지방정부의 성과관리 역량진단에 관한 경험적 연구:

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄) : 135～152

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

BSC(Balanced ScoreCard)의 관점을 중심으로*

A Study on Performance Management Capacity at the Local Level:

From a BSC Perspective

이 석 환(국민대학교 행정학과)

본 논문은 지방정부의 성과관리시스템을 성공적으로 정착시키기 위해서는 각 자치단체 내지는 자치단체내의 부서들이 가지고 있는 서로 다른 업무환경과 과업의 난이도 등이 종합적으로 고려되고 이것이 성과평가의 기준에 적절히 적용되어져야 한다는 관점에서 출발한다. 이를 위해 지방정부가 성과관리시스템을 소화해 낼 수 있는 역량이 있는지를 파악하기위해 역량지수를 개발한다. 즉 BSC의 4가지 관점을 기준으로 현재상태와 중요도(미래상태)간의 gap analysis에 기초하여 역량지수를 개발해 내고 실제 사례분석을 통하여 역량지수의 활용방법 및 향후 역량진단기법에 대한 모델을 제시한다. 특히 역량지단에는 공무원의 관점이외에 시민의 관점이 포함되어져야 한다는 점을 강조한다. 또한 현재상태에서의 역량도 중요하지만 미래지향적 관점에서의 잠재적 역량에 대한 파악과 관리가 더 중요하다고 보고 이를 반영하는 DBSC(Double Balanced Scorecard)분석 기법의 도입필요성을 제시한다.

* 본 논문은 2006학년도 국민대학교 교내연구비 지원에 의해 작성되었음.

주제어: 성과관리, 역량지수, Gap Analysis, BSC, DBSC

Ⅰ. 서 론

최근 지식정보화 사회가 갖는 특성들이 심화되면서 모든 조직의 성과관리시스템 구축이 중요한 이슈로 떠오르고 있다. 특히 성과관리의 중요성이 공공부문으로 확산되면서 이제 성과관리는 피해갈수 없는 필연적인 명제가 되어가고 있다. 중앙정부의 성과관리 또한 중요한 이슈이지만 대민행정의 접점에 있는 지방자치단체들의 성과관리는 또 다른 중요성을 갖는다. 즉 지방정부의 생산성 향상과 관련하여 조직 자체의 효율성 증대뿐만 아니라 서비스의 최종수요자인 시민들의 만족도가 중요한 관점으로 부각됨에 따라 보다 종합적이고 통합적인 성과관리의 개념이 필요하게 된 것이다.

이러한 종합적인 성과관리시스템이 지방정부수준에서 운영되려면 시스템을 소화해 낼 수 있는 소위 역량(capacity)이 각 지방정부에서 갖추어져 있어야 한다. 성과관리의 관점에서 지방정부의 역량은 “종합적인 성과관리시스템을 구축하고 이것을 소화해 낼 수 있는 조직의 인적, 물적, 환경적 자원의 여유분(slack)”으로 정의될 수 있다.

결국 성공적인 성과관리를 위한 전제조건으로서 지방정부의 역량진단 (Capacity Diagnosis)이 중요한 이슈로 부각된다. 역량진단은 사전적 조직진단의 일환으로서 성과관리시스템이 본격적으로 도입되기 전에 조직 내의 각 부서들이 어떤 측면이 얼마나 부족하며 얼마나 여유자원(slack)이 있는가에 대한 구체적인 정보를 제시해 주게 되며 이러한 정보는 조직차원에서의 차별화된 지원 및 현실적인 목표치 설정 등을 사전적으로 가능하게 하여 성과관리시스템 도입이후 구성원들의 저항을 줄이고 성공적인 성과관리를 운영하는데 큰 도움을 줄 수 있다고 판단된다.

지방정부의 성과관리 역량진단에 관한 경험적 연구

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄)

이러한 문제인식하에서 본 연구의 목적은 경험적 연구를 통하여 지방정부의 역량진단에 필요한 구성요소 내지는 평가항목들을 BSC (Balanced Score Card)의 관점에서 개발하고 구체적인 역량진단의 기법에 관한 모델을 제시해 보고자 하는 것이다.

Ⅱ. 지방정부의 역량에 관한 논의와 균형성과표

(BSC: Balanced ScoreCard)

지방정부 역량강화와 관련된 기존의 연구들은 사실상 부분적 영역에 제한되어 수행되어 왔다고 볼 수 있다. 특히 성과관리측면에서 보면 많은 학자들은 정부조직의 관리역량 강화가 조직의 생산성 향상에 기여한다는 관점에서 다양한 운영체제와 관리방식의 이식과 배양을 주장하였다 (Holzer & Callahan, 1998; Julnes & Holzer, 2001; Epstein, 1992; Hedley, 1998; Lee, 2001; Poister & Streib, 1999; Schachter, 1997; Wholey, 1999; Holzer & Lee, 2004; WIlliams, McShane, & Sechrest, 1994).

지방정부의 성과관리역량을 평가하기위해서 다양한 접근이 이루어 질 수 있겠으나 무엇보다도 가장 기본이 되는 측면은 지방정부의 성과 및 생산성관리 측면일 것이다. 즉 지방정부가 변화하는 환경 하에서 어떻게 시스템을 유지·변화시키고 적응해 나가느냐하는 것은 결국 성과 및 생산성향상과 관련된 지방정부의 역량에 달려있다는 것이다. 따라서 이러한 성과관리적 측면에서 지방정부의 역량을 측정하고 평가하는 것은 Governance시대의 도래와 더불어 중요한 의미를 갖는다.

