재정분권화와 연성예산제약 및 지방재정규율*

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄) : 325～341

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Fiscal Decentralization, Soft Budget Constraint and Local Fiscal Discipline

전 상 경(동아대학교 정치행정학부)

* 이 논문은 2004년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2004-041-B00609)

본 논문은 민주적으로 구성된 중앙정부와 지방정부하에서 분권화로 인한 연성예산제약이 야기하는 재정누출을 이론적으로 고찰하고 그것을 예방하기 위한 방안들을 검토한다. 한 국가가 분권화되면 지방정부의 자율성이 증대된다. 자율성이 증대되면 그만큼 지방정부의 기회주의적 행태의 가능성도 커지며, 그것은 다른 지방정부에 재정누출을 초래하여 궁극적으로는 국가 전체적으로는 비효율을 가져올 수 있다. 그렇기 때문에 분권화를 추진하면서 국가전체의 효율성에 관한 관심을 기울일 필요성이 제기된다. 우리나라는 거의 30년 동안 정지되었던 지방자치가 1991년에 부활되었고 이제 민선자치단체장시대 10년을 맞이하고 있다. 특히 노무현 정부는 분권화를 국정지표로 삼고 적극적으로 추진하고 있다. 지방자치의 부활과 분권화추진은 지방재정환경의 변화를 초래한다. 이러한 시점에서 우리는 우리나라 지방재정운영의 정치경제적 특성을 고찰하고 전술한 이론적 토대위에서 재정누출의 가능성과 그 대비책을 살펴보는 것이 본 논문의 주요 내용이다.

주제어: 재정분권화, 연성예산제약, 지방재정규율

Ⅰ. 서  론

지방의회가 해산된 지 30년 만인 1991년 지방의회가 부활된 이래 상당한 노력과 시행착오를 거쳐 이제 민선자치단체장 시대 10년을 맞이하고 있다. 그동안 국가와 지방간의 실질적 세수배분에서도 지방의 몫이 꾸준히 증가하여 2005년에는 국가와 지방간의 비율이 43.7: 56.3으로 되었고(이병량, 2005: 220), 그 결과 2006년은 우리나라 역사상 처음으로 지방재정규모가 100조원을 돌파하게 된다. 특히 2003년에 출범한 노무현 정부는 주요 국정기조로서 지방분권을 제시하였고, 노무현 대통령은 이러한 지방분권의 의지를 강조하기 위하여 2003년 6월12일 대구에서 “지방이 감당할 수 없을 정도로 돈과 권한을 지방에 내려 보내되 지방에 재원이양을 먼저 하고 그에 맞추어 권한을 넘겨주는 (선분권․후보완) 전략적 방법이 필요하다”는 소위 대구선언을 하기도 하였다(염명배, 2004: 44). 이러한 대통령의 의지는 2003년 7월에 발표된 「참여정부 지방분권추진 로드맵」에 그대로 반영되었다(정부혁신지방분권위원회, 2003: 19).

분권화의 노력은 세계적 추세가 되었다. 즉 이미 1980년대에 영미권은 물론이고 전통적 사회주의 국가였던 동구권과 중국 등을 필두로 하여 지금도 세계 곳곳에서 분권화에 대한 노력이 추진되고 있다. 어떤 경험적 연구에 의하면 재정분권화가 경제적 효율성의 한 지표인 국가적 경제성장에 기여한 경우는 선진 자본주의 민주주의 국가에 한정되었다고 한다 (Davoodi & Zou 1998). 이것이 시사하는 바는 비록 분권화가 바람직한 것이긴 하지만 충분한 준비나 적절한 통제장치가 없는 상황에서 추진되는 분권화는 부작용을 초래할 수도 있다는 것이다. 가장 대표적인 사례가 지방정부의 지나친 차입(borrowing) 때문에 야기된 아르젠티나와 브라질의 재정위기라고 할 수 있다(Rodden, 2003; Webb, 2003).

재정분권화와 연성예산제약 및 지방재정규율

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄)

분권화를 다소  비판적 관점에서 연구한 Prud'homme은 분권화시책을 효력있는 약품(potent drug)으로 비유한다. 즉 아무리 효력있는 약품이라고 해도 그것이 적절한 질병에 대해 적절한 순간에 적정량으로 처방되지 않으면 약이 아니라 독이 될 수 있다는 것이다(Prud'homme, 1995: 201). 이와 같이 분권화의 노력이 전형적인 재정적 연방주의이론이 제시하는 것처럼 언제나 유익한 것만 아니고 심각한 결점도 내포할 수 있기 때문에 어떠한 분권화사업의 추진과정에서도 그러한 결점을 이해하고 예측하여 그것에 대비할 수 있어야 한다.

본 논문은 분권화의 핵심과제인 재정분권화가 야기할 수 있는 잠재적 위험성을 이론적으로 고찰한 후 우리나라의 지방재정운영의 현실을 살펴봄으로써 재정분권화의 효력을 극대화하기 위한 정책적 시사점을 도출해 보려는 것이다. 이를 위하여 제 II 절에서는 민주적으로 구성되는 지방 및 중앙정부를 상정하고 재정분권화로 초래될 수 있는 지방정부의 연성예산제약(soft budget constraint)과 그것으로 인한 재정누출(fiscal spillover)의 개념을 설명한 후, 재정누출의 통로와 예방책을 이론적으로 검토한다. 제 III절에서는 지방자치의 부활이 가져온 우리나라 지방재정환경의 변화 및 그 정치경제적 특성 때문에 야기되는 재정누출의 가능성을 고찰한 후 그것을 예방하기 위한 지방정부재정규율의 방향에 관한 정책적 시사점을 도출한다. 마지막으로 제 IV 절에서는 지금까지의 논의를 요약․정리한다.

Ⅱ. 지방자치하의 재정분권화와 지방재정규율에 관한 이론적 논의

1. 재정분권화와 연성예산제약 및 재정누출

1) 지방자치하의 재정분권화와 연성예산제약

Tiebout(1956)는 “발로 투표”하는 이동성이 강한 주민들을 상정하는 매우 엄격한 몇 가지 조건들 하에서 이기적(selfish) 지방정부들이 지방공공서비스를 효율적으로 공급한다고 제시하였다. Oates(1972)도 그의 분권화정리를 통하여 분권화된 정부는 각 정부별로 정책을 차별화시킬 수 있기 때문에 작은 정부가 더욱 효율적이라고 주장하였다. 이러한 주장들은 정부의 분권화는 효율적이고 대응성이 강한 정부로 가는 유익한 수단을 의미하는 것이라고 해석될 수 있다. 하지만 이러한 부류의 연구자들은 분권화로 인하여 각 지방정부가 다른 지방정부들에게 야기할 수 있는 시정되지 않는 외부성(uncorrected externalities)에 대해서는 시장영역에서 발생되는 외부성과는 달리 별다른 주의를 기울이지 않았다. 그렇지만 최근의 문헌들은 분권화로 초래되는 그러한 문제들에 관심을 갖기 시작하였고 그러한 관심은 곧 분권화의 비용과 편익이라는 형식으로 논의된다(Rodden, Eskeland, & Litvack, 2003: 6).

한 국가는 분권화될수록 지방정부의 자율성은 그만큼 증대된다. 그렇지만 분권화로 자율성이 증대되면 그만큼 지방정부의 기회주의적 행태(opportunistic behavior)의 가능성도 커지고 그 결과 국가 전체적으로 바람직스럽지 못한 결과가 초래될 수도 있다. 따라서 한 국가에서의 분권화는 어떤 지방정부가 다른 지방정부에 유발시키는 외부성은 물론이고 각 지방정부들의 기회주의적 행태(opportunistic behaviour)가 존재하지 않거나 무시될 수 있을 때만 그 본래의 이점을 누릴 수 있다(Vigneault, 2005: 1). 그렇기 때문에 재정분권화를 추진하는 국가는 지방정부의 그러한 행태를 어떻게 예방하고 통제할 것인가가 중요한 과제로 대두되는데, 재정분권화로 야기될 수 있는 이러한 문제들은 지방정부의 연성예산제약(soft budget constraint)의 고찰을 통해서 잘 부각될 수 있다.

