제주도 감귤농가의 특성이 지방정부 농업정책 순응에 미치는 영향

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄) : 7～23

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The Impact of Tangerine Farmers' Characters in Jeju Province on the Agricultural Policy Compliance of Local Government

민    기(제주대학교 행정학과)

이 연구의 목적은 지방자치단체가 감귤생산량 감축을 위한 농업정책을 추진함에 있어 정책대상집단인 감귤재배 농가가 가지고 있는 요인들이 정책순응에 어떤 영향을 미치는 지를 파악하는데 있다. 본 연구는 정책대상집단인 감귤재배 농가에게 폐원할 경우 평당 8,000원의 금전적 인센티브를 주는 것 이외에 폐원을 강제할 수 있는 수단이 없는 조건 하에서, 서귀포시가 추진하였던 폐원정책의 순응에 영향을 미치는 정책대상자가 가지고 있는 요인과 감귤원의 특성을 분석하였다. 이러한 분석을 위해 본 연구는 폐원한 687건, 폐원하지 않은 2,162건 총 2,849건의 감귤원을 표본으로 선정하여 로지스틱 회귀분석을 실시하였다. 그 결과 설명변수로 선정된 감귤원 소유주의 성별, 연령, 감귤원 직접경작여부, 품종, 수령, 감귤원 면적 총 6개의 변수 모두가 α=0.01 수준에서 통계적으로 유의성이 있는 것으로 판명되었다. 연구결과에 의하면 감귤원 소유주가 남성이며, 연령은 낮을수록, 소유주가 직접경영하지 않고 임대를 준 경우, 비조생(非早生)으로 수령이 오래될수록, 감귤원 면적이 넓을수록 정책대상자의 순응 발생 확률이 높은 것으로 밝혀졌다. 본 연구가 시사하고 있는 것은 정부가 정책을 추진함에 있어서 정책대상집단이 가지고 있는 요인 중 순응 발생에 긍정적인 영향을 주는 변수들을 우선적으로 파악하는 것이 정책집행의 성공을 확보할 수 있다는 점이다.

주제어 : 지방정부정책, 농업정책순응, 감귤농업정책,

I. 서  론

오늘날 정부는 사회문제를 바람직한 방향으로 해결하기 위해 정부개입의 한 방편으로 각종 정책을 형성하고 있다. 이러한 정책을 형성하는 과정에서 정책결정자의 개인적인 능력이나 동원할 수 있는 각종 자원의 여부, 이해관계자의 참여여부, 정책 환경에 대한 고려 등은 중요한 요인으로 고려되고 있다. 이와 함께 결정된 정책을 집행하는데 있어서 정책대상집단이 불응하게 되면 성공적인 정책집행을 확보할 수 없기 때문에, 정책대상집단의 정책순응(policy compliance)을 이끌어 내는 것 또한 정책의 성공적인 집행을 위해서는 매우 중요한 요인이 되고 있다. 여기서 정부정책의 순응이란 특정의 행동규정이나 규칙 등에 일치하는 특정행위자의 모든 행동을 말하며, 불응(noncompliance)은 이러한 규정과 일치하지 않는 행동을 의미한다(Young, 1979).

정책집행에 있어 순응이란 “정책결정자가 정한 정책 및 제반 지시사항에 대하여 일치된 행동을 보이는 것”(안해균, 2002) 혹은 “정책이나 법규에서 요구하는 행동에 따르는 행위” (정정길 외, 2003)라고 정의되고 있다. 이와 같은 개념들을 정리해보면, 정책대상집단(policy target group)의 행위가 정책집행자(policy implementer)의 의도와 일치되는 방향으로 발생하는 것은 순응이라고 할 수 있는 반면, 불응이란 정책대상집단의 행위가 정책집행자의 의도와 일치하지 않은 방향으로 발생되는 것이라고 할 수 있다. 이와 같은 정책 순응과 불응의 정도는 정책의 종류나 정책대상집단이 가진 요인에 따라 각각 달리 나타날 수 있을 것이다. 예를 들어, 정부가 개인이나 집단의 활동에 제한을 가하는 규제정책, 정부가 서비스나 혜택 등을 사회 일부계층에게 이전해 주는 분배정책 등의 유형에 따라 정책순응 정도는 달리 나타날 것이며, 환경, 산업, 건설, 농업 정책 등 개별 정책이 가지고 있는 성격에 따라서도 정책순응 양태는 달리 나타날 것이다.

제주도 감귤농가의 특성이 지방정부 농업정책 순응에 미치는 영향

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄)

정부가 수립한 정책을 집행하는데 있어서 정책대상집단의 순응 여부는 강력한 권위주의 문화가 지배하던 시대에는 그리 중요한 문제로 대두되지 않았으나, 민주화의 진전과 함께 정부에 의해 수립된 정책이 정책대상집단에 의해 거부되거나 중지되는 사례들이 나타나기 시작했다. 이처럼 정책이 의도했던 목표를 달성하지 못하고 중단되었던 사례들은 동강댐 건설백지화, 새만금 간척사업, 방사성 폐기물 처리장 건설 등과 같이 우리사회 전체의 관심을 이끌어낸 큰 정책에서부터 혐오기피시설물 설치반대와 같은 일부 지역사회에 국한되는 작은 규모의 정책에서도 함께 발견된다. 특히, 지방정부에서 추진하고 있는 정책 중 정책의 파급효과와 이해관계자가 특정한 지역에 한정되어 있는 경우, 정책대상집단에 대한 이해도가 높을수록 정책의 순응도는 높아지고 정책이 의도하는 목표를 달성하기 쉬울 것이다. 이런 점에 착안하여 본 논문은 기초자치단체인 제주도 서귀포시가 추진하였던 농업정책을 대상으로 정책대상집단이 가진 특성이 지방정부의 정책순응에 어떤 영향을 주었는지 살펴보고자 한다.

농업 생산물 중 지역적으로 그 생산지가 한정된 제주도의 감귤은 1996년 최고 6,000억원에 이르는 감귤소득을 창출하였으나, 90년 중반이후 세계무역기구(WTO)의 탄생으로 외국산 오렌지를 포함한 과일의 수입(輸入), 감귤 생산농가의 과잉생산으로 인해 제주도의 감귤소득은 2000년 3,708억원, 2001년 3,617억원, 2002년 3,165억원으로 급감하게 되었다. 감귤수입(收入)의 감소를 타개하기 위해 지방정부는 감귤원 소유주들에게 해발 200고지 이상 고지대에 심어진 감귤나무, 자연재해 상습지 등에 위치한 감귤원을 우선적으로 폐원하는 정책을 추진하게 되었다. 감귤원 폐원정책은 지방정부가 강제로 추진할 수 있는 제도적 수단이 없기 때문에 감귤원 소유주의 순응 발생에 영향을 미치는 요인을 파악하는 연구는 정책의 성공도를 높이는데 도움이 될 것이다.

이런 관점에서 본 논문은 지방정부가 추진하였던 감귤생산량 감축을 위한 농업정책에 대해 정책대상집단인 감귤원 소유주가 가지고 있는 요인과 정책대상물건인 감귤원의 특성이 정책순응과 불응에 어떤 영향을 미치는 지를 파악하는데 연구의 목적을 두고 있다. 이와 같은 정책 순응도에 영향을 미치는 요인을 파악하기 위해 본 연구는 제2장에서는 정책순응과 관련한 이론과 선행연구 등을 검토하고 제3장에서는 연구모형, 변수선정과 가설을 설정하고자 한다. 그리고 제4장에서는 실증적인 분석을 통해 정책순응에 영향을 주는 요인을 발견하고, 제5장에서는 발견된 결과를 중심으로 정책적 시사점과 본 연구의 한계점 그리고 앞으로의 연구방향을 밝히고자 한다.

