다. 이러한 로컬 거버넌스는 주민의식의 함양과 참여의 활성화, 지방정부의 권력분화를 전제로 한 전문분야별로의 성과관리, 지방정부의 능동적 신뢰 제고 등을 초래하는 것으로 보고 있다.

본 연구결과에 의하면, 거버넌스의 형성정도는 NGO에 대한 시민의 신뢰, 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도, 조직의 개방적 풍토 등에 의해 크게 영향을 받는 것으로 나타났다. 특히 부서장의 NGO에 대한 우호적 태도가 거버넌스의 형성정도에 가장 큰 영향을 미치는 것으로 나타나고 있으며, 다음으로 조직의 개방적 풍토, NGO에 대한 시민의 신뢰 등의 순으로 큰 영향을 미치는 것으로 나타나고 있다. 그리고 13개의 독립변수들을 NGO 역량변수, 정부혁신 변수, 업무유형 변수, 환경변수 등의 네 가지 범주로 통합하여 회귀분석을 실시한 결과, 거버넌스의 형성정도에 통계적으로 의미 있는 영향을 미치는 범주군은 정부혁신 변수인 것으로 나타났다.

이런 분석결과가 시사해 주는 것은 거버넌스도 한국사회의 단상을 잘 반영하고 있다는 것이다. 1989년 경제정의실천연합이 창립된 이후, 한국NGO의 정부 파트너십은 처음에는 정부기관이나 자치단체의 장의 이니셔티브에 의하여 촉발되어 왔다고 볼 수 있으나, 이제는 거버넌스 패러다임의 일반화로 과거와는 다르게 관리적인 수준에서 그 활용이 결정되고 있다고 보인다. 특히 광역자치단체 수준에서는 자치단체장의 변혁적, 정치적 리더십보다는 관리, 효율, 성과를 고려하는 국장, 과장의 관리적 리더십의 영역으로 들어왔다고 하겠다.

민선단체장의 자치시대에서 국장 등 부서장의 책임이 강조되는 행정환경에서 부서장이 정책성공을 위한 필수요건으로 이해관계자를 비롯한 정부외의 행위자간의 협력행정이 불가피하다고 인식하고 있는 것으로도 판단된다. 무엇보다도 이제 행정은 참여개념을 배제하고는 생각할 수 없으므로, 정책과정에 참여는 필수 요건이 되고 정책수립과 집행에 핵심인 부서장의 NGO에 대한 태도가 거버넌스에 영향을 줄 것이다. 그리고 부서장의 태도 결정에 자치단체장의 거버넌스에 대한 인식이나, 시민참여를 필수요건으로 하는 업무의 성격 등이 암묵적으로 영향을 미칠 수도 있을 것이다. 그러나 무엇보다도 본 연구결과가 말해주듯이 앞으로의 로컬 거버넌스 활성화를 위하여 지역 거버넌스 주체들이 국장, 과장의 개방적, 변혁적 태도를 주목하고 형성해야 한다는 것을 잘 알 수 있다.

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김형양(金亨洋): 행정고시23회합격, 부산시 예산담당관, 기획관, 금정구 부구청장, 부산대 행정학과 행정학사, 미국 칸사스주립대 행정학 석사, 부산대 대학원 행정학박사 취득(2005년)

<E-mail: hykim@metro.busan.kr/논문접수일: 2006. 1. 24 /심사완료일: 2006. 4. 24>