연성예산제약이란 개념은 원래 적자를 보는 기업에 대한 지속적인 재정지원을 뜻하는 것으로서 Konrai가 만든 용어인데(Konrai, 1979, 1986) 사회주의 경제체제의 가장 중요한 유인문제(incentive problem)를 설명하기 위한 하나의 지적 도구이다. 즉 연성제약하에 있는 국영기업은 정부로부터의 재정지원가능성이 엿보이기만 하면 기회주의적 행태를 하게 되어 효율성을 크게 떨어뜨린다는 것이다. 연성예산제약이라는 개념의 중요성과 적실성은 사회주의 경제체제는 물론이고 동유럽과 아시아를 비롯한 전환기경제체제(transition economies)하에서 잘 인식되고 있다. 예를 들면 대기업이나 은행이 비록 부실로 운영된다고 하더라도 그것이 국가경제에 미치는 영향이 워낙 크기 때문에 정부가 계속해서 지원하지 않을 수 없을 것이라고 판단되면 그러한 대기업이나 은행의 기회주의적 행태는 통제되기 어렵다. 1990년대 후반 동아시아지역의 금융위기는 이 지역의 금융산업에 만연해 있던 연성예산제약 때문이었다는 지적도 있다(Dewatripont & Roland, 1999: 2).

Konrai는 그러한 연성예산제약의 원인을 정치적 제약, 즉 사회적․정치적으로 초래될 수 있는 엄청난 비용을 피하려고 하는 정부의 온정주의적 욕심(paternalistic desire)탓으로 돌린다.

이것은 우리나라 경제성장과정에서 대규모의 부실기업에 대한 지속적인 정부지원이 이루어진 상황을 이른바 “대마불사(大馬不死)”라는 상황으로 비유하는 데서도 나타난다. 이러한 상황에서 정부지원이 계속되더라도 기업은 부실하지만 기업주들은 아무런 피해를 입지 않게 되므로 기회주의적 행태는 더욱 심각해 질 수 있다.

최근에는 정부간관계의 연구에도 이러한 연성예산제약의 개념이 적용되기 시작하였다(Vigneault, 2005: 1). 즉 중앙정부는 분권화하에서 지방정부의 지출과 차입에 대한 제한적인 통제권밖에 갖지 못하지만 여전히 지방정부의 제반문제에 관해 상당한 관심을 갖는다. 만약 지방정부가 자신이 재정적 곤란에 처하게 될 경우 중앙정부가 반드시 상당한 재정지원을 할 것이라고 확신하면, 그러한 확신은 지방정부로 하여금 재정운영상 전략적 행태(strategic behavior)를 유발시킨다. 이렇게 되면 재정운영에서 지방정부들의 기회주의적 행태(opportunistic behavior)가 예상되고, 중앙정부는 지방정부의 전략적 행태에 말려들게 된다. 왜냐하면 아무리 지방분권화가 진행되어도 지방정부는 한 국가의 사회후생을 결정하는 주요한 부분이어서 중앙정부는 지방정부의 재정곤란을 외면할 수 없기 때문이다.

지방정부가 연성예산제약하에 있으면 그 지방정부는 자신이 공급하는 지방공공서비스의 비용을 전부 인식하지 못한다. 즉 지방공공서비스의 한계편익이 한계비용을 초과하게 되고,  그 결과 과잉지출을 하려는 유인이 생긴다. 특히 분권화하에서 지방정부는 자신과 자기 지역주민들의 이익을 보다 큰 범위의 국가이익보다 우선시하기 때문에 이러한 과잉지출의 유인은 더욱 강열하다(Rodden, Eskeland, & Litvack, 2003: 6). 이러한 과잉지출이 누적되면 재정곤란과 재정위기가 초래되고 그것을 해결하기 위한 국가의 개입은 궁극적으로 중앙정부의 예산균형을 해치게 된다(Bordignon, 2000:5).

2) 연성예산제약하의 재정누출과 그 경제적 효과

재정누출(fiscal spillovers)이란 어떤 지방정부가 현재 수준의 공공서비스공급에 소요되는 예산비용의 일부를 그 지방정부의 주민이 아닌 전국의 다른 주민들, 즉 현재나 또는 미래의 비거주민들(nonresidents)에게 전가시키는 행위를 말한다. 지방정부가 이와 같은 재정누출행위를 하게 되는 것은 재정선택에 관한 자신의 의사결정시에 그것 때문에 초래될 수 있는 모든 사회적 결과를 고려하지 않기 때문이다. 이것은 지방정부가 그러한 사회적 비용을 인식할 수 없을 경우에 발생하지만, 비록 그러한 것을 인식하더라도 지방정부의 기회주의적 행위로 야기되는 연성예산제약(soft budget constraint)하에서도 발생하게 된다. 심각한 것이 이와 같은 후자의 경우라고 할 수 있다.

지방자치 하에서는 동일한 사람이 중앙정부의 시민․납세자로서의 지위뿐만 아니라 지방정부의 시민․납세자로서의 지위도 갖는다. 지방정부의 사무는 중앙정부의 그것에 비하여 주민들의 일상생활과 보다 밀접하게 연관되어 있는 경우가 대부분이다. 뿐만 아니라 인구 n의 특정 지방정부에서 한 사람이 차지하는 비중은 (1/n)이지만 그 시민이 살고 있는 인구 N의 국가에서 그가 차지하는 비중은 (1/N)이기 때문에 지방정부에 대한 소속감이 훨씬 크다. 따라서 사람들은 중앙정부 시민․납세자로서의 지위보다도 지방정부 시민․납세자로서의 지위를 더욱 강하게 의식하게 된다. 이와 같은 시민․납세자의 이중적 지위의 불균형은 재정누출을 야기하는 근본적 원인이 되며, 특히 지방정부의 수가 많을수록 이와 같은 재정누출의 가능성은 더 커진다.

미국과 같이 국가의 영토가 넓으면 넓을수록 양자간의 괴리는 더 커진다. 미국의 일반시민들은 연방정부의 일보다도 대체로 지방정부나 주정부의 일에 더 많은 관심을 보인다.

일찍이 올슨(Mancur Olson)은 그의 유명한 「집합행동의 논리」라는 저서에서 구성원의 수가 많을수록 집합행동의 딜레마가 발생할 가능성이 높다고 지적하였다(Olson, 1965).

<그림 1> 재정누출로 인한 사회적 손실

A

B

E

C

F

D

MC

(1-Φ)․MC             공공 MC    MMC

Xe

X1

MB

재정누출이 발생하면 그 지방정부 주민들은 지방공공서비스 공급비용을 실제보다 낮게 인식하며, 그 결과 지방공공서비스가 과잉 공급되어 비효율성이 초래된다. 이와 같은 지방정부 재정누출행위의 통제는 국가전체의 효율적 자원배분을 위해서 매우 중요한 과제이다.  재정누출이 국가경제전체에 초래하는 경제적 효과는 <그림 1>을 이용하여 설명된다(Inman, 2003: 36).

<그림 1>에서 MB는 지방정부의 거주자가 현 시기에 소비하는 지방공공서비스의 추가적 증가로부터 누릴 수 있는 한계편익을 나타내며, MC는 현 시기에 공급하는 지방공공서비스의 추가적 증가로부터 야기되는 사회적 한계생산비를 나타낸다. 지방정부의 재정누출이 없다면 효율적인 자원배분수준은 MB = MC인 Xe에서 결정된다. 이 때 지방정부의 주민․납세자는 Xe의 공공서비스를 공급하기 위하여 [B+E]을 지불함으로써 [A+B+E]의 편익을 얻게 되므로 궁극적으로 A만큼의 순수재정잉여(fiscal surplus)를 얻는다.