Ⅱ. 정책순응에 관한 이론적 검토

1. 순응을 발생시키는 요인

정책대상집단(policy target group)의 행위를 정책집행자(policy implementer)가 의도하는 방향으로 발생시키는 순응을 확보하기 위해서는 정책집행자가 정책대상자에게 인센티브(incentive)나 벌칙(penality)을 부여할 수 있어야 할 뿐만 아니라 불응을 통제할 수 있는 제도적 조건을 갖추어야 할 것이다. 정책에 순응할 경우 정책대상자가 이익을 얻을 수 있다는 믿음을 가진다면 이는 정책 순응의 원인이 될 수 있다. 이런 까닭에 개인이나 집단이 정책규범이나 표준을 받아들임으로써 직접적으로 이익을 얻는다고 생각할 경우 정책의 순응도가 높아진다(조선일, 1995). 이와 같은 사례는 미국 정부가 밀, 면화, 쌀 등의 생산량을 줄이기 위해 위해 경작지 감축 프로그램(Acreage Reduction Program)을 도입하면서 농경지 소유자에게 대체 경작물 재배를 위한 자금을 저리로 융자해주는 인센티브를 도입하여 정책순응도를 높인 것에서 찾아 볼 수 있다(USDA, 2002). 이것은 정책순응주체인, 정책대상집단이 자신에게 가져올 편익을 기준으로 하여 순응-불응을 결정하게 되는데, 식 (1)과 같이 순응비용(CC, costs of compliance)을 차감한 순응편익(BC, benefits of compliance)이 불응비용(CNC, costs of non-compliance)을 차감한 불응편익(BNC, benefits of non-compliance)보다 큰 경우에는 순응하며, 식(2)와 같이 작을 경우에는 불응한다(Merier & Morgan, 1982).

순응:  식(1)

불응:  식(2)

위 식에서 나타난 것처럼 개인적 이익을 바탕으로 한 계산적 결정의 특징은 정책대상집단의 의사결정이 합리적 결정과 유사하게 나타나는 것이다. 그러므로 이 경우의 정책대상이 되는 순응 주체들은 자신의 효용을 극대화하는 합리적 의사결정자라고 볼 수 있다.

개인적 효용극대화를 통한 자발적인 정책순응과 달리 정책집행자는 벌금이나 구속 등과 같은 제재(制裁)를 이용하여 정책에 순응하도록 한다. 이와 같은 사례는 정부의 환경정책집행에서 잘 나타나고 있는데, 정부는 환경오염인자나 오염물질 배출량 등에 관한 기준을 만들어 이를 준수하도록 강제함과 동시에 이에 불응할 경우 법적□행정적 제재를 부과하고 있다. 순응을 확보하기 위해 사용되는 이러한 강제적 규제는 직접 규제 혹은 명령지시적 규제라고 부르며, 이 규제는 개인이나 기업이 준수해야 할 규칙을 제정하고 지켜야 할 것을 강요하는 방식으로 이루어지기 때문에 순응의 정도가 높게 나타나는 것으로 밝혀졌다(윤종설, 2004). 미국의 경우도 환경청(EPA)과 같은 규제기관이 환경정책의 순응도를 높이기 위해서 사법부나 경찰과 긴밀한 업무 협의뿐만 아니라 환경담당 공무원에게 범죄자 체포권과 총기를 사용할 수 있는 권한을 부여하여 최상의 순응도를 확보하고 있다(Cohen, 1999). 이와 같이 제재가 중심이 된 규제정책은 불응하였을 경우 적발되어 벌(penalty)을 받을 수 있는 확률에 따라 순응의 정도가 달라 질 수 있다. 예를 들어 정책대상개인이 환경정책과 같은 제재가 따르는 정책을 불응할 경우에 가질 수 있는 기대효용(EU, expected utility)을 식(3)과 같다고 하자. 식(3)에서 p는 정부정책에 불응하였을 경우 적발되지 않을 확률이며 BNC(benefit from non-compliance)는 불응하였을 경우 정책불응자의 편익을 말하며, BAP(benefit after penalty)는 정책에 불응하여 정부로부터 적발되어 벌을 받고 난 후의 정책불응자의 순 편익을 말한다. 정책대상집단의 효용이 식(3)과 같이 불응하였을 경우가 순응하였을 경우의 기대효용(EUC)보다 크다면 정책불응도는 높아질 것이다.

식(3)

정책순응을 발생시키는 기타 요인으로 안해균(2002)은 정책대상집단이 정부의 정책이나 그 정책의 집행이 정당한 것이라고 생각하는 권위에 대한 믿음이 있는 경우와 정책집행자나 정책대상집단 내 다른 동료의 설득을 통해 그 정책이 합리적이고 필수불가결하며 정당한 것이라는 점을 정책대상집단이 이해함으로써 설득되는 경우에 순응이 발생한다고 보았다. 그리고 어떤 정책이 장기간 지속적으로 집행되면 비록 그것이 처음 나올 때에는 순응하지 않았던 정책대상집단이라 할지라도 정책에 익숙해져서 순응이 발생한다고 보았다. Arora와 Gangopadhyay(1995)는 순응을 발생시키는 요인으로 벌금과 같은 강제적인 수단이나 경제적 인센티브가 없다 할지라도 정부 정책에 따르는 것이 사회구성원의 후생을 증진하는 것이라고 믿는 사회규범(social norm)에 의해서 정책대상자의 순응이 발생한다고 했다.

순응을 발생시키는 이상과 같은 이론을 감귤원 폐원정책과 연관지어 논의해 보면, 감귤원 폐원정책은 정부가 감귤원 소유주에게 벌금 등과 같은 강제적 수단을 통해서 순응을 발생시킬 수 있는 정책적 도구는 없다. 이처럼 정부가 사유재산의 사용을 금지할 만한 행정수단이 없기 때문에 지방정부인 서귀포시는 감귤원 소유주가 폐원을 할 경우 2004년 기준 평당 8,000원의 폐원 보상금을 지급하는 경제적 유인을 사용하여 정책 순응도를 높이고자 하였다(서귀포시, 2004). 그러므로 감귤원 소유주는 폐원을 하는 조건으로 평당(坪當) 8,000원의 보상금을 받고 감귤이 아닌 다른 대체 작물을 재배할 경우에 기대하는 이익이 감귤원을 폐원하지 않고 계속 운영하여 기대되는 수익보다 클 경우에는 폐원정책에 순응할 것이고, 그렇지 않고 감귤원을 계속 운영했을 경우 기대되는 이익이 크다고 생각되면 폐원정책에 불응할 것으로 보인다. 이러한 순응과 불응을 식(4)와 같이 나타낼 수 있다.

감귤원을 폐원한 소유주는 폐원보상금으로 2000년에는 평당 10,000원(국비지원 5,000원, 도비지원 1,500원, 시비지원 3,500원)을 지급받았으나, 2001년부터 2004년까지는 평당 8,000원(국비지원 3,000원, 도비지원 2,000원, 시비지원 2,000원, 수입감귤기금 1,000원)을 지급받았다.

대체작물이란 감귤원을 폐원한 밭에 화훼, 채소, 당근, 감자 등 다른 작물을 식재하는 경우를 통틀어서 말하는 것이다.

