지방행정 혁신주체의 특성과 혁신성과의 관계 연구:

｢지방정부연구｣ 제10권 제2호(2006 여름) : 87～111

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충남․북 28개 기초자치단체의 행위자 특성을 중심으로

Research on Relationship Between Local Innovation Participants and Innovation Accomplishments:

Focusing 28 Local Governments in Chungnam and Chungbook

전 주 상*

정 연 정

본 연구는 지방행정 혁신 주체의 특성과 혁신성과간의 상관관계를 이론적, 경험적으로 고찰함으로써 지방행정 혁신과 관계하는 지역특성 변수들을 도출하는 것을 기본 목적으로 한다. 이를 위하여 본 연구는 2005년 행정자치부 주관으로 이루어진 250개 자치단체의 행정혁신 평가결과를 활용하여, 충남□북 혁신주체(자치단체장, 공무원, 지역주민)의 특성으로 정의되는 변수들과 지방정부 행정혁신 성과의 관련성을 도출한다. 충남□북 28개 자치단체의 경우는 자치단체장의 전직경험, 지역정부 공무원 수, 재정자립도, 지역주민의 1인당 지방세 부담액에 따라 그 혁신성과가 상이할 가능성이 높게 나타나고 있다. 이러한 결과는 해당 지역의 혁신성과를 극대화하기 위해서 이러한 4가지 부문에서의 역량 정비가 선결과제가 될 수 있음을 의미한다. 따라서 본 연구는 지방행정 혁신의 성과는 다양한 지역적 특성변수와 관계되며, 양자가 상호관련성을 가지면서 진행될 때 그 성과가 극대화될 수 있음을 강조하고, 나아가 평가방식의 개선 측면에서의 시사점을 제시한다.

* 제 1저자

주제어 : 지방행정혁신, 혁신주체, 혁신성과

Ⅰ. 문제의 제기

참여정부는 출범 이후 혁신을 지식기반사회에 필요한 필수적인 과제로 인식하고 있으며, 이러한 차원에서 지방분권혁신위원회를 구성하여 혁신 의제를 추출하고 이를 토대로 범정부적인 차원의 혁신을 지속적으로 추진해 왔다. 그러나 중앙부처를 대상으로 이러한 혁신관리활동이 적극적으로 추진되었던 데 반해, 지방정부를 대상으로 한 혁신관리활동은 그동안 상대적으로 미진했던 것으로 평가할 수 있다. 따라서 지방정부의 혁신수준도 중앙부처에 비하여 상대적으로 미흡한 것으로 평가되고 있다.

2004년과 2005년 전 중앙부처를 대상으로 한 혁신평가나 2004년 일부 중앙행정기관을 대상으로 한 진단□변화관리사업 등이 이러한 배경하에서 이루어진 혁신관리활동의 예라고 할 수 있다.

2005년 8월 혁신수준을 5단계(미착수, 진입, 확산, 가시화, 정착)로 구분하여 평가한 행정자치부의 혁신진단에 의하면, 중앙부처의 66.3%(36개)가 혁신 우수단계인 4,5단계로 평가받고 있는데 반해, 지방자치단체는 53.6%(134개)가 혁신초기단계인 1, 2단계로 평가된 바 있다. 자세한 내용은 행자부(2005a) 참조

이러한 상황에서 참여정부는 지방정부의 혁신역량을 강화하고 혁신의 지속적인 추진을 위하여 2005년 처음으로 250개 전 자치단체(광역 16. 기초 234)에 대하여 지방행정 혁신평가를 실시하였다. 이번 평가의 주된 내용은 후술하는 바와 같이 혁신역량(7개 항목), 혁신과제(11개 항목) 및 혁신체감도(3개 항목) 등 3개 부문에 대한 종합평가로서 그동안 민간부문에서 산발적으로 진행되어 왔던 지방정부의 혁신평가와는 상이한 포괄적인 성격을 갖는 것으로서 전체 250개 지방자치단체(광역 16, 기초 234)를 혁신 표준(Re-engineering Standards)을 활용하여 일괄적으로 조사하는 최초의 혁신 분야 평가라는 점에서 그 의미가 크다고 할 수 있다.

지방행정 혁신주체의 특성과 혁신성과의 관계 연구

｢지방정부연구｣ 제10권 제2호(2006 여름)

그러나 혁신에 대한 공통표준에 의하여 일괄적으로 이루어진 이번 평가사업은 다음과 같은 점에서 개선의 여지가 있는 것으로 판단된다. 우선 이러한 제도의 실시로 참여정부의 2대 목표라고 할 수 있는 정부혁신과 지방분권이 갖는 ‘차별성과 동질성’이라는 함의가 확보될 수 있는가의 문제이다. 이는 기본적으로 지방정부 혁신의 수준 및 성과는 개별 지방정부가 처해 있는 여건, 내․외부 역량 등 다양한 요인들에 의하여 상이하게 나타날 수 있다는 점을 간과한 것으로서 ‘모든 지방정부가 동일한 내용을 혁신을 추구하는 것이 아니고, 따라서 그 결과가 상이할 수밖에 없다’는 평범한 진리를 경시하고 있음을 의미한다. 결국 문제는 중앙정부가 지방정부를 평가한다는 수동적인 평가방식(지역의 입장에서)의 문제라기보다는 참여정부가 중시하고 있는 지역 중심의 분권이나 혁신 모델의 내용을 구성하는데 과연 이와 같은 평가가 얼마나 기여하는가의 문제라고 할 수 있다. 이는 혁신평가가 지역에서 오랜 기간 생성되어온 지역적, 구조적 차이에 기반 한 컨텐츠를 확보함으로써 상향식(bottom-up)모델로 재구성되어야 한다는 것을 의미한다.

지역중심의 상향식 혁신 평가모델이란 기본적으로는 혁신 수준의 지역적 차이를 생성하는 환경적 요인들과 상관성을 가지며, 나아가 이를 충분히 반영한 평가지표 및 프로세스(process) 개발과 연계되어야 하는 것이다. 이상과 같은 문제의식에 근거하여 본 연구는 우리나라 지방정부의 지역적□구조적 조건 차이가 개별 지방정부의 혁신 성과와 어떠한 관련성을 갖는가에 대한 실증적인 분석을 수행고자 하며, 분석결과에 기초하여 지방정부 혁신의 저해요인과 증진요인을 파악함으로써 지역중심의 혁신전략 수립에 기여하고, 궁극적으로 혁신 평가제도의 적정성 제고에 시사점을 제공하고자 한다.

본 연구의 주요한 분석대상은 충남․북 28개 기초자치단체로 한정하였다. 물론 전체 250개 자치단체 중에서 28개의 자치단체만을 분석대상으로 도출한 결과의 일반화는 용이하지 않을 것으로 판단된다. 그러나 본 연구는 비교적 지리적, 문화적으로 동질성을 갖는 지역 내에서 혁신과 관계하는 조건변수들을 상정해 봄으로써, 특정지역의 속성이 혁신평가결과에 미친 영향의 정도를 유추하여 향후 250개 전체 자치단체를 대상으로 하는 일반화된 모델 정립을 위해 고려되어야 하는 통제변수들을 사전에 도출한다는 점에서 여전히 유의미하다고 볼 수 있다.

본문의 구성은 크게 4가지 문제를 중심으로 이루어진다. 첫째, 기존의 지방정부 혁신과 관련된 이론적 논의를 우리나라의 기존 연구결과들을 중심으로 고찰한다(2장). 둘째, 분석틀을 정립하고 관련 변수의 내용과 선정 이유 그리고 분석방법을 기술한다.(3장) 셋째, 분석결과를 제시하고 관련된 논의사항을 기술한다(4장). 마지막으로 분석결과를 요약하고 결과가 함축하는 정책적 시사점을 도출한다(5장).

Ⅱ. 지방정부 혁신의 영향변수에 관한 이론적 논의: 기존 연구의 검토

1. 우리나라 지방정부 혁신의 영향변수 관련 연구 동향

지방정부의 혁신성과에 영향을 미칠 수 있는 요인을 설명하는 시각은 내부적 특성모형과 구조적 환경모형으로 대별될 수 있다(이종수, 2004: 245-247).

내부적 특성 모형은 지방정부 내부의 요인을 다양하게 개념화하고 있으며, 이 중에서 특히 ‘정책행위자’가 혁신성과에 미치는 영향을 중시한다. 정책행위자란 지방정부의 정책과정에서 공식적 혹은 비공식적으로 영향을 미치는 참여자를 의미하며, 이들에 의하여 지방정부의 혁신성과가 결정된다는 것을 의미한다. 반면 구조적 환경모형은 지방정부의 혁신성과에 영향을 미치는 상황적 여건을 분석한다. 이 모형은 기본적으로 인구규모, 재정자립도 등 자원의 보유상태, 지배정당, 도시/농촌간의 구분, 지역주민의 참여 등을 중요시한다. 그러나 지방정부의 혁신성과에 영향을 미치는 요인들을 이러한 모형에 의하여 이분법적으로 구별하는 것은 용이하지 않다. 다수의 상황적 조건들은 직․간접적으로 정책행위자들의 행위에 영향을 미치고 결과적으로 지방정부의 혁신성과에 영향을 미치기 때문이다. 따라서 양대 관점을 포괄하여 분석할 수 있는 방안을 고려할 필요가 있다.

우리나라에서도 지방정부의 혁신에 대한 연구가 활발히 이루어지고 있으며, 최근 들어서는 ‘혁신지표 개발에 관한 연구’가 양산되고 있다. 이 분야의 연구들은 최근 지방정부의 혁신역량 강화가 정부의 주요 정책과제로 부각됨에 따라 지방정부의 혁신역량을 정의하고 이를 측정 및 강화하기 위한 모델구성을 시도한 것으로서 강철구․소순창(2004), 윤두섭․이승종(2004), 이재성․임승빈(2004)의 연구 등이 이에 속한다. 이러한 연구들은 일부 용어상의 차이는 있으나 혁신 역량을 내부 역량(인적 역량 및 내부구조 역량)과 외부 역량(행위자와 구조적 요인)으로 분류하고 있으며, 특히 일부 연구는(강철구․소순창, 2004) 각 역량을 평가하기 위한 세부 지표들을 제시하고 있다. 혁신지표 개발에 관한 연구들은 전술한 내부적 특성 모형의 시각과 구조적 환경 모형의 시각을 포괄하여 지방정부의 혁신성과에 영향을 미칠 수 있는 요인들을 망라하고 있다는 점에서 공통점을 갖고 있으며, 향후 지방정부 혁신에 대한 인식 제고와 방향성 설정에 긍정적인 역할을 수행할 것으로 기대된다. 그러나 지표체계가 지나치게 복잡하다는 점, 객관적으로 평가하기 어려운 지표가 다수 포함되어 있다는 점, 지표간의 가중치 설정이 이루어지지 않고 있다는 점, 지표상의 요인들이 혁신성과에 미치는 영향력이 검증되지 않고 있다는 점 등에서 시론적인 성격이 강하며, 이 부분에 대한 보완이 이루어져야 할 것으로 보인다.

