광역발전을 위한 지방자치단체간 협력관계에 미치는 영향요인 분석

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄) : 223～240

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A Study on Factors Influencing Cooperative Relations for Expanded Development Among Local Governments

이 환 범(영남대 행정학과)*

이 성 근(영남대 지역개발학과)

이 수 창(영남대 지역혁신연구소)

최근 행정 및 지역 환경의 변화에 공동 대응하기 위한 지방정부간 협력 필요성의 증가는 지방자치단체 및 지역간 상생발전 차원에서의 전략적 방안모색이 긴요하게 되었다. 자치단체간 협력관계와 관련한 선행연구는 지방자치단체간 분쟁사례에 기반을 둔 연구와 정부간 관계(IGR) 차원에서의 협력관계에 기초한 이론적 연구가 주를 이루었다. 상대적으로 지방자치단체간 협력관계에 미치는 영향요인 규명에 관한 실증적 연구 분석은 미흡한 수준에 있다.

따라서 본 연구는 지방자치단체간 협력관계를 상황적 특성에 따라 변화하는 역동적인 형태로 인식하고, 자치단체간 협력관계에 미치는 영향요인 탐색 그리고 협력관계를 유발․ 유지하는데 중요한 역할을 하는 결정요인(협력관계 구비성, 지향성, 제휴성, 발전성)의 영향도를 실증적으로 평가․분석하고자 한다. 이러한 연구분석 결과는 지방자치단체간 협력관계 모색을 위한 정책방향의 제시뿐만 아니라, 지자체간 협력증진 차원에서 어느 영향요인에 보다 우선적 가치를 부여하여야 할 것인가에 대한 중요한 의미를 제공할 것으로사료된다.

* 제 1저자.

주제어 : 광역발전, 협력이론, 상생협력, 지방정부간 관계

Ⅰ. 서  론

최근 우리나라는 국가균형발전 및 지방분권화 시대를 맞아 지방중심의 교류․협력을 통한 지역간 상생발전 방안 모색이 크게 주목받고 있다. 즉 종래의 개별지역 중심에서 몇 개의 인근 지역이 연합하여 상생 광역발전계획을 수립하고, 상호 협력사업을 추진하려는 지역 및 지방자치단체간 교류노력이 배가되는 추세에 있다. 이는 한정된 일개 지역의 자원을 바탕으로 국내외 경쟁력을 갖추기에는 현실적인 한계가 있을 뿐만 아니라, 양적․질적 측면에서 증대되고 있는 지역주민의 수요를 충족하기에도 많은 어려움이 따른다는 점에 기인한다. 더욱이 급속하게 변화되는 지역사회구조 및 지역적 특성의 가변성으로 인하여 불확실성이 증대되고, 이러한 불확실성은 개별 지자체가 각종 지역개발사업을 추진함에 있어서 제약조건으로 작용하고 있다.

여러 선진 국가들은 이미 오래전부터 자치단체의 행정구역 중심을 탈피하여 몇 개의 자치단체가 연합하고, 연합 지자체간 발전과 지역문제해결 차원에서 재원과 인력 그리고 정보교류와 각종 지역개발사업 등을 공동추진하고 있다. 이러한 지방정부간 협력의 이유는 크게 예산의 확충, 지역발전 관련 인센티브의 다각화, 사업성과의 극대화, 불확실성의 감소 등과 밀접한 상관성을 갖는다. 다시 말하면, 자치단체간 협력관계의 구축을 통해 개별 자치단체의 내부적 역량의 한계 특히 재원부족과 기술적․기능적 전문성 취약을 극복할 수 있을 뿐만 아니라, 공동생산적 접근이 가능하여 비용절감과 중복투자의 방지는 물론 공공서비스 제공과 사업추진에 있어 효율성과 사업연계성을 제고할 수 있다(김선기 외, 2003).

우리나라의 경우에 있어서도 지방자치법에서 광역도시계획, 행정협의회, 지방자치단체 조합, 그리고 지방자치단체장 협의체 등을 구성하여 자치단체간 공동사무를 협력․처리할 수 있도록 법적 근거를 마련하고 있다. 그러나 실질적으로 지방자치제도가 시행된 지 벌써 10여년이 지났음에도 불구하고, 아직 우리나라의 경우 각종 지역개발사업 추진을 지역 또는 지방자치단체가 상호 협력적으로 추진한 사례가 그다지 많지는 않다. 근래 들어 문화․관광분야의 보존 및 개발 그리고 혐오시설의 공동 설치․운영과 관련된 인근 지방자치단체간 협력사례를 찾아볼 수는 있지만, 여전히 지자체간 협력수준은 초보적인 단계에 머무른 상태이다. 이는 지자체간 협력을 실제적으로 지원할 수 있는 제도적 장치가 부족한 것에 일차적 원인도 있겠지만, 본질적으로 협력에 대한 상호 인식이 부족한 것으로 사료된다.

광역발전을 위한 지방자치단체간 협력관계에 미치는 영향요인 분석

｢지방정부연구｣ 제10권 제1호(2006 봄)

따라서 우리나라는 과다한 정부간 경쟁과 갈등으로 인하여 제한된 사회자원의 효율적 배분이 원만히 이루어지지 않고 있으며, 광역행정 및 광역발전 견지에서도 지방정부간 상호 정책과정의 공동조율 또는 협력관계의 미흡함은 조속히 선결되어야 할 정책적 과제로 부각되고 있는 것이다.

이러한 자치단체간 협력관계와 관련된 연구는 지방자치단체간 분쟁사례를 중심으로 한 연구(권희재․김장기, 2002; 배준구, 2001; 주재복, 2004; 홍성만․주재복, 2003; 윤의영, 2000)와 정부간 관계(IGR) 차원에서의 협력관계에 관한 연구(이태종․김영종, 1998; 김광주․최근열, 1998; 사득환, 2002; 안성호, 1997)가 주로 수행되어져 왔다. 최근에 들어와서는 로컬 거버넌스 차원에서 지방자치단체간 협력을 모색하기 위한 연구(배응한, 2004; 소순창, 2004; 주재복, 2004)들이 부분적으로 시도되고 있다. 그러나 실증적 분석을 토대로 한 자치단체간 협력관계에 관한 연구는(권희재․김장기, 2002; 홍석균․김장기, 2002; 김선기․한표환, 2003) 상대적으로 미흡한 실정이다. 뿐만 아니라 기존 연구조차도 지방자치단체간 협력관계가 환경과 상황에 따라 동태적으로 변화한다는 특성을 제대로 인식하지 못한 채 단편적이고 결정적인 요인위주로 분석을 시도하였다는 한계를 지니고 있다.

이에 본 연구에서는 지방자치단체간 협력관계를 상황적 특성에 따라 변화하는 역동적인 형태로 인식하고, 지방자치단체간 협력관계에 영향을 미치는 요인뿐만 아니라, 협력관계를 유발하고 유지하는데 중요한 역할을 하는 요인을 선정․활용하여 지방자치단체간 협력관계를 실증적으로 분석하고자 한다. 이러한 연구 분석결과는 지방자치단체간 새로운 협력관계 형성 차원에서의 정책적 방향 및 가치부여 측면에서 매우 중요한 의미를 제공할 것으로 판단된다.