식(4)

예를 들면, 70세까지 농사를 지을 계획인 현재 46세의 감귤원 소유주는 식(4)에서와 같이 향후 25년 동안 예상되는 평당 기대이익 [E(Ppy), expected from profit per pyung]이 감귤원을 폐원한 일년 후(k=2) 대체작물 재배로부터 나오는 이익 [P(OTO), profit from other than tangerine orchard]과 평당 8,000원의 폐원 보상금에 대한 25년 동안의 미래가치(i, interest rate) 합이 감귤원을 폐원하지 않고 계속 재배함(k=1)으로써 나오는 기대이익 [P(TO), profit from tangerine orchard] 보다 클 경우에는 감귤원 소유주는 폐원정책에 순응할 것이며, 그렇지 않을 경우에는 불응할 것이다. 위 식(4)는 대체작물 식재시 소요되는 비용은 무시하였으며, 감귤 가격의 변동 및 대체작물의 성패 여부는 중립적인 것으로 가정하고 설정된 것이다. 정책순응을 발생시키는 요인에 대한 이론적 검토에 이어 다음에서는 정책순응이나 불응에 대한 이전의 연구에 대해서 살펴보고자 한다.

2. 선행연구검토

정책대상집단의 순응에 영향을 주는 요인과 관련된 연구를 국내와 국외로 구분하여 살펴보고자 한다. 한국지방행정연구원(1991)은 공식적인 정책집행자인 공무원이 정책에 불응하는 요인과 불응의 구체적인 행태에 대해서 분석하였다. 동 연구는 정책집행담당자인 공무원의 불응에 대한 구체적인 행태를 정책의 불집행, 정책자체의 취소와 변경, 공무원의 집단항명과 같은 적극적 불응과 정책적 지시, 정보 등의 불전달 또는 일부 전달, 연기, 정책의 임의변경, 형식적 순응과 같은 소극적 불응으로 구분하고 이러한 내용들이 순응을 저해하는 요인이라고 파악하였다. 그리고 상급기관의 정책에 대해 일선 기관에 근무하는 공무원의 낮은 순응은 정책내용의 현실성 부족, 무조건적인 복종을 강요하는 상의하달, 상사의 관심부족, 전문용어 등과 같은 언어상의 장애, 정책지시자와 집행공무원의 사이의 준거기준의 차이 등으로 인한 정책의 불명확성, 주민집단의 적극적 관여, 집단민원의 발생증가, 지방정부와 지방의원 간의 마찰, 집행자의 능력부족, 업무의 과중, 무사안일주의의 지도자 행태 등에 의해서 발생한다고 동 연구는 밝히고 있다. 이와 같은 장애요인을 극복하고 일선 정책집행자의 순응을 확보하기 위해서는 행정목표의 비전 제시, 관료의 전문성과 대응성 향상, 행정능력제고, 상급지도자의 행태개선, 교육훈련을 통한 전문지식 배양, 공무원 의식전환, 관료주의 극복 등 쇄신적인 조직변화 등의 대안이 필요한 것으로 제시되었다.

강제상 외(1996)는 서울시에 소재하는 수질규제 정책대상 112개 기업을 대상으로 사회적 압력요인, 정책내용요인, 집행능력요인, 적발 및 처벌요인, 정책수단요인이 정책대상집단의 순응에 미치는 영향을 조사하였다. 회귀분석 결과 정책목표의 정당성, 정책내용의 합리성 및 타당성과 같은 정책내용요인과 현장검사, 배출부담금, 벌금이나 과태료 등과 같은 정책수단요인이 α=0.01 유의수준에서 정책순응에 긍정적인 영향을 미치는 유의미한 변수로 판명되었다. 박상주(1999)는 교통규제정책 집행에 있어서 운전자의 불응(교통위반)의 원인을 분석하였다. 그 결과, 정책대상자인 운전자의 여행시간에 대한 비용인식이 높을수록, 사고감수 비용인식이 낮을수록, 도덕적 비용인식이 낮을수록, 교통경찰의 단속효용을 낮게 인식할수록, 다른 운전자의 불응도가 높을수록 정책대상자의 불응비율이 높아지는 것으로 나타났다.

이시원 외(2002)는 국민연금 가입에 따른 불응여부를 알기 위해 정책대상집단이 가진 인구사회적요인, 정책요인, 심리요인을 이용하여 분석한 결과, 성별, 연령, 직종, 거주지역, 정책의 소망성, 국민연금에 대한 관심여부 등이 α=0.05 유의수준에서 통계적으로 유의미한 변수임을 발견하였다. 정책의 소망성이 높고, 성별은 남자, 직업 중 근로자, 국민연금에 대해 관심이 낮은 경우가 국민연금 가입에 있어서 순응도가 높은 것으로 나타난 반면에, 30세 미만의 연령과 중소지역 거주자들이 국민연금 가입에 있어서 불응도가 높은 것으로 나타났다. 윤종설(2004)은 우리나라의 환경규제 순응에서 나타나는 문제점을 첫째, 규제의 정책 목적이 불명확하며 둘째, 정책대상집단의 관점에서 규제불응의 원인을 파악하지 못하고 셋째, 순응확보를 위한 대안적 규제개발이 미흡하며 넷째, 민간의 자율규제 활용이 부족하며 다섯째, 정책대상집단에 대한 감시□감독의 기법이 미흡하다고 지적하였다. 이와 같은 문제점을 해결하여 정책대상집단인 시민들의 환경정책에 대한 순응성을 제고시키기 위해 동 연구는 첫째, 사전 예방적 차원의 정책강화가 필요하고 둘째, 정책순응을 위한 적극적 유인수단 확대 셋째, 신축적인 정책수단의 도입 및 확대 넷째, 새로운 환경문제에 능동적으로 대처할 수 있는 정책시스템 구축 다섯째, 실효성 있는 환경교육프로그램 개발 등과 같은 방안을 제시하였다.

박용치 외(2004)는 환경정책 집행에서 정책대상집단의 정책순응에 영향을 미치는 요인을 알아보기 위해 경기도 구리시 자원회수시설의 사례를 이용하였다. 구리시민과 공무원 등 289명의 표본을 대상으로 정책순응에 영향을 미치는 요인을 조사한 결과 신뢰도 95% 수준에서 통계적으로 유의미한 변수는 집행기관의 신뢰성, 의사전달의 정확성, 정책집행수단의 종류, 주민참여의 역할 등으로 나타났다. 그러나 정책도입의 필요성 및 정책의 명확성은 정책순응에 영향을 미치는 변수로써 통계적 유의성이 나타나지 않았다. 윤태섭(2005)은 정책집행주체의 정책순응과 불응 요인을 분석하기 위해 중앙부처 공무원을 대상으로 연구를 하였다. 정책순응에 영향을 미치는 요인 중 α=0.05 유의수준에서 통계적으로 유의미한 변수는 직무의 자율성, 직무의 중요성, 승진, 금전적 보상, 직무적성이 높을수록 불응의 정도가 낮은 것으로 나타났다. 이와 함께 정책환경 특성요인 중에는 정책집행자가 언론태도에 대한 인식, 집행대상태도에 대한 인식, 이해관계집단 태도에 대한 인식이 높을수록 순응의 정도가 높은 것으로 밝혀졌다. 이시철(2005)은 도시계획규제정책 중 하나인 개발제한구역내의 주민이 그린벨트 관련정책에 순응하는 요인을 파악하는 연구에서 정책집행자의 규제위반에 대한 적발노력, 피규제주민의 정책지지도, 주민의 그린벨트내 거주기간, 성별, 직업, 가족수들이 신뢰도 95% 수준에서 통계적으로 의미있는 변수라고 밝혔다. 그러나 정책집행자의 제재의 강도, 순응비용, 기회비용, 일반시민의 정책지지도, 주민의 연령과 같은 독립변수는 통계적으로 유의성을 보이지 않았다.