우리나라에서 이루어진 혁신의 영향요인에 관한 연구들도 이러한 두 가지 시각을 반영하여 분석변수들을 설정하고 있다. 이러한 연구들로는 이종수(2004), 류지성 외(2001), 이성진(2001)의 연구 등이 대표적이라고 할 수 있다.

이종수(2004)는 지방정부의 혁신패턴을 지향성에 따라 유형화하고, 250개 전 지방자치단체 공무원에 대한 설문조사를 통하여(170개 지방정부 응답) 정책행위자와 환경적 요인이 혁신에 미치는 영향을 분석하였다. 분석 결과 지방정부가 지향하는 혁신패턴은 민주성, 효율성, 형평성, 유연성 지향의 순으로 나타났다. 특히 영향요인으로는 지방정부의 정책행위자 가운데 단체장과 공무원이 지방정부의 혁신을 주도하며, 이 가운데 단체장이 상대적으로 더 큰 영향력을 미치는 것으로 분석되었다. 환경적 요인들 가운데에서는 재정자립도가 총체적인 지방정부 혁신과는 약한 부(-)의 관계를 가지고 있으나, 민주성 제고 시책과는 정(+)의 관계를 가지고 있는 것으로 나타났으며, 인구규모, 도농 차이는 지방정부의 혁신에 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 분석되었다.

류지성 외(2001)는 1996년부터 2000년까지의 지방정부 혁신사례 248개를 분석하여 혁신의 내용을 유형화하고, 전체 자치단체 공무원에 대한 설문조사(172개 자치단체 응답)를 통하여 지방정부의 여건의 차이가 혁신에 미치는 영향을 분석하였다. 분석 결과 지역여건의 차이가 지방정부의 혁신에 어느 정도의 영향을 미치는 것을 확인하였으며, 특히 자치단체장의 리더십과 사회기반시설이 유의미한 영향력을 미치는 것으로 나타났다.

이성진(2001)은 경상남도 20개 기초자치단체를 대상으로 객관적 통계치 및 공무원에 대한 설문조사를 통하여 관련 요인이 혁신에 미치는 영향을 분석하였다. 분석 결과 지방정부들은 기술혁신보다는 관리혁신이나 서비스혁신에 치중하고 있는 것으로 나타났으며, 혁신성향이 높은 지방정부는 대외적 관심도, 재정자립도, 집권성이 높은 것으로 분석되었다.

이상의 연구들에서 분석된 변수들을 유형화하여 제시하면 아래 <표 1>과 같다.

<표 1> 선행연구의 분석 변수

연구자	영향요인	분석변수(평가요소)	혁신의 내용(성과)
이종수 (2004)	정책행위자	일반주민․시민단체․학자 및 전문가․기업․지역 언론․단체장․지방의회․지방정부 공무원․지역출신 국회의원․중앙정부	효율성 향상 유연성 확대 민주성 제고 형평성 제고 (설문조사․시책 채택율)
	환경적 요인	인구규모․도시화 정도․재정자립도․주민참여 수준․지방의원의 단체장 지지율
류지성 외 (2001)	지역사회와 조직의 규모	인구규모․공무원 수	민원서비스 향상 지방정부 생산성 제고 지역경제 활성화 삶의 질적 수준 향상 (설문조사)
	리더십	자치단체장의 학력․연령
	사회기반시설	의사 1인당 인구수
	행정적․재정적 요인	공무원 1인당 주민수․1인당 지방세 부담액․세출액 중에서 차지하는 경제개발비의 비중․재정자립도
이성진 (2001)	인적 특성 요인	탁월성․대외적 지향도․참여적․민주적 리더십	관리혁신 서비스혁신 기술혁신 (혁신사례 건수)
	구조적 요인	조직규모(공무원 수)․복잡성․공식성․집권성
	조직 풍토 요인	창조성․학력․혁신적 분위기․내부의사소통․혁신전략․여유자원(재정자립도)
	환경적 요인	외부 압력․요구․외부 의사소통․주민 행정참여․환경 변동

2. 평가 및 시사점

혁신영향요인에 대한 연구들은 우리나라 지방정부의 혁신에 영향을 미치는 요인들을 실증적으로 분석하여 지역 여건의 차이가 혁신의 성과와 내용에 영향을 미치고 있다는 점을 규명하고 있다는 점에서 큰 의미를 지닌다. 특히 기존연구들을 통하여 자치단체장, 공무원 등의 행위자 요인과 재정자립도 등의 재정적 요인이 혁신에 중요한 영향력을 미칠 수 있음을 시사하고 있다.

그러나 주요 연구방법으로 설문조사를 활용하고 있다는 점은 개선의 여지가 있는 것으로 보인다. 설문조사를 통한 자료 수집은 지방정부 차원에서 이루어지고 있는 혁신의 주요 내용과 주도세력, 그리고 영향을 미치는 요인들을 파악하는데 도움을 줄 수 있고, 또한 지역의 특성과 여건을 정확히 나타낼 수 있는 통계자료를 수집하는 것이 용이하지 않은데 기인한 것이기 때문에 일면 불가피한 측면을 가지고 있는 것으로 보인다. 그러나 기존 연구들과 같이 설문조사 방법을 활용할 경우 주관적, 의지적 요소를 충분히 배제할 수 없다는 점에서 혁신에 대한 기대(expectation)는 반영할 수 있으나, 정량적 지표에 근거한 혁신성과에 대한 내용을 반영하기 어렵고, 따라서 객관적 혁신성과의 조작화(operationalization) 필요성을 충족시키기 어려운 것으로 판단된다.

그리고 기존의 연구들은 지방정부 혁신의 영향변수들을 다양하게 분류하고 있으나, 이들중 상당수의 변수들은 특정한 혁신 행위자의 행태와 직접적으로 관련된 것으로서 이러한 변수들은 혁신 행위자의 특성 변수로 파악하는 것이 적절할 것으로 판단된다. 이종수(2004)의 연구에서 환경적 요인으로 분류된 인구규모/주민참여수준/단체장 지지율, 류지성 외(2001)의 연구에서 지역사회와 조직의 규모로 분류된 인구규모/공무원수, 리더십으로 분류된 자치단체장의 학력/연령, 행정적․재정적 요인으로 분류된 1인당 지방세 부담액, 이성진(2001)의 연구에서 인적 특성 요인으로 분류된 탁월성/대외적 지향도/참여적․민주적 리더십, 구조적 요인으로 분류된 공무원 수, 조직 풍토요인으로 분류된 학력, 환경적 요인으로 분류된 주민 행정참여 등이 그 예이다.

따라서 본 연구에서는 이러한 문제 인식에 기초하여 분석변수를 가능한 한 객관화할 수 있는 요소들로 한정하고, 이러한 변수들과 2005년도 행정자치부 지방행정혁신평가에서 나타난 계량화된 혁신성과와의 관계를 분석해 보고자 한다. 이를 위하여 기존 연구들에서 분석되었던 변수들을 기초로 설문조사에 의존하지 않고 계량화할 수 있는 요소들을 분석변수로서 추출하고자 한다. 그리고 논의의 효율화를 위하여 기존 연구들에서 다양한 영향요인으로 설명된 분석변수들을 가능한 한 특정 행위자와의 관련성을 고려하여 행위자 특성에 관한 요인으로 압축하고, 특정 행위자와의 관련성을 상정하기는 어려우나 지방행정 혁신의 환경적 요인으로 혁신 행위자의 역량에 영향을 미치는 것으로서 경제적□재정적 요인을 부가적 요인으로 고려하여 분석하고자 한다.

이러한 과정을 거쳐 본 연구는 설문조사를 활용하고 있는 기존 연구들이 갖는 전술한 한계점을 극복하고 혁신성과와 관계하는 변수도출 가능성을 확대시킨다는 측면에서 시사점을 제공하고자 한다.

Ⅲ. 분석변수 및 분석방법

본 연구는 지방정부의 행정혁신 성과와 행정혁신의 주요한 행위자(actor)를 정의하는 특성요인 및 행정혁신의 환경적 조건을 구성하는 경제적□재정적 요인들 간의 관련성을 중점적으로 분석하고자 한다.

본 연구가 행위자 중심의 특성변수를 중점적으로 다루는 이유는 행정혁신의 다양한 역량과 자원들은 궁극적으로 혁신에 참여하는 주체들을 매개로 그 영향력의 정도가 파악될 수 있기 때문이다. 따라서 이러한 이유에 근거하여 본 연구는 행정혁신에 활용되는 다양한 물적․인적자원의 최종적인 활용자로서 혁신관련 행위자 또는 참여자의 중요성을 부각시키고자 한다.

1. 분석변수

1) 행정혁신 주요 행위자 및 환경

혁신성과와 상관관계와 있을 것으로 인식되어온 행위자는 단체장, 지방의원, 공무원, 주민, 시민단체, 기업, 언론, 전문가집단, 중앙정부, 이익 집단 등을 들 수 있다(이종수, 2004: 246). 이들은 각 정책영역에서 이루어지는 혁신을 창안, 도입, 확산시키는 정책 거버넌스(governance)의 구성인자들이라고 할 수 있다. 개별 행위자들이 혁신성과와 관계하는 내용과 방식을 분석하는 것은 매우 중요하지만 이 모든 행위자들의 연관성의 동학(dynamics)을 규명한 선행연구는 거의 존재하지 않는 것도 사실이다. 기존 연구의 대체적인 경향은 혁신 행위자들을 내․외부 행위자 집단으로 구분하고, 개별 집단을 대표하는 행위자를 선택적으로 고려하는 것이 보편적인 분석방식이라고 할 수 있다(Mathew, 1999: 2). 이는 다양한 혁신 관련 행위자들 중 상대적으로 연관성이 높을 것으로 기대되는 대표적인 행위자들에 대한 선택적 고려가 이루어져 왔다는 것을 의미한다. 따라서 본 연구에서는 다양한 혁신 행위자들 중 상대적으로 영향력을 갖는 것으로 평가되는 3가지 행위자-단체장, 주민, 공무원-의 혁신성과와의 관련성을 선택적으로 고려하고자 한다.