만약 재정누출이 발생하여 비용전가가 일어난다면 지방정부가 인식하는 지방공공서비스의 공급비용은 비용전가액만큼 감소한다. 단위당 비용전가비율이 Φ이라면 지방정부의 시민․납세자가 느끼는 한계비용곡선은 (1 - Φ)․MC가 되어 MB = (1 - Φ)․MC인 X1 까지 공공서비스공급을 확대하려고 할 것이다. 이 경우 지방정부 시민․납세자들은 X1 수준의 공공서비스를 공급하기 위해 [E+F]의 비용을 부담하여 [A+B+C+E+F]의 편익을 누리기 때문에 [A+B+C]의 순재정잉여를 얻는다.

재정누출을 야기하는 지방정부의 입장에서는 [B+C]만큼 더 큰 재정잉여를 누릴 수 있기 때문에 재정누출전략을 구사하려는 유인을 갖는다. 재정누출을 통하여 지방공공서비스의 수준이 X1로 되면  그 지방정부 시민․납세자들은 [A+B+C]의 재정잉여를 누리지만, 그 지방정부 때문에 유발되는 총 재정누출 [B+C+D]는 결국 전국의 다른 지방정부 시민․납세자들이 부담하게 된다. 따라서 국가경제전체에서 본 재정잉여는 [A+B+C] - [B+C+D] = [A-D]가 되어  지방재정누출이 없을 경우의 재정잉여인 A보다도 D만큼 감소한다. 결국 국가전체경적측면에서 볼 때 바로 이 D가 특정 지방정부의 재정누출 때문에 야기되는 사회적 비효율인 것이다.

2. 재정누출의 주요통로 및 그 방지를 위한 제도적 조건

지방정부는 중앙정부나 다른 지방정부가 지방공공서비스공급비용의 일부를 지불할 것으로 예상하면 지방공공서비스공급수준을 비효율적 수준까지 확장한다. 이와 같은 사후적(ex post) 비용부담공유의 원인과 메커니즘은 여러 가지 유형으로 나타날 수 있기 때문에 연성예산제약을 간단하게 확인하기는 곤란하다(Rodden, Eskeland, & Litvack, 2003: 8). Vigneault는 연성예산제약이 발생할 수 있는 두 가지 필요조건을 다음과 같이 정리한다:  ① 지방정부가 중앙정부로부터 추가적인 재원을 끌어내기 위해서 전략적으로 행동할 유인을 갖고 ② 중앙정부는 지방정부가 재정곤란이나 재정위기에 직면할 경우 지방정부가 스스로 그것을 해결하도록 방치하기보다도 지방정부에 긴급지원금(bailout)를 지원하는 것이 더 바람직하다고 판단해야 한다(Vigneault, 2005: 2). 우리는 이러한 연성예산제약발생의 필요조건을 염두에 두고 지방정부의 연성예산제약행태를 유발할 수 있는 재정적 및 정치적 요인을 다음과 같이 유형화한 후, 그것을 예방할 수 있는 제도적 조건들(institutional conditions)을 고찰한다.

Vigneault는 정부간재정관계에서 연성예산제약이 발생할 수 있는 필요조건으로서 수직적 재정불균형(vertical fiscal imbalance), 자체재원의 유연성, 상위정부지원금유형, 예산의 투명성, 지출책임의 배분, 기채자율성의 정도, 정치적 연방주의, 정치적 편익, 신뢰성(reputation), 정보 등의 10가지 유형으로 구분하여 설명하고 있다(Vigneault, 2005: 3-7).

1) 국고지원금획득정치와 조세수출

중앙정부는 효율성의 증진, 형평성의 증진, 부정적 간섭주의(paternalism)에 입각한 가치재(merit goods)의 공급등과 같은 이유로 하위정부에게 재정지원금을 지원할 수 있다(전상경, 2002: 211). 중앙정부지원금은 특정 지방정부의 지방공공서비스공급비용을 낮추어 그 지역주민들의 과도한 재정수요를 유발시킴으로써 재정누출을 야기할 수 있다. 특히 국고보조금의 지급기준이 명백하지 않을 경우 그러한 기준은 쉽게 조작될 수 있다. 이 경우 지방정부는 중앙정부의 재량적인 보조금지급권한(discretionary transfer power)을 활용하기 위하여 적극적인 노력을 하게 될 것이다(Vigeanult, 2005: 4). 바로 이것이 연성예산제약의 한 원인이 된다. 또한 이것과 더불어 다른 지방주민들에게 부담을 전가시키는 지방세의 조세수출도 공공서비스의 공급비용을 낮게 인식시킴으로써 재정누출을 야기할 수 있다.

보조금의 정치성으로 야기되는 재정누출의 사회적 비용은 두 가지 측면에서 생각해 볼 수 있다. 즉 그 하나는 특정 지방정부가 정치적 게임에 승리하여 한정된 중앙재원을 쟁취해감으로써 경제적으로 보다 생산적인 지역에 필요한 재원이 배분되지 못하기 때문에 야기되는 기회비용과, 다른 하나는 보조금 때문에 실제 비용을 느끼지 못하여 발생하는 원가의식의 결여이다.

중앙정부의 보조금이나 조세수출 때문에 발생되는 지방정부의 재정누출은 중앙정부의 협조 없이는 발생될 수 없다. 따라서 왜 전국의 납세자들이 이와 같은 국가적 차원의 비효율성을 용인하는가라는 의문이 제기된다. 이러한 의문은 국고보조금획득을 둘러싸고 벌이는 국회의원들의 정치적 게임으로서 설명된다. 즉 비록 국가적으로는 비효율적이라도 특정 지방정부에게 돌아가는 국고지원금이 그 지방정부에 도움된다면, 재선을 염두에 두어야 하는 그 지역출신의 국회의원은 국가전체의 재정효율성을 개선하기 위해 자신의 당선에 결정적 영향을 줄 수 있는 지방정부의 보조금을 희생하려고 하지 않는다. 즉 국회의원들은 국가보조금획득과 관련하여 거대한 용의자들의 딜레마게임(prisoners' dilemma game)상태에 빠지게 된다.

일본의 宮本憲一는 보조금은 표밭에 뿌리는 비료로서 비유하고 있다(宮本憲一, 1999). 뿐만 아니라 일반적으로 유권자들은 전체로서의 의회는 싫어하지만 자기 출신지역의 의원들에게는 자기들에게 무엇인가를 해 줄 수 있다고 믿기 때문에 그들을 신뢰하고 좋아하는 경향이 있다. 이러한 경향은 국회의원들의 국고보조금획득의 정치와 직결된다(Tullock, 1993).

용의자들의 딜레마게임에 관한 상세한 논의는 전상경(2005:420-465)를 참고할 것.

용의자들의 딜레마게임상황에 빠져있는 국회의원들의 비용전가행위를 통제하려면 국회의원들을 통제할 수 있는 적절한 보상구조가 필요하다. 민주주의 정치구조 하에서 그러한 보상구조는 ① 국회의원의 당선가능성을 통제할 수 있는 힘을 지닌 강력한 전국 정당(Wittman, 1989) 또는 ② 국회의원 및 지역유권자의 청탁을 들어주거나 거절할 수 있는 능력을 가진 대통령으로부터 나온다고 한다(Chari, Jones, & Marimon, 1997). 이것이 의미하는 바는 매우 역설적이긴 하지만 효율적인 지방재정을 보장하기 위해서 우선 강력한 중앙정부를 보장해주는 제도적 장치가 필요하다는 것이다(Inman, 2003: 41).