이상과 같은 국내 연구와 함께 외국의 연구를 살펴보면, Deily 외(1991)는 미국 환경청의 대기질 개선정책을 집행하는데 있어서 나타난 정책순응 요인을 살펴보았다. 연구는 산업경쟁력이 떨어지고 있던 제철공장 49개를 대상으로 하였는데, 기업이 대기질 개선을 위한 정부정책에 순응하는데 있어서 비용이 과다하게 소요되는 경우, 정부는 정책대상자의 순응을 이끌어 낼 수가 없다고 연구는 밝히고 있다. 특히, 경제적으로 낙후된 주(州)에 위치한 제철공장의 종업원 수가 많을수록, 규제이행에 소요되는 비용이 높을수록 순응이 낮게 나타나는 것으로 밝혀졌다. 순응이 낮은 이유는 정책순응에 따른 비용이 너무 커, 기업이 적정이익을 내지 못하고 공장이 폐쇄되면 기업의 종업원과 지역주민이 직․간접적인 경제적 피해를 입게 되기 때문으로 조사되었다. Burby 외(1993)는 환경정책을 집행하는 정부의 계층(주정부 혹은 시정부)에 따라 정책집행대상자의 순응정도가 달라 질 수 있다는 가설을 검정한 결과 기초자치단체인 시정부의 정책집행에 대해 정책대상집단의 순응도가 높다는 결과를 밝혔다. 정책에 순응하는 정도가 높은 이유는 시정부의 정책대상집단인 시민들에 대한 이해도가 광역자치단체인 주정부의 이해도 보다 높아 시민들의 협력을 이끌어 내기가 용이하기 때문인 것으로 나타났다.

Weil(2004)은 미국 내 봉제공장들의 최저임금제에 순응하는 정도를 알아본 결과, 종업원 수가 많을수록, 기술의 정도가 높을수록, 생산품에 대한 수요가 많고, 노동의 탄력성이 높을수록 최저임금 정책에 대한 순응도가 높다는 것을 밝혔다. 그리고 정부의 계속적인 감시는 최저임금정책 불응도를 상당한 정도까지 감축하기 때문에, 정책 순응도를 높이기 위해서는 공적인 감시 노력을 배가할 경우 정책대상집단의 정책 이행을 높일 수 있다고 했다. Trinidad 외(2005)는 미국 캘리포니아 주(州)가 학교 교내에서 금연을 권장하던 1993년 이전과 금연법을 제정하여 강제하던 1993년 이후에 금연정책에 순응하는 정도를 조사하였다. 조사결과에 의하면 교사와 학생 금연자들이 금연정책에 순응하여야 한다는 응답이 법적 강제가 도입되기 이전에 43.7%이었던 것이 법에 의한 강제가 도입된 1993년 이후에는 71.5%로 매우 높아진 것으로 나타났다. 이는 법적 강제가 순응을 발생시키는 중요 요인임을 의미하고 있다.

지금까지 살펴본 선행연구들을 정리하면 <표 1>과 같으며, 이 연구들의 유형을 크게 세 가지로 나누어 분류할 수 있다. 첫째, 선행연구에서 나타난 정책대상집단들은 정책을 집행하는 공무원, 환경규제대상 기업과 시민, 교통규제 대상자, 국민연금가입 대상자, 토지이용계획 피규제자, 근로자 보호를 위한 기업, 흡연 금지 대상자로서 교사와 청소년 등으로 분류된다. 둘째, 정책순응과 불응에 영향을 미치는 독립변수를 정책대상자의 인식과 인구□사회적 특성을 중심으로 분류할 수 있다. 정책대상자의 인식과 관련한 연구들은 정책에 대해 정책대상집단이 어떻게 받아들이고 있는지를 알기 위해 설문조사 등을 이용하였으며, 인구□사회적 특성을 중심으로 연구한 경우는 정책대상자의 성별, 연령, 수입, 거주기간, 거주지역 등과 같은 개인적 특성이 순응과 불응에 영향을 주는 정도를 분석한 것이다. 셋째, 순응 및 불응을 연구하기 위해 선정된 정책들을 유형적으로 분류해보면, 대부분의 정책은 환경, 교통, 토지이용, 근로자보호, 학교 내 금연 등과 같이 “정부가 사회의 개인이나 집단의 활동에 제한을 가하는 규제정책”(Lowi, 1972)이 주를 이루고 있다.

이상과 같은 선행연구에 대한 분류 기준으로 본 연구를 살펴보면 정책대상집단은 지방정부의 농업정책에 직접적인 영향을 받는 감귤원 소유주이며, 순응과 불응에 영향을 주는 요인으로 감귤원 소유주의 개인별 특성과 정책대상 물건인 감귤원의 특징을 독립변수로 사용하고 있다. 그리고 기존의 연구들이 규제정책을 주로 다룬 반면, 본 연구는 분배정책과 지방정부의 농업정책을 대상으로 한 점이 기존 연구와 가장 큰 차이점이라고 할 수 있다. 감귤원 폐원정책이 분배정책이 되는 근거는 지방정부가 정책을 실행하는데 있어서 폐원을 강요할 수 있는 수단이 전혀 없기 때문에 정책순응을 유발하고자 정부는 정부의 재원 중 일부를 감귤원 소유주에게 이전지출하는 형태의 인센티브를 사용하고 있기 때문이다. 지금까지 고찰한 이론적 모형과 선행연구 등을 바탕으로 다음 장에서는 폐원정책의 순응에 영향을 미치는 요인을 분석하기 위한 연구방법에 대해서 살펴보고자 한다.

Lowi(1972)는 보조금, 국유지, 권리, 지위, 이전지출(transfer payments) 등을 사회의 어떤 집단 또는 계층에 분배하는 것을 분배정책이라고 분류하였다.

<표 1> 정책순응에 관한 주요 선행 연구

저자 (발표년도)	분야	연구대상	순응에 영향을 미치는 의미 있는 요인
1. 한국지방 행정연구원 (1991)	정책집행	일선공무원 374명	․현실성부족 ․무조건적 상의하달 ․정책의 불명확성 ․집단민원 ․주민의 적극적 관여 ․업무과중 ․지도자의 무사안일 ․능력부족 ․지방의원과의 마찰
2. 강제상․김종래 (1996)	수질규제	폐수배출 112개 기업	․정책내용요인 ․정책수단요인
3. 박상주(1999)	교통규제	자가운전자 397명	․여행시간 비용 ․사고감수 비용 ․도덕적 비용․단속의 정도 ․타인의 불응도
4. 이시원․하상근(2002)	보호적 규제	국민연금가입 대상자 447명	․정책소망성 ․심리요인 ․남성 ․연령 ․직종 ․거주지역
5. 윤종설(2004)	환경규제	문헌․제도 분석	․예방차원의 정책강화 ․순응 유인수단 확대 ․신축적 정책수단 도입 ․정책시스템 구축 ․환경교육프로그램도입
6. 박용치․윤순진․ 신동주(2004)	환경규제	자원회수시설 운영 지역주민 289명	․집행기관의 신뢰성 ․의사전달의 정확성 ․정책집행수단의 종류 ․주민참여의 역할
7. 윤태섭(2005)	정책집행	중앙공무원 110명	․직무의 자율성 ․직무의 중요성 ․승진 ․금전적 보상 ․직무적성
8. 이시철(2005)	도시계획 규제	개발제한구역내 주민 1,034명	․규제위반적발노력 ․성별 ․직업 ․주민의 정책지지도 ․가족수 ․규제지역내 거주기간
9. Deily & Gray(1991)	대기규제	제철공장 49개	․종업원 수 ․규제순응비용
10. Burby & Paterson(1993)	환경규제	노스 캐롤라이나 주민 720명	․시정부(기초자치단체)의 정책집행
11. Weil(2004)	보호적 규제	봉제공장 3,226개	․종업원 수 ․기술정도 ․생산품에대한 수요 ․노동탄력성
12. Trinidad & Gilpin(2005)	금지적 규제	교사, 청소년 6,000명	․흡연금지 법적강제