이러한 선택적 고려(selective consideration)의 이유는 크게 2가지를 들 수 있다. 첫째, 혁신과정에 대한 개별 혁신 행위자의 관련성 또는 영향력 분석에 있어서 기존 연구 결과에 따르면 내부집단-단체장, 공무원, 지방의회-중에서 지방공무원과 단체장이 혁신과정에 미치는 영향이 높은 것으로 나타나고 있기 때문이다. 한 연구에 따르면 영향력의 정도를 10점 척도를 측정한 결과 지역국회의원 5.91, 지방의회, 6.34, 단체장 7.92, 지방공무원 7.13 등으로 나타나고 있다.(이종수, 2004: 252) 따라서 본 연구에서는 내부 혁신 행위자 집단 중에서 기존 연구에서 상대적으로 영향력이 높은 것으로 나타나는 단체장과 공무원만을 선택적으로 고려하고자 한다. 둘째, 혁신의 외부 행위자 집단을 구성하는 다양한 주체들 중에서 지역주민의 관여가 매우 중요한 의미를 갖기 때문이다. 기존의 지방정부 혁신결과 및 수준 결정요인에 대한 경험적 분석에서 일반주민의 관여도 중요한 역할을 수행하는 것으로 나타나는데, 이는 주민의 관여도가 강력한 혁신지향성의 중요한 원천으로 작용하기 때문이다(이종수, 2004: 254). 또한 시민단체의 영향력은 지역주민의 영향력을 통해 결집되고 집적되는 것이기 때문에 지역주민이 보다 원천적인 행위자 역할을 한다고 볼 수 있고, 지역주민의 역량과 무관한 시민단체의 영향력은 무의미한 것이라고 볼 수 있다. 따라서 혁신의 외부 집단 행위자 중에서 가장 원천적인 기반이 되는 지역주민이 본 연구에서 중요한 행위자로 고려된 것이다.

본 연구에서 행위자 요인 중에서 첫 번째로 고려된 것은 자치단체장과 관련된 것이다. 자치단체장은 우리나라 지방정부의 혁신 동력으로 많은 연구결과들에게 지적되는 혁신주체이기도 한데(Dubnick, 1994; 지병문, 2000; 이종수, 2004), 특히 한국의 지방정부에서는 ‘강시장 제도’가 일반적이기 때문에 시장이나 군수의 리더십이 지방정부의 혁신성과를 결정하는 핵심적인 요소일 수 있다(이종수, 2004). 자치단체장의 리더십 요인은 크게 주관적 요인과 객관적 요인으로 구분될 수 있는데, 주관적 요인은 혁신과 관련된 의지, 리더십 유형, 변화 수용성향 등의 성격을 갖는 것이며, 객관적 요인은 경험, 학력, 연령, 소속정당, 득표율 등의 배경적 성격을 갖는 것이다. 본 연구에서는 자치단체장의 인식과 관련된 주관적 요인들은 배제하고, 주로 이들의 배경을 구성하는 객관적 요인(연령, 학력, 전직, 소속정당, 득표율)들을 중심으로 변수를 구성한다. 자치단체장의 연령, 학력은 행정혁신의 내용상의 차이를 창출하는데 중요한 역할을 하는 것으로 인식되어 왔는데(Obsborne & Gaebler, 1992; Dubnick, 1994), 단체장의 연령은 혁신의 필요성과 내용을 결정하는데 있어 순응력의 정도를 파악하는데 중요한 지표로 활용될 수 있고, 학력의 경우는 혁신의 이론적, 현실적 타당성을 고려하는데 중요한 기초지식을 제공할 수 있다는 점에서 단체장의 혁신 관련 리더십을 구성하는데 중요한 역할을 한다고 볼 수 있다. 또한 소속정당을 고려하는 이유는 중앙정부의 행정혁신 절차나 내용에 대해 자치단체장이 얼마나 정치적으로 순응력을 가질 수 있는가를 인식할 수 있는 지표가 되기 때문이며, 선거에서의 득표율은 혁신관련 과제들을 수행하는데 있어 자치단체장이 활용할 수 있는 정당성(legitimacy)을 가늠하는 지표가 될 수 있기 때문이다.

해당 자치단체장의 전직, 학력, 연령 정보는 중앙선거관리위원회의 역대 선거정보 메뉴중 후보자 및 당선자 정보를 활용하였다. 재․보궐 선거로 당선된 자치단체장이나 시군 신설의 경우(충주, 음성, 증평, 공주, 계롱, 당진) 개별 선거시기의 선거결과 최종 언론보도(naver 검색활용) 내용을 참고로 자료를 구득하였다. http://www.nec.go.kr(검색일: 2006.02.01), http://www.naver.com(검색일: 2006.02.03).

여기서 득표율이란 자치단체장이 2002년 지방선거나 2003년 재□보궐선거에서 획득한 득표율을 의미한다. 이에 대해서는 이에 대해서는 중앙선거관리위원회 역대 선거정보 시스템의 후보자 및 당선자 약력 정보를 활용하였다. http://www.nec.go.kr(검색일: 2006.02.01)참조

행위자 요인 중에서 두 번째로 고려된 것은 공무원과 관련된 변수이다. 공무원들의 개별 성향요인은 행정혁신을 수용하고 추진하는데 중요한 역할을 한다고 볼 수 있다. 하지만 다수의 공무원들의 인적 특성이나 성향과 관련된 요인을 도출하는 것은 불가능하기 때문에 본 연구에서는 공무원의 수를 공무원과 관련된 변수로 상정하고자 한다. 행정조직의 규모를 구성하는 요소로서의 공무원 수는 정부의 업무처리 환경의 대리변수 역할을 하며, 행정조직의 규모를 가늠하고 행정혁신의 성패를 가늠하는데 중요한 역할을 한다고 볼 수 있다(Kimberly Evanisko, 1981; 류지성외, 2001).

자치단체장과 관련된 특성변수 이외에 지역주민의 1인당 지방세 부담액, 인구수, 전체 공무원 수, 경제개발비 비중은 충남북 통계연보 중 개별 자치단체별 데이터를 활용하였다. 이에 대해서는 충남□북 통계연보, 2004, http://www.chungnam.go.kr과 http://www.cb21.net(검색일: 2006.01.07) 참조

셋째, 지역주민 역시 지방정부의 핵심적인 행위자로 고려될 수 있다. 지역주민은 외부의 혁신주체로서 서비스 이용자, 유권자, 납세자로서의 역할을 하며 최종적으로는 혁신의 궁극적인 수혜자가 된다.(이종수, 2004) 지역주민은 자치단체장이나 공무원에 비해 혁신 개입력은 약하나 지방정부의 행정혁신을 잉태하고 지속하는데 중요한 역할을 한다고 볼 수 있다. 지역주민과 관련되어 본 연구에서 채택된 변수는 주민수와 1인당 지방세 부담액이다. 먼저 주민수의 경우는 지역의 특성을 나타내는 일반적인 투입변수이면서, 지역주민의 역량을 가늠하는 기본적인 지표가 되며, 1인당 지방세 부담액은 지방정부 행정혁신을 가능하도록 하는 물적 자원을 지역주민이 직접 제공한다는 측면에서 중요한 의미를 갖는다.

마지막으로 특정 행위자와 관련성을 상정하기는 어려우나 지방행정 혁신의 환경적 요인으로 혁신 행위자의 역량에 영향을 미치는 것으로서 경제적□재정적 요인을 들 수 있다. 본 연구에서 채택된 환경변수는 재정자립도와 예산총액 중 경제개발비가 차지하는 비중(%)이다. 재정자립도 변수는 지방행정 혁신에 영향을 미치는 요인으로 주로 고려되어 왔던 변수이며(Brudney & Selden, 1995; Ruhil et.al., 1999; 이창원, 1999), 경제개발비 비중은 지방정부의 정책적 우선순위를 설명하는 변수로서 경제개발비의 비중이 높을수록 중앙정부에서 추진하는 혁신 관련 정책의 우선순위가 낮아질 수 있다는 가정에 근거하였다.

재정자립도는 2004년 행정자치부의 지방재정공개시스템내의 지방자치단체 예산지표분석 자료중 충남□북 28개 자치단체 자료를 중심으로 구성됨. 이에 대해서는 이에 대해서는 http://www.lofin.mogaha.go.kr(검색일: 2006.01.08)참조

이상에서 지방 정부의 행정혁신 참여자의 특성을 정의하는 변수로서 고려된 총 10개의 변수들과 혁신성과간의 관계에 근거하여 분석틀을 구성하면 아래 <그림 1>과 같다.

<그림 1> 지방정부 행정혁신 성과와 행위자 및 환경적 변수에 대한 분석틀

2) 행정혁신 성과

본 연구가 주요한 분석대상으로 다루고 있는 행정혁신 성과 변수는 2005년 행정자치부 주관으로 이루어진 지방행정혁신 평가결과를 중심으로 구성하였다. 2005년 지방행정 혁신평가는 3개 부문, 5개 평가분야, 18개 평가항목으로 구성되어 있다. 본 연구에서 혁신성과로 파악되는 2005년도 지방행정 혁신 평가의 주요 평가내용은 아래 <표 2>와 같다. 본 연구에서는 전술한 관련 변수들이 지방자치단체의 부문별, 분야별, 항목별 점수와 어떠한 상관관계를 갖는가를 분석한다.

다만 본 연구에서는 구체적인 점수와 순위가 공개된 보고서가 발간되지 않은 상태이므로, 개별 자치단체명과 해당 점수는 공개하지 않기로 한다.

평가방식은 정성평가와 정량 평가가 혼합된 방식이었으며, 평가방법은 실적보고서에 대한 서면평가로 1차 점수를 부여하고, 현장 면담시 확인 후 2차 점수를 부여한 후 현장실사위원과 서면평가위원의 협의를 거쳐 최종점수를 부여하는 방식으로 진행되었다.

다만 평가부문 중 혁신체감도 부문은 혁신역량 및 혁신과제 부문과 달리 설문조사를 통해 이루어짐으로써 전술한 바와 같이 주관적□의지적 요소가 개입되었을 가능성을 배제할 수 없고, 설문조사의 특성상 자치단체간 점수의 차이가 상대적으로 크지 않게 나타나고 있기 때문에 본 연구의 분석대상에서 제외한다. 그리고 혁신과제중 10개의 공통혁신과제 이외의 5개의 자율혁신과제(지식관리/기록관리/정책품질관리/자원봉사 인프라 확충/갈등관리 중 각 자치단체에서 택1, 가중치 10%)에 대한 평가가 이루어졌으나, 자치단체별로 선택한 과제가 상이하고, 일부 과제의 경우 선택한 자치단체가 극히 적어 비교 평가가 용이하지 않으므로 역시 본 연구의 분석대상에서 제외하였다.