2) 기채행위의 자율성정도

지방정부가 기채권(起債權)이 없으면 재정곤란상태는 매우 한정적 수준에 머무르지만 기채권을 갖게 되면 재정곤란상황이 재정위기로까지 발전할 수 있다. 바로 이러한 이유 때문에 대부분의 나라에서는 지방정부의 차입에 상당한 제약을 가하여 균형예산을 요구한다. 특정 지방정부는 만약 자신이 재정적 곤란에 직면할 경우 중앙정부가 긴급구제금(bailout)을 지원할 수밖에 없을 것이라는 기대하에 과도한 차입을 통하여 지방공공서비스를 공급한 후 채무불이행(default)을 선포할 수 있다. 중앙정부는 그와 같은 지방정부의 채무불이행에 개입하지 않을 경우 엄청난 사회적 비용을 감당해야 하기 때문에 채무불이행을 선언한 후 긴급지원금을 요구하는 지방정부의 전략에 매우 취약하게 된다.

1990년대 후반에 발생한 브라질의 재정위기는 지방정부의 파산 때문에 야기되었다고 한다(Rodden, Eskeland, & Litvack, 2003: 8).

그렇지만 지방정부는 예산외활동에 종사하거나, 공사(public corporation)나 정치적 지원체(political subsidiaries)에 위임된 특별기능에 필요한 기채를 통하거나, 공공부문의 연금준비를 부족하게 하거나, 지방공공재의 과소공급 등을 통해서 그러한 제약을 교묘하게 피해나갈 수 있는 여지가 있다.

채무불이행과 긴급구제를 둘러싸고 벌어지는 지방정부와 중앙정부간의 이와 같은 행태를 Inman은 순차게임(sequential game)적 상황으로 설명한다(Inman, 2003: 42).

Inman은 긴급지원금을 지원하지 않을 때 중앙정부가 입게 되는 사회적 비용을 재정적 비용과 배분적 비용으로 구분한다. 전자는 특정 지방정부의 채무불이행이 다른 지역에 유발하는 재정누출(financial spillovers)로서 그 지방정부이외의 다른 지역에 대한 앞으로의 공공 및 민간투자에 실질적으로 미치게 되는 악영향을 의미하며, 후자는 특정 지방정부의 채무부담을 그 지역납세자 또는 채권자가 떠맡게 될 때 중앙정부가 안타깝게 느끼는 비용으로서 중앙정부가 특정 지방정부에 대해 온정적(paternalistic) 생각을 가질 때만 발생한다(Inman, 2003: 46). 그렇기 때문에 중앙정부는 ① 재정적 비용이 발생되지 않더라도 특정 지방정부에 대해 온정적인 생각을 갖거나, ② 특정 지방정부에 온정적이지 않더라도 재정적 비용이 엄청나다면 긴급구제금을 지원할 수밖에 없다.

결국 중앙정부의 긴급구제금은 전술한 재정적 비용과 배분적 비용의 제반 요인들이 모두 제거될 때 지원되지 못한다. 재정적 비용은 성숙한 은행제도, 전략적 적자와 외부적 요인으로 인한 진정한 재정위기를 식별하게 해주는 명백하고 집행가능한 회계기준, 전략적으로 적자를 유발하려는 지방정부에게는 높은 차용부담을 부과시킬 수 있을 정도로 잘 발달된 지방채시장이 존재하면 제거될 수 있으며, 배분적 비용은 중앙정부가 효율적인 소득재분배정책을 통하여 특정 지방정부에 대한 온정적 생각을 가질 필요성이 없을 경우 사라질 수 있다(Inman, 2003: 48-50).

3) 재정운영에 관한 비대칭적 정보

중앙정부는 특정 지방정부의 재정위기가 자생적(self-inflicted)으로 발생한 것인지 아니면 다른 거시경제적 요인 때문에 발생한 것이지를 구분할 수 있는 충분한 정보를 갖지 못할 수 있다(Vigneault, 2005:7). 만약 특정 지방정부의 재정위기가 그 지방정부의 외생적 요인 때문에 발생한 것이라면 중앙정부의 지원이 정당화되지만, 그렇지 못할 경우 중앙정부의 지원은 지방정부의 기회주의적 행태를 자극하여 결국 도덕적 위해․해이(moral hazard)를 낳게 된다. 또한 특정 지방정부의 납세자들이 무담보적자(unfunded deficit)를 발생시킨 후, 그 지방정부에 이주할 미래주민들이 주택 구입시에 그렇게 발생한 부채를 깨닫지 못할 것이라고 기대하면서, 그 지방정부를 떠난다고 가정하자. 이렇게 되면 그와 같은 무담보적자에 대한 충분한 정보없이 그곳에 이주하는 미래주민들은 현주민들의 지방재정운영에 암묵적 보조금을 지급하는 셈이 된다. 이것을 결국 현재의 주민들이 재정누출을 야기하는 결과를 초래한다.

지방정부의 재정운영에 관한 이와같은 비대칭정보는 중앙정부가 지방정부 재정적자를 직접 모니터링하거나 지방정부의 재정적자를 파악하기 위해 중앙정부가 설정한 회계기준을 적용함으로써 완화될 수 있다. 각 지방정부의 적자(deficit)규모에 대한 정확한 정보가 주어지면 그 지역에 이주할 미래주민들은 그러한 재정여건에 상응하는 주택가격을 지불하게 된다. 만약 현 거주자가 소유한 주택가격 하락치의 현재가가 그 지방정부의 적자규모와 동일하다면 무담보적자에 대한 완전 자본화(capitalization)가 이루어져 재정누출은 발생하지 않는다(Inman, 2003: 52).

4) 중앙정부정책의 신뢰성

중앙정부는 그때 그때의 정치적 이해득실 때문에 지방정부의 재정지원에 대한 엄격한 원칙을 준수하려는 유인이 약해질 수 있다. 특정 지역에 대한 재정지원은 정치적으로 도움되기 때문에 선거를 의식할 경우 원칙을 벗어난 재정지원을 하려는 유인을 갖는다. 정치체제가 불안정할수록 지방정부의 연성예산제약은 더 강해지는 경향이 있기 때문에, 선거를 의식해야 하는 중앙정부는 지방정부에 대한 재정지원원칙을 엄격하게 고집함으로써 얻는 것보다 잃는 것이 많다고 판단할 수 있다. 만약 중앙정부가 과거에 특정 지방정부에 특별한 긴급지원금을 지원하였다는 선례가 있다면 그것은 다른 지방정부들로 하여금 비슷한 경우 특별지원금에 대한 기대감을 부풀려서 기회주의적 행동을 자극하게 된다. 이렇게 되면 중앙정부는 형평성과 같은 이유 때문에 그러한 특별지원금의 요청을 거부하기가 곤란해져서 결국 재정누출의 빌미를 제공하게 된다. 그렇기 때문에 중앙정부가 지방정부재정지원에 대한 일관성 있는 원칙을 세워 그것을 투명하고 확고하게 준수함으로써 지방정부의 기회주의적 행태를 억제하게 된다(Vigneault, 2005: 6-7).

이것에 대한 보기는 부산시가 아시안게임을 유치할 때 특별법을 제정하여 중앙정부의 지원금을 확보하였다. 이와 같은 선례는 그 이후 APEC회의유치 때에도 똑 같이 적용되어 특별법제정에 관한 논의가 끊이질 않았다.

Ⅲ. 지방자치실시부활로 인한 우리나라 지방재정운영환경의 변화 및 재정누출

1. 지방자치개념의 재음미: 재정부담 및 연성예산제약측면

지방자치는 “일정한 지역의 주민들이 지방공공단체를 구성하여 국가의 일정한 감독 하에 그 지역 내의 공공문제를 자기부담 하에 스스로 (또는 그 대표를 통하여) 처리하는 것”으로 정의되기도 하지만(최창호, 1988:49; 한국지방자치학회(편), 1995: 22; 권형신․이상용․이재성, 2001: 4), “일정한 지역의 주민들이 자치단체를 구성하여 그 지역 내의 공공사무를 지역주민 스스로 또는 대표를 통하여 처리하는 과정”으로 정의되기도 한다(이승종, 2005: 2; 유훈 2000: 27). 얼핏 보면 두 정의는 매우 비슷한 것처럼 보이지만 실제로는 재정문제에 대한 인식에 근본적인 차이가 있다. 전자의 정의에 따르면 지방주민은 자신의 사무를 처리하는데 필요한 비용을 원칙적으로 스스로 조달해야 하지만, 후자의 정의는  다소 다른 입장을 취하고 있다. 즉 이승종은 ‘자기부담’에 관한 특별한 언급없이 그것을 제외하고 있으며(이승종, 2005: 2), 유훈은 ‘국가의 감독이나 자기부담’을 굳이 강조할 필요가 없다고 하면서 그것을 제외하고 있다(유훈, 2000:27).