Ⅲ. 연구방법

1. 연구대상과 변수선정

1995년 세계무역기구의 탄생과 함께 각 나라는 자국의 시장을 개방함과 동시에 자국내 산업에 대한 보호벽을 낮추어야 했다. 그동안 정부의 수입억제정책과 보조금 지급 등과 같은 보호정책에 크게 의존하던 우리 농업도 새롭게 변화하는 시장에 적응하기 위해 영세적인 생산기반을 정비하고 구조조정을 착수하여야 하는 상황에 직면하게 되었다. 제주도 감귤산업도 이러한 상황에서 예외가 될 수 없었다. 특히, 지역 총생산(GRDP)의 28%, 농산물 수입(收入)의 80%를 차지하는 감귤산업은 1960년 이후 지속적인 생산면적 확대로 인해 적정 생산량 연간 50만 톤 보다 약 40%가 많은 연간 70만 톤을 생산하게 되자 과잉생산으로 인한 가격하락을 방지하기 위한 구조조정에 착수하여야 했다(서귀포시, 2004). 서귀포시는 1997년 감귤수입이 전년에 비해 약 50% 이상 감소하자 상품성이 떨어진 감귤원을 대상으로 폐원을 하도록 권장하는 폐원정책을 수립하였다. 감귤원을 폐원하였을 경우 일정 금액을 보상하는 정책을 수립하여 집행하였으나, 감귤원 재배농가들은 감귤가격 상승을 기대하여 1997년에 폐원을 한 감귤원은 7,230평에 불과하였다. 폐원정책의 부진과 함께 <표 2>에 나타난 것처럼, 킬로그램 당 감귤가격은 2000년 658원에서 급기야 2002년 401원으로 급락하고 말았다. 감귤가격은 생산량 감축을 위한 간벌, 폐원 등 정책과 함께 감귤유통명령제 시행 등이 있었던 2003년 이후 다시 상승하게 되었다. 감귤원 폐원 면적은 감귤가격이 하락하는 2000년 30천 평에서 2001년 165천 평으로 증가하다 2003년에는 911천 평으로 급증하게 되었다. 이후 감귤가격이 상승하는 추세에 있음에도 불구하고 감귤 재배농가는 감귤산업에 대한 불확실한 전망 등에 영향을 받아 폐원정책에 순응하고 있는 것으로 나타났다.

2003년과 2004년 제주 MBC의 도민의식조사에서 제주도민의 76.5%(신뢰도 95%, 표본오차 ±3.3%), 67.9%(신뢰도 95%, 표본오차 ±1.9%)가 감귤산업에 대한 전망을 매우 비관적 혹은 비관적이라고 밝혔다(제주대 사회과학연구소, 2003, 2004).

<표 2> 감귤원 폐원 현황

구분 ＼ 연도	2000	2001	2002	2003	2004
생산량(톤)	563,341	646,023	788,679	645,587	595,591
가격(원)/킬로그램 당	658	560	401	728	1,025
폐원면적(천평)	30	165	911	211	600

주: 서귀포시 감귤농정과 자료를 바탕으로 저자가 구성하였음.

<표 2>에서 나타난 것처럼 감귤가격 하락시 폐원정책에 순응하였던 농가가 있었던 반면, 가격의 하락에도 불구하고 감귤원을 계속 경작하는 소유주도 있다. 또, 2003년 이후 감귤가격이 상승 추세에 있었음에도 폐원을 결정하는 농가들도 있었다. 본 연구는 이런 현상에 착안하여 감귤원 소유자가 폐원정책에 순응하거나 불응의 의사결정을 하는데 있어서 영향을 주는 가격이외의 요인이 존재한다고 보고, 그 요인을 알아보고자 정책대상자인 감귤원 소유주가 가지고 있는 특성을 설명변수로 선정하였다.

감귤원 소유자가 가지고 있는 특성은 첫째, 감귤원 소유주의 개인적 특성인 연령, 성별, 감귤원 소유와 경작의 일치여부 등이며, 둘째 정책대상물건인 감귤원의 면적, 감귤나무의 품종, 감귤나무의 수령 등으로 분류 할 수 있다. 이 같은 정책대상자의 특성이 지방정부가 권장하는 감귤원 폐원정책에 순응하는데 미치는 영향을 알아보기 위해 다음과 같은 변수를 선정 하였다. 먼저 감귤원 소유주가 폐원정책에 순응하였는지 여부를 알기 위해 이자선택모형(binary choice model)을 사용한다. 따라서 종속변수는 폐원을 하지 않고 감귤원을 계속 경작하느냐(불응) 아니면 폐원을 하였느냐(순응)로 구분된다. 이를 달리 표현하면 폐원 정책에 불응한 경우는 0(Y=0), 순응한 경우는 1(Y=1)로 나타낼 수 있다. 종속변수인 정책순응 여부에 영향을 주는 독립변수로는 감귤원 소유주의 성별(여성, 남성)과 연령, 감귤원 소유주의 직접경작 여부, 감귤원에 식재된 감귤나무의 품종과 식재된 감귤나무의 수령(樹齡), 감귤원의 면적을 이용하며, 독립변수에 대한 설명은 다음과 같다.

□ 성별: 감귤원 소유주의 성별, 소유주가 여성이면 0, 남성이면 1.

□ 연령: 감귤원 소유주의 나이(단위: 歲).

□ 감귤원 소유 및 경작 일치 여부: 감귤원 소유주가 경작을 하는 경우 0, 그렇지 않고 소유만 하고 감귤원을 타인에게 임대해주는 부재지주의 경우는 1.

□ 품종: 감귤원에 식재된 감귤나무의 종류, 10월 상순에서 11월에 수확하는 조생류 밀감은 0, 조생류 밀감이 아닌 중생 혹은 만생류 밀감은 1.

□ 수령: 감귤이 식재된 시기부터 2004년까지 나이(단위: 年).

□ 면적: 토지대장에 등록된 감귤원 면적(단위: 1ha=3,000평).

연구의 지역적 범위는 제주도에서 감귤재배지역으로 가장 선호되는 서귀포시로 정하였으며, 연구 대상은 2005년 1월 기준으로 2000년부터 폐원에 응한 총 856 농가 중 687 농가와 폐원을 하지 않은 총 7,023 농가 중 2,162 농가를 포함한 총 2,849 감귤원 소유주를 표본으로 선정한다. 원자료(raw data) 중 법인의 소유, 재일교포 등 외국인 소유, 감귤 품종이 조생, 만생 등 혼재되어 있고, 감귤이 식재된 연도가 각각 달라 특정하기 곤란한 경우 등은 표본에서 제외하였으며, 독립변수를 설명할 수 있는 자료를 완벽하게 가지고 있는 경우만 표본으로 사용한다. 이상과 같이 선정된 표본을 바탕으로 다음과 같이 연구모형과 가설을 설정하고자 한다.

2. 연구모형 및 가설 설정

폐원정책의 순응이 발생할 확률을 알아보기 위해 본 연구에서는 식(5)와 같은 선형 로지스틱 모델(linear logistic model)을 연구모형으로 사용한다.

식(5)

= 감귤원 폐원이 발생할 확률

= 감귤원 소유주의 특성 및 감귤원의 특징

= 절편모수(intercept parameter)

= 회귀 평면상의 기울기 모수(vector of slope parameters)

Logit 모델의 예측가능성을 높이기 위해 중복적이거나 불필요한 독립변수를 제거하고자 다단계회귀(stepwise regression)를 사용한다. 다단계 회귀를 사용함으로써 독립변수가 중복적일 경우 발생하는 모수의 표준오차가 증대되는 경향을 방지하고 독립변수 상호간의 상관관계가 높을 경우 발생할 수 있는 다중공선성(multicollinearity)을 예방하는 장점을 얻을 수 있다(Agresti 외, 1997). 이상과 같은 모델을 이용하여 감귤원 소유주의 성별, 연령, 감귤원 직접경작 여부, 품종, 수령, 면적이 정책순응 발생에 어떤 영향을 주는지를 증명하기 위해 다음과 같은 가설을 설정하고자 한다.