<표 2> 행정혁신 성과의 내용

평가 부문	평가 분야	평가항목	중점평가내용	가중치 가중치는 각 부문 및 평가항목의 상대적 중요도를 의미하며, 지표개발과정에서 행정자치부 지방행정혁신평가단의 논의를 거쳐 결정되었다. 전체 가중치는 혁신 역량 부문, 45%, 혁신 과제 부문 40%, 그리고 본 연구대상에서 제외한 혁신체감도 부문 15% 등 총 100%로 구성되어 있다. 부문내 가중치는 혁신 역량 부문의 경우 평가항목별로 중요도에 차등을 두어 합계 100%로 구성되며, 혁신과제의 경우 10개의 공통과제에 대하여 동일하게 9%, 그리고 본 연구대상에서 제외한 1개의 자율선택과제에 대하여 10% 등 합계 100%로 구성된다.
혁신 역량	혁신 기반 역량	혁신비전과 전략	- 상황인식과 위기의식 공유 - 혁신비전과 전략수립 - 혁신비전․전략의 공유 및 확산 등	10%
		혁신추진조직	- 혁신추직조직 구성 - 외부혁신지원그룹 운영 등	25%
	혁신 관리 역량	혁신과제 발굴 및 실행	- 혁신과제 발굴 - 혁신과제 실행 등	20%
		혁신교육활동	- 혁신교육계획 수립 등 - 혁신교육 내용 및 활동 - 자율학습 및 연구활동 - 교육․학습 결과 활용 및 사후관리 등	25%
		혁신공유활동	- 혁신공유방 구축 운영 등 상시적 혁신공유 활동 - 혁신공유 활동 관리 및 성과관리 등	10%
		혁신활동관리	- 혁신활동 진단 및 실행 - 혁신활동 모니터링 등	5%
		혁신장애 극복 및 관리	- 혁신 장애요인 진단 - 혁신장애 극복을 위한 전략 개발․실행 등	5%
혁신 과제	공통 혁신 과제	일하는 방식 개선	- 일하는 방식 개선 기반 구축 - 회의․결재․보고방식의 효율화 - 불필요한 일 버리기의 전략적 추진	9%
		민원․제도 개선	- 민원․제도 개선시스템 추진기반 구축 실적 - 민원․제도 개선과제 발굴 및 개선 등	9%
		정보공개 활성화	- 정보공개 활성화 기반 구축 - 법령상 절차 준수 등	9%
		지방재정 운영의 책임성․ 투명성 제고	- 재정지출의 효율화 - 지방재정 운영상황 공개 활성화 - 납세서비스 혁신 등	9%
		행정서비스 전달체계 개선	- 행정서비스 전달체계 개선 추진기반 구축 - 행정서비스 전달체계의 효율적 운영 - 행정서비스헌장 추진	9%
		정책홍보	- 홍보활동 강화 - 정책홍보 모니터링 및 환류	9%
		주민참여	- 정책과정 전 단계에 주민참여 활성화 - 주민평가제 활성화 등	9%
		조직의 유연성 제고	- 조직형태의 다양화와 유연성 제고 - 민간위탁 활성화	9%
		능력과 성과 중심의 인사혁신	- 공직의 개방성․전문성 확보 - 인사 운영의 공정성․투명성 확보 - 성과지향․경쟁력 있는 교육훈련 등	9%
		성과관리시스템 도입	- 업무목표 달성 평가제도 운영 - 자체평가제도 구축 및 운영 - 성과관리시스템 개선 노력 등	9%

자료 : 행정자치부.(2005). 「지방행정혁신평가 실시계획」pp.6-15 내용의 요약 재구성

본 연구에서는 이러한 17가지 항목별 점수와 2가지 부문의 총점에 근거하여 개별 자치단체의 성과를 도출하고, 본 점수를 미흡, 보통, 우수 3가지 집단으로 재구성하여 개별 자치단체의 성과변수로 정의하였다(<그림 2> 참조).

<그림 2> 행정혁신 성과 변수 도출 방법

2. 분석방법

본 연구는 앞의 제 변수들에 대한 분석을 위해 기본적으로 빈도(frequency)분석, 상관관계(correlation)분석 기법을 활용하였으며, 특히 개별 자치단체의 행위자 특성변수와 혁신성과간의 관계를 분석함에 있어서 조건별 분포 및 추이를 살펴보기 위하여 교차분석(cross-tabulation) 방법을 보완적으로 활용하였다.

Ⅳ. 분석 및 논의

1. 28개 자치단체 혁신주체 관련 변수의 분포

앞서 논의한 바와 같이 본 연구는 개별 지방정부의 혁신성과가 지역의 혁신주체(자치단체장, 지역주민, 공무원)와 갖는 상관성에 초점을 맞추고 있다. 본 연구에서 활용된 충남□북 28개 자치단체의 혁신주체를 정의하는 관련 변수의 측정치 및 주요 분포(distribution)를 살펴보면 아래 <표 3>과 같다.

우선 자치단체장간의 차이를 정의하는 관련 변수는 크게 연령, 학력, 득표율, 소속정당, 전직 등을 들 수 있다. 충남□북 28명의 자치단체장을 5가지의 변수로 정의해 보면 우선 연령의 경우는 50대의 비율이 상대적으로 높게 나타나고 있고(57.1%), 대체로 고연령층이 다수를 점하고 있다(약 89%). 또한 학력의 경우는 대졸이상을 의미하는 고학력 소지자의 자치단체장이 전체의 약 75%를 차지하고 있고, 소속정당의 경우는 자민련 소속의 자치단체장이 이 지역의 상대적 다수를 차지하고 있다(39.3%) 지난 2002년 지방선거 및 2003년 재□보궐 선거당시 자치단체장이 획득한 득표율의 경우는 30-40% 정도가 상대적으로 높은 비율을 나타내고 있고, 50% 이상의 높은 득표율을 획득한 자치단체장은 전체의 32.1%로 나타나고 있다. 전직경험을 통해 본 28개 자치단체의 장의 속성을 살펴보면 전직 군수 및 시장 출신의 자치단체장이 상대적으로 많고(25%), 공무원(17.9%)이나 기초의회 의원 출신(14.3%)의 자치단체장 역시 다수 존재하고 있다.

<표 3> 28개 충남□북 자치단체 혁신주체 관련 변수

혁신주체	변수	구분	빈도	비율(%)
자치단체장	연령	30대 이하	0	0
		40대	3	10.7
		50대	16	57.1
		60대 이상	9	32.1
	학력	중졸이하	1	3.6
		고졸	6	21.4
		대졸	11	39.3
		대학원졸 이상	10	35.7
	득표율	30%이하	0	0
		30-40%	11	39.3
		40%-50%	8	28.6
		50%이상	9	32.1
	소속정당	열린우리당	1	3.6
		한나라당	9	32.1
		자민련	11	39.3
		민주당	3	10.7
		무소속	4	14.3
	전직	공무원	5	17.9
		정치인	3	10.7
		자영업 및 기업대표	2	7.1
		지역활동가(시민단체)	1	3.6
		군수 및 시장	7	25.0
		기초의회 및 국회의원	4	14.3
		대학교수	1	3.6
		기타	5	17.9
지역주민	인구수	5만 이하	8	28.6
		5만-10만	10	35.7
		10만-15만	6	21.4
		15만 이상	4	14.3
	1인당 지방세 부담액	30만원 이하	3	10.7
		30만원-40만원	12	42.9
		40만원-50만원	4	14.3
		50만원 이상	9	32.1
공무원	공무원 수	300명 이하	2	7.1
		300-500명	3	10.7
		500-700명	13	46.4
		700-900명	4	14.3
		900명 이상	6	21.4
기타	재정자립도	20%이하	16	57.1
		20%-30%	9	32.1
		30%이상	3	10.7
	경제개발비 비중	30%이하	6	21.4
		30%-40%	19	67.9
		40% 이상	3	10.7
항목별 계			28	100

지역주민의 특성과 관련하여 본 지역의 경우 먼저 인구수는 주로 5만 이상 - 10만 이하가 다수를 차지하고 있는 것으로 나타난다(35.7%). 5만 이하의 소규모 지역의 경우도 전체의 28.6%를 차지하고 있어 규모 면에서 상대적으로 적은 지역이 일부 포함되어 있음을 알 수 있다. 지역주민의 경제적 역량 및 능력을 정의하는 변수로서 활용된 1인당 지방세 부담액을 살펴보면, 50만원 이상의 높은 부담률을 확보하고 있는 자치단체는 전체의 약 32.1%로 나타나며, 30만원 이하의 낮은 부담률을 확보하고 있는 자치단체의 경우는 전체의 10.7%로 나타나고 있다.

자치단체의 공무원 특성의 차이를 나타내는 변수로서 전체 공무원 수를 비교하면, 300명 이하의 적은 규모의 조직을 갖고 있는 자치단체는 조사대상 전체의 약 7% 정도로 나타나고 있고, 다수의 자치단체들이 500-700명이하의 규모로 운영되고 있는 것으로 나타난다(46.4%). 900명 이상의 거대한 공공조직 규모를 확보하고 있는 경우 역시 전체의 21.4%로 나타나고 있어 자치단체간의 공무원 역량을 결정짓는 조직규모의 차이를 발견할 수 있다.

지방자치단체의 주체역량에 영향을 미치는 환경적인 변수로서 재정자립도, 경제개발비 비중의 차이를 들 수 있다. 재정자립도의 경우는 위의 <표 3>에 따르면, 28개 자치단체의 다수가 20% 이하 수준에 머물고 있으며(57.1%), 20%이상-30% 이하 수준의 자치단체의 경우도 전체의 32.1%를 나타내고 있어 전반적인 재정자립도는 대체로 낮은 수준에 머물러 있다고 볼 수 있다. 경제개발비 비중은 자치단체의 전체 세출 결산액 중 경제개발비가 차지하는 비율로 정의되었는데, 경제개발비 비중이 상대적으로 높은 경우(40% 이상)는 전체의 10% 정도를 차지하고 있고 대부분이 30%-40% 범위의 수준에 머물고 있다(67.9%). 이는 이 지역 대부분의 기초자치단체들이 전국적으로 볼 때 재정자립도가 상대적으로 낮고, 경제개발을 통한 자체 시장개발 및 지역개발에 아직까지 많은 예산을 투입하지 못하고 있다는 사실을 간접적으로 시사한다.

행정자치부의 지방재정공개시스템 자료중 시도별 재정자립도 현황을 살펴보면, 당해연도 재정자립도의 전국 평균의 경우 시도 전체 평균은 57.2%, 도 평균은 41.3%, 시 평균은 38.8%, 군 평균은 16.6%로 나타나고 있다. 충북의 재정자립도 도 전체 평균은 31.3%, 충남은 30.5%로 전체 도 평균에 비해 낮게 나타나고 있고, 시군 평균의 경우 충북의 시 평균은 35.3%, 충남의 시 평균은 29.2%로 전체 시 평균에 비해 역시 낮게 나타나고 있다. 이에 대해서는 행정자치부 지방재정공개시스템 지방자치단체 예산지표 분석자료(2004: 3-9)참조.