성과관리와 관련된 지방정부의 역량 파악은 균형성과표의 관점에서 4가지 차원으로 나뉘어 질수 있으며 이는 고객의 관점, 재정적 관점, 내부과정의 관점, 학습과 성장의 관점을 포함한다. 본 연구에서 분석의 틀로 사용하고자 하는 균형성과표(Balanced ScoreCard: BSC)는 최근 다수의 기관에서 성과측정도구로 사용하고 있는 것으로서 기존의 재정성과 중심의 성과측정방식의 한계를 극복하기 위하여 창시된 것이다 (Kaplan & Norton, 1992, 1993). 즉 전통적인 이윤중심의 성과측정은 여러 가지 측면에서 상대적 불완전성을 초래하였고 이는 성과측정의 정확성, 중립성에 관한 문제를 야기 시켰으며, 더 나아가 단기적 관점에서 오는 여러 가지 문제점들을 내포하고 있었다 (Brown & McDonnell, 1995; Wilson & Chua, 1993; Kaplan $ Norton, 1992, 1993).

<그림 1> 균형성과표 (Balanced Scorecard)의 4가지 관점

Kaplan과 Norton (1992)은 BSC가 조직 관리자들이 최소한 암묵적으로 조직내에서의 많은 상호관계를 이해하도록 도우며 목표달성을 위한 기능적인 장애요인들에 대한 기존의 관념을 넘어서서 의사결정과 문제해결능력을 향상시킨다고 주장한다. 더 나아가 BSC는 조직들이 과거지향적이 아닌 미래지향적인 관점을 가질 수 있게 도와준다.

이러한 전형적인 BSC에서는 고객의 관점에서 외부고객들이 우리를 어떻게 바라보는가에 대한 분석이 이루어 지고(How do customers see us?), 재정적 관점에서는 우리가 어떻게 주주들 (납세자들)에게 의지하거나 이들을 관리해 나갈 것인가 대한 분석이 이루어지며 (How do we look to shareholders?), 내부과정의 관점에서 우리가 어떻게 탁월하게 일할 수 있을까에 관한 분석과 (What must we excel at?), 학습 및 성장의 관점에서 우리가 계속적으로 생산성을 개선시키고 중요한 가치들을 창조할 수 있을 것인가에 관한 분석(Can we continue to improve and create value?)이 이루어지게 된다.

Ⅲ. BSC관점에서의 지방정부의 성과관리 역량진단 방법론

1. Gap Analysis에 기초한 역량진단

1) 공무원의 관점에서의 Gap Analysis

본 연구에서는 이상에서 언급된 논의를 바탕으로 지방정부의 성과관리 역량진단을 위한 방법론을 제시한다. 즉 조직의 생산성 및 성과향상은 아무리 시스템이 잘 갖추어져 있어도 그 시스템에서 일하는 사람들의 의지가 없으면 의미가 없다는 가정에서 (Guy, 1992), BSC의 각각의 관점별 구성요소들에 대하여 공무원들이 느끼는 성과 및 생산성에 대한 기여도 내지는 중요도(미래상태)를 측정하고 다시 같은 항목에 대하여 현재상태에서 느끼는 정도를 측정한다. 그리고 중요도(미래상태)와 현재상태간의 차이를 분석하게 되면 이러한 gap이 성공적인 성과관리를 위하여 조직이 극복해야할 부분이 된다. 동기부여적 관점에서 이러한 gap은 중요한 의미를 갖는다. 즉 기대이론(expectancy theory)의 관점에서 조직 구성원이 현재 조직으로부터 받고 싶다고 느끼는 것 (What I want from the job)들과 현재 제공 받고 있는 것들 간에(What I am getting from the job) 차이가 존재하면 동기부여적 차원에서 문제가 발생하는 것이다. 같은 논리로 보면 BSC의 관점별 구성요소들에 대하여 조직구성원이 느끼는 중요도와 현재상태간에 gap이 발생하면 효율성이 있는 조직이 되기 힘든 것이고 대개의 경우 현재상태는 중요도(미래상태)에 못 미치게 되는데 이러한 gap을 조직이 어떻게 관리해 나가느냐가 성공적인 성과관리에 중요한 열쇠가 되는 것이다. 이러한 중요도(미래상태)와 현재상태는 5점척도의 설문지를 사용하여 측정하게 된다.

2) 시민의 관점에서의 현재상태 측정 및 Gap Analysis

한편 지방정부의 역량은 공무원들의 gap analysis 만으로는 완전하게 측정될 수 없다. 같은 항목들에 대해 결국 서비스의 최종수요자인 시민들의 관점이 반영되지 않으면 의미가 없다. 구체적으로 공무원들이 느끼는 현재 상태와 시민들이 느끼는 현재상태간의 gap을 측정하는 것이 중요한 작업으로 등장하게 된다. 이 경우 BSC의 4가지 관점 중에서 고객의 관점과 재정적 관점에서만 시민의 의견이 고려되어진다. 재정적 관점이 고려되어지는 이유는 활동적인 시민들이나 단체들의 경우 자치단체에서 예산이 할당되고 분배되는 과정을 항상 들여다 볼 기회가 있기 때문이고 자치단체는 이를 항상 공개하기 때문이다. 내부과정의 관점과 학습․성장의 관점에서의 구성요소들은 외부의 고객인 시민들이 정보가 없기 때문에 제대로 된 판단을 하기가 힘들어 지게 된다. 결국, 앞서 언급된 BSC의 4가지 관점에 대한 의미를 충실히 따르면 2개의 관점 (고객, 재정)에서만 시민들의 시각이 반영되어야 함을 알 수 있다.