현재 우리나라 지방정부의 재정자립도는 전체적으로 매우 낮아 지방세로서 인건비조차 충당하지 못하는 지방자치단체도 있다. 이와 같이 현실적으로 자기부담 하에서 모든 일을 처리하지 못하고 있기 때문에 굳이 자기부담이라는 것을 강조할 필요가 없다는 점은 이해가 된다. 그러나 자기부담이 전제되지 않아 지방공공서비스에 대한 비용의식이 부족한 상태에서의 지방자치는 지방정부의 연성예산제약을 야기함으로써 재정누출(fiscal spillovers)을 초래하여 궁극적으로는 국가경제전체를 비효율에 빠뜨릴 수도 있다.

정치․행정학자들은 지방자치를 시민의 기본권보장 또는 권력의 균형적 측면에서 바라보며 민주주의를 위한 필요조건으로 받아들이는 경향이 있지만, 재정․경제학자들은 지방자치를 공공부분을 효율적으로 운영하는 수단으로서 이해하려는 경향이 있다. 우리나라의 경우 지방자치에 대한 재정․경제적 관점보다도 정치․행정적 관점이 더 익숙하기 때문에 지역주민들이 지방세를 지방공공서비스에 대한 가격으로 인식하는데 다소 어려움이 있는 것 같다(김정훈, 1999: 13).

우리나라는 한정된 자주재원으로서 분권화를 추진하고 있기 때문에 수직적 재정불균형을 시정하기 위한 중앙정부의 재정적 책임은 상당히 크다. 중앙정부와 지방정부간의 수직적 재정불균형이 연성예산제약의 한 원인으로 지적되고 있음을 감안한다면((Vigneault, 2005:3), 우리나라 지방정부가 연성예산제약의 덫에서 벗어나는 것은 용이하지 않다. 특히 지방자치실시 이후 자치단체장들은 한정된 세입으로 폭증하는 행정수요에 직면해 있는데, 지역주민들이 비용의식이 부족하면 이러한 재정수요를 통제하는 것이 어렵다. 재선을 의식하는 정치인들이라면 주민들의 직접적인 부담증가를 통한 재원조달을 시도하지 않는다. 그렇기 때문에 중앙정부지원금확보나 경영수익사업을 통한 재정확보를 모색하는 한편, 비록 장기적으로는 주민들에게 비용이 돌아가더라도 단기적으로는 주민들이 느끼지 못하는 지방채발행을 적극적으로 활용할 유인을 갖는다.

2. 우리나라 지방재정의 특색과 그 정치경제적 성격 및 연성예산제약

1) 우리나라 지방재정의 특색

(1) 엄격한 조세법률주의

우리나라의 헌법 제 59조는 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”라고 규정하고 있어 지방세에 관한 지방정부의 재량권이 거의 허용되지 않는다. 중앙정부가 결정하는 지방세법은 지방세의 세목과 그 과세대상을 구체적으로 정의하고 있을 뿐만 아니라 그 부과방법까지 상세하게 기술하고 있다. 이와 같은 조세법률주의의 다소 예외적인 사항이 과표결정과 탄력세율제도이지만, 재선을 의식해야하는 지방정부의 장들은 자신의 득표에 도움이 되지 않는 지방세증가를 위한 노력에 매우 소극적이다. 조세법률주의는 지방자치단체장들의 그러한 소극적 태도를 변명할 수 있는 좋은 방패막이가 된다.

(2) 양입제출(量入制出 )의 재정결정관행과 희박한 비용의식

지방자치의 선진국들은 지방공공서비스의 공급규모를 먼저 결정한 후 그것에 필요한 재원을 조달하는 이른바 양출제입(量出制入)의 관행을 따른다. 이와 같은 양출제입의 재정관행하에서는 재정수요에 따라 지방세의 증감을 조정하기 때문에 지방공공서비스에 대한 비용의식이 싹트기 쉽다. 그렇지만 우리나라는 지방세 및 중앙정부지원금 그리고 한정적인 지방세외수입 등으로 구성되는 세입을 먼저 고려한 후 지방공공서비스공급규모를 결정하는 이른바 양입제출(量入制出)의 재정관행을 따른다(전상경, 2002:5). 이와 같은 양입제출의 재정관행하에서는 공공서비스공급에 대한 비용의식이 상대적으로 희박하다.

(3) 지방세의 공공서비스에 대한 조세가격으로서의 역할미흡

우리나라의 지방세는 재산관련조세가 상당한 비중을 차지하고 있지만 선진국과는 달리 거래세의 비중이 매우 높다. 노무현 정부 출범이후 종래의 종합토지세와 건물에 부과하는 재산세를 통합하여 재산세로 일원화하는 동시에 과표부과방식을 변경함으로써 시장가격과 과표간의 격차를 줄여 보유세를 상당히 강화하였다. 그렇지만 우리나라의 지방세목은 16개 이며 그러한 조세가 응익원칙에 입각하고 있지 못한 경우가 많다. 더욱이 조세법률주의로 인한 양입제출의 재정관행은 시민들에게 공공서비스의 비용에 대한 신호를 주지 않아 지방세가 지방공공서비스에 대한 가격이라는 인식이 일어나기 어렵다. 지방세와 지방공공서비스간에 신호메커니즘이 작동되지 않는다면 주민들은 공공서비스의 공급규모를 증가시키는 대가로 더 많은 세금을 내야 된다는 인식을 하기 어렵게 되고 이것은 결국 재정수요를 폭증시키는 원인이 될 수도 있다.

2) 우리나라 지방재정운영의 정치경제적 성격과 연성예산제약

지방재정을 결정짓는 주요한 의사결정자들은 시민, 관료, 정치인이다(전상경, 2002:51). 지방정부의 재정결정은 시민들의 효용극대화행태, 관료들의 예산극대화행태, 정치인들은 득표극대화행태가 균형을 이룬 결과이다. 지방자치 부활전에는 지방공공서비스의 수요측면 보다도 공급측면이 상대적으로 더 중요하였기 때문에 관료의 역할이 부각되었지만, 지방자치 부활후에는 공급측면보다도 수요측면이 상대적으로 더 중요하기 때문에 시민이나 정치인의 역할이 부각된다.

지방자치 하에서 특정 지방정부의 시민은 중앙정부와 그 지방정부의 시민․납세자로서의 이중적 지위를 갖는다. 뿐만 아니라 지방정부의 시민은 지역정치인(의회의원 및 단체장)을 선출하는 투표자이기 때문에 더 이상 관료가 공급하는 행정서비스의 수동적 수혜자가 아니라 그것에 대한 적극적 표출자가 된다. 시민들은 가장 적은 부담으로서 자신의 선호를 가장 잘 만족시켜주는 정치인들을 선택하려고 할 것이다. 이러한 시민들의 행태를 잘 파악하고 있는 정치인들은 시민들로부터의 득표를 극대화하기 위해 시민들에게는 새로운 부담을 지우지 않거나 또는 궁극적으로는 시민들에게 부담이 돌아가지만 지금 당장은 그것을 느끼지 못하는 방법을 동원하여 시민들의 선호를 충족시켜 주는 공공사업을 추진하려고 할 것이다.