경제개발 비중에 있어서 당해년도 전국 경제개발비중은 34%로 나타나고 있는데, 충남․북의 자치단체들은 이러한 34%이하로 경제개발에 비용을 투입하고 있는 것으로 나타나고 있다. 이에 대해서는 통계청, 통계연보, 2004중 자치단체통계자료 중 재정자료 참조. http://www.nso.go.kr/nso2005/idex.jsp(검색일: 2006.03.08)

2. 지방정부 혁신주체의 특성변수와 혁신성과의 상관관계 분석

앞서 논의한 28개 충남□북 기초자치단체의 혁신주체를 특성들이 어떻게 혁신성과 평가에 반영되어 나타날 것인가에 대한 문제에 대한 논의를 전개할 필요성이 제기된다. 즉 전국단위에서 본 28개의 자치단체의 특성을 비교해서 살펴보면 경제적으로 아직까지 충분히 독립성이나 성숙도가 마련되지 못한 기초자치단체이며, 여당이 아닌 야당중심의 성향을 갖고, 고연령과 고학력, 지역공직자 출신으로서의 특성을 강하게 갖는 자치단체장이 재직 중이고, 인구규모나 공공조직의 규모가 상대적으로 작은 자치단체들이 나타낸 혁신성과 평가결과는 이와는 다른 조건을 갖는 자치단체와 상이하게 나타날 것이기 때문이다. 따라서 연구자들은 28개 충남□북 자치단체의 혁신주체의 특성변수들이 혁신성과 평가결과와 어떠한 상관관계를 갖는가를 살펴보기 위해 개별 변수와 혁신성과 결과에 대한 상관관계 분석(correlation analysis)을 수행하고(<표4> 참조), 이러한 상관관계에 따라 나타난 혁신성과의 분포의 차이를 교차분석(cross-tabulation)결과를 통해 검증하고자 한다.

<표 4> 혁신주체 관련 변수와 혁신성과 상관성 분석 결과

표현의 간소화를 위하여 각 과제명을 약칭하여 표현하였다.(이하 동일함. 능력과 성과 중심의 인사혁신→인사혁신, 혁신교육활동→혁신교육, 행정서비스 전달체계 개선→서비스체계 개선, 성과관리시스템 도입→성과관리, 혁신비전과 전략→혁신비전, 혁신공유활동→혁신공유) 그리고 혁신관리역량은 개별 평가항목이 아닌 혁신역량 부문의 혁신관리역량 분야 전체를 의미하며, 혁신역량 전반도 개별 평가항목이 아닌 혁신역량 부문 전체를 의미한다, 혁신과제 전반 역시 개별 평가항목이 아닌 혁신과제 부문 전체를 의미한다.

혁신주체	특성변수	혁신성과변수	상관계수
자치단체장	연령	인사혁신	-.478*
	학력	인사혁신	.405*
	득표율	혁신관리역량	-.483**
		일하는 방식개선	-.417*
	소속정당	혁신교육	-.413*
	전직경험	혁신과제 전반	-.500**
		서비스체계 개선	-.404*
		주민참여	-.377*
		성과관리	-.456*
지역주민	인구수	혁신과제 전반	.387*
		조직 유연성 제고	.444*
		인사혁신	.427*
	1인당 지방세 부담액	혁신역량 전반	.379*
		혁신비전	.377*
		혁신공유	.456*
		정책홍보	-.387*
공무원	공무원 수	혁신과제 전반	.442*
		혁신공유	.374*
		조직유연성 제고	.505**
		인사혁신	.531**
		성과관리	.404*
경제적․재정적 환경	경제개발비 비중	혁신공유	-.424*
	재정자립도	조직유연성 제고	.393*
		인사혁신	.385*
		성과관리	.490*

* p<.05, ** P<.01.

1) 자치단체장 특성 변수와 혁신성과의 상관관계

<표 4>에서 보는 바와 같이, 28개 기초자치단체장의 특성을 정의하는 관련 변수들과 자치단체별 혁신평가 결과 간에는 상관성이 존재하고 있는 것으로 나타나고 있다. 5가지의 자치단체장 특성 변수 중에서 자치단체장의 전직경험은 다른 변수에 비해 혁신성과와의 상관성이 상대적으로 높은 것으로 나타난다. 즉 자치단체장의 전직경험에 따라 관련 자치단체의 여러 부문의 혁신성과가 다르게 나타날 가능성이 상대적으로 높다는 것이다. 연령변수와 관련해서 상관성을 갖는 혁신성과는 인사혁신과 관련된 과제 평가 결과인데, 양 변수는 부(-)의 상관관계를 갖고 있는 것으로 나타난다. 즉 자치단체장의 연령이 적을수록 인사혁신과 관련된 혁신과제의 성과가 높게 나타나는 것을 알 수 있다. 자치단체장의 연령대별 인사혁신 성과의 차이를 교차분석 결과를 통해 살펴보면 아래 <표 5>와 같다.

<표 5> 연령대별 인사혁신 성과 분포비율(%)

연령	인사혁신과제 성과
	미흡	보통	우수	전체
40대	-	22.2	16.7	10.7
50대	38.5	77.8	66.7	57.1
60대 이상	61.5	-	16.7	32.1
전체	100.0	100.0	100.0	100.0

자치단체장의 연령대별로 나타난 인사혁신과제의 성과 차이를 살펴보면, 50대의 자치단체장이 소속된 자치단체가 60대의 자치단체장의 자치단체에 비해 인사혁신과 관련된 성과가 상대적으로 높아지는 경향이 나타나고 있다.

자치단체장의 학력의 경우도 연령변수와 마찬가지로 인사혁신 과제의 성과와 상관성을 가질 가능성이 높게 나타나고 있는데, 연령변수와는 달리 정(+)의 상관성을 나타내고 있다. 이는 <표 6>에 나타난 것처럼 자치단체장이 학력이 높을수록 인사혁신 과제 점수가 상대적으로 높게 나타날 수 있다는 것을 의미한다.

<표 6> 학력별 인사혁신 성과 분포비율(%)

학력	인사혁신 과제 성과
	미흡	보통	우수	총계
중졸이하	7.7	-	-	3.6
고졸	30.8	11.1	16.7	21.4
대졸	53.8	22.2	33.3	39.3
대학원졸 이상	7.7	66.7	50.0	35.7
총계	100.0	100.0	100.0	100.0

결과적으로 자치단체장의 연령과 학력은 소속 자치단체의 혁신성과 중 인사혁신 분야의 성과에 영향을 줄 수 있는 가능성이 존재하고 있다. 인사혁신은 다른 분야의 혁신과제에 비해 조직내부의 구조적인 조정과 변화를 전제로 하는 조직혁신과 직접적으로 관련된 부분이라고 할 수 있다. 이는 기존의 인사제도 및 관련 규칙 등을 혁신적으로 관리하는 근본적인 내용의 혁신과제인데, 젊은 연령이며 고학력을 가진 자치단체장이 특히 조직혁신에 상대적으로 많은 관심을 기울이며, 이에 대한 의지(willingness) 역시 상대적으로 높을 수 있다는 점을 시사한다.

개별 자치단체장의 특성을 결정짓는 변수 중에서 자치단체의 혁신성과와 관련성을 가질 수 있는 또 다른 변수는 자치단체장의 정치적 정향(political orientation)을 구성하는 소속정당과 정치적 정통성(political legitimacy)을 의미하는 선거에서의 득표율을 들 수 있다. 우선 자치단체장의 소속정당에 따른 혁신성과의 차이는 주로 혁신교육 항목에서 발생할 수 있다. 아래 <표 7>에서 나타난 것처럼 한나라당의 경우 혁신교육 성과가 우수할 가능성이 높고, 자민련의 경우 혁신교육 성과가 우수한 경우와 미흡한 경우가 혼재하며, 여당이나 야당의 차이는 이러한 성과와 직접적인 관련성이 없는 것으로 나타난다. 참여정부의 핵심적인 정책과제인 행정혁신에 대해 야당 소속 자치단체장은 상대적으로 낮은 관심과 의지를 갖게 될 것이라는 가설적 추론과는 달리 지방행정 혁신의 성과는 야당과 여당이라는 정치적 구분과는 무관하게 개별 정당 소속별로 다르게 나타나고 있다는 점을 인식할 수 있다.

<표 7> 소속정당과 혁신교육 성과 분포비율(%)

소속정당	혁신교육 성과
	미흡	보통	우수	총계
열린우리당	-	-	5.0	3.6
한나라당	-	25.0	40.0	32.1
자민련	50.0	25.0	40.0	39.3
민주당	25.0	-	10.0	10.7
무소속	25.0	50.0	5.0	14.3
총계	100.0	100.0	100.0	100.0

자치단체장이 어느 정도의 정치적 지지를 확보하고 혁신관련 과제들을 추진하는가는 선거에서의 득표율을 통해 간접적으로 판단할 수 있다. 앞의 <표 4>에서 나타난 것처럼 선거에서 자치단체장이 획득한 득표율은 혁신성과 중 혁신관리역량이나 일하는 방식 개선과 관련된 혁신성과와 관련성을 가질 가능성이 높다(-상관관계, 각각 48%, 42%). 즉 지난 2002년 지방선거와 2003년 재․보궐 선거에서 획득한 득표율이 낮을수록 혁신관리역량이나 일하는 방식 개선과 관련된 과제의 혁신성과 결과가 높게 나타나고 있다. 이는 자치단체장이 낮은 득표율로 인해 발생할 수 있는 조직내부 관리의 문제를 극복하기 위해 혁신을 관리하는 역량정비에 더욱 더 관심을 기울일 수 있다는 것을 의미하고, 이를 통해 자신의 정치적 정통성을 확대하려는 의지를 갖고 있다는 것을 시사한다. 일하는 방식 개선과 관련된 혁신과제는 주로 불필요한 조직의 관행과 절차를 과감하게 버리고 개선하는 내용들과 관련되는데, 낮은 득표율을 통해 자치단체장이 된 경우에 이러한 조직개선 및 개혁에 더욱더 적극적인 태도를 취함으로써 불완전한 이미지를 쇄신하고, 조직 통솔 및 장악력을 확충할 수 있는 기회를 가질 수 있게 되기 때문이다.