더 나아가 시민의 관점에서 중요도(미래상태)는 별도로 측정하지 않는다. 왜냐하면 시민관점에서의 중요도는 5점 척도를 기준으로 했을 때 당연히 각 분야에서 5점 만점이 최상의 중요도(미래상태)가 되어야 한다고 표시할 가능성이 많기 때문이며, 따라서 자치단체의 내부업무를 공무원만큼 파악하지 못하는 상태에서 각 구성요소별 중요도를 시민들이 결정하게 될 경우 나타나는 오류를 방지하기 위해서이다. 이러한 시각에서 시민들에게는 각 구성요소별로 (고객과 재정적 관점에 국한하여) 현재상태만을 표시하게 하고 이 부분을 역량모형에 포함시킨다. 위에서도 언급하였듯이 내부과정과 학습․성장의 관점에서는 시민들이 현재상태를 파악할 수 있는 근거가 없기 때문에 이 부분의 측정은 생략한다.

3) BSC 관점별 구성요소

본 연구에서는 균형성과표(BSC)의 4가지 관점별 정의에 따라 구성요소를 아래와 같이 설정하였고 그 세부 내용은 아래의 <표-1>과 같다. 여기서 구성요소의 선정기준은 역량진단이 성과측정의 사전적 분석의 의미를 가지고 있기 때문에 실제 성과를 측정하는 것이 아닌 성과에 직․간접적으로 영향을 미치는 중요한 요소들(Backdrops)을 파악하게 된다. 따라서 각각의 4가지 관점에서 실제 성과에 영향을 미치는 항목들을 관련문헌과 BSC 운영 실제사례 등에 대한 분석을 통해 추출해 낸 것이다. 각각의 관점별로 관련된 모든 항목이 망라되어 있다고는 할 수 없지만 중요한 요소들을 중심으로 범주를 정하려고 시도하였다. 이것은 BSC가 추구하는 미래지향적 관점(forward looking focus)에 부합하는 것이며 이러한 분석을 함으로써 BSC가 목적으로 하는 조기경보시스템(early warning system)의 실질적 토대를 갖출 수 있게 된다 (이석환, 2003, 2006 참조).

Kaplan과 Norton(1992)이 정의한 BSC의 4가지 관점의 정의를 따라, 우선 재정적 관점에서는 시민들이 정부를 어떻게 보고 있으며 시민들을 어떻게 관리하고 수요에 대응해 나갈 것인가?, 또한 시민들의 요구들을 어떻게 효율적인 방법으로 충족시킬 수 있을 것인가? 에 관한 내용들이 포함되어져야 한다. 특히 지방정부의 관점에서 보면, 납세자이자 서비스의 최종수혜자인 시민들에게 부담과 혜택이 얼마나 균형 있게 분배되고 있느냐를 파악하는 것이 중요하며(이석환, 2003; Schneider & Ingram, 1997), 이러한 전제들을 고려하기 위해서는 세원을 확충하고, 새로운 사업들을 발견하며, 기존의 수익사업들을 보호하고 격려하고, 지역사회의 상업적 발전을 촉진하는 전략목표들이 포함되어져야 한다 (City of Charlotte, 2002; 이석환, 2003). 따라서 세원을 지속적․안정적으로 확충하기 위해서는 재정적 지원의 외부환경안정성을 파악하는 것이 중요하며, 동시에 예산편성 및 운영절차의 합리성을 공개하는 것이 납세자들에게 중요한 의미를 갖는다. 새로운 사업을 창출하거나 기존의 사업을 유지․발전시키기 위해서는 예산과 전략기획, 경영평가와의 연계성을 점검해야 하고, 사업의 효과적 투자를 위해서는 우선순위를 지정할 수 있게 하는 성과지향적 예산시스템의 확충이 필수적이다. 따라서 재정적 관점의 구성요소에 (1) 재정적 지원의 외부환경 안정성, (2) 예산편성운영절차의 합리성, (3) 예산과 전략계획, 경영평가와의 연계성, (4) 성과지향적 예산시스템을 구성요소로 포함시켰다.

고객관점에는 시민들이 현재시점에서 지방정부를 어떻게 바라보고 있고 또 미래시점에서 어떻게 바라볼 것인가에 관한 고민이 담겨있어야 한다. 즉 생산적인 정부는 지역사회의 수요 및 요구에 대한 반응이 없이는 불가능한 것이며 효과적인 효율적인 행정은 시민들의 적극적 참여에 기초한다는 관점에서 출발 한다 (Schachter, 1997; Frederickson, 1992). 이러한 시각에서 시민 또는 고객은 단순한 서비스의 최종수혜자가 아닌 새로운 서비스 생산을 위한 의견투입(input), 본인들이 같이 만들어낸 서비스 처리과정에서의 모니터링 및 다양한 역할(throughput), 서비스의 최종산출에 대해 다시 의견을 제시하는 동시에 시민들이 최종산출물의 대상이 되어 관리되는 일련의 복합적이고 다각적인 기능을 담당하는 고객으로 파악되어져야 한다 (Holzer & Lee, 2004, 이석환, 2003, Lengnisck-Hall, 1996). 이에 따라 고객관점에서의 구성요소에 (1) 의견반영 제도 및 절차에 대한 만족도, (2) 최종 서비스 산출물에 대한 만족도, (3) 최종 서비스 처리과정에 대한 만족도, (4) 상시적 고객서비스 관리체계를 포함시켰다.