연성예산제약하에서 지방정부는 중앙정부가 그 지방공공서비스비용의 일부를 떠맡을 것으로 기대하기 때문에 공공서비스공급으로부터 느끼는 한계편익이 그 공급에 필요한 한계비용을 초과한다. 이렇게 되면 한계편익과 한계비용의 차이는 그 지방정부주민이 아닌 전국의 다른 납세자가 부담하게 되어 재정누출이 초래되는데, 이것은 연성예산제약으로 야기되는 공유자원문제(common-pool)의 핵심이다(Vigneault, 2005:2). 우리나라 지방정부의 재정자율성은 상당히 제약되어 있지만, 지방자치부활이후 그리고 분권화를 추진하면서 세출의 자율성은 세입의 자율성보다 상대적으로 크게 증대되었다. 세입의 자율성은 높은데 세출의 자율성이 낮은 경우 지방정부는 주어진 권한을 적극적으로 활용하여 재정운용에 필요한 재원을 확보하고자 하는 동기를 상실하지만, 그 반대로 세입의 자율성은 낮은데 세출의 자율성이 높은 경우 지방정부는 재정을 지나치게 팽창하려는 동기를 갖는다(안종석, 2003: 51). 우리는 이와 같은 관점에 따라 지방정부의 재정누출통로가 되는 몇 가지 사례들을 지적하려고 한다.

(1) 보조금획득의 정치

지방정부에 대한 중앙정부의 보조금은 원칙적으로 자원배분의 외부성이 있을 경우 그것을 내부화시키기 위한 목적에 한정되어야 한다. 그렇지만 현실적으로 국고보조금이 그렇게 이상적으로만 운영되지 않고 정치인들의 정치적 목적실현을 위한 수단으로 이용되고 있다(이영조, 1991). 宮本憲一는 이러한 현상을 빗대어 국고보조금은 정치인들이 득표를 위해 표밭에 뿌리는 비료로 비유하기도 한다(宮本憲一, 1990:4).

지방자치단체장 선거나 국회의원선거에서 많은 후보자들은 자신이 중앙정부와 맺고 있는 네트워크를 강조하면서 자신만이 중앙으로부터 많은 보조금을 확보할 수 있다고 주장한다. 중앙정부의 보조금재원은 한정되어 있기 때문에 보조금획득을 위한 노력은 일종의 제로섬게임(zero-sum game)인 셈이다. 따라서 보조금배분이 경제적 합리성보다 정치적 합리성에 따라 이루어지면 보조금을 획득하는 단체가 나머지 단체에 재정누출을 촉발시켜 국가 전체적으로 상당한 비효율을 유발한다. 특히 보조금이 공식에 의하여 배분되지 않고 심사에 의할 경우 정치성의 위력은 더욱 강해지고, 정치성이 강할수록 보조금으로 인한 재정누출의 가능성은 커진다. 우리나라의 경우 공식에 의해서 배분되는 지방교부세 등을 제외하면 상당 부분이 심사에 의거하여 지급된다.

(2) 무리한 공약사업의 추진

지방자치가 부활되면서 각 지방정부는 경쟁적으로 지역경제발전을 위한 각종 대규모 프로젝트를 추진한다. 이러한 대규모 프로젝트는 중앙정부의 지원없이는 실현되기 어렵다. 그렇지만 그러한 사업을 추진할 당시에는 자치단체가 모든 것을 다 할 수 있다고 하면서 막상 그러한 사업이 집행될 당시에는 재원이 충분하지 않기 때문에 중앙정부의 지원을 요구하게 된다. 여기에는 일단 일을 벌려 놓고 나면 중앙정부도 어쩔 수 없을 것이라는 지방정부의 전략적 사고가 내포되어 있다. 2002년 아시안게임과 2005년의 APEC정상회의를 유치한 부산시가 정부의 대규모 지원을 얻기 위해 총력을 기울인 것이 그 한 예이다. 뿐만 아니라 지방자치제 부활이후 전국 곳곳에서 국제적인 영화제, 연극제와 같은 각종 이벤트성 행사가 개최되고 있다. 출발당시에는 그 지방행사였지만 그 행사가 되풀이되면서 상당수의  지방자치단체가 국가의 재정지원을 요구하고 있는 실정이다.

뿐만 아니라 엄격한 경제성분석 없이 지역발전이라는 이름으로 엄청난 국가재원을 동원하여 대형국책사업을 유치하였지만 결과는 아무런 성과 없이 국가재원의 낭비를 초래하는 경우가 있다. 가장 대표적인 사례로 지적될 수 있는 것이 전국 각지의 공항건설이다. 즉 3,500억여원을 들여 건설된 강원도 양양 국제공항은 2002년 4월 개항하였으나 2004년 9월 현재 하루 한편의 비행기가 뜰 뿐이다. 김해를 오가는 이 비행기마저 승객이 줄어 계속 운행될 지 불투명하다. 16개 지방공항중 지난해 흑자를 낸 곳은 김해와 제주뿐이다. 지난 4월에는 경북 예천 공항이 완공 2년 만에 폐쇄됐다. 이 와중에 울진․무안․김제공항의 건설이 추진되고 있는데(「중앙일보」, 2004), 이것은 엄청난 국가적 낭비인 것이다.

(3) 지방채의 발행과 재정누출

지방정부가 지방채발행에 상당한 자율성이 제약받고 있던 시점에서도 지방정부가 무리한 지방채를 발행하여 궁극적으로는 국가가 그러한 지방채부담을 떠맡은 경우가 있다. 즉 기획예산처에 따르면 서울․부산․대구․인천․광주․대전시 등 6대 도시가 진 부채는 17조 5,000억원인데 이 중 63%인 11조원이 지하철 공사 때문에 발생하였다. 지방자치단체의 부실을 우려한 건설교통부는 결국 2004년 8월  대구․인천․광주․대전시의 부채 일부를 중앙정부가 떠안도록 결정하였다(「조선일보」, 2005b). 특히 다른 시․도와는 달리 국가공단의 형태로 운영되던 부산지하철공단은 2006년 1월 1일자로 부산시로 이관되면서 그 상당부분의 부채를 국가가 떠맡았다. 이러한 조치들은 모두 결국 전국의 다른 지방주민들이 대도시주민들에 보조금을 지급하는 셈이 되어 재정누출은 물론이고 형평성 문제마저 제기된다.

2005년 이전까지는 지방자치단체는 개별사업별로 행정자치부장관의 승인을 얻은 범위내에서 지방의회의 승인을 얻어 지방채를 발행하였지만 2005년부터 지방채총액한도발행제도가 도입되어 지방채발행에 지방정부의 재량의 범위가 한층 커 졌다.

부산시지하철사업이 국가공단의 형태로 발족된 데는 나름대로의 이유가 있었다. 즉 부산항수출물동량으로 인한 콘테이너차량의 도심통과로 인한 만성적인 교통체증의 해결도 그  주요한 논리적 근거라고 할 수 있다. 하지만 그러한 이유가 타당성이 없지 않지만 다른 도시와 달리 지하철사업을 국가공단으로 운영한 것은 잘못이었다고 생각된다.

(4) 재정정보의 부족으로 인한 재정운영의 투명성부족

지방정부의 재정활동은 복잡성과 전문성 때문에 지방정부와 중앙정부, 그리고 시민과 지방정부간에 상당한 정보의 비대칭성이 존재한다. 이러한 비대칭적 정보가 존재하면 당연히 정보를 많이 갖는 지방정부의 기회주의적 행태가 발생하게 된다. 감사원은 2005년 1월 12일 서울특별시를 포함한 16개 광역자치단체 부단체장과 행정자치부 관련국장 등이 참석한 가운데 “자치행정 감사결과설명회”를 개최하였다. 즉 정부혁신을 촉진하는 새로운 감사패러다임으로서 시스템감사를 표방하고 있는 감사원은 지방자치단체에 대한 대표적인 시스템감사 사항으로서 자치단체 제3섹터출자법인 운영실태, 지방자치단체 기금운용실태, 관광자원 개발․관리시책추진실태, 지방재정운용실태에 관한 감사 실태를 설명하였다. 그것에 의하면 상당수의 지방자치단체가 민간과 경합되는 분야에 제3섹터법인을 설립하여 부실경영에 직면해 있고, 무분별하게 기금을 설치하여 일반회계와 동일사업을 기금으로 집행하거나 선심성용도에 자의적으로 집행하고 있으며, 관광사업의 경우 사업추진이 불가능한 사업에 보조금 교부신청을 하여 보조금을 사장시키거나 반환하지 않고 있고, 국고보조금을 사용금지된 용도에 사용하거나 미집행보조금을 장기간 이월시키는 사례가 빈번하며, 허위의 통계자료로 보통교부세를 산정하는 경우도 있는 것이 밝혀졌다(감사원, 2005).