Ⅱ. 이론적 논의와 선행연구

1. 지방자치단체간 협력관계의 의의 및 중요성

교통수단과 정보통신의 발달에 따른 자치단체들 간의 네트워크 형성 및 활동범위의 광역화 추세는 한정된 지역 공간내에서의 현재와 같은 지역자원의 관리활동은 더 이상 지역주민의 생활편익을 도모할 수 없을 뿐만 아니라 지역발전을 유도하기에도 역부족이다. 즉 자치단체간 인적․물적 교류의 필요성 증대와 생활권의 광역화 경향은 인근 자치체간 협력수요를 급속하게 증대시키고 있으며, 이는 기존의 개별 지역적 중심의 관리방식에서 광역적 관리방식으로의 전환을 요구하고 있는 것이다.

지방정부간의 협력은 자율적인 지방자치단체들 간의 개별적 목표의 공동적 성취를 위한 긴밀한 관계라고 할 수 있다. 즉 개별 단위간의 상호작용을 통하여 교환 및 협의과정이 이루어지며, 각 구성 부분들이 상호신뢰와 의존관계를 통하여 그들의 목표를 달성하기 위해 자원, 권한 및 역할을 교환함으로써 상호 이익을 증진시키는 행위를 의미한다(사득환, 2002). 그리고 지방자치단체간 협력관계를 협력당사자들 간의 대등한 이익관계에 의존한 상생적 접근방법(win-win approach)에 초점을 두고, Pacione(1982)는 지방자치단체간 협력관계를 공동 목적을 달성하기 위한 상호간의 협력과 노력으로 정의하고 있다. Rogers & Whetten(1982)은 지방자치단체간 협력관계를 개별적 운영 목표를 공동으로 달성하기 위한 자발적 조직 간에 존재하는 정교한 관계로 규정하면서, 공동목적을 달성하기 위한 실제적 계획(plans)과 모형(model)보다는 종합적인 차원에서의 검토를 강조하였다. 그리고 권희재 외(2002)는 협력관계를 단순히 정태적인 지방자치단체간의 관계를 의미하는 것이 아니라, 역동적인 상호작용(dynamic interplay)을 토대로 지방자치단체간 협력관계를 내외적 환경과 끊임없이 상호작용하면서 역동적으로 진화해 나가는 과정으로의 인식을 주장하였다.

이러한 지방자치단체간 협력관계는 사회적 실체간의 협력행위를 토대로 협력당사자간의 공동이익을 창출할 수 있다는 점에서 지방자치단체들에게 지역발전을 위한 대안으로써 관심을 증대시키고 있다. 특히 지방자치단체간 협력관계는 공동이익을 추구하는 것은 물론, 사회적 발전기회의 모색, 상대적인 편익증가와 불균형의 해소 등 공생적 관계에 근간을 둔 사회발전욕구에 부응한다고 할 수 있다(권희재 외, 2002).

그럼에도 불구하고 지방자치단체간 협력관계를 지속적으로 형성․유지한다는 것이 결코 쉽지 않다는 점에 대해서 대다수 학자들의 이견 또한 없는 것이 현실이다. 홍석균(1999)은 지방자치단체간 협력관계 형성의 어려운 이유를 지방자치단체의 내재적 속성과 상관성이 높다고 하였다. 즉 지방자치단체는 자율성(autonomy)과 독립성(independence)을 추구하는 조직으로 상호간 절차를 조화시키기 어려울 뿐만 아니라 목표도 중첩되거나 명확하지 않은 경우가 많고, 주민들의 기대 또한 상이하기 때문에 지방자치단체간 협력관계를 형성하는 것이 매우 어렵다는 것이다. 이와 유사하게 Weiss(1987)는 지방정부간 실제적 협력이 형성되기 어려운 이유로써 관리자의 협력에 대한 인식 부족도 하나의 원인으로 작용할 수 있겠지만, 지방자치단체의 입장에서는 자신의 영역과 업무에 대한 자율권(autonomy)이 침해당할 수 있다는 우려감 때문에 고의적으로 회피할 수 있다는 점을 지적하였다. 더불어 지자체간 지역개발사업을 광역적 차원에서 공동으로 추진할 경우, 사업성과 배분의 공정성 문제, 공동의 협력사무에 대한 상호 정보공유 및 신뢰성 문제, 협상주도권 확보와 관련된 갈등야기 등이 새로운 장애요인으로 부각되고 있다.

그러나 이러한 지방자치단체간의 협력관계는 미래에 대한 불확실성을 감소시키며(Tompson, 1976), 당면한 문제 해결뿐만 아니라 이에 대한 효과적인 대처가 가능하고(권희재 외, 2002), 지방자치단체간 협력을 통하여 사적 및 공동편익을 도모할 수 있다는 순기능적 효과 또한 간과할 수 없다(사득환․박용길, 2001). 나아가서 지자체간 협력관계는 중복투자의 방지, 비용절감과 편익증진 등을 통한 규모의 경제를 가능하게 하며, 지자체간 마찰과 갈등 그리고 분쟁에 대한 사전 예방에 따른 소모성 비용의 감소 효과를 기대할 수 있다(이태종․김영종, 1998). 또한 자치단체간 상호 비교우위를 조화롭게 접목시킴으로써 서비스 제공이나 협력사업 추진의 시너지 효과(synergy effect)를 극대화 할 수 있다(한표환 외, 2003).

이처럼 지방자치단체간 협력관계로부터 얻게 되는 편익을 고려해 볼 때, 지자체간 상호 협력의 기본적 방향은 경쟁 및 갈등관계로부터 협력 및 상호 발전관계로의 변화․쇄신적 접근을 명확히 추구할 필요가 있다. 즉 지방자치단체간 관계는 우선적으로 협력관계를 지향할 수 있어야 하며, 상호간의 협력메카니즘에 의한 공공서비스의 창출 그리고 그에 따른 지자체간 상호 신뢰관계가 구축되어야만 상생협력을 지속화할 수 있을 것이다.

2. 지방자치단체간 협력관계의 근거 및 선행연구 검토

지방자치단체간 협력을 관계적 특성, 빈도와 강도, 형성동기 및 유형 등 다양한 관점에서 이론적으로 조명하고자 하는 시도는 1960년대 이후부터 활발하게 이루어져 왔다. 이러한 자치단체간 협력의 관계는 법적․제도적 측면과 정부간 관계(IGR) 측면에서 접근하는 시각이 주를 이루고 있다. 특히 김천영(2004)은 협력은 개별 정부단위 차원의 문제가 아니라 정부단위간의 관계로 인하여 형성되기 때문에, 자치단체간 협력 관계는 정부간 관계속에서 조명하여야 함을 강조하고 있다.

우리나라의 지방자치단체간 협력관계에 있어서, 법적․제도적 관점에 초점을 둔 자치단체간 협력의 문제는 지방자치법, 도시계획법, 지역균형개발법, 지방공기업법, 국토종합개발계획법 등의 테두리 안에서 지방자치단체별 협력관계의 제도적인 기반형성에 초점을 두고 있다(배준구, 2001). 지방자치법 제8장에서는 지방정부간 상호관계를 규정하면서, 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합, 지방자치단체장 협의체 등을 상호협력관계를 형성할 수 있는 제도적 장치로 규정하고 있다. 이외에도 국토종합개발계획, 교육자치법, 지방공기업법 등 관련법규 및 계획을 통해서 자치단체간 협력문제가 제기되고 있을 뿐만 아니라, 광역계획 및 특별행정기관, 특별행정제도 등에서도 부분적으로 논의되고 있다(박우서, 1997). 법적․제도적 차원에서의 지방자치단체간 협력관계는 자치단체간 균형발전의 논리, 분쟁해결의 계기 형성, 광역계획의 공동관리, 공동업무처리에 의한 비용절감, 협력증진 및 공동문제의 협의 등에 따라 구분되어지고 있다(홍석균․김장기, 2002).