내부과정적 관점은 외부에서 투입된 요소들이 시스템 내부에서 과정을 거쳐 최대의 산출을 내는데 중요한 역할을 하는 관점이다. 행정서비스를 개선하기 위해서는 서비스가 전달되는 방식을 바꾸거나 개선하여야 하는데 이를 위해 조직내부의 역량(internal capacity or infrastructure)을 어떻게 구축해 나갈 것인가와 관련 된다 (City of Charlotte, 2002; 이석환, 2003). 여기에는 하드웨어적인 시스템적 과정만 포함되는 것이 아니라 시스템 내에서 일하고 있는 사람의 관점이 중요한 요소로 포함 된다 (이석환, 2003; Kaplan & Norton, 1993). 예를 들면 TQM이 조직내에서 성공적으로 정착되기 위해서 이러한 제도가 내부 구성원들 사이에서 얼마나 수용되고 있는지가 파악되어져야 한다 (Kaplan & Norton, 1993). 이를 위해서는 일하는 방식을 개선하고 내부절차와 통제기능을 개선하는 동시에 조직 구성원들간의 가치체계(Person to Person Fit)와 구성원들과 조직간의 가치체계(Person to Organization Fit)가 얼마나 일치하고 있는가에 대한 내용이 포함되어져야 한다 (이석환, 2003). 따라서 이를 고려하기 위해 조직 구성원들의 몰입도가 중요한 이슈가 된다. 몰입도(commitment)란 조직구성원들의 직장에 대한 심리적인 일치상태(Psychological attachment to workplace)를 의미한다. 이러한 몰입도는 실제로 다각적으로 일어나고 서로 구분되기 때문에 세가지 차원의 몰입도가 각각 고려되어져야 한다(Holzer & Lee, 2004; Lee, 2004, Lee & Olshfski, 2002a, 2002b). 따라서 (1) 조직에 대한 몰입도, (2) 동료에 대한 몰입도, (3) 상관에 대한 몰입도, (4) 효율적 조직구조, (5) 내부통제의 5가지 구성요소를 내부과정적 관점에 포함시켰다.

마지막으로 학습과 성장의 관점은 서비스를 잘 전달하기 위하여 조직 구성원들의 개별역량을 증진시키는 부분과 조직혁신을 위해 필요한 다양한 요소들을 고려하게 된다(City of Charlotte, 2002; Kaplan & Norton, 1992). 더 나아가 이를 기반으로 지속적인 개선(continuous improvement)과 가치창출(creating value)을 유도할 수 있는 조직의 제반 여건들이 중요한 구성요소로 포함되어져야 한다 (Kaplan & Norton, 1992). 조직의 혁신에 영향을 미치는 구성요소들은 리더쉽, 대내외 네트워크, 조직문화, 교육, 구성원들의 의지, 신뢰, 공공서비스정신 (public service spirit)등을 포함 한다 (Hannah, 1995, Gabris, Grenell, Ihrke, & Kaatz, 2000; Lee & Olshfski, 2002a, 2002b). 가외적 노력행태(extra-role behavior)와 혁신적 행태(innovative work behavior)는 공공부문에서 이른바 공공서비스 정신(public service spirit)이 높은 구성원들에게서 나타나기 때문에 중요한 요소가 된다. 따라서 조직, 상관, 동료에 대한 몰입도, 가외적 노력행태, 혁신적 행태, 혁신적 조직문화, 교육훈련, 파트너쉽 등이 중요한 학습․성장관점의 구성요소로 포함되었다. 리더쉽은 신뢰와 조직문화 등 모든 요소에 총괄적 영향을 미치는 대전제로 파악되어지므로 구성요소에 별도로 포함시키지 않았다.

여기서 몰입도와 신뢰를 서로 다른 관점(몰입도: 내부과정적 관점/신뢰: 학습성장의 관점)으로 분리시킨 것은 신뢰는 조직혁신에 영향을 미치는 가장 직접적인 요소(Barber, 1983; Bartolome, 1989) 이며 몰입도는 사람과 사람 또는 조직간의 가치체계의 일치를 표현하는 것이기 때문에 내부제도와 시스템의 수용도에 직접적 영향을 미치는 요소로 보았기 때문이다.

<표-1> BSC 4가지 관점별 구성요소

관 점	항 목
재정적 관점	재정적 지원의 외부환경 안정성
	예산편성운영절차의 합리성
	예산과 전략계획, 경영평가와의 연계성
	성과지향적 예산시스템
고객 관점	의견반영 제도 및 절차에 대한 만족도
	최종 서비스 처리과정에 대한 만족도
	최종 서비스 산출물에 대한 만족도
	상시적 고객서비스 관리체계
내부 과정적 관점	조직에 대한 몰입도
	상관에 대한 몰입도
	동료에 대한 몰입도
	효율적 조직구조
	내부통제기능
학습 및 성장의 관점	상관에 대한 신뢰
	동료에 대한 신뢰
	조직에 대한 신뢰
	가외적 노력
	혁신적 행태
	혁신적 조직문화
	교육 훈련
	파트너십

4) 역량수준을 측정하는 지표

결국 위 <표-1>의 세부구성요소가 역량진단을 위한 지표가 될 것이며 지방정부의 입장에서 성과관리 역량진단 지표는 다음과 같이 계산될 수 있다.

역량지수 (Capacity Index) = 공무원의 시각에서의 중요도와 현재상태간의 gap(4가지 관점의 합) + 시민과 공무원간의 현재 상태에 대한 시각에서의 gap (2가지 관점의 합)

위의 지표계산방식에서 보듯이 각각의 변수에서 gap을 수록 현재의 역량이 높은 것으로 해석될 수 있는 것이다. 또한 관점별로 gap이 계산되어져 나오기 때문에 전체 역량을 측정할 수 있을 뿐 아니라 관점별 역량도 별도로 측정해 볼 수 있게 된다.

이러한 역량진단 기법은 하나의 지방정부를 대상으로 했을 때 전체 역량분석뿐 만 아니라 조직 내 부서들을 개별대상으로 하여 상대적 비교를 가능하게 할 수 있으며 더 나아가 지방정부와 지방정부간의 역량비교를 가능하게 하는 특성을 가지고 있다.

Ⅳ. 역량분석 사례: 부천시를 중심으로

1. 설문조사 및 기초통계

이상에서 언급된 논의를 바탕으로 본 연구에서는 경기도 부천시청 공무원을 대상으로 하여 지방정부 성과관리 역량진단에 관한 설문을 실시하였다. 부천시청 본청의 36개 부서에 걸쳐 총 671명이 설문에 참여하였으며, 시민들의 의견을 반영하기 위하여 부천시와 협의하여 시민단체에 소속되거나 자치활동에 적극적인 시민을 대상으로 설문지를 배포하여 총 294명이 설문에 참여하였다.