<가설 1>은 감귤원 소유주가 여성이냐 남성이냐의 성별에 따라 폐원정책에 순응하는 확률이 달라질 것이다. 이것은 여성이 감귤원을 직접 경작할 경우, 남성이 직접 경작하는 경우에 비해서 물리적인 노력이나 농사에 대한 경험 등에서 열악한 위치에 있기 때문에 폐원에 응할 확률이 더 높을 것으로 예상된다. 그러므로 <가설 1>의 귀무가설(H0)은 “감귤원 소유주의 성별은 폐원정책의 순응발생에 영향을 미치지 않을 것”이며, 연구가설(Ha)은 “감귤원 소유주가 여성일 경우 폐원정책의 순응발생 확률이 높아질 것”이다.

<가설 2>는 감귤원 소유주의 연령에 따라 폐원정책에 순응하는 확률이 달라질 것이다. 감귤원 소유주의 연령이 많을수록 감귤원에 대한 정서적 밀착성이 강하고, 수입의존도가 높을 것이다. 또, 연령이 높을수록 감귤원 재배기간이 길어 다른 직업으로의 전직이나 다른 작물을 재배하는 결정을 내리기가 어려울 것이다. 이와는 대조적으로 나이가 상대적으로 젊은 감귤원 소유주는 감귤원 소유 배경이 부모로부터 상속이나 증여를 통해 감귤원을 취득하였으나 감귤재배로 인한 소득감소와 감귤산업의 불투명한 전망, 농업에대한 비관적인 인식 등으로 인해 감귤원을 처분하거나 대체작물 시도, 혹은 팬션업 등 관광숙박업으로의 전환 등을 결정하는데 상대적으로 용이하여 폐원정책에 순응하는 확률이 높을 것이다. 그러므로 <가설 2>의 귀무가설(H0)은 “감귤원 소유주의 연령은 폐원정책의 순응발생에 영향을 미치지 않을 것”이며, 연구가설(Ha)은 “감귤원 소유주의 연령이 낮을수록 폐원정책의 순응발생 확률이 높아질 것”이다.

<가설 3>은 감귤원 소유주가 감귤원을 직접경작을 하느냐 혹은 감귤원을 타인에게 임대한 후 감귤수입의 일부 혹은 단순 임대료만 받는 간접경작을 하느냐에 따라 폐원정책에 순응하는 확률이 달라질 것이다. 경작자가 직접 경작하지 않고 임대해 주는 경우는 감귤원 소유주의 거주지가 서귀포시가 아니거나 제주도가 아닌 다른 시도에 거주할 가능성이 높다. 이러한 간접경작은 감귤원 임대나 관리 문제 등으로 소요되는 비용이 상대적으로 높고, 단순히 감귤원만 소유하는 부재지주는 감귤생산보다는 지가상승 등을 목적으로 감귤원을 소유하고 있기 때문에 감귤원을 직접 경작하는 소유주보다는 상대적으로 폐원을 쉽게 결정할 수 있을 것이다. 그러므로 <가설 3>의 귀무가설(H0)은 “감귤원 소유주의 직접경작 혹은 간접경작의 형태는 폐원정책의 순응발생에 영향을 미치지 않을 것”이며, 연구가설(Ha)은 “감귤원 소유주가 직접 경작하는 경우보다 소유주가 간접 경작하는 경우가 폐원정책의 순응발생 확률이 높을 것”이다.

<가설 4>는 감귤원에 식재되어 있는 감귤나무의 품종에 따라 폐원정책에 순응하는 정도가 달라질 것이다. 감귤나무 중 감귤 품질이 우수하며 수확기가 빠르고 가격을 상대적으로 높게 받을 수 있는 우수한 품종은 극조생, 조생이며, 겨울을 지나며 1월 이후에 수확하는 보통(온주)이나 만감(만생)류는 상대적으로 조생보다 소득이 낮다(고정삼, 2001). 이러한 품종의 특성은 감귤수입에 직접적인 영향을 주기 때문에, 품질이 상대적으로 낮아 수입이 적은 비조생(非早生)류의 품종이 식재되어 있는 감귤원 소유주는 폐원정책에 순응하는 확률이 높을 것이다. 그러므로 <가설 4>의 귀무가설(H0)은 “감귤원에 식재되어 있는 감귤나무의 종류는 감귤원 소유주의 폐원결정에 영향을 미치지 않을 것”이며, 연구가설(Ha)은 “감귤원에 식재되어 있는 감귤나무의 종류가 비조생인 경우 감귤원 소유주의 폐원정책 순응도가 높아질 것”이다.

<가설 5>는 감귤나무의 수령에 따라 감귤원 소유주가 폐원정책에 순응하는 정도는 달라질 것이다. 감귤나무가 오래될수록 산출이 적어지고 품질이 낮아지기 때문에 식재된지가 오래된 감귤나무를 가지고 있는 감귤원 소유주의 순응발생 확률은 상대적으로 수령이 낮은 감귤원 소유주보다 높을 것이다. 그러므로 <가설 5>의 귀무가설(H0)은 “감귤나무의 수령은 감귤원 소유주의 폐원결정에 영향을 미치지 않을 것”이며, 연구가설(Ha)은 “감귤원의 감귤나무 수령이 오래될수록 감귤원 소유주의 폐원정책 순응도는 높아질 것”이다.

<가설 6>은 감귤원 소유주가 경작하는 과수원의 면적에 따라 소유자가 폐원정책에 순응하는 정도는 달라질 것이다. 면적이 큰 과수원을 가지고 있는 감귤원 소유주는 감귤정책에 대한 정부의 관심이 높을 뿐만 아니라 지방정부나 지역주민들이 자신의 정부정책의 협조 여부도 쉽게 알 수 있으므로 폐원정책에 대한 순응도가 작은 면적의 감귤원 소유주보다 높을 것이다. 그러므로 <가설 6>의 귀무가설(H0)은 “소유하고 있는 감귤원의 면적은 소유주의 폐원결정에 영향을 미치지 않을 것”이며, 연구가설(Ha)은 “감귤원의 면적이 큰 소유주는 폐원정책에 순응하는 비율이 높을 것”이다.

이상과 같은 가설을 중심으로 각 독립변수(βi)가 종속변수인 순응에 미치는 예상 효과를 다음과 같이 요약할 수 있다. 감귤원 소유주의 성별(β1)이 남성(1)일 때 순응(1)이 발생할 확률이 낮기 때문에 β1<0 이며, 감귤원 소유주의 연령(β2)이 높을수록 순응(1)이 발생할 확률이 낮기 때문에 β2<0, 감귤원 소유주의 경작여부(β3)가 간접경작(1)인 경우 순응(1)이 발생할 확률이 높기 때문에 β3>0, 감귤 품종(β4)이 비조생(1)인 경우 순응(1)이 발생할 확률이 높기 때문에 β4>0, 감귤나무의 수령 (β5)이 높을수록 순응(1)이 발생할 확률이 높기 때문에 β5>0, 감귤원의 면적(β6)이 넓을수록 순응(1)이 발생할 확률이 높기 때문에 β6>0으로 예상된다. 지금까지 논의한 연구모형과 가설을 중심으로 각 독립변수가 종속변수에 주는 영향을 SPSS Version 10.0을 이용하여 분석한 결과를 다음 장에서 논의하고자 한다.