한편 지방자치단체간 협력관계를 정부간 관계 차원에서 접근하는 시각은 정부간의 관계를 갈등에서 협력으로의 전환에 초점을 두고 있는 것이다. 다시 말하면 지방정부간 권한 혹은 이해관계를 둘러싸고 발생하는 분쟁과 협상은 정치적 특성이 강하므로, 이를 극복하고 원활한 관계를 형성토록 하기 위해서는 정부간 수평적, 비권력적 대등관계에 입각한 자치단체간 협력의 필요성을 강조하고 있는 것이다(김선기 외, 2003).

Ross & Levine(1996)은 지방자치단체간 협력관계의 구축을 공공서비스 창출과 상관성이 있다고 평가하면서 공공서비스 생산 및 공급방식으로 공동생산(coproduction)과 계약(contracts)을 주장하였다. 그리고 이러한 공공서비스 생산 및 공급방식은 지방자치단체 상호간 협력적 행동을 요구하기 때문에 서비스 생산 및 공급에 따른 비용 및 인력을 절감할 수 있는 효과를 가져다 줄 수 있다고 평가하였다.

White(1974)는 조직간 관계를 교환(exchange)의 관점에서 상호 자치단체간 공동 이익이나 소득을 얻을 수 있다고 판단될 때 협력적 관계를 형성한다고 보았다. 이러한 교환모형에서의 자치단체간 협력관계는 권력적 차등을 전제로 하는 비대칭적 교환관계가 아니라, 자치단체간 이익을 매개로 하여 상호보완적․자발적 관계로 형성되는 대칭적 교환관계로 간주하고 있다.

한편 협상모형 시각에서는 지자체간 협력을 협상이라는 수단을 매개로 하는 교환적 관계로 파악하였으며, 더불어 협력을 수용 가능한 행동대안을 형성하기 위한 상호간의 입장을 조정하는 과정으로 인식하고 있다(한표환 외, 2003). Wright(1978)는 정부간 관계 유형을 분리적 권위형(separated authority model), 중첩적 권위형(overlapping authority model), 내포적 권위형(inclusive authority model)으로 구분하고 이 중 중첩적 권위형을 중앙-지방정부간, 지방정부 상호간 의존적 위치에서 협상관계를 형성하는 정부간 관계로 정의하고 있다. 자치단체간 협상이 원만히 이루어지기 위해서는 사득환(2002)은 상호의존성과 게임의 규칙을 전제로 하여야 한다고 주장하였으며, 김상구(2002)는 협상방법 결정요인으로서 대립 및 갈등관계에서의 주체의 역할, 협상대표자의 자질, 당사자간 인간관계, 이슈에 대한 관심, 자원의 특성, 협상의 충분성, 의사소통기술, 지역주민의 특성을 중시하고 있다. 그리고 Kramer & Messick(1995)은 협상이론에서 자치단체간 협력관계의 필요성을 특정한 사회화 과정의 일환으로써 합리적, 전략적, 그리고 계산적 형태로 취급하였다.

이외에도 지방자치단체간 협력관계의 논리를 설명하기 위한 이론적 근거로 거래비용이론(transaction cost theory), 자원의존이론(resource-dependence theory), 네트워크이론(network theory)이 주목받고 있다. 거래비용이론의 관점에서는 개별거래에 따른 비용과 불확실성을 최소화하기 위한 목적으로 자치단체간 협력이 발생하게 된다고 보았다. 자원의존이론에서는 자치단체의 협력은 자치단체의 목적을 달성하기 위하여 인근 자치단체의 자원에 의존할 경우에 발생하게 된다고 보았으며, 네트워크이론에서는 협력으로 인한 편익이 협력에 따른 비용을 초과할 경우에만 자치단체간 협력이 발생하는 것으로 보았다. 그러나 이 중 어느 하나의 이론만으로 지방자치단체간 협력관계 메커니즘을 정확하게 설명하기는 어렵다는 것이 보편적 견해로서 받아들여지고 있다(권희재 외, 2002).

시․군을 중심으로 지방정부간 협력관계 조성 기반에 관한 선행연구를 살펴보면, 권희재 외(2002)는 협력관계의 필요성, 협력관계의 발전단계, 협력관계의 사업전략 요인을 활용한 지방정부간 협력관계의 추진전략에 관하여 연구하였다. 연구결과, 지방자치단체간 협력관계는 협력절차와 과정을 포함하고 있는 협력 목표, 주체, 방식, 내용 등의 법적․제도적 차원과 상관성이 밀접한 것으로 나타났다. 그리고 협력사업의 경우, 사업추진과 관련된 사업목표 및 전략, 사업내용에 의해서 영향을 받을 가능성이 높은 것으로 확인되었다. 즉 지방정부간 협력관계는 단순한 상호관계의 성격을 지니고 있는 것이 아니라, 협력관계 주체간 현실적인 정책과 비전, 그리고 협력관계 파트너의 적절한 상호 관계성의 정립이라는 점에서 매우 복합적인 현상임을 강조하였다.

한편 광역자치단체와 시․군 자치단체를 중심으로 지방정부간 협력관계의 영향요인에 관한 연구(홍석균 외, 2002)에서는 협력관계에 미치는 영향요인으로써 협력관계 구축수준, 협력목표의 상호간 일치여부, 협력대상자의 적합 여부, 협력대상자의 자원보유도, 협력절차와 과정의 적절성 여부와 같은 선행조건 요인 그리고 상호 호혜성, 상호 의존성, 지역환경변화의 대응성, 상호 이해성, 수평적 교류, 협력성과의 공정한 분배와 같은 적용규범 요인을 이용하여 지방정부간 협력관계를 분석하였다. 분석결과, 선행조건과 적용규범 요인 모두 지방정부간 협력관계를 유인하고 지속하는데 높은 상관성을 지니고 있었으며, 다만 선행 조건적 요인이 적용 규범적 영향요인보다 지방정부간 협력관계 구축에 더 많은 영향을 미치는 것으로 나타났다.

권영철(2001)은 조직간 경쟁 및 협력관계 형성의 주요 요인으로써 전략적 적합도, 파트너 적합도, 호혜성, 공평성, 자제력, 포용력, 융통성, 쌍방향의 의사소통을 선정하여 분석하였다. 그는 조직간 협력의 성공적인 관계를 형성하기 위해서는 신뢰와 몰입을 생성하고 강화시켜 나가는 것이 필수적이며, 이를 위해서는 사전적 조건인 구조적 조건과 사후적 조건인 운영적 조건이 충족되어야 한다고 주장하였다. 김선기 외(2003)는 자치단체간 협력관계의 제반 속성이 협력대상 자치단체의 유형별로 차이가 있다는 전제 하에서, 시․도와 시․군․구의 협력대상 자치단체를 유형별로 세분화하여 상호 비교를 시도하였다. 그리고 협력 자치단체의 유형에 따라 자치단체간 협력관계의 활성화에 미치는 영향요인으로써 사무의 유사성, 권력 대응성, 조정 용이성, 문제의 심각성을 선정․활용하였다. Weiss(1987)는 네트워크 이론을 수정하여 자치단체간 협력을 위한 조건으로써 재정적 자원(financial resources), 규범과 가치의 만족(gratification of norms and values), 정치적 결과(political consequences), 문제해결(problem solving), 불확실성 감소(uncertainty reduction), 법적 명령(legal mandates)과 같은 여섯 가지를 제시하였다.