먼저 공무원의 기초통계를 보면 70% 정도가 남성이었으며 30%정도가 여성이었고, 연령별 분포를 보면 41-50세가 373명으로 전체의 57%정도를 차지하였고 31-40세가 219명,51-60세가 48명, 20-30세가 13명, 60세 이상이 1명인 것으로 나타났다. 한편 학력별 분포를 보면 대졸이 405명으로 전체의 63%를 차지하였고 고졸이 203명, 대학원 재학 또는 졸업이 37명인 것으로 나타났다. 직렬별 분포를 보면 행정직 229명, 기술직 249명, 기능직 137명, 사무보조직 4명, 기타 25명의 순으로 나타나 행정직과 기술직이 전체의 74%를 차지하였다. 마지막으로 직급별 분포를 보면 4급이 1명, 5급이 20명, 6급이 119명, 7급이 235명, 8급이 144명, 9급이 60명으로 7급이 전체의 40%정도를 차지하고 있다.

시민(단체)의 기초통계를 보면 전체 인원 중 남자는 109명, 여자는 178명이 설문에 응답한 것으로 나타났다. 연령별 분포를 보면 20-30세가 47명, 31-40세가 105명, 41-50세가 100명, 51-60세가 31명, 60세 이상이 4명인 것으로 나타나 31세에서 50세까지가 전체의 72%정도를 차지하였다. 한편 학력별 분포를 보면, 대졸이 132명, 고졸이 128명, 대학원 재 또는 졸업이 20명으로 나타나 대졸이 전체의 47%정도를 차지하였다.

2. Gap 진단

이하에서는 각각의 관점별로 나타난 구성요소들에 대하여 공무원들이 현재상태에서 느끼는 정도와 실제 조직생산성 향상을 위해 중요하다고 생각되는 중요도(미래상태)간의 차이를 분석하고자 하였다. 앞에서도 언급하였듯이 현재상태와 중요도(미래상태)간에 차이가 크게 발생한다면 이는 조직이 극복해야할 부담이 크다는 것을 의미하기 때문에 이들 간의 차이를 최소화 시킬 필요가 있다는 것이다.

1) 공무원의 관점

(1) 재정적 관점

재정적 관점에서 보면 4가지의 구성요소들 (외부환경 안정성, 예산운영절차의 합리성, 전략계획, 평가와의 연계성, 성과지향적 예산시스템)간의 차이값이 상당히 근소한 것으로 나타나고 있다. 이는 이후에 전개될 역량분석과 더불어 부천시가 재정적 관점에서 성과관리체계를 운용함에 있어 목표를 설정하고 목표도달치를 설정하는데 큰 문제가 없다는 점을 시사하는 것이다.

(2) 고객의 관점

고객의 관점에서 보면 4가지의 구성요소들 (상시적 고객서비스, 의견반영제도 및 절차에 대한 만족도, 최종서비스 산출물에 대한 만족도, 처리과정에 대한 만족도) 간의 차이값이 상당히 근소한 것으로 나타나고 있다. 이 역시 부천시가 고객의 관점에서 성과관리를 운용함에 있어 목표를 설정하고 목표 도달치를 설정하는데 큰 문제가 없다는 점을 시사한다.

(3) 내부과정의 관점

다른 관점에서와 마찬가지로 5가지의 구성요소들 (세가지 유형의 몰입도와 조직구조, 내부통제기능)간의 차이값이 상당히 근소한 것으로 나타나고 있다. 따라서 부천시가 내부과정의 관점에서 성과관리를 운용함에 있어 목표를 설정하고 목표 도달치를 설정하는데 큰 문제가 없다는 점을 시사한다.

(4) 학습․성장의 관점

학습․성장의 관점에서도 8가지의 구성요소들 (세가지 유형의 신뢰, 가외적 노력, 혁신적 행태, 혁신적 조직문화, 교육훈련, 파트너쉽)간의 차이값이 상당히 근소한 것으로 나타나고 있다. 따라서 부천시가 학습(혁신) 및 성장의 관점에서 성과관리를 운용함에 있어 목표를 설정하고 목표 도달치를 설정하는데 큰 문제가 없다는 점을 시사한다.

2) 공무원과 시민(단체)간 차이분석 (재정적 관점과 고객의 관점)

각각의 관점별로 공무원들이 느끼는 차이를 측정하는 것도 중요하지만 실제로 시민들이 동일한 항목에 대해 어떻게 느끼고 있는 가를 파악하는 것이 중요하며 이러한 시민들의 의견이 역량분석에 포함되어져야 한다.

앞서도 언급되었듯이, 시민들의 경우 BSC의 4가지 관점 중 내부과정과 학습․성장의 관점에 대해서는 정보를 가지고 있지 않은 경우가 대부분이기 때문에 시민들이 가장 직접적으로 느낄 수 있는 분야인 재정적 환경과 고객의 환경을 중심으로 동일한 항목을 측정하고자 하였다.

(1) 재정적 관점

재정적 관점의 경우 전반적으로 공무원이 느끼는 현재상태보다 시민들이 체감하는 현재상태의 점수가 낮게 나타나고 있음을 알 수 있다. 공무원들의 경우 대부분의 항목에서 5점 만점에 3.5이상의 높은 점수를 주고 있는 반면, 시민들은 상대적으로 낮은 점수를 주고 있다. 따라서 보다 정확한 관점별 역량분석을 위해서는 이러한 시민들의 의견이 포함되어져야 함을 알 수 있으며, 본 연구에서는 이를 반영하여 역량지표에 시민들의 의견을 반영하였다.