Ⅳ. 실증분석결과

표본으로 선정된 2,849건 감귤원의 기초통계를 살펴보면, 감귤정책 불응자는 전체 표본의 75.9%를 차지한 2,162건이었으며 순응자는 24.1%에 해당하는 687건으로 나타났다. 독립변수(설명변수)인 성별을 분류해 보면 여성은 전체의 15.8%인 451명, 남성은 84.2%인 2,398명이며, 감귤원 소유주의 연령은 최소 10세에서 최고 96세로 나타났으며 감귤원 소유주의 평균 연령은 58.4세로 밝혀졌다. 감귤원 소유주 중 82.8%인 2,359명은 직접경작 하고 있으나, 17.2%인 490명은 소유주가 직접경작을 하지 않고 타인에게 임대하고 있었으며, 식재된 품종을 기준으로 분류해 보면 전체의 91.9%인 2,593명의 소유주가 조생 감귤을, 8.9%에 해당하는 256명만 비조생 감귤을 재배하고 있는 것으로 나타났다. 감귤나무의 수령은 최저 1년에서 최고 50년으로 평균 수령은 24년이며, 가장 적은 면적의 감귤원을 재배하고 있는 소유주는 0.02ha(약 20평, 60㎡)이며, 가장 넓은 면적은 최고 36.19ha(약 110,000평)에 달하였다. 평균 재배면적은 0.98ha(약 920평, 3,037㎡)으로 나타났다.

단계적 회귀분석을 이용하여 다중 로지스틱 회귀분석을 한 결과는 <표 3>과 같았다. 모든 독립변수가 α=0.01 유의수준에서 통계적으로 유의미한 것으로 판명되어 분석모델에 포함되었다. 전체 모형에 대한 유의성은 독립변수 6개의 기울기 모수들이 모두 0이라는 귀무가설 하에서 χ2(chi-square)를 이용하여 검정하였다. 그 결과 α=0.01 수준에서 전체모형은 통계적으로 유의한 것으로 나타났다. 개별 독립변수에 대해 Wald 통계량을 이용하여 검정한 결과 모든 변수들이 α=0.01 수준에서 통계적으로 유의한 것으로 판명되었다. 그리고 로지스틱 모형에서는 주어진 자료를 얼마나 잘 설명하는지의 여부를 알기 위한 결정계수(R2)로 Nagelkerke R2를 사용한다(Greene, 1995). 본 연구에서 사용된 모형의 Nagelkerke R2은 51.4%로 나타났는데, 이는 종속변수(반응변수)의 변동 중 51.4% 정도를 로지스틱 회귀분석 모형이 설명하고 있음을 보여준다.

<표 3> 다중 로지스틱 회귀분석 결과

독립변수	기울기	Wald-χ2	유의확률	Exp
절편	-3.292**	72.056	0.000	0.037
성별	0.806**	28.237	0.000	2.239
연령	-0.023**	22.185	0.000	0.978
경작여부	0.670**	14.010	0.000	1.954
품종	3.657**	232.354	0.000	38.74
수령	0.025**	10.489	0.001	1.025
면적	1.764**	72.056	0.000	0.037
□ 전체 모델 Chi-square 1199.84 (p = 0.000), Nagelkerke R2 0.514

** p<.01

<표 3>에 나타난 결과를 중심으로 식(6)을 구축해보면 아래와 같다.

Logit(π) = P(x) = -3.292 + 0.806(성별) - 0.023(연령) + 0.670(경작여부) + 3.657(품종) + 0.025(수령) + 1.764(면적) 식(6)

<표 3>에 의하면 다른 독립변수의 값이 일정하다면 감귤원 소유주의 성별이 남성(1)인 경우 폐원정책에 순응이 발생할 비율(log odds)은 여성(0)보다 약 2.239배[=exp(0.806)] 높은 것으로 나타났다. 이러한 결과는 성별이 순응발생에 영향을 미치지 않을 것이라는 <가설 1>의 귀무가설 (H0)을 기각하나, 연구가설(Ha)에서 물리적 힘이나 농사에 대한 경험이 적은 여성이 남성보다 순응할 확률이 높을 것으로 가정했던 것과는 반대로 나타났다. 예상과 달리 남성이 여성보다 폐원정책에 순응도가 높은 것은 남성의 경우 사회활동과 공적인 활동이 많기 때문에 지방정부가 시행하는 정책에 더 협조적이기 때문이라고 추정되며, 남성이 여성보다 정책순응도가 높게 나온 사례는 이전의 연구에서도 밝혀진바 있다(이시원 외, 2002; 이시철, 2005).

제주도는 도청 소속 공무원 58명, 4개 시․군 144명, 농협 관계자 222명이 자진 신고한 감귤원 면적이 100만여 평에 달한다고 밝히고, 이들에게 솔선수범하여 감귤생산량 감축을 위한 간벌․폐원 사업에 동참하도록 독려했다 (제주일보, 2005. 3.10).

또, <가설 2>에서 예측한대로, 다른 변수를 통제할 경우 감귤원 소유주의 연령이 한살 많아질수록 폐원정책에 대한 순응이 발생할 비율은 0.978배[=exp(-0.023)] 감소하는 것으로 나타났다. 감귤원 소유주의 직접경작 여부가 폐원정책 순응에 미치는 영향을 조사한 <가설 3>은 예상한 것과 같이 감귤원을 직접경작 하지 않고 타인에게 임대해 준 부재지주가 1.95배[=exp(0.670)] 정도 순응 발생 비율이 높은 것으로 밝혀졌다. <가설 4>에서 예상한 바와 같이, 감귤원에 식재되어 있는 감귤나무의 종류에 따라 감귤원 소유주의 순응 발생 비율은 38.74배[=exp(3.657)]로 다른 변수에 비해 매우 높게 나타나고 있다. 이러한 이유는 감귤산업의 불확실한 전망과 품질의 열등성으로 인한 소득 감소 등이 복합적으로 부정적 강화작용을 하여 감귤원 소유주가 폐원에 대한 의사결정을 하는데 상대적으로 용이하였기 때문일 것이다. 감귤나무의 수령이 높을수록 순응 발생 비율이 높을 것이라는 <연구가설(Ha) 5>와 같이, 수령이 1년 증가하는데 있어서 순응이 발생할 비율이 1.025배[=exp(0.025)] 증가하는 것으로 나타났다. 그리고 감귤원의 면적이 1ha(3,000천평)가 증가할수록 폐원정책에 대한 순응의 발생 비율이 5.833배[=exp(1.764)] 높아지는 것으로 나타났다. 그러므로 6개의 귀무가설은 모두 기각되었으며, 본 연구에서 선정한 6개의 독립변수는 모두 폐원정책에 대한 순응을 발생시키는데 있어서 통계적으로 의미있는 영향을 미치고 있는 것으로 판명되었다.

그러나 로지스틱 회귀모형에서 다중회귀분석의 경우 독립변수들의 중요도를 종합적으로 고려하는데 한계가 있다. 이러한 한계는 로지스틱 회귀모델의 독립변수인 개별변수들이 다른 독립변수들과 상호 의존적이기 때문이다. 그러므로 이러한 한계점을 극복하고 감귤원 소유주가 가지고 있는 요인들이 폐원정책에 순응할 확률을 종합적으로 나타내기 위해서는 모델 전체를 π 형태로 표기하여야 한다. 아래 식(7)은 감귤원 소유주가 폐원정책에 순응할 확률을 나타낸 것이다.

식(7)

주. 는 자연대수(natural log)로 약2.7183의 값을 가짐.

위의 식(7)을 바탕으로 감귤원 소유주가 폐원정책에 순응할 확률을 구해보면 식(8)과 같다.