한편 Weiss의 여섯 가지 요인에 협력대상자의 정보공유 요인을 포함시켜 자치단체간 협력사업의 유형별 성공․실패요인을 광역행정 관련업무 담당공무원을 대상으로 검증하기도 하였다(한표환 외, 2003). 연구결과, 보조금 지원 및 재정적 이익, 문제해결 및 서비스 향상, 관리자의 협력에 대한 긍정적 가치관 및 내부역량의 보완 등이 협력성공요인으로 작용한 반면, 과다비용 및 재정손실 그리고 관리자의 협력에 대한 부정적 가치관이 협력실패의 중요한 요인으로 나타났다. 지자체간 협력의 저해요인에 관한 사득환(2002)의 연구에서는 지방관료들의 지자체간 협력에 대한 부정적인 태도, 자치단체장의 의지 및 주민이해의 부족 등이 지적되었다.

이와 같이 지자체 협력 관련 선행연구 검토 결과, 협력관계 구축수준, 협력목표의 일치정도, 협력대상자의 적합 여부, 협력대상자의 자원보유도, 협력절차와 과정의 적절성과 같은 협력의 선행조건 변수 그리고 지자체간 호혜성, 상호 의존성, 지역환경변화의 대응성, 상호 이해성, 수평적 교류, 협력성과의 공정한 분배와 같은 협력의 적용규범 변수가 중요 영향요인임을 알 수 있다. 덧붙여서 지방자치단체장 및 지방관료의 협력에 대한 긍정적 가치관 및 태도, 그리고 재정적 이익과 문제해결 가능성 또한 지방자치단체간 협력관계에 영향을 미치고 있음을 알 수 있다.

3. 측정변수 선정 및 연구모형

본 연구에서는 지방자치단체간 광역적 협력에 영향을 미치는 요인으로 홍석균 외(2002)의 자치단체간 협력관계 선행조건 요인과 적용규범 요인, 김선기 외(2003)의 자치단체간 협력관계 활성화 요인, Weiss(1987)의 자치단체간 협력 성공 및 실패요인을 협력관계 구비성, 지향성, 제휴성, 발전성 요인으로 활용하고자 한다. 지방자치단체간 협력에 있어서 협력관계를 유발하는 요인뿐만 아니라 협력관계를 유지하는 요인도 대단히 중요한 역할을 수행하기 때문에, 본 연구에서는 이러한 관점에 근거하여 기존 선행연구에서 제시된 요인들을 협력관계 구비성, 지향성, 제휴성, 발전성으로 요인화하였다. 이러한 요인에 대한 구체적인 내용은 다음과 같다.

첫째, 자치단체간 협력관계 선행조건 요인의 구성변수인 협력관계 구축수준, 협력목표의 일치성, 협력대상자의 적합성, 협력대상자의 자원보유도, 협력절차(과정)의 적절성을 협력관계의 구비성으로 요인화하였다, 협력관계의 구비성은 자치단체간 상호 존중과 신뢰의 수평적 협력관계를 형성하기 위한 조건을 의미하는 것으로 해석할 수 있다.

둘째, 자치단체간 협력관계 적용규범 요인의 구성변수인 상호 호혜성, 상호 의존성, 지역환경변화의 대응성, 상호 이해성, 수평적 교류, 공정한 성과분배를 협력관계의 지향성 요인으로 요인화하였으며, 이를 자치단체간 협력관계를 지속적으로 유지하기 위해서 상호간 준수․이행해야 할 원칙을 의미하는 것으로 이해할 수 있다.

셋째, 자치단체간 협력관계 활성화 요인의 구성변수인 자치단체 유형별 사무 유사성, 자치단체 계층별 권력 대등성, 행정구역 관할에 따른 조정 용이성, 지역현안의 심각성을 협력관계 제휴성으로 요인화하였다. 협력관계 제휴성이란 협력대상 자치단체의 유형에 따라 자치단체간 협력관계 활성화에 영향을 미치는 요인을 의미하는 것으로 정의할 수 있다.

넷째, 자치단체간 협력 성공 및 실패요인의 구성변수인 인적․물적 자원 활용기대, 단체장의 추진의지, 정치적 성향, 갈등해결 의지, 불확실성 감소, 협력지자체간 정보 공유성, 법규(규정) 준수를 협력관계 발전성으로 요인화하였으며, 이들은 지방자치단체간 상호 협력관계를 형성하기 위한 동기요인으로서 이해할 수 있다.

이상과 같은 지방자치단체간 광역적 협력관계를 측정하기 위한 세부 측정변수에 대한 조작적 정의는 <표 1>과 같다.

<표 1> 지자체간 광역적 협력에 대한 영향요인 및 세부 측정변수

영향요인	세부 측정변수
협력관계 구비성	X1	협력관계 구축수준	자자체간 협력관계구축 요구수준
	X2	협력목표 일치성	지자체간 협력목표의 상호 일치수준
	X3	협력대상자 적합성	협력 지자체간 상호 적합성
	X4	협력대상자 자원보유도	협력 지자체간 자원보유 조건
	X5	협력절차(과정) 적절성	지자체간 협력절차나 과정의 적절여부
협력관계 지향성	X6	상호 호혜성	협력지자체 상호간 호혜적 태도
	X7	상호 의존성	협력지자체간 상호 의존정도
	X8	지역환경변화 대응성	지역환경 변화에 따른 협력지자체의 대응성
	X9	상호 이해성	협력지자체 상호간 입장에 대한 이해
	X10	수평적 교류	협력지자체간 수평적 의사소통 및 교류
	X11	공정한 성과분배	협력사업에 따른 성과의 공정한 분배
협력관계 제휴성	X12	자치단체 유형별 사무유사성	사무의 유사성으로 인한 지자체간 협력
	X13	자치단체 계층별 권력대등성	지자체간 권력 대등성으로 인한 협력
	X14	행정구역 관할의 조정 용이성	동일 행정구역내 협상과 조정 용이성에 따른 협력
	X15	지역간 현안의 심각성	인접 지자체간 현안문제의 심각성으로 인한 협력
협력관계 발전성	X16	인적․물적 자원의 활용기대	인적 및 물적 자원활용에 따른 이익발생 또는 비용절감
	X17	단체장 추진의지	자치단체장의 협력의지
	X18	정치적 성향	관료들의 정치적 영향력
	X19	갈등해결 의지	지역문제로 인한 분쟁․갈등의 해결 의지
	X20	불확실성 감소	내부역량의 상호 연계 및 강화
	X21	협력지자체간 정보공유성	협력 관련정보 사전 공개 및 공유
	X22	법규(규정) 준수	법령에 명시된 협력규정 준수

본 연구에서는 지방자치단체간 광역적 협력관계에 어느 정도의 영향력을 미치는 가를 분석하기 위해 네 가지의 영향요인들을 중심으로 다음과 같은 연구모형을 설정하였다.