(2) 고객의 관점

고객의 관점도 재정적 관점의 경우와 마찬가지로, 전반적으로 공무원이 느끼는 현재상태보다 시민들이 체감하는 현재상태의 점수가 낮게 나타나고 있음을 알 수 있다. 공무원들의 경우 대부분의 항목에서 5점 만점에 3.5이상의 높은 점수를 주고 있는 반면, 시민들은 상대적으로 낮은 점수를 주고 있다.

3) 역량점수의 도출

이상에서 분석된 논의를 바탕으로 역량점수가 계산되어 질 수 있다. <표-2>와 <표-3>에서 보듯이 각각의 gap analysis를 통하여 계산된 차이값들을 관점별로 구하고 그 합을 구하면 역량점수가 산출이 되는 것이다. 종합적인 역량점수는 공무원관점에서 3.01과 시민의 관점에서 4.06을 합친 7.07이 된다.

또한 부천시의 경우 4가지 관점 중에서 가장 역량이 좋은 부분은 내부과정의 관점(∑ gap = 0.68), 학습 및 성장의 관점(∑ gap = 0.81), 고객의 관점(∑ gap = 1.20), 재정적 관점(∑ gap = 1.60)의 순으로 나타난다. 고객의 관점과 재정적 관점은 항상 시민의 의견이 첨가되기 때문에 내부과정과 학습․성장의 관점과 비교할 때 상대적으로 역량이 높게 나타나기는 어렵다. 그럼에도 불구하고 이러한 관점별 역량지표는 지방정부의 입장에서 성공적인 성과관리를 하기 위해 어느 관점을 더 신경 써야 하고 조직지원의 우선순위를 배분해야 하는지에 관한 좋은 정보를 제공해 준다.

여기서 고객관점과 재정적 관점의 gap 점수들은 시민관점에서의 gap 점수들을 각각 합한 후 평균값을 내어 사용한다.

종합적인 역량점수와 관련하여 절대적인 기준치는 존재하지 않지만 현재의 지표점수로부터 출발하여 미래에 도달하게 될 목표치 선정에 중요한 기초를 제공해 준다. 더 나아가 지방정부내의 부서간, 그리고 지방정부간 역량을 비교할 때에도 좋은 정보를 제공해 준다.

<표-2> BSC 4가지 관점별 Gap Analysis- 공무원의 관점

BSC의 관점에 가중치를 주어야하는지 아니면 모든 관점을 동일하게 보아야 하는지에 대해서는 아직 이론적으로 검증된 주장은 나와 있지 않다. BSC에서는 원칙상으로는 4가지 관점간에 가중치를 두지 않고 동일한 비중으로 중요하게 관리하는 것으로 출발하였으나 실제 조직의 업무와 성과를 평가할 때 해당 전략단위조직의 업무가 처음부터 고객중심인 부서가 있는 반면 재정적 관점에 비중을 두어 일을 하는 부서가 있기 때문에 이들 간의 차이를 반영하기 위해 관점별 가중치를 제한적으로 줄 수 있을 것으로 판단된다. 예를 들면 자치단체의 시민봉사과의 경우는 다른 어느 부서보다도 고객관점이 주된 관점일 수 있고 세정과의 경우는 재정적 관점이 주된 관점일 수 있다. 그러나 본 논문에서 결론부분에 제안하는 DBSC(Double Balanced Scorecard)분석은 각 부서의 업무환경역량을 관점별로 분석하여 종합적으로 반영한 것이기 때문에 이미 DBSC분석에 이러한 관점간의 가중치가 반영된 것으로 볼 수 있다.

관점	항목	중요도	현재상태	차이값
재무관점	재정적 지원의 외부환경 안정성	3.60	3.50	0.1
	예산편성운영절차의 합리성	3.94	3.69	0.25
	예산과 전략계획, 경영평가와의 연계성	3.96	3.65	0.31
	성과지향적 예산시스템	3.69	3.44	0.25
	∑ gap = 0.91
고객관점	상시적 고객서비스 관리체계	4.14	3.88	0.26
	의견반영 제도 및 절차에 대한 만족도	3.59	3.50	0.09
	최종 서비스 산출물에 대한 만족도	3.62	3.53	0.09
	최종 서비스 처리과정에 대한 만족도	3.99	3.82	0.17
	∑ gap = 0.61
내부관점	조직에 대한 몰입도	3.81	3.67	0.14
	상관에 대한 몰입도	3.60	3.52	0.08
	동료에 대한 몰입도	3.74	3.67	0.07
	효율적 조직구조	3.53	3.47	0.06
	내부통제기능	3.34	3.01	0.33
	∑ gap = 0.68
학습 및 성장관점	상관에 대한 신뢰	3.62	3.54	0.08
	동료에 대한 신뢰	3.64	3.64	0.00
	조직에 대한 신뢰	3.62	3.50	0.12
	가외적 노력	3.68	3.65	0.03
	혁신적 행태	3.41	3.31	0.10
	혁신적 조직문화	3.27	3.10	0.17
	교육 훈련	3.28	3.10	0.18
	파트너십	3.16	3.03	0.13
	∑ gap = 0.81
총계	∑∑ gap = 3.01

<표-3> BSC 4가지 관점별 Gap Analysis- 시민의 관점

관점	항목	중요도	현재상태	차이값
재무관점	재정적 지원의 외부환경 안정성	3.50	2.94	0.56
	예산편성운영절차의 합리성	3.69	3.03	0.66
	예산과 전략계획, 경영평가와의 연계성	3.65	2.94	0.71
	성과지향적 예산시스템	3.44	3.09	0.35
	∑ gap = 2.28
고객관점	상시적 고객서비스 관리체계	3.88	3.23	0.65
	의견반영 제도 및 절차에 대한 만족도	3.50	3.16	0.34
	최종 서비스 산출물에 대한 만족도	3.53	3.34	0.19
	최종 서비스 처리과정에 대한 만족도	3.82	3.22	0.60
	∑ gap = 1.78
총계	∑∑ gap = 4.06

Ⅴ. 결론: 미래지향적 역량진단:

DBSC (Double Balanced ScoreCard)를 향하여

이상의 분석에서 살펴본 바와 같이 지방정부가 구체적인 BSC를 도입하기 전에 사전적으로 관점별 역량 내지는 전체역량을 진단하는 것은 진정한 의미의 균형성과를 달성하기 위한 필수단계라 할 수 있다.