식(8)

식 (8)을 이용하여 감귤원 소유주의 폐원정책 순응발생 확률을 구해보자. 예를 들어 <표 4>와 같이 범주형 독립변수를 상호 대조적으로 하여 <경우 1>은 상대적으로 <경우 2>보다 순응발생 확률이 낮은 45세 여성으로 감귤원을 직접 경작하며, 30년생 조생류 감귤이 식재되어 있는 감귤원 2ha 정도를 소유․경작하고 있는 것으로 가정한다. <경우 1>과 대조적으로 <경우 2>는 순응발생 확률이 높은 45세 남성으로 제주도내 거주하지 않고 서울에 거주하면서 감귤원만 소유하고 있는 경우로서, 30년생 비조생 감귤나무가 식재되어 있으며 2ha 면적의 감귤원을 소유․임대하고 있는 것으로 가정한다. 이 두 사람의 폐원정책 순응 발생 비율을 구하기 위해 식(8)에 대입한 결과, <경우 1>의 여성의 순응 발생 확률은 51.2%이나, <경우 2>의 남성은 순응확률이 99.4%에 달하는 것으로 나타났다.

<표 4> 폐원정책 순응발생 확률 사례비교 결과

구분	성별	연령	경작여부	품종	수령	면적	순응발생확률
경우 1	여성	45	직접경영	조생	30	2 ha	51.2%
경우 2	남성	45	간접경영	비조생	30	2 ha	99.4%

이상의 결과에서 나타난 것처럼, <경우 2>는 <경우 1>에 비해 폐원정책에 대해 순응할 확률이 매우 높다는 것을 알 수 있다. 이것은 지방정부가 페원정책을 추진하는데 있어서 정책대상자가 가지고 있는 요인과 정책대상물건의 특성에 따라 정책집행의 성공여부가 달리 나타나는 것을 명확하게 보여주고 있다. 다음 장에서는 지금까지의 분석을 통해 발견한 실증분석 결과가 주는 의미와 정책적 함의 등을 살펴보고자 한다.

Ⅴ. 결  론

정부정책의 성공적인 집행을 위해서는 정책대상집단의 순응 확보가 가장 중요한 요인 중 하나라는 것이 환경규제정책, 교통정책, 산업정책, 농업정책 등 많은 사례를 통해 나타났다. 이러한 정책대상 집단의 순응은 폐원정책처럼 정책대상자 개인의 의사결정이 정책의 순응과 불응으로 직접 연결되는 경우가 있고, 주민기피시설의 입지결정과 같이 개별 주민의 선호도와 달리 다수 주민의 선호도를 바탕으로 집단적으로 결정되는 경우도 있다. 폐원정책과 같이 개별적인 정책대상자의 순응여부가 최종 정책실행 결과가 되는 경우에는 정책대상자가 가지고 있는 개별적인 요인이 순응 발생에 어떤 영향을 미치는지를 파악하는 것에 대한 중요성이 본 연구에서 나타났다.

본 연구결과에서 나타난 결과를 정책순응을 발생시키는 이론적 연구와 연결하여 분석해 보면, 첫째 감귤원 폐원정책의 정책대상자도 폐원 여부를 결정하는데 있어서 자신의 효용을 극대화하는 합리적 의사결정자와 같은 행태를 보이고 있다. 이것은 감귤원 소유자가 직접경작을 하지 않고 간접경작을 하는 경우에 나타나는 관리 및 거래비용의 상대적 증가는 원가를 상승시켜 수입을 감소시키고, 경작자에 대한 지방정부의 정책이 비우호적이기 때문에 폐원정책 순응을 발생시키는 것으로 볼 수 있다. 그리고 상대적으로 열등한 감귤품종이나 생산량이 떨어지는 오래된 감귤나무가 식재된 감귤원 소유주는 계속 경작을 하는 것보다 폐원정책에 순응하고 대체작물이나 전업(轉業)을 하는 것이 기대이익이 클 것으로 판단하였기 때문에 정책순응을 하였을 것이다. 둘째, 합리적 의사결정과 달리 본 연구에서 나타난 이론적으로 특이한 점은 사회규범이나 비공식 제재가 폐원정책 순응에 중요한 역할을 한 점이다. 농촌지역에서 규모가 큰 농지나 감귤원을 가지고 있는 소유주는 지방정부나 지역주민들에게 보다 많이 노출될 뿐만 아니라, 감귤관련조합 등 자생조직 등에 참여도가 소규모 감귤원 소유주보다 높아 이들은 지역의 여론 선도계층일 가능성이 높다. 이러한 이유로 인해 지역사회의 각종 현안 해결에 솔선수범해야 한다는 도덕적 의무감 같은 사회적 규범과 불응할 경우 이기적인 사람으로 인식될 수 있는 비공식 제재가 감귤원 규모가 큰 소유주에게 작용하여 순응 발생 확률을 높인 것이라고 볼 수 있다.

시장․군수는 부재지주의 감귤원 소유주에게 간벌, 휴식년제 등 생산량 감축을 이행하도록 명령할 수 있고, 이를 이행하지 않을 경우 강제 집행할 수 있도록 제주도 「감귤 생산 및 유통에 관한 시행규칙」 제5조제1항에 규정하고 있다.

제주도 공무원은 “감귤원을 소유하고 있는 공무원은 매달 봉급을 받기 때문에 일반 감귤농가 보다는 형편이 낫지 않느냐며 감귤산업 경쟁력 강화를 위해 공무원이 앞장 서는 것은 당연하다고” 하였다(제주일보, 2005. 3.10). 서귀포시는 대단위 농장, 부재지주, 밀식과원, 1500평 미만의 영세농가의 간벌기피를 특별 관리하여 생산량을 줄이도록 할 방침이라고 밝혔다(제주일보, 2006. 2.22). 제주도는 간벌․폐원의 부진 원인을 3000평 이하 소규모 농가의 기피현상이라고 진단하고 있다(제주일보, 2006. 3.25).

본 연구를 통해서 얻을 수 있는 정책적 시사점은 정부가 정책을 추진함에 있어서 정책대상집단이 가지고 있는 요인과 정책대상물건의 특성 중 순응 발생에 긍정적인 영향을 주는 변수들을 우선적으로 파악하는 것이 정책집행의 성공을 확보할 수 있다는 것이다. 예를 들어 감귤원 폐원결정에 영향을 미치는 요인 중 그 정도가 가장 큰 것은 품종(β4)으로 밝혀졌기 때문에 지방정부가 비조생 품종이 식재된 감귤원 소유주에게 폐원을 하도록 집중적인 설득을 할 경우 순응이 발생할 확률이 높아질 것이다. 그리고 지방정부는 품종에 따라 평당 폐원 보상금을 차등하게 설정하여 감귤원 소유주의 정책 순응도를 높일 수도 있을 것이다. 그러나 본 연구를 진행함에 있어서 정책대상집단이 가진 개별적인 요인과 정책대상물건인 감귤원의 특성이외에 정책대상집단의 정부정책에 대한 신뢰도, 폐원정책에 영향을 미치는 지역경제환경, 정책집행을 담당하고 있는 공무원의 수, 공무원 사명감 등과 같은 지방정부의 정책추진 역량 등의 요인이 포함하지 못한 한계점을 본 연구는 가지고 있다. 그러므로 정책순응도의 예측성을 높이기 위하여 이상과 같은 정책관련 변수 추가와 함께 지역사회가 가지고 있는 사회적 규범이나 감귤농가들의 공동이익을 추구하기 위한 생산량 조절을 위한 폐원정책에 지역주민의 참여에 영향을 주는 지역의 사회적 자본(social capital) 등과 관련한 연구들이 향후에 진행되었으면 한다.

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민기(閔基): 미국 University of Kentucky에서 행정학 박사학위를 받았으며 국회사무처 근무를 거쳐 현재 제주대학교 행정학과 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 재정운용, 조세 및 투자, 지역정책 등이며 논문으로는 “시장실패와 제주도 지방정부의 항공운송산업 참여에 관한 이론적 고찰” "납세의무자의 특성과 과세대상물건이 지방세 체납에 미치는 영향분석“ 등이 있다

<E-mail: minkee@cheju.ac.kr/논문접수일: 2006. 3. 25 /심사완료일: 2006. 5. 9>