<그림 1> 연구모형

협력관계 구비성		협력관계 지향성
․ 협력관계 구축수준 ․ 협력목표 일치성 ․ 협력대상자 적합성 ․ 협력대상자 자원보유도 ․ 협력절차(과정) 적절성		․ 상호 호혜성 ․ 상호 의존성 ․ 지역 환경변화 대응성 ․ 상호 이해성 ․ 수평적 교류 ․ 공정한 성과분배
	지자체간 광역적 협력
협력관계 제휴성		협력관계 발전성
․ 자치단체 유형별 사무 유사성 ․ 자치단체 계층별 권력 대등성 ․ 행정구역 관할의 조정 용이성 ․ 지역간 현안의 심각성		․ 인적․물적 자원의 활용기대 ․ 단체장 추진의지 ․ 정치적 성향 ․ 갈등해결 의지 ․ 불확실성 감소 ․ 협력지자체간 정보공유성 ․ 법규(규정) 준수

Ⅲ. 조사설계 및 분석

1. 조사설계 및 표본

본 연구에 사용된 설문지는 지방자치단체간 협력관계에 어떠한 영향요인이 어느 정도의 영향을 미치는 가에 대한 분석 차원에서 설문응답자의 자기-기입식 설문지법(self-administered questionnaire method)을 활용하였다. 설문은 지방자치단체간 협력관계에 영향을 미치는 독립변인인 협력관계 구비성, 협력관계 지향성, 협력관계 제휴성, 협력관계 발전성과 종속변인인 지자체간 광역적 협력수준을 측정하기 위해 총 25개 항목으로 구성하였다. 설문지 응답은 ‘매우 그렇지 않다’를 ‘1’, ‘매우 그렇다’를 ‘5’로 하는 Likert 5점 척도를 사용하여 측정하였다. 조사대상은 대구광역시와 인근 7개 시․군을 대상으로 광역행정 관련 담당공무원에 대한 설문조사를 무작위로 실시하였다. 총 200부를 배부하여 198부를 회수하였으며, 회수된 설문지 가운데 무응답치나 무성의한 응답으로 연구적 가치가 없다고 판단되는 4부를 제외한 194부를 분석자료로 활용하였다. 분석을 위한 기법으로는 첫째, 측정도구의 신뢰도와 타당도를 검증하기 위한 신뢰도 분석 그리고 영향요인을 측정하는 세부변수들이 동일 요인으로 묶여졌는지를 확인하기 위한 요인분석을 실시하였다. 둘째, 각 변수들 간의 상관성 정도를 파악하기 위하여 상관분석을 실시하였다. 셋째, 각 영향요인 중에서 지방자치단체간 협력관계에 어떠한 요인이 얼마나 많은 영향을 미치는지를 분석하기 위해서 다중회귀분석을 실시하였다.

경상북도 경산시, 영천시, 칠곡군, 군위군, 성주군, 고령군, 청도군이 해당됨.

<표 2>의 설문 응답자의 특성을 보면, 성별로는 남 85.6%(166명), 여 14.4%(28명)로 남녀간 성별의 비율에 있어서 큰 편차를 나타내고 있다. 연령별로는 30세 이하 10.3%(20명), 31-40세 29.9%(58명), 41-50세 46.4%(90명), 51세 이상 13.4%(26명)로 나타났으며, 교육정도에 있어서는 고졸이하 18.0%(35명), 전문대졸 30.9%(60명), 대졸 47.8%(93명), 대학원졸 3.1%(6명)로써 학력수준은 대부분 높았다. 근무부서의 업무특성은 관리(기획)업무 24.7%(48명), 대민업무29.9%(58명), 사업(개발)업무 40.7%(79명), 혁신업무 4.6%(9명)로 나타났다.

<표 2> 표본집단의 특성

단위 : 명(%)

구 분		비 율	구 분		비 율
성별	남	166(85.6%)	학력	고졸 이하	35(18.0%)
				전문대졸	60(30.9%)
	여	28(14.4%)
				대졸	93(47.9%)
연령	30세 이하	20(10.2%)
				대학원 이상	6(3.2%)
	31-40세	58(29.9%)
			근무부서 업무특성	관리(기획)업무	48(24.7%)
				대민업무	58(29.9%)
	41-50세	90(46.4%)
				사업(개발)업무	79(40.7%)
	51세 이상	26(13.4%)
				혁신업무	9(4.7%)

2. 측정도구의 신뢰성 및 타당성 검증

1) 지방자치단체간 협력관계 측정항목에 대한 신뢰도 분석 결과

본 연구의 설문조사 각 측정항목이 어느 정도의 신뢰성을 가지고 있는 지를 살펴보기 위한 신뢰도 분석 결과, 각 요인의 신뢰계수(cronbach's alpha)가 협력관계 구비성 .7367, 협력관계 지향성 .8143, 협력관계 제휴성 .7152, 그리고 협력관계 발전성 .8303으로 모든 요인의 신뢰계수가 0.7 이상임을 알 수 있다(<표 3>참조).

<표 3> 지방자치단체간 광역적 협력관계 측정항목에 대한 신뢰도분석

요인	변수	문항제거시 알파계수	신뢰계수
협력관계 구비성 (F1)	X1 X2 X3 X4 X5	.7206 .7087 .6790 .6686 .6790	.7367
협력관계 지향성 (F2)	X6 X7 X8 X9 X10 X11	.7837 .7811 .7822 .7933 .7738 .7965	.8143
협력관계 제휴성 (F3)	X12 X13 X14 X15	.6840 .6684 .7116 .7142	.7152
협력관계 발전성 (F4)	X16 X17 X18 X19 X20 X21 X22	.8226 .8086 .7985 .8177 .8062 .8041 .7932	.8303

주: X1(협력관계 구축수준), X2(협력목표 일치성), X3(협력대상자 적합성), X4(협력대상자 자원보유도), X5(협력절차(과정) 적절성), X6(상호 호혜성), X7(상호 의존성), X8(지역 환경변화 대응성), X9(상호 이해성), X10(수평적 교류), X11(공정한 성과분배), X12(자치단체 유형별 사무 유사성), X13(자치단체 계층별 권력 대등성), X14(행정구역 관할의 조정 용이성), X15(지역간 현안의 심각성), X16(인적․물적 자원 활용기대), X17(단체장 추진의지), X18(정치적 성향), X19(갈등해결 의지), X20(불확실성 감소), X21(협력지자체간 정보공유성), X22(법규(규정)준수)

2) 지방자치단체간 협력관계에 대한 확인적 요인분석 결과

본 연구에서는 연구모형에서 제시된 4개의 요인이 제대로 묶여졌는가를 확인하기 위한 확인적 요인분석을 실시한 결과, 고유값이 1.0 이상의 4개 요인이 추출되었다. 추출된 요인중 공통성이 0.4 이하가 없는 관계로 22개 변수 모두를 최종 연구변수로 활용하였다. 한편 변수 쌍들 간의 상관관계가 다른 변수에 의해 설명되는 정도를 나타내주는 KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)값은 .893으로 다소 높게 나타났다. 그리고 요인분석의 적합성 여부를 나타내는 Bartlett의 구형성 검정치가 2360.663, 유의확률이 0.000으로 요인분석의 사용이 적합함을 알 수 있다(<표 4> 참조).

<표 4> 지방자치단체간 광역적 협력관계 측정항목에 대한 요인분석

확인적 요인분석결과, 협력관계 발전성 요인이 다른 요인에 비해 상대적으로 아이겐값이 높게 나타난 이유는 협력관계 발전성 요인의 구성변수가 자치단체간 광역적 협력을 위한 실질적인 편익과 동기를 가장 잘 대변하기 때문에 나타난 결과로 사료된다.