<표 8> 득표율과 혁신관리역량 및 일하는 방식 개선 과제 성과 분포비율(%)

득표율(%)	혁신관리역량 분야 성과				일하는 방식 개선 과제 성과
	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계
30%이상-40%이하	25.0	40.0	71.4	39.3	25.0	20.0	70.0	39.3
40%이상-50%이하	25.0	40.0	28.6	28.6	25.0	40.0	20.0	28.6
50%이상	50.0	20.0	-	32.1	50.0	40.0	10.0	32.1
총계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

자치단체장이 지난 지방선거와 재․보궐 선거에서 획득한 득표율에 따라 혁신관리 역량과 일하는 방식 개선 관련 과제들의 성과의 차이는 위의 <표 8>에서도 나타난다. 위의 교차분석결과에서도 30%이상-40% 이하의 상대적으로 낮은 득표율을 확보한 단체장이 소속된 자치단체일수록 혁신관리역량 및 일하는 방식 개선 과제의 성과가 우수한 비율이 상대적으로 높게 나타나고 있다(각각, 71.4%, 70%).

자치단체장의 특성을 정의하는 변수 중 자치단체의 혁신성과와 상관성을 갖는 또 다른 변수는 자치단체장의 전직경험이다. 즉 자치단체장으로 당선되기 이전에 자치단체장이 어떠한 직업을 가졌는가가 혁신과제를 발굴하고 수행하는 등의 성과에 영향을 미칠 수 있는 가능성이 있다는 것이다. 앞의 <표 4>의 상관관계 분석결과에 나타난 것처럼 자치단체장의 전직은 특히 구체적인 혁신과제 전반의 성과와 직접적인 관련성을 갖는다. 혁신과제 전반 성과(50%), 서비스 전달체계 개선과제(40%), 주민참여 과제(38%), 성과관리 과제(46%)등이 자치단체장의 전직과 관련성이 높은 혁신성과 영역이다.

<표 9> 전직경험과 혁신과제 전반, 서비스 전달, 주민참여, 성과관리 성과 분포 비율(%)

전직	혁신과제 전반				서비스전달체계				주민참여				성과관리
	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계
공무원	-	25.0	25.0	17.9	12.5	-	26.7	17.9	14.3	-	22.2	17.9	-	30.0	33.3	17.9
정치인	-	12.5	16.7	10.7	-	20.0	13.3	10.7	-	-	16.7	10.7	-	10.0	33.3	10.7
자영업	-	12.5	8.3	7.1	-	-	13.3	7.1	-	-	11.1	7.1	16.7	-	-	7.1
지역활동가	-	-	8.3	3.6	-	-	6.7	3.6	-	33.3		3.6	-	10.0	-	3.6
군수, 시장	25.0	12.5	33.3	25.0	25.0	20.0	26.7	25.0	14.3	33.3	27.8	25.0	41.7	-	33.3	25.0
의회의원	37.5	12.5	-	14.3	37.5	20.0	-	14.3	28.6	33.3	5.6	14.3	16.7	20.0	-	14.3
대학교수	-	12.5	-	3.6	-	-	6.7	3.6	-	-	5.6	3.6	-	10.0	-	3.6
기타	37.5	12.5	8.3	17.9	25.0	40.0	6.7	17.9	42.9	-	11.1	17.9	25.0	20.0	-	17.9
총계	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100

위의 <표 9>에서 나타난 바와 같이 혁신과제 전체결과에서 공무원이나 군수, 시장의 전직경험을 갖는 자치단체장이 소속된 자치단체의 경우 혁신성과가 우수할 가능성이 상대적으로 높게 나타난다. 혁신과제 전반의 성과는 전직이 공무원이나 군수 및 시장이었던 자치단체장이 소속된 기초자치단체의 경우 상대적으로 우수한 결과를 표출하고 있고, 개별 혁신과제 중 특히 서비스 전달체계 개선 관련 과제, 주민참여 과제에 공히 상대적으로 우수한 결과를 표출하고 있다. 다만 성과관리 과제 성과와 관련해서는 공무원, 시장 및 군수 이외에 정치인 출신 자치단체장의 소속 기초자치단체가 우수한 성과를 표출할 가능성이 상대적으로 높은 것으로 나타난다. 이러한 결과는 공공조직의 성격과 원리에 대한 이해도가 상대적으로 높은 공무원이나 군수 및 시장의 전직을 갖는 자치단체장은 행정업무의 형식과 내용에 대한 전문성이 상대적으로 높을 수 있기 때문에 다양한 형태의 혁신과제들을 고안하고 추진하는데 있어 효과적인 리더십(leadership)을 발휘할 수 있다는 사실을 함축한다.

2) 지역주민 특성 변수와 혁신성과의 상관관계

지역적 차이를 결정짓는 중요한 변수로서 지역주민의 역량을 들 수 있을 것이다. 지역주민이 혁신과 관계하는 역량(capability)은 절대적인 인구수와 관련된다. 인구수는 혁신과 관련된 직접적인 행위변수는 아니지만 혁신기반 조성에 있어서 인적자원의 범위를 설정하는데 중요한 역할을 할 수 있기 때문이다.

개별 기초자치단체의 인구수에 따른 혁신성과의 차이가 발생할 가능성이 높은 경우는 3가지로 파악될 수 있다. 앞의 <표 4>의 상관관계 분석결과에 따르면 자치단체의 인구수는 혁신과제 전반(39%), 조직의 유연성 제고 과제(44%), 인사혁신 과제(43%) 성과와 관련될 가능성이 높게 나타나고 있다.

<표 10> 인구수와 혁신과제 전반, 조직의 유연성 제고, 인사혁신 과제 성과 분포비율(%)

인구수	혁신과제 전반				조직의 유연성 제고				인사혁신
	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계
5만 이하	37.5	37.5	16.7	28.6	20.0	46.2	10.0	28.6	30.8	33.3	16.7	28.6
5만-10만 이하	37.5	50.0	25.0	35.7	60.0	38.5	20.0	35.7	53.8	22.2	16.7	35.7
10만-15만 이하	25.0	12.5	25.0	21.4	20.0	15.4	30.0	21.4	15.4	33.3	16.7	21.4
15만 이상	-	-	33.3	14.3	-	-	40.0	14.3	-	11.1	50.0	14.3
총계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

위의 <표 10>의 교차분석 결과를 살펴보면, 인구수가 증가함에 따라 혁신과제 전반의 성과가 상승하는 경향을 보이고 있다. 특히 인구 15만 이상의 경우 전체 혁신과제 전반의 성과가 우수할 가능성이 상대적으로 높아 혁신성과에 있어 인구규모가 갖는 관련성을 입증하고 있다. 즉 인구규모가 상대적으로 큰 자치단체가 혁신과제를 추진하는데 있어 상대적으로 풍부한 인적자원을 확보하게 되고 이것이 혁신성과에 영향을 미칠 가능성이 상대적으로 높게 나타난다는 것이다. 인구규모는 혁신과제 전반과 관계할 가능성이 높지만, 특히 행정조직의 유연성 제고 과제나 인사혁신 과제의 성과와 밀접한 관계가 있을 가능성이 높다. 조직의 유연성 제고 과제의 성과는 인구 15만 이상의 거대한 규모의 자치단체의 경우 우수한 경향이 있는데, 이는 인구수의 증가가 행정수요의 증가와 관련성을 갖게 되고, 행정수요가 증대되는 자치단체일수록 조직을 더욱더 신축적으로 운영할 필요성을 갖게 되기 때문이다. 행정수요의 증대는 행정 서비스를 다양화시키는데 중요한 요인으로 작용하며, 행정서비스의 아웃소싱(outsourcing)의 필요성을 증대시키게 된다. 혁신과제 중 조직유연성 제고 과제 실적은 이러한 민간위탁 실적을 포함하여 구성되는데(행정자치부, 2005b), 인구규모가 큰 자치단체일수록 다양한 행정수요를 만족하기 위한 민간위탁 실적은 물론 조직 유연성을 제고하는 프로그램의 성과가 상대적으로 높게 나타날 수밖에 없다. 또한 다양한 행정 서비스를 지원하는 인사체계를 확보하고, 관리하는데 있어서도 개별 자치단체의 인구수가 상관성을 갖는다. 즉 <표 10>에서 나타난 바와 같이 인구수 15만 이상으로 상대적으로 규모가 큰 자치단체의 경우는 성과중심의 인사체계를 확보함으로써 탄력적인 조직체계를 구비하고, 다양한 행정 서비스 수요에 적합한 체계를 확보하려는 성과를 나타낼 가능성이 상대적으로 높게 나타나고 있음을 알 수 있다(50%).

Osborne과 Gaebler는 행정조직의 혁신이란 새로운 방식으로 지방정부의 과제를 해결해가는 것을 의미하는 것이라고 보았으며, Clark 역시 공공문제 해결에 있어 민간부문에서 활용되는 도구들이나 서비스 공급방법을 활용하는 것을 혁신으로 정의한 바 있다. 이러한 관점에서 제기되는 민간 서비스 공급방식으로서의 아웃소싱 제도의 도입은 행정조직의 조직적 탄력성을 제고함은 물론 혁신적인 서비스 관리방식의 하나로 인식될 수 있다. 이에 대해서는 Osborne, D., & Gaebler, T.(1992)., Clark.(1994). 참조.

한편 앞의 <표 4>에 따르면 1인당 지방세 부담액은 자치단체의 혁신역량(38%), 혁신비전(38%), 혁신공유(46%), 정책홍보(39%)와 상관성을 갖는 것으로 나타난다. 즉 1인당 지방세 부담액이 많을수록 혁신역량 성과가 크고, 효과적으로 혁신비전을 수립하는데 용이하며, 공무원의 혁신공유 성과가 높게 나타날 수 있다는 것이다.

혁신역량은 지역의 경제적, 물적 기반과 관련되며, 이에 투입되는 재정의 정도에 따라 상이하게 나타날 수 있기 때문에 개별 지역주민이 이에 관여하는 경제적 기여에 따라 혁신역량 조성의 성과가 다르게 나타날 수 있다. 또한 지역이 처해 있는 재정적 기반에 적합한 혁신비전을 수립하는 것이 매우 중요한데, 이를 감당할 수 있는 지역주민의 역량이 상대적으로 높을수록 혁신비전의 내용과 수준이 상대적으로 우수하게 구성될 가능성이 있다. 혁신 공유의 문제는 자치단체내의 공무원들이 혁신체험을 확산하고 공유하는 다양한 프로그램과 관련되는데 이러한 프로그램을 개발하고 운영하는데 있어 지역적으로 확보할 수 있는 재정규모는 중요한 역할을 한다. 1인당 지방세 부담액은 바로 이러한 재정을 충당하는데 지역주민이 기여하는 정도를 가늠할 수 있도록 하는데 지역주민의 이러한 기여도가 혁신관련 교육 및 프로그램의 운영과 높은 상관성을 갖는 것이다. 지방자치단체 공무원의 혁신 관련 교육과 연수 프로그램의 내용은 이들이 지역주민에게 제공하는 서비스 질의 향상과 관련성을 갖는데, 이미 한 연구에서 밝혀진 것처럼 지방세 부담액이 증가할수록 행정 서비스 질을 구성하는 요인들이 다양화되어 주민의 서비스 만족도를 향상시키기 위해 고려해야 하는 복잡한 환경들이 존재할 수 있고(송건섭 외, 2005: 221), 이는 자치단체 공무원의 교육을 통해 확보될 수 있는 것이기도 하다.