(5) 재정규모에 맞지 않는 경쟁적인 청사건립

민선지방자치 이후 새 청사를 건립한 지방자치단체는 전국 250 여곳 가운데 54곳에 이르며 앞으로 10여곳이 새로운 청사건립을 계획중인데 이러한 청사건립에 투자된 돈은 2조 9,000천억에 이른다고 한다(「조선일보」,2005a). 청사건립자체가 문제라기보다는 과연 그러한 청사건립이 열악한 지방재정상황하에서 정말 필요한 것이며 다른 사업에 비해 우선순위를 갖는 것인지 검토해야 할 필요가 있다. 지방자치단체들이 경쟁적으로 청사건립에 나서는 것은 자치단체장들의 청사건립을 자신의 업적으로 삼고자 하는 정치적 의도도 배제할 수는 없는 상황이다. 사실 청사를 신축하는 지방자치단체들중 상당수가 재정규모나 인구측면에서 볼 때 규모가 지나치다는 지적이 있다.

대표적 예를 들면 인구 52만의 포항시는 지하 3층 지상 14층의 연면적 1만 6500평, 인천광역시는 지하 3층 지상 33층의 연면적 4만평, 인구 21만의 충주시는 1997년 연건평 9,013평, 광주광역시는 지하2층 지상 18층의 연면적 2만 6,000평, 경기도 용인시는 지하2층, 지상 16층의 연면적 2만 4,000평 등을 들 수 있다.

특히 2004년 1월 29일 개정되기 전의 지방교부세법 제9조에는 “지방정부의 청사 또는 공공복지시설의 신설․복구․확장․보수 등의 사유로 인하여 특별한 재정수요가 있을 때는 특별교부세를 배분할 수 있다.”라는 조항이 있어 지방자치단체장의 입장에서는 청사건립을 시도할 기회주의적 행태를 가질 수 있었다. 청사건립을 추진하는 자치단체들은 그것에 소요되는 재원의 상당 부분을 상위정부의 지원이나 지방채발행등을 통하여 조달하는데 이렇게 되면 이러한 비용은 궁극적으로 다른 지역주민은 물론이고 미래세대 혹은 미래의 주민들에게 전가시킬 수 있어 그 지역주민들이 실제비용을 그만큼 피부로 덜 느낄 수 있게 된다.

(6) 재정자율성의 제약으로 인한 책임성의 결여

국세와 지방세의 비율이 8: 2로 되어 있는 데서 알 수 있듯이 지방정부의 재원확충노력에는 근본적인 한계가 있다. 이와 같은 법률적 제약으로 야기되는 근본적인 수직적 재정불균형(vertical fiscal imbalance) 때문에 지방정부는 물론이고 유권자들이나 채권자 모두 지방정부가 곤란에 처할 때 당연히 중앙정부의 긴급구제금이 있을 것으로 기대한다. 사실 지방자치가 부활된 지금에도 전국 250개 지방자치단체중 41개인 16%가 지방세로서 인건비를 충당하지 못하고 있다. 이런 단체들은 중앙정부로부터의 지원을 당연한 것으로 간주한다. 특히 현행 지방교부세는 기준재정수요와 기준재정수입의 차이를 기준으로 배분되기 때문에 이러한 경향은 더욱 강하다. 뿐만 아니라 우리나라에서는 지금까지 한 번도 지방정부의 재정파탄을 경험하지 못했다. 그것은 오랫동안 지방자치가 실시되지 않는 상황에서 자율성이 없는 지방정부가 책임을 져야 할 필요성이 없었기 때문이다. 지방자치가 부활된 지금에도 지방정부의 세입확충측면에서의 자율성은 상당히 제약되어 있기 때문에 지방정부가 재정적 곤란에 직면할 경우 언제나 책임을 회피할 수 있는 변명거리를 찾을 수 있다. 이것은 지방정부의 기회주의적 행태를 조장할 수 있다.

이들 단체는 영월, 보은, 서천, 장수, 담양, 의성, 의령 등 군지역이 34개로 가장 많고 남원, 나주, 상주 등 3개 시와 부산광역시의 서구, 영도구, 대구광역시의 남구, 울산광역시의 중구와 같은 자치구 4개이다. 특히 이러한 단체의 수가 2000년 28개, 2001년 29개, 2002년 32개, 2003년 35개, 2004년 38개로 늘어나고 있는 것이 특징이다(「조선일보」,2005b).

3. 재정누출의 방지를 위한 지방재정규율과 그 정책적 함의

제II절에서 고찰한 재정분권화로 야기되는 연성예산제약과 재정누출의 문제점들은 선진국이나 후진국을 막론하고 발생될 수 있는 것이다. 즉 분권화된 미국, 캐나다, 노르웨이, 독일 등과 같은 OECD제국은 물론이고(Rodden, Eskeland, & Litvack, 2003: 33-186), 알젠틴, 브라질, 인도 등과 같이 연방주의와 재정분권화의 역사를 지닌 개발도상국(Rodden, Eskeland, & Litvack, 2003: 187-286)과 중국, 신남아프리카공화국, 우크라이나, 항가리 등과 같은 새롭게 분권화가 진행되고 있는 국가들(Rodden, Eskeland, & Litvack, 2003: 287-428)에서 지방정부의 연성예산제약이 큰 문제로 대두되고 있다. 앞 절에서 살펴보았듯이 지방자치의 부활로 오랫동안의 중앙집권으로부터 분권화를 강력히 추진하고 있는 우리나라의 경우도 예외는 아니다.

인종차별기(Apartheid Era)이후의 남아프리카공화국을 지칭한다.

분권화가 상당한 수준에 있는 미국을 대상으로 하여 Inman은 국고보조금, 조세수출, 지방정부의 기채행위, 그리고 중앙정부의 긴급구제금을 둘러싸고 발생되는 재정누출의 통로와 그 예방책을 제시하고 있다. 역설적이긴 하지만 그는 효율적인 지방정부재정을 보장하기 위해서 강력한 중앙정부를 보장할 수 있는 제도적 장치가 필요하다고 한다(Inman, 2003: 41). 하지만 강력한 중앙집권으로부터 분권화를 추진하고 있는 우리나라의 경우 감사원이 전국 250개 자치단체의 재정운영에 감사를 시도할 때나, 1994년 개정된 지방재정법에 따라 1998년부터 행정자치부 주관으로 지방자치단체의 재정분석을 실시할 때, 지방자치하의 신중앙집권적 발상이라는 비난이 제기되기도 하였다.

지방자치제도 및 지방재정과 관련하여 한쪽에서는 자치단체들의 재정부족과 중앙정부의 통제위주의 정책 때문에 지방자치가 발전하는데 상당한 한계가 있다는 주장이 있으며, 다른 한쪽에서는 민선자치단체장들이 지나치게 선거를 의식함으로써 지방재정운영에 상당한 비효율이 제기되고 있다는 주장이 있다. 이것은 자율과 책임이라는 지방자치의 두 축 중의 한 가지만을 강조하는 것으로서 분권화의 추진과 더불어 제기될 지방재정운영에서의 자율성과 책임성의 균형있는 발전의 중요성을 암시하는 것이다(원윤희 2003: 6).