항목 요인	요인적재값(공통성)	아이겐값	분산(%)	누적분산(%)
협력관계 구비성(F1)	X1 .768(.675) X2 .831(.802) X3 .700(.577) X4 .557(.467) X5 .608(.526)	1.326	6.027	6.027
협력관계 지향성(F2)	X6 .701(.583) X7 .629(.512) X8 .479(.405) X9 .691(.594) X10 .600(.508) X11 .543(.427)	1.880	8.544	14.571
협력관계 제휴성(F3)	X12 .540(.540) X13 .933(.936) X14 .925(.910) X15 .584(.624)	1.060	5.175	19.746
협력관계 발전성(F4)	X16 .498(.437) X17 .532(.485) X18 .613(.567) X19 .698(.592) X20 .694(.593) X21 .626(.581) X22 .634(.585)	8.582	39.009	58.755

주: X1(협력관계 구축수준), X2(협력목표 일치성), X3(협력대상자 적합성), X4(협력대상자 자원보유도), X5(협력절차(과정) 적절성), X6(상호 호혜성), X7(상호 의존성), X8(지역환경변화 대응성), X9(상호 이해성), X10(수평적 교류), X11(공정한 성과분배), X12(자치단체 유형별 사무 유사성), X13(자치단체 계층별 권력 대등성), X14(행정구역 관할의 조정 용이성), X15(지역간 현안의 심각성), X16(인적․물적 자원 활용기대), X17(단체장 추진의지), X18(정치적 성향), X19(갈등해결 의지), X20(불확실성 감소), X21(협력지자체간 정보공유성), X22(법규(규정)준수)

3. 지방자치단체의 광역적 협력 측정변수간 상관분석

1) 지자체 협력관계 측정변수간 상관분석

지방자치단체간 광역적 협력관계 측정 관련 변수의 상관성 분석을 실시한 결과, 변수 중 불확실성 감소와 협력지자체간 정보공유성이 r=.768로 가장 높은 상관성이 있는 것으로 나타났다. 그러나 협력대상자의 적합성과 지역 환경변화 대응성(r=.129), 협력대상자의 적합성과 자치단체 계층별 권력대응성(r=.121)의 상관관계는 유의하지 않은 것으로 확인되었다. 유의수준에 있어서는 협력대상자의 적합성과 상호 이해성, 자치단체 유형별 사무 유사성, 정치적 성향은 p<.05에서 유의한 반면에 나머지 변수들은 p<.01에서 상관관계가 유의한 것으로 나타났다. 따라서 대부분 변수들은 높은 상관관계를 나타내고 있는 반면에 협력대상자의 적합성은 다른 변수들과 상관관계가 낮은 것으로 나타났는데, 이는 지자체간 협력시 협력 적합여부보다는 협력으로 기대되는 이익을 우선적으로 고려하기 때문인 것으로 판단된다(<표 5> 참조).

<표 5> 지방자치단체의 협력관계 측정변수간 상관분석

구분	x1	x2	x3	x4	x5	x6	x7	x8	x9	x10	x11	x12	x13	x14	x15	x16	x17	x18	x19	x20	x21	x22
x1	1
x2	.498 (**)	1
x3	.288 (**)	.325 (**)	1
x4	.446 (**)	.517 (**)	.363 (**)	1
x5	.409 (**)	.401 (**)	.339 (**)	.496 (**)	1
x6	.393 (**)	.418 (**)	.330 (**)	.449 (**)	.637 (**)	1
x7	.359 (**)	.409 (**)	.395 (**)	.409 (**)	.459 (**)	.539 (**)	1
x8	.427 (**)	.383 (**)	.129	.334 (**)	.360 (**)	.368 (**)	.395 (**)	1
x9	.395 (**)	.454 (**)	.144 (*)	.376 (**)	.386 (**)	.396 (**)	.489 (**)	.713 (**)	1
x10	.358 (**)	.364 (**)	.192 (**)	.370 (**)	.305 (**)	.371 (**)	.300 (**)	.502 (**)	.634 (**)	1
x11	.332 (**)	.309 (**)	.204 (**)	.298 (**)	.328 (**)	.363 (**)	.360 (**)	.368 (**)	.499 (**)	.380 (**)	1
x12	.314 (**)	.309 (**)	.157 (*)	.330 (**)	.412 (**)	.485 (**)	.409 (**)	.448 (**)	.537 (**)	.449 (**)	.563 (**)	1
x13	.367 (**)	.445 (**)	.121	.386 (**)	.330 (**)	.347 (**)	.257 (**)	.415 (**)	.404 (**)	.298 (**)	.356 (**)	.310 (**)	1
x14	.309 (**)	.273 (**)	.261 (**)	.185 (**)	.273 (**)	.374 (**)	.214 (**)	.288 (**)	.346 (**)	.308 (**)	.399 (**)	.315 (**)	.418 (**)	1
x15	.354 (**)	.319 (**)	.263 (**)	.414 (**)	.379 (**)	.380 (**)	.281 (**)	.339 (**)	.394 (**)	.365 (**)	.275 (**)	.380 (**)	.331 (**)	.349 (**)	1
x16	.361 (**)	.433 (**)	.205 (**)	.373 (**)	.367 (**)	.442 (**)	.332 (**)	.367 (**)	.307 (**)	.348 (**)	.367 (**)	.404 (**)	.490 (**)	.396 (**)	.403 (**)	1
x17	.253 (**)	.303 (**)	.286 (**)	.355 (**)	.371 (**)	.437 (**)	.415 (**)	.269 (**)	.426 (**)	.337 (**)	.251 (**)	.344 (**)	.423 (**)	.378 (**)	.348 (**)	.445 (**)	1
x18	.326 (**)	.344 (**)	.183 (*)	.287 (**)	.363 (**)	.348 (**)	.320 (**)	.297 (**)	.391 (**)	.286 (**)	.356 (**)	.424 (**)	.346 (**)	.297 (**)	.363 (**)	.406 (**)	.456 (**)	1
x19	.343 (**)	.430 (**)	.327 (**)	.345 (**)	.275 (**)	.376 (**)	.242 (**)	.489 (**)	.393 (**)	.418 (**)	.338 (**)	.310 (**)	.364 (**)	.363 (**)	.322 (**)	.404 (**)	.296 (**)	.287 (**)	1
x20	.225 (**)	.265(**)	.425 (**)	.237 (**)	.302 (**)	.353 (**)	.417 (**)	.269 (**)	.218 (**)	.240 (**)	.327 (**)	.336 (**)	.219 (**)	.342 (**)	.268 (**)	.322 (**)	.207 (**)	.318 (**)	.557 (**)	1
x21	.214 (**)	.262(**)	.397 (**)	.222 (**)	.296 (**)	.331 (**)	.399 (**)	.259 (**)	.218 (**)	.219 (**)	.305 (**)	.297 (**)	.218 (**)	.317 (**)	.236 (**)	.277 (**)	.213 (**)	.332 (**)	.534 (**)	.768 (**)	1
x22	.333 (**)	.417(**)	.296 (**)	.335 (**)	.355 (**)	.383 (**)	.404 (**)	.402 (**)	.352 (**)	.314 (**)	.365 (**)	.365 (**)	.392 (**)	.397 (**)	.442 (**)	.461 (**)	.326 (**)	.429 (**)	.481 (**)	.613 (**)	.589 (**)	1

p<.05 , p<.01

주: X1(협력관계 구축수준), X2(협력목표 일치성), X3(협력대상자 적합성), X4(협력대상자 자원보유도), X5(협력절차(과정) 적절성), X6(상호 호혜성), X7(상호 의존성), X8(지역 환경변화 대응성), X9(상호 이해성), X10(수평적 교류), X11(공정한 성과분배), X12(자치단체 유형별 사무 유사성), X13(자치단체 계층별 권력대등성), X14(행정구역 관할의 조정 용이성), X15(지역간 현안의 심각성), X16(인적․물적 자원 활용기대), X17(단체장 추진의지), X18(정치적 성향), X19(갈등해결 의지), X20(불확실성 감소), X21(협력지자체간 정보공유성), X22(법규(규정)준수)