교차분석 결과는 앞의 상관관계 분석결과를 뒷받침하고 있다. 즉 1인당 지방세 부담액과 혁신성과의 분포비율을 살펴보면, 지방세 액수가 30만원, 40만원, 50만원으로 점차 증가함에 따라 혁신역량 전반, 혁신비전 및 전략 및 혁신공유활동 항목의 성과가 우수해지는 비율이 증가하고 있다.

<표 11> 1인당 지방세 부담액과 혁신역량, 혁신비전, 혁신공유 성과 분포비율(%)

지방세 부담액	혁신역량				혁신비전				혁신공유
	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계
30만원 이하	16.7	15.4	-	10.7	40.0	8.3	-	10.7	12.5	16.7	-	10.7
30만원-40만원 이하	66.7	46.2	22.2	42.9	60.0	33.3	45.5	42.9	62.5	50.0	12.5	42.9
40만원-50만원 이하	-	7.7	33.3	14.3	-	16.7	18.2	14.3	12.5	8.3	25.0	14.3
50만원 이상	16.7	30.8	44.4	32.1	-	41.7	36.4	32.1	12.5	25.0	62.5	32.1
총계	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100

혁신과제 중 정책홍보 과제 성과의 경우는 아래 <표 12>와 같이 1인당 지방세 부담액이 증가함에 따라 미흡한 성과를 보이는 경향이 나타나고 있다. 즉 30만원-40만원 이하의 경우 우수한 성과를 나타낼 가능성이 높고, 40만원-50만원 이하의 경우 미흡한 성과와 우수한 성과가 혼재하며, 50만원 이상의 경우 우수한 성과를 나타낼 가능성이 상대적으로 낮아지고 있는 것이다.

<표 12> 1인당 지방세 부담액과 정책홍보 과제 성과 분포비율(%)

지방세 부담액	정책홍보 과제 성과
	미흡	보통	우수	총계
30만원 이하	-	-	5.0	3.6
30만원-40만원 이하	-	25.0	40.0	32.1
40만원-50만원 이하	50.0	25.0	40.0	39.3
50만원 이상	25.0	-	10.0	10.7
총계	25.0	50.0	5.0	14.3

3) 공무원 특성 변수와 혁신성과의 상관관계

개별 자치단체의 공무원의 역량과 관련되는 핵심 지표로서 공무원 총수를 들 수 있다. 이는 개별 자치단체가 수행하는 혁신의 중요한 기반이 되며, 혁신에 참여하는 공무원의 역량을 결정짓는 중요한 핵심지표가 되기 때문이다. 충남․북 28개 자치단체의 개별 공무원 총수는 혁신과제 전반(44%), 혁신공유(38%), 조직의 유연성 제고(51%), 인사혁신(53%), 성과관리 과제(40%)의 성과와 직접적인 관련성을 갖는 것으로 나타난다(<표 4>참조).

<표 13> 공무원 수와 혁신과제 전반, 혁신공유 성과 분포 비율(%)

공무원 수	혁신과제 전반				혁신공유
	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계
300명 이하	25.0	-	-	7.1	12.5	-	12.5	7.1
300-500명 이하	-	12.5	16.7	10.7	25.0	-	12.5	10.7
500-700명 이하	62.5	62.5	25.0	46.4	62.5	58.3	12.5	46.4
700-900명 이하	12.5	12.5	16.7	14.3	-	16.7	25.0	14.3
900명 이상	-	12.5	41.7	21.4	-	25.0	37.5	21.4
총계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

교차분석 결과를 통해서도 개별 자치단체의 공무원 수와 혁신성과의 상관성을 확인할 수 있다(<표 13>참조). 위의 표에서 나타난 것처럼 혁신과제 전반의 성과는 공무원 수가 증가함에 따라 우수한 경향성을 나타내고, 특히 900명 이상의 공무원을 확보하고 있는 기초자치단체의 경우 특히 혁신과제 전반의 성과가 우수한 것으로 나타나고 있는데, 이는 혁신과제의 전반적인 성과가 자치단체 행정 공무원의 절대적인 수에 의해 좌우될 가능성이 높다는 것을 시사한다. 혁신공유와 관련된 과제 성과 역시 이와 유사한 경향을 보이고 있다.

공무원 수와 관련성이 높은 과제는 조직의 유연성 제고, 인사혁신, 성과관리 과제라고 할 수 있는데, 개별 공무원 수의 분포에 따라 나타나는 성과의 차이를 살펴보면 아래 <표 14>와 같다.

<표 14> 공무원 수와 조직의 유연성 제고, 인사혁신, 성과관리 과제 성과 분포비율(%)

공무원 수	조직의 유연성				인사혁신				성과관리
	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계
300명 이하	20.0	7.7	-	7.1	15.4	-	-	7.1	16.7	-	-	7.1
300-500명 이하	-	23.1	-	10.7	7.7	11.1	16.7	10.7	8.3	10.0	16.7	10.7
500-700명 이하	60.0	53.8	30.0	46.4	76.9	22.2	16.7	46.4	58.3	50.0	16.7	46.4
700-900명 이하	20.0	7.7	20.0	14.3	-	33.3	16.7	14.3	8.3	20.0	16.7	14.3
900명 이상	-	7.7	50.0	21.4	-	33.3	50.0	21.4	8.3	20.0	50.0	21.4
총계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

다양한 지역주민의 서비스 수요와 효율적인 업무관리 관행 정립을 목적으로 이루어지는 조직의 유연성 제고 과제는 공무원 수가 상대적으로 많아 조직의 규모가 큰 자치단체일수록 우수한 성과를 보이고 있다. 이러한 현상은 앞에서 논의한 것처럼 지역주민의 서비스 요구의 다양화와도 관련하여 설명될 수 있으며, 한편으로는 조직내부의 효율적인 업무관리를 위해서 필요한 혁신과제라는 관점에서도 해석될 수 있다. 공무원 수가 많으면 많을수록 비효율적인 업무수행 구조가 형성되기 쉽고, 이를 보다 효율적인 체계로 혁신하기 위해서는 조직의 유연성과 관련된 과제들에 대한 내부적 수요가 발생할 가능성이 상대적으로 높을 수 있는 것이다. 즉 상대적으로 공무원 수가 많은 자치단체의 경우 행정서비스의 효율적인 관리는 물론 내부인력의 효과적인 배열(arrangement)을 고려한 신축적인 조직 운영의 필요성을 더욱 많이 갖게 된다는 것이다.

인사혁신 과제의 경우도 역시 공무원 수가 상대적으로 적은 자치단체보다는 900명 이상의 상대적으로 공무원 수가 많은 자치단체일수록 그 성과가 우수할 가능성이 높은 것으로 나타난다. 인사혁신 과제는 주로 평가제도의 효율적인 관리뿐만 아니라 성과지향적인 교육훈련 프로그램의 종류와 관련성을 갖는데(행정자치부, 2005b: 84-86), 공무원 수가 상대적으로 많은 자치단체일수록 효율적인 인사관리 시스템과 제도 개발, 업무 전문성 제고를 위한 교육 프로그램에 대한 관심도가 높다고 볼 수 있다. 또한 성과관리 관련 혁신과제 성과 역시 공무원 수와 상호관련성을 갖는 것으로 나타난다. 일반적으로 구성원의 수가 많아 조직의 핵심목표를 지속적으로 확인하고, 공유하기 어려운 구조적 조건을 갖는 조직인 경우 개별 구성원의 성과관리를 효율화함으로써 업무 장단기적 목표와 실적을 관리해야하는 필요성이 증대되는데(행정자치부, 2005c), 이러한 필요성이 본 분석결과에도 반영되어 나타나고 있는 것이다.

4) 경제적□재정적 환경변수와 혁신성과와의 상관관계

앞의 <표 4>에서 나타난 상관관계 분석결과에 따르면 지역의 경제개발비 비중과 재정자립도는 공히 지역 행정혁신 성과와 상관성을 갖고 있는 것으로 나타난다. 지역 세출 총액 중 경제개발비가 차지하는 비중(%)은 혁신공유활동의 성과(42%), 재정자립도는 조직의 유연성(39%), 인사혁신(38.5%), 성과관리(49%) 과제의 성과와 관련성을 가질 가능성이 존재한다. 지역의 경제개발비 비중은 개별 자치단체의 독자적인 지역경제발전에 대한 정책적 우선순위를 가늠할 수 있는 지표이기도 하다. 경제개발비 비중과 혁신성과간의 상관관계 분석결과는 충남□북 28개 자치단체의 경우 지역경제발전에 대한 정책적 우선순위가 높은 지방정부일수록 중앙 중심의 혁신 스탠다드(standard)의 지속적인 확산에 대한 관심과 우선순위가 낮아지고 있다는 것을 시사한다. 이는 경제발전이라는 뚜렷한 정책목표를 갖는 지역정부일수록 혁신에 대한 관심과 의지가 적다는 사실을 의미하고, 상대적으로 혁신의 내부 관리에 대해 소홀하게 된다는 것을 의미한다.

경제개발비 비중의 분포에 따른 혁신성과의 차이를 살펴보면 아래 <표 15>와 같다. 아래 표에 따르면 경제개발비의 비중이 상대적으로 높은 자치단체의 경우 혁신성과는 주로 미흡하거나 보통 수준으로 나타나며, 경제개발비 비중이 상대적으로 낮은(30%이하) 자치단체의 경우 혁신공유 성과가 우수하게 나타나고 있다.

<표 15> 경제개발비 비중과 혁신공유 성과 분포비율(%)

경제개발비 비중	혁신공유 성과
	미흡	보통	우수	총계
30%이하	12.5	8.3	50.0	21.4
30-40%이하	62.5	83.3	50.0	67.9
40%이상	25.0	8.3	-	10.7
총계	100.0	100.0	100.0	100.0

재정자립도의 경우는 조직의 유연성, 인사혁신, 성과관리 과제 성과와 상대적으로 상관성을 갖는 것으로 나타나는데, 이는 지역정부의 자체재원의 규모가 상대적으로 클수록 위험 부담률(risk-taking ratio)이 상대적으로 높은 내부 구조 및 제도혁신 관련 과제에 대한 강력한 드라이브(drive)를 추진할 수 있게 된다는 것을 의미한다. 예를 들어 민간 경영기법이나 제도를 공공조직에 적용시키거나 이를 지원하기 위해 조직구조를 근본적으로 변화시키는 내용으로 구성되는 조직의 유연성 제고 관련 성과들은 재정자립도가 상대적으로 높은 자치단체에서 우수하게 나타날 수 있다는 것이다. 이러한 경향성은 아래 <표 17>에서도 동일하게 나타나고 있는데, 재정자립도가 20%이하인 자치단체의 경우는 조직의 유연성, 인사혁신, 성과관리 등의 내부 조직혁신 성과가 대체로 미흡하게 나타나며, 재정자립도가 30%이상으로 상대적으로 높은 자치단체의 경우는 이러한 과제의 성과가 상대적으로 높게 나타나고 있어 이러한 가능성을 뒷받침하고 있다.