분권화를 국정지표로 삼고 있는 노무현 정부에서도 지방정부의 책임성을 보장하기 위한 여러 가지 제도적 장치를 마련하고 있다. 2005년 6월에는 지방재정법을 전면적으로 개정하여 지방재정법, 지방자치단체기금관리기본법, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 공유재산 및 물품관리법의 4개법으로 분할하였다. 새 지방재정법에서는 지방재정분석과 진단에 따른 재정인센티브 부여를 위한 규정을 마련하였고, 복식부기회계제도와 재정운영공시제도의 근거를 마련함으로써 재정투명성제고를 위한 장치를 구축하고 있다. 특히 재정분석의 경우 종래에는 10개 지표로서 지방자치단체의 거시적 재정운영실태를 분석하는 데 그쳤지만 2005년부터 27개의 지표를 활용하여 미시적 재정운영상황을 분석하고 그 결과에 따라 상당한 인센티브를 부여함으로써 간접적 방식으로 지방재정을 감독하고 통제함으로써 지방정부의 책임성강화를 모색하고 있다.

10개의 지표란 ① 재정자립도, ② 재정력지수, ③ 경상수지비율, ④ 세입세출충당비율, ⑤ 지방채무상환비율, ⑥ 재정계획운영비율, ⑦ 세입예산반영비율, ⑧ 투자비비율, ⑨ 자체수입증감율, ⑩ 경상경비증감율 등이다.

27개의 지표란 지방세수안정도, 지방세징수율, 지방세징수율증감율, 지방세체납징수율, 지방세과오납비율, 지방세수예측도, 경상세외수입안정도, 경상세외수입징수율증감율, 세외수입체납징수율, 세외수입과오납비율, 경상경비비율(인건비비율/행사․축제경비비율/민간이전경비비율), 투자비비율, 연말지출비율, 중기재정계획반영비율, 체납채권비율, 추경예산편성비율, 세입예산반영비율, 순세계잉여금비율, 통합재정운영수지, 지방채무상환비율, 지방채이자부담율, 지방채무잔액지수, 재정정보공개의 적정성, 예산편성운영의 투명성, 재정조기집행추진상황, 재산세탄력세율적용정도, 사회복지예산증감율 등이다(행정자치부․한국지방행정연구원, 2005:8).

사실 지방정부에 대한 가장 바람직한 재정규율은 지방주민의 세금가치(Value for Money)와 공공서비스에 대한 비용의식의 제고를 통해서 이루어진다. 하지만 이 경우에도 특정 지방정부의 다른 지방정부에 대한 재정누출은 그 지방주민에 의해 통제되기는 어렵다. 왜냐하면 지방자치하의 지방주민은 중앙정부시민과 지방정부시민으로서의 이중적 지위를 갖지만 지방재정운용의 경우는 지방시민으로서의 지위가 중앙정부시민으로서의 지위를 압도하기 때문이다. 극단적인 지역이기주의는 바로 이와 같은 이유 때문에 발생한다. 그렇기 때문에 국가 전체적 입장에서의 자원배분의 효율성을 제고하기 위해서는 재정분석이나 재정공시제도와 같은 중앙정부수준에서의 간접적인 통제방식은 물론이고 지방재정에 관한 중앙정부정책의 일관성과 투명성이 필요하게 된다.

Ⅳ. 요약 및 맺는말

우리는 제II절에서 민주적으로 구성되는 중앙정부와 지방정부 하에서 이루어지는 분권화과정에서도 지방정부의 기회주의적 행태가 존재하며, 그러한 지방정부의 기회주의적 행태가 지방정부의 연성예산제약을 야기하고, 그것이 궁극적으로는 재정누출을 가져와 국가 전체적으로는 비효율을 초래할 수 있음을 고찰하였다. 분권화에서 야기되는 지방정부의 연성예산제약은 주로 중앙정부와 지방정부간의 수직적 재정불균형, 중앙정부의 지방정부에 대한 보조금, 지방정부 기채행위의 자율성 정도, 재정운영에 대한 중앙정부와 지방정부간의 비대칭정보, 그리고 일관성 있는 중앙정부정책에 대한 지방정부의 신뢰성 등과 연관되어 발생한다.

우리나라는 1991년 근 30년만에 지방의회를 부활하였고 이제 민선자치단체장시대 10년을 맞이하고 있다. 뿐만 아니라 노무현 정부는 선분권․후보완이라는 구호아래 분권화를 주요국정지표로 삼고 있어 분권화는 거스를 수 없는 시대적 조류가 되었다. 이러한 분권화의 노력에 힘입어 중앙과 지방간의 실질적 자원배분에서 이제 지방이 우위를 차지하게 되었고 2006년부터 지방재정의 규모가 100조원을 돌파하기에 이르러 국가적 자원배분에서 그 중요성이 더욱 부각되고 있다. 바로 이와 같은 이유 때문에 정부는 분권화로 인한 자율성을 추구하는 한편 증대된 지방재정이 국가전체의 효율성을 저해하지 않도록, 지방재정에서의 책임성을 보장할 수 있는 제도적 장치를 모색해야만 한다.

정부재정운용에 대한 국민의 책임성추구는 정부의 서비스에 대해서 느끼는 주민의 세금가치(Money for Value)를 통해서 이루어질 수 있다. 지방정부 주민들은 지방정부의 납세자인 동시에 중앙정부의 납세자이지만 중앙정부가 공급하는 서비스보다 지방정부가 공급하는 공공서비스에 더 많은 관심을 보인다. 왜냐하면 지방정부가 제공하는 지방공공서비스는 주민들의 일상적인 생활과 밀접하게 관련된 것이 더 많기 때문이다. 따라서 지방정부의 주민들은 전국적인 관점에서의 효율성 보다는 자신이 살고 있는 지역에서의 효율성에 더 큰 관심을 갖게 되고, 그것이 곧 재정누출을 야기하는 원인이 되어 긍극적으로는 극단적인 지역이기주의를 낳게 된다. 이것은 곧 거대한 죄수들의 딜레마 상황에 비유될 수 있다. 바로 이와 같은 이유 때문에 분권화를 추진하면서 국가 전체적 입장에서의 자원배분의 효율성을 보장하기 위해서는 재정분석이나 재정공시제도와 같은 중앙정부수준에서의 간접적인 통제방식은 물론이고 지방재정에 관한 중앙정부정책의 일관성과 투명성이 요구된다.

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전상경(全相京): 부산대학교 전자공학과 졸업, 서울대학교 행정대학원 석사, 동대학원박사과정을 거쳐 미국 University of Pennsylvania에서 1989년 정책학박사학위(논문: Essays on Political Economy of National Aid Distribution in Korea during 1962-1985)를 취득하였으며 현재 동아대학교 정치행정학부 교수 및 동북아국제대학원장(2005-현재)으로 재직하고 있다. 한국행정학회 편집위원장(2002), 한국지방재정학회 편집위원장(2004-2006), 한국지방정부학회 편집위원장(2005-현재)을 맡았다. Fulbright Research Associate로서 University of California (Berkeley)경제학과에서 연구하였고(1994-95), 일본 큐슈대학국제교류기금으로 큐슈대학 경제학부에서 연구하였으며(1993), The Wharton School, University of Pennsylvania에서 Senior Fellow로서 연구하였다(2003-2004). 주요관심분야는 지방재정과 정책분석이며, 저서로는 「정책분석의 정치경제」(1997, 2001, 2005: 박영사)와 「현대지방재정론」(2002: 박영사)이 있고, 역서로는 「시장과 정부: 불완전한 선택대안」(1991:교문사)(Wolf, Jr. 원저), 「관료제의 정치경제학」(공역)(1991: 대영문화사)(P.M. Jackson 원저), 「국민합의의 분석: 헌법적 민주주의의 논리적 기초」(공역)(1999: 시공아카데미)(Buchanan and Tullock 원저)가 있으며, 지방재정과 정책학분야에 관한 다수의 논문이 있다.

<E-mail: skjun@donga.ac.kr/논문접수일: 2006. 3. 29 /심사완료일: 2006. 5. 20>