2) 지방자치단체의 협력관계 영향요인과 지자체 광역적 협력간의 상관분석

지방자치단체간 협력관계 측정변수들을 요인화(협력관계 구비성, 협력관계 제휴성, 협력관계 지향성, 협력관계 발전성)하여 지자체 광역적 협력의 상관성을 분석하였다. 각 요인과 지자체 광역적 협력간의 상관성을 보면, 협력관계 발전성(r=.577)이 가장 높고 다음으로 협력관계 지향성(r=.441), 협력관계 구비성(r=.378), 협력관계 제휴성(r=.229) 순으로 나타났다. 이 중 협력관계 구비성과 제휴성이 지자체간 광역적 협력과 상관성이 낮은 이유는 자치단체가 협력을 결정할 때 협력대상 자치단체의 협력 여건과 자치단체의 유형(광역시․시․군)은 협력을 위한 고려요소로서 상대적 중요도가 낮기 때문에 이러한 결과가 나타난 것으로 해석할 수 있다. 요인간의 상관관계에 있어서는 대부분 r=.3 이상의 높은 상관성을 가지는 것으로 나타났으며, 그 정도에 있어서 협력관계 지향성과 협력관계 발전성(r=.481), 협력관계 구비성과 협력관계 발전성(r=.433), 협력관계 구비성과 협력관계 지향성(r=.409), 협력관계 제휴성과 협력관계 발전성(r=.373), 협력관계 구비성과 협력관계 제휴성(r=.365), 협력관계 지향성과 협력관계 제휴성(r=.355) 순으로 나타났다(<그림 2> 참조).

<그림 2> 지방자치단체간 광역적 협력관계의 영향요인에 관한 지자체 광역적 협력간의 상관분석

협력관계 구비성				협력관계 지향성
		지자체간 광역적 협력
협력관계 제휴성				협력관계 발전성

.577

.441

.378

.229

.409

.481

.373

.365

.433

.355

4. 지방자치단체의 협력관계 영향요인이 지자체간 광역적 협력에 미치는 영향

요인분석을 통해 도출된 협력관계 구비성, 협력관계 제휴성, 협력관계 지향성, 그리고 협력관계 발전성 요인이 지자체간 광역적 협력에 미치는 영향도를 검증한 다중회귀분석 결과는 다음과 같다. 회귀모형의 결정계수 Ｒ²은 .613으로 높은 편이며, F값 74.872 그리고 유의확률이 0.000으로써 통계적 유의성을 가진다고 할 수 있다. 독립변수별 지자체간 광역적 협력관계에 미치는 영향도를 보면, 협력관계 발전성(β=.595)이 가장 높고 다음으로 협력관계 지향성(β=.356), 협력관계 구비성(β=.351), 그리고 협력관계 제휴성(β=.152) 순으로 나타났다. 지자체간 광역적 협력에 영향을 미치는 요인 중 협력관계 제휴성이 다른 요인에 비해 영향도가 낮게 나타난 이유는 자치단체의 유형과 관련된 변수들은 자치단체 협력에 따른 직접적인 편익을 창출하는 동기요인으로서의 중요성이 상대적으로 낮기 때문에 이러한 결과가 초래된 것으로 사료된다(<표 6>참조).

<표 6> 지방자치단체의 광역적 협력관계 영향요인에 대한 회귀분석 결과

종속변수：지자체간 광역적 협력
독립변수	B	표준오차	Beta	t값
F1(협력관계 구비성 요인)	.478	.068	.351	7.759
F2(협력관계 지향성 요인)	.485	.058	.356	7.879
F3(협력관계 제휴성 요인)	.226	.048	.152	2.040
F4(협력관계 발전성 요인)	.810	.062	.595	13.154
상수	7.902
Ｒ²(AdjustedＲ²)	.613(.605)
F값	74.872

p<.01

5. 분석종합

본 연구에서 지방자치단체간 광역적 협력관계를 측정하기 위해서 22개의 측정변수를 구성하여 요인분석을 실시한 결과, 협력관계 구비성, 협력관계 지향성, 협력관계 제휴성, 그리고 협력관계 발전성의 4개 영향요인이 도출되었다. 이러한 지방자치단체간 협력관계 영향요인이 지자체간 광역적 협력과 어떠한 상관관계가 있으며, 또한 지자체간 광역적 협력에 어떠한 영향을 미치는 지를 알아보기 위해 상관분석과 다중회귀분석을 각각 실시하였다.

상관분석 결과, 지방자치단체간 협력관계 영향요인간에는 대부분 높은 상관관계를 가지고 있으며, 지자체 광역적 협력과의 상관관계에 있어서도 높은 상관성이 있는 것으로 나타났다. 지방자치단체의 광역적 협력수준에 대한 영향요인별 영향도 측정결과는 협력관계 발전성(β=.595)이 지자체간 광역적 협력에 가장 많은 영향을 미치고 있으며, 다음으로 협력관계 지향성(β=.356), 협력관계 구비성(β=.351), 협력관계 제휴성(β=.152)순으로 나타났다. 이처럼 지자체의 광역적 협력에 미치는 영향요인의 영향정도가 다르게 나타난 본 연구결과는 지방자치단체간 협력관계 증진시 어느 분야 및 영향요인에 역점을 두어야 할 것인가에 대한 전략적 의미를 제공해 주고 있는 것이다.

Ⅳ. 결론 및 제언

최근 행정환경의 변화에 따라 자치단체간 협력수요가 증가함에도 불구하고 관할구역주의에 기반을 둔 사업추진 관행 그리고 지방자치단체간 협력에 대한 부정적 인식 등으로 말미암아 협력사업이 그다지 효과적으로 추진되지 못하고 있다. 따라서 지방자치단체간 긴밀한 협력관계에 기초한 상생발전 추진 전략을 모색하는 것은 매우 의미가 클 뿐만 아니라, 지역의 발전을 위해서도 대단히 중요한 사안임에 틀림없다.