특히 서두에서도 언급했듯이 지방정부의 역량은 “종합적인 성과관리시스템을 구축하고 이것을 소화해 낼 수 있는 조직의 인적, 물적, 환경적 자원의 여유분(slack)”으로 정의될 수 있다. 역량지수는 각각의 관점에서의 gap으로 계산될 수 있지만 보다 근본적인 미래지향적인 지방정부의 역량은 이러한 gap을 해결해 줄 수 있는 조직전체 차원에서의 여유값(slack)이 얼마나 크냐하는 것에 의해 결정된다.

위에서 논의된 내용을 바탕으로 관리과학(OR)에서 사용되는 선형계획모형(Linear Programming Model)을 적용하게 되면 지방자치단체별로 또는 자치단체내의 부서별로 4가지 관점별 여유값(Slack) 값이 도출되게 된다. 특히 부서별로 과제의 난이도가 다르고 업무환경이 다르다는 점을 감안할 때 미래지향적 역량분석은 각 부서의 경우 4가지 관점 중에서 어느 관점이 가장 취약하고 어느 관점이 가장 유리한지에 대한 정보를 얻게 해 주며 이는 각각의 부서에서 성과지표를 구체적으로 설정할 때 타겟(Target)을 조정하는 근거가 되어져야 한다. 사실상 기존의 BSC에서는 4가지 관점의 틀만 가지고 균형성과표라고 부르는 경향이 있었다. 그러나 가장 중요한 것은 분석틀에 있어서의 균형뿐만 아니라 실제 성과에 있어서의 균형이 더 중요한 것이다. 예를 들어 학습과 성장의 관점에서 좋은 성과를 거두었으나 고객의 관점에서 좋은 성과를 거두지 못했다면 이것은 균형된 성과가 아닌 것이다. 따라서 이러한 문제를 미연에 예방하고 보다 현실적이고 합리적인 모형을 구축하기 위해서는 본 연구에서 제시하는 사전역량분석이 뒤따라서 관점별 역량을 분석하고 그에 따른 목표치 조정 및 조직차원에서의 지원이 있어야 한다.

선형계획모형(Linear Programming Model)은 관리과학에서 사용되어지는 의사결정모형의 하나로서 1차 연립부등식이 갖는 수학적 특성을 의사결정에 이용하려는 것임. 여기에서 목적함수는 성과역량을 극대화하는 것이고 위에서 언급된 관점별 변수들이 포함됨. 또한 제약조건에서 각 변수별 gap에 대한 점수가 계수값으로 사용되며 부등호 오른쪽 값은 조직전체 차원에서 구성원들이 기대하는 문제해결 능력에 대한 점수가 됨. 자세한 방법론은 “「부천시 부서별 BSC 시스템 구축을 위한 사전균형분석 (An Analysis of Double Balanced ScoreCard)」, 2005.3., 부천시 정책기회과” 참조

이러한 일련의 미래지향적 역량분석을 본 연구에서는 “이중균형성과표 (Double Balanced ScoreCard: DBSC)"라고 명명한다. 즉 4가지 관점에서의 성과는 분석틀에 있어서 균형이 있어야 할뿐 아니라 실제성과에서도 관점 간에 균형이 있어야 한다는 가정에서 DBSC 모형이 적용되어져야 한다는 것이다.

자세한 내용은 이석환 (2006), 공공부문 BSC 적용사례분석: 부천시의 사례를 중심으로, 「한국행정학보」, 제 40권 1호, pp. 127-149. 참조. 또한 부천시(2005), 「부천시 부서별 BSC 시스템 구축을 위한 사전균형분석 (An Analysis of Double Balanced ScoreCard)」 2005.3. 참조

이러한 DBSC의 개념에 입각한 사전역량분석은 다음의 두 가지 측면에서 중요한 정보를 제공할 수 있다.

첫째 지방정부 내에서 각 부서별로 4가지 관점(고객, 재정, 내부과정, 학습과 성장)에 있어 형식(틀)의 균형이외에 실제 성과가 관점별로 균형 있게 나타나야 한다는 관점을 중요시 하고 실제 부서들이 BSC가 적용되었을 때 진정한 의미에서의 균형성과를 내기 위해 각 부서가 처한 환경 및 역량의 취약점을 발견하고 이를 사전적으로 보완하는 데 중요한 정보를 제공해 준다.

둘째, BSC를 전 부서차원에서 실시하기 전에 시범운영을 목적으로 함에 있어 현재 상태에서 BSC를 가장 잘 소화해 낼 수 있는 부서들과 그렇지 못한 부서들을 선별해 내어 BSC 전면도입을 위한 사전보완이 보다 효과적으로 이루어 질수 있게 하는데 효과를 가져올 수 있다.

더 나아가 역량진단은 조직차원에서 각 부서별로 지원해 주어야 할 부분이 무엇인가를 알려주게 되고 이에 따른 행정적․재정적 지원노력이 뒤따라야 할 때 그 우선순위를 결정하게 해 준다. 그러나 역량지표가 높다고 해서 문제가 심각한 것은 아니며 가장 중요한 것은 각별한 조치와 관심을 가지고 이러한 문제를 사전에 인식하고 공동대처해 나가는 것이다. 이렇게 함으로써 새로운 성과관리시스템을 도입하는 데 있어 구성원들로 부터의 저항이 최소화 되어 질 수 있게 된다.