<표 16> 재정자립도와 조직의 유연성, 인사혁신, 성과관리 과제 성과 분포 비율(%)

재정자립도	조직의 유연성				인사혁신				성과관리
	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계	미흡	보통	우수	총계
20%이하	60.0	76.9	30.0	57.1	69.2	55.6	33.3	57.1	56.3	31.3	33.3	57.1
20-30%이하	40.0	23.1	40.0	32.1	30.8	33.3	33.3	32.1	25.0	50.0	16.7	32.1
30%이상	-	-	30.0	10.7	-	11.1	33.3	10.7	-	-	50.0	10.7
총계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

Ⅴ. 요약 및 정책적 함의

지금까지 본 연구는 2005년 행정자치부 주관으로 이루어진 지방행정혁신 평가 결과에 근거하여 충남□북 28개 기초자치단체의 혁신성과와 상관성을 갖는 지역 혁신주체의 특성 변수들을 도출하고, 특성변수의 분포에 따른 혁신성과의 차이를 교차분석 결과를 통해 제시하였다. 이러한 분석결과를 지역 혁신주체의 특성변수와 개별 혁신성과의 상관성에 초점을 맞추어 종합적으로 정리하면 아래 <그림 3>와 같다.

<그림 3>의 결과는 지방행정 혁신의 주요 주체의 특성변수와 관련해서 크게 4가지 중요한 사항을 함축하고 있다.

첫째, 지방행정 혁신성과에 자치단체장의 특성이 혁신의 내용과 성격을 결정짓는 중요한 변수라고 하는 기존 연구결과들(Dubnick, 1994; 지병문, 2000; 이종수, 2004, 류지성 외, 2001)이 충남북 기초자치단체를 대상으로 한 본 연구를 통해서도 입증되고 있다. 즉 아래의 상관관계도에 나타난 것과 같이, 충남북 기초자치단체의 경우 자치단체장의 리더십의 내용을 구성하는 다양한 요소(연령, 학력, 정치적 배경, 전직 등)중에서 특히 자치단체장의 공공조직에 대한 전문성과 경험이 상대적으로 많은 분야의 혁신성과(혁신과제 전반, 서비스 전달체계 개선, 성과관리, 주민참여)와 관련성을 갖고 있는 것으로 나타나고 있다. 이는 자치단체장이 전문 관료 출신이거나 공무원 출신인 경우 지방정부 운영의 효율성과 효과성을 추구할 가능성이 높으며 혁신에 순응적일 수 있다는 것을 의미하는 것이기도 하다(류지성 외, 2001). 따라서 충남□북의 지방행정 혁신성과는 자치단체장의 리더십 요인 중 특히 자치단체장이 갖는 전직경험이 혁신성과를 증대시키는데 중요한 기여를 할 것이라는 가설 도출이 가능하다.

둘째, 충남북 기초자치단체의 경우 지역주민의 특성 변수(인구수, 1인당 지방세 부담액)를 혁신성과와 관련해서 보면, 여전히 유의미한 상관성을 도출하고 있다. 즉 지역주민의 특성을 정의하는 인구수와 1인당 지방세 부담액 변수 모두가 혁신성과와 관련성을 갖는데, 특히 지역주민의 정책관여도와 재정적 능력을 시사하는 지방세 부담액이 상대적으로 많은 수의 혁신 성과(혁신비전 정립과 공유, 인사혁신 및 정책홍보 과제의 성과)와 상관성을 갖는 것으로 나타난다. 이는 인구수 및 1인당 지방세 부담액의 증가가 혁신성과를 긍정적인 방향으로 유도할 가능성이 높다는 점을 시사한다.

셋째, 충남북 기초자치단체의 경우 행정 혁신의 핵심 행위자인 공무원의 경우는 아래 <그림 3>의 상관관계도에 나타나는 바와 같이, 혁신 과제 전반의 성과는 물론 내부조직혁신 과제(조직유연성 제고, 인사관리, 성과관리)의 성과와 관련성을 가질 확률이 상대적으로 높다. 이는 충남□북 28개 자치단체의 경우 공무원 수가 많은 자치단체일수록 조직구조의 변화, 기존의 인사 관행 및 절차의 혁신적 변화, 효율적인 성과관리 시스템 운영을 추구할 가능성이 증대되고 그 성과도 상대적으로 높아질 수 있다는 것을 의미한다.

마지막으로 충남북 기초자치단체의 경우 자치단체장, 지역주민, 공무원과 같은 혁신주체의 역량을 뒷받침하는 지역의 경제적□재정적 환경관련 변수(경제개발비 비중, 재정자립도) 역시 혁신성과와 상관성을 갖는다. 충남□북 자치단체의 경우는 특히 재정자립도가 상대적으로 많은 수의 혁신성과들(조직유연성 제고, 인사혁신, 성과관리)과 관련성을 갖는데 이는 특히 위험 부담이 상대적으로 큰 혁신과제들의 성과가 지방정부의 재정자립도와 직□간접적으로 연관될 수 있다는 점을 시사한다.

<그림 3> 혁신 주체별 특성변수와 혁신성과 상관관계도

이상의 4가지 주요 분석결과들을 중심으로 충남북 기초자치단체의 지방행정혁신의 성과와 비교적 높은 상관성을 갖는 핵심 특성지표(4가지)를 도출해보면 <그림 4>와 같다. 아래 <그림 4>의 지방행정혁신 성과와 상대적으로 높은 상관성을 갖는 4대 특성변수에서 나타난 것처럼, 충남□북 28개 기초자치단체의 경우 지방정부를 구성하는 공무원 수, 자치단체장의 전직경험, 지역의 재정자립도, 주민의 지방세 부담액의 차이에 따라 그 성과가 달라질 가능성이 높고, 이러한 조건이 성숙된 자치단체일수록 중앙정부의 행정혁신 성과를 증대시킬 가능성이 높을 수 있음을 시사한다.

<그림 4> 지방행정 혁신 성과와 높은 상관성을 갖는 4대 특성변수

이상의 분석결과를 기초로 다음과 같은 정책적 시사점을 도출할 수 있다.

첫째, 충남북 기초자치단체를 대상으로 한 이상의 분석결과를 볼 때, 향후 지역의 행정혁신성과를 제고하기 위해서는 위에서 제시한 주요 변수들, 특히 중앙정부와 지방정부 모두 1인당 지방세 부담액, 재정자립도, 공무원 수 등 혁신성과에 영향을 미치는 주요 요소들을 적정선으로 확보하기 위한 대안을 선행적으로 검토하는 것이 중요할 수 있음을 인식할 필요가 있다. 아울러 이들 간의 상호관계에 따라 혁신의 방향과 발전 정도가 상이하게 나타날 수 있음을 인식할 필요가 있다.

둘째, 혁신성과 평가에 있어서 공통 표준에 의한 획일적 평가 방식을 개선할 필요가 있다. 긍극적으로 지방정부의 혁신은 자율적으로 이루어져야 하나, 현재 우리나라 지방정부의 혁신 수준은 아직 초기 단계로써 중앙정부에 의한 혁신 선도의 필요성을 완전히 배제하기는 어렵다. 그러나 이러한 상황이기 때문에 평가 방식에 있어서 지역적 차이를 반영하려는 노력은 더욱 필요하다. 물론 지방자치가 성숙할 경우 지역의 여건 조성은 지방정부가 몫이 될 수 있으나 본 연구에서 분석한 변수들은 현 단계에서 전적으로 지방정부의 노력에 의해 조성되기 어려운 변수들이라는 점에서 상관성이 입증되는 변수들에 대하여 자치단체별 그룹핑(grouping) 등에 의한 평가방식의 개선을 고려할 필요가 있다.

셋째, 혁신성과의 측정에 있어서 내용상 상호관련성이 많고 따라서 변수들 간의 관계에 있어서 방향성이 동일하게 나타나는 일부 과제들에 대해서는 성과 측정방법의 개선이 필요하다. 조직유연성 제고, 인사관리, 성과관리 등의 과제 등이 그러한 예가 될 가능성이 높다. 앞에서 제시한 바와 같이 이러한 과제들은 특히 공무원 수에 따라 밀접한 관련성을 가질 수 있다는 점에서 향후 보다 일반화된 분석을 통하여 변수들간의 이러한 관계가 입증될 경우 통합 또는 가중치 조정 등이 이루어질 필요가 있다.

본 연구는 기본적으로 특정 지역을 분석대상으로 설정하였고 상관분석 방법을 활용하였다는 점에서 분석결과의 일반화에는 한계가 있다. 이는 자료수집과 시간의 한계에 기인한 것이기도 하나, 우리나라 전체 지방정부를 대상으로 하는 일반화된 모델 정립을 위한 기초 연구라는 측면에서 의미가 있으며, 향후 분석 대상 지방정부의 확대 또는 지역간의 비교 연구 등을 통하여 보다 일반화된 결과 도출이 이루어질 것으로 기대한다.

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전주상(全宙相): 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: 지방정부와 주민간 정책갈등에 관한 연구, 2000), 현재 배재대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 도시/지방행정, 정부혁신, 갈등관리 등이며, 주요 논문으로는 “한국 행정조직론 분야 실증적 연구결과의 문화 방임 및 구속적 경향 분석”(2004), “갈등당사자의 상대적 지위와 개인간 갈등의 관리방식”(2003), “입지갈등의 구조분석”(2002) 등이 있다.

<E-mail: syhsjs@pcu.ac.kr>

정연정(鄭演禎): 미국 일리노이주립대학교에서 정치학 박사학위를 취득하고(논문: Citizen Interest Groups and the Internet: Does the Internet Really Matter for Citizen Interest Group Mobilization?, 1999), 현재 배재대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 정보정책/전자정부, 정부혁신 및 지역혁신 등이며, 주요 논문으로는 “공공부문 업무프로세스 관리(BPM)의 적용에 관한 연구”(2006), “전자거버넌스와 온라인 시민참여 활성화 방안“(2005), ”한국 네티즌의 주요구성과 정치적 특성: 17대 총선을 중심으로”(2004) 등이 있다.

<E-mail: ychung10@pcu.ac.kr / 논문접수일: 2006. 4. 8 / 심사개시일: 2006. 4. 14 /심사완료일: 2006. 6. 15>