이러한 맥락에서 지방자치단체간 광역발전을 위한 협력관계를 형성․유지․발전시키기 위한 관련 영향요인 평가에 관한 본 연구결과가 주는 의미는 다음과 같이 해석된다. 즉 지방자치단체간 협력관계 영향요인인 협력관계 구비성, 협력관계 지향성, 협력관계 제휴성, 그리고 협력관계 발전성 중에서, 본 연구는 제휴성보다는 발전성․지향성․구비성이 광역적 협력의 중요 영향요인 임을 알 수 있다. 이는 현재 지자체간 광역발전의 핵심 관건이 지자체간 협력관계의 발전성과 같은 실질적이면서도 현실적인 실천내용이 무엇보다 상생협력의 성공요인임을 인식할 수 있었다. 그리고 발전성과 더불어 지향성 및 구비성 또한 명확하게 제시되고 추구되어야 하는 것으로 이해할 수 있다. 즉 지자체간 협력관계의 적용원칙과 밀접한 관련성을 갖는 지향성 그리고 지자체간 협력관계의 전제조건이라 할 수 있는 구비성이 결여된 협력관계는 지자체간 상호 발전성, 신뢰성 그리고 협력의 지속성 차원에서 절대 존재할 수 없는 것이다.

다만 본 연구결과에서 제휴성이 상대적으로 낮은 영향도를 보이고 있는 점은 자치단체가 자신과 다른 유형의 지자체와 협력을 할 경우 상이한 계층간 협력가능성보다는 협력으로부터의 이익 발생가능성을 더 우선시하기 때문인 것으로 여겨진다. 즉 지방자치단체는 협력을 위한 형식적인 조건보다는 이익을 발생시킬 수 있는 실질적인 조건을 상대적으로 더 중요시 한다고 할 수 있다.

한편 본 연구결과와 더불어 지방자치단체간 협력 및 지역간 광역적 상생협력 도모 차원에서 다음과 같은 본질적 내용을 바탕으로 지역간 공동발전이 모색․추진되어야 할 것으로 사료된다.

첫째, 지방자치단체간 협력관계는 기본적인 논리를 ‘상호공생주의적 접근’에 기반을 두어야 한다. 이러한 기본적인 논리를 바탕으로 상호간의 공동이익관계를 조성하기 위해서는 협력관계 형성을 위한 기반여건의 구축이 중요하다. 이를 위해서는 본 연구결과에서도 나타났듯이 협력대상 지방자치단체는 협력관계 구축을 위한 수준향상, 상호간 협력목표 일치를 위한 합의과정 내실화, 협력대상자 자원보유도, 협력대상자의 적합성 및 협력절차(과정)의 적합성을 사전에 충분히 검토하여야 할 것이다. 즉 지방자치단체간 상생발전은 상호주의에 따른 공동이익을 추구한다는 점에서 협력관계 형성을 위한 상호간의 이익의 균형점을 찾을 수 있는 조건을 마련하여야 할 것이다.

둘째, 상호간의 지속적인 공동이익 추구하는 관점에서 볼 때, 지방자치단체간 협력관계를 지속화시키기 위한 원칙을 마련하여 적용하는 것은 매우 중요한 의미를 내포한다. 또한 이러한 원칙은 지방자치단체 협력간 발생할 수 있는 분쟁과 갈등을 사전에 예방할 수 있는 메카니즘으로도 작용할 수 있다. 실질적으로 지방자치단체간 협력관계 추진과정에서의 상호 호혜성, 상호 의존성, 지역환경변화에 대한 대응성, 상호 이해성, 상호간 수평적 교류, 성과에 대한 공정한 분배는 상기 맥락에서의 중요한 원칙으로 활용될 수 있을 것이다.

셋째, 과거의 중앙집권적 정부간 관계는 일방적․수직적 통제관리 형태의 광역행정 위주였으나, 이는 현재와 같은 새로운 지방행정 환경변화에 대하여 능동적인 행정대응성을 구현하기에는 한계가 있으며, 특히 지방정부간 계층이 다를 경우 자치단체간 협력가능성은 현실적으로 많은 어려움을 주고 있다(한표환 외, 2003). 따라서 자치단체의 계층간 차별성이라는 제한적 요인을 극복하고 상호 의존적․수평적 협력관계를 형성하기 위해서는 자치단체 유형별 사무 유사성, 자치단체 계층별 권력 대등성, 행정구역 관할의 조정 용이성, 지역간 현안의 심각성과 같은 상호간 상생발전의 공감대를 일차적으로 유도해내고, 이를 지속적으로 발전시켜 나가기 위한 공동 노력과 법․제도․행정적 지원책 등이 강구될 필요가 있다.

끝으로 지방자치단체간 협력은 실질적으로 얻는 이익의 정도에 따라 영향을 받는 것 또한 사실이다. 즉 자치단체간 협력관계는 기대하는 이익을 창출하기 위하여 다른 자치단체와 협력을 하는 목표지향적인 활동이라고 할 수 있다. 이와 같은 자치단체간 목표지향적 협력활동의 극대화를 위해서는 무엇보다도 관련 지방자치단체장의 강력한 추진의지와 상호 실천방안의 실재화가 매우 중요하다. 이를 위해서는 협력 지자체 및 지역간의 인적․물적 자원 활용의 효율화, 부정적인 정치영향요인 배제, 지역화합 및 갈등 해결요인 탐색, 협력지자체간 정보 공유, 동반자적 협력파트너십 유지 등과 같은 협력관계 형성의 본질적 요인을 보다 총체적이고도 면밀하게 사전 분석․대응하여야 할 것이다.

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이환범(李桓範): 미국 University of Southern California(논문: Strategies for Productivity Improvement in Public Organizations)에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 영남대학교 행정학과 조교수로 재직 중이며, 주요 관심분야로는 조직관리, 정책성과평가, 공공관리 등이다. 저서로는 「정책분석론」(2005), 주요 논문으로는 “지방공기업의 경영성과관리와 평가지표 개발(2005)”, “행정책무성에 대한 조직문화 유형별 영향요인 분석(2005)” 등이 있다. 한국행정학회 편집위원, 한국정책학회 연구위원 등을 역임하고, 현재는 한국조직학회 연구이사, 한국행정연구원 편집위원 등으로 활동 중이다. <E-mail: hblee@yumail.ac.kr>

이성근(李盛根): 서울대학교에서 행정학 박사학위(논문: 공공정책과정에 있어서 공동생산적 참여에 관한 연구)를 취득하고, 현재 영남대학교 지역개발학과 교수로 재직 중이며, 학문적 관심분야로는 지역혁신, 지역계획, 지역경제 등이다. 저서로는 「지역경제학의 이해」(1997), 주요 논문으로는 “혁신적 기업의 네트워크가 혁신성과에 미치는 영향: 국가지원 지역혁신 사업의 참여기업을 중심으로(2004)”, “지역혁신체제 구축과 테크노파크의 역할(2004)” 등이 있다. 한국지역개발학회 회장, 대한지방자치학회 회장 등을 역임하고, 현재는 한국지역개발학회 고문, 영남대학교 정치행정대학장과 지역혁신 연구소장 등으로 활동 중이다.

<E-mail: skl2682@yu.ac.kr>

이수창(李壽昌): 현재 영남대학교 지역혁신연구소 선임연구원 및 대구한의대학교 행정학과 초빙교수로 재직 중이며, 학문적 관심분야는 계량분석, 공공관리, 정책분석 등이다. 저서로는 「통계분석의 이해와 활용」(2005), 주요 논문으로는 “조직환경 및 조직구조가 권위주의 행태에 미치는 영향요인 분석(2005)”, “지역사회 노인여가복지시설 이용자 만족도에 미치는 영향요인 분석(2005)” 등이 있다. 육군 제3사관학교 행정학과 전임강사를 역임하였다. <E-mail: leesc@yumail.ac.kr / 논문접수일: 2006. 2. 11 /심사완료일: 2006. 5. 18>