참 고 문 헌

부천시. (2005). 「부천시 부서별 BSC 시스템 구축을 위한 사전균형분석 (An Analysis of Double Balanced ScoreCard)」. 기획예산과 성과관리팀.

이석환. (2003). “Balanced Scorecard in the Public Sector and Its Forward Looking Focus Revisited: Do We Need Another Balance?”. 「한국사회와 행정연구」, 14(2): 273-297.

이석환. (2006). 공공부문 BSC 적용사례분석: 부천시의 사례를 중심으로. 「한국행정학보」, 40(1): 127-149.

Barber, B. (1983). The logic and limits of trust. New Brunswick. NJ: Rutgers University Press.

Bartolome, F. (1989). Nobody trusts the boss completely: Now what? Harvard Business Review. March-April, 135-142.

Brown, J. & McDonnell, B. (1995). The balanced score-card: Short-term guest or long-term resident? International Journal of Contemporary Hospitality Management, 7: 7-11.

City of Charlotte. (2002). A Handbook for Developing Key Business Unit Scorecards and Business Plans: Becoming a Strategy-focused organization. Charlotte, NC: City of Charlotte.

De Lancer Julnes, P. & Holzer, M. (2001). Promoting the utilization of performance measures in public organizations: An empirical study of factors affecting adoption and implementation. Public Administration Review, 61: 693-708.

Epstein, P. (1992). Measuring the performance of public services, 161-194. In M. Holzer (ed.)., Public Productivity Handbook, New York: Marcel Dekker.

Frederickson, H.G. (1982). The Recovery of Civism in Public Administratino. Public Administration Review, 42, 501-508.

Gabris, G.T., Grenell, K., Ihrke, D.M. & Kaatz, J. (2000). Managerial innovation at the local level: Some effects of administrative leadership and governing board behavior. Public Productivity & Management Review, 23: 486-494.

Guy, M (1992). Managing People, In M. Holzer (ed.). Public Productivity Handbook,  307-320. NY: Marcel Dekker.

Hannah, S. (1995). The Correlates of Innovation. Public Productivity and Management Review, 19(2): 216-228.

Hedley, T. (1998). Measuring public sector effectiveness using private sector methods. Public Productivity & management Review, 21: 251-258

Holzer, M. & Callahan, K. (1998). Government at work. Thousand Oaks, CA: Sage.

Holzer, M. & Seok-Hwan Lee (2004). Public Productivity Handbook. New York: Marcel Dekker.

Kaplan, R.S. and Norton, D.P. (1992). The balanced scorecard --measures that drive performance. Harvard Business Review, January-February: 71-79.

Kaplan, R.S. and Norton, D.P. (1993). Putting the balanced scorecard to work. Harvard Business Review, September-October: 134-142.

Lee, S-H & Olshfski, D. (2002a). Employee commitment and firefighters: It's my job. Public Administration Review, 62 (Special Issue): 97-103.

Lee, S-H & Olshfski, D. (2002b). An examination of variations in the nature of employee commitment: The case of paid and volunteer firefighters. International Review of Public Administration, 7 (1): 29-38.

Lee, S-H. (2001). Barriers to Active Citizen Participation in the Public Sector: Lessons Learned from South Korea, 309-330. Current Topics in Management, Vol.6, In M. A. Rahim, R. T. Golembiewski, & K. D. Mackenzie, (eds.) UK: Elsevier Science.

Lengnisck-Hall, C. A. (1996). Customer Contributions to Quality: A Different View of the Customer-oriented Firm. Academy of Management Review, 21(3): 791-824.

Poister, T. H, Streib, G. D. (1999). Strategic management in the public sector. Public Productivity & Management Review, 22: 308-325.

Schachter, H. L. (1997). Reinventing government or reinventing ourselves. New York: SUNY.

Schneider, A. L. & Ingram, H. (1997). Policy Design for Democracy. Lawrence, Kansas: University Press of Kansas.

Wholey, J. (1999). Performance-based management: Responding to the challenges. Public Productivity & Management Review, 22(3): 288-307

Williams, F., McShane, M. & Sechrest, D. (1994). Barriers to effective performance review: The seduction of raw data. Public Administration Review, 54: 537-52.

Wilson, R.M.S., & Chua, W.F. (1993). Managerial accounting: Method and meaning. Chapman & Hall: London.

이석환(李碩桓): 2000년도에 미국 Rutgers University에서 「A Multidimensional View of Public Sector Employee Commitment and Willingness to Support Productivity Improvement Strategies」 라는 논문으로 행정학 박사학위를 취득하였으며 미국 일리노이대학교(University of Illinois-Springfield) 행정학과 조교수, 가톨릭대학교 행정학과 조교수를 거쳐 현재 국민대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 최근 Marc Holzer 교수와 「Public Productivity Handbook」 (2004, 2nd Edition, Marcel Dekker)을 출간하였으며, 공공부문 생산성 및 성과관리, 시민주도형 정부성과관리, 조직구성원의 동기부여에 연구관심을 가지고 있고 이와 관련된 논문들이 Public Administration Review, Public Performance & Management Review 등 다수의 해외저널에 실려 있다. 현재 경기도 부천시와 국무총리비서실의 성과관리자문교수로 BSC 구축책임을 맡아 자문하고 있으며, 문화관광부의 BSC 구축에 참여하고 있다. 또한 행정자치부의 광역 및 기초 자치단체 BSC TFT의 지도교수로 자문하고 있으며 미국행정학회(ASPA)의 저널인 Public Performance & Management Review (PPMR)와 Review of Public Personnel Administration (ROPPA)의 편집위원(Editorial Board Member)으로 활동하고 있다.

<E-mail: palee@kookmin.ac.kr/논문접수일: 2006. 4. 12 /심사완료일: 2006. 5. 23>