지방정부-기업간 파트너십의 성공조건에 관한 연구:

｢지방정부연구｣ 제10권 제2호(2006 여름) : 67～85

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경기도 민간투자사업 사례분석

Conditions for Public-Private Partnership:

An Analysis of the Cases in Gyeonggi-Province

주 재 현

사회기반시설과 관련된 공공서비스의 생산과 전달에 있어 정부와 기업간의 파트너십이 중요하다는 주장은 관련 학계와 사업 분야에서 상당한 공감을 얻고 있는 것으로 보인다. 그러나 구체적으로 어떤 노력을 경주하여야 그러한 파트너십이 성공적으로 형성되고 작동될 수 있는지에 대한 논의는 아직 활성화되어 있지 않다. 정부와 기업간의 관계정립과 역할분담에 대한 거시적인 담론과 병행하여 이제는 양 부문간의 파트너십에 필요한 보다 구체적인 조건들을 파악하고 이 조건들이 현실에 존재하도록 노력하는 합리주의적인 접근을 모색할 필요가 있다. 이 논문은 이러한 구체적․합리주의적 접근을 채택한 하나의 서설적 연구이다. 또한 이 연구는 정부와 기업간의 파트너십에 필요한 조건들을 경기도청이 주무관청이 되어 추진하고 있는 민간투자사업 사례에 적용함으로써 민간투자사업에 관한 새로운 연구영역을 제시하고 있다. 본 연구의 분석결과는, 자치단체의 민간투자사업을 성공적으로 추진해가기 위해서 특히 관심을 기울여야 할 조건들은 ‘정부와 기업간의 신뢰구축’, ‘체계적 접근법의 적용’, ‘정치적 상층부의 지지 유도’, ‘통합적 업무담당기관의 필요성 검토’, ‘공무원의 전문성 제고’ 등임을 보여주고 있다.

주제어: 정부-기업간 파트너십(협력관계), 민간투자사업, 지방정부

Ⅰ. 서  론

정부와 기업간의 관계는 정치 및 행정현상 연구에 있어 중요한 주제의 하나로 다루어져 왔다. 특히 행정연구에 있어 이 주제는 ‘공공서비스의 생산과 제공을 위한 주된 기제(mechanism)가 무엇이며 또 무엇이어야 하는가’의 논점과 맞물려서 지난 세기의 후반부 동안 많은 논의를 불러일으켰다. 전 세계적 차원에서 근대화가 가속화되었던 20세기에 있어 주도적인 위치를 차지했던 교리(doctrine)는 정부 관료제가 공공서비스 생산과 제공의 주체가 되어야 하고, 많은 경우 독점적인 지위를 부여받아야 한다는 것이다. 이에 반해 시장부문에 의한 공공서비스 제공의 효율성을 주장하는 교리 또한 공공 관료제를 비판하면서 그 명맥을 줄곧 유지해 왔으며, 특히 1980년대부터는 공공 관료제 옹호론을 대치하여 행정연구의 담론을 주도하는 위치로까지 나아가고 있다. 전자의 입장에서는 정부가 시장의 실패를 교정하는 중요한 역할을 수행해야 한다고 보는 반면, 후자의 입장은 정부의 실패를 지적하며 정부역할의 감소와 시장기제의 작동을 통한 서비스 제공이 사적 부문은 물론 공공부문에서도 필요하다고 주장한다. 이념형적으로 볼 때, 이 두 입장에 있어 정부와 기업간의 관계는 협조적이기보다는 대립적 또는 적대적인 것으로 파악될 수 있다.

그러나 정부 관료제에 의한 과도한 시장개입과 독점적인 서비스 제공도, 민영화 등 시장부문에 의존한 서비스 제공도 모두 나름대로의 문제점을 지니고 있다. 공공부문에 시장의 논리가 적용되어야 한다는 논의와 공공부문에서는 사익이 아닌 공익이 행위의 주된 동인이 되어야 한다는 논의가 모두 나름대로의 설득력을 지니고 있는 것은 바로 이러한 문제점들 때문이라고 볼 수 있다. 최근 10여년 동안 그 중요성이 높아가고 있는 뉴 거버넌스 논의는 이처럼 정부 관료제나 시장기제 일방에 의한 공공서비스 제공이 지니고 있는 문제점을 인식하고, 공공부문과 시장부문  보다 구체적으로는 정부와 기업  의 연계를 강화하여 이를 공공서비스의 생산과 제공에 활용하고자 하는 노력을 보이고 있다. 이러한 변화된 상황 하에서는 정부와 기업관계를 대립적․적대적 관계로 보던 전통적 관점은 그 적실성이 의문시된다고 하겠으며, 이에 따라 정부와 기업간의 관계를 협력(cooperation; partnership)적 관점에서 파악하는 새로운 접근이 요구된다.

지방정부-기업간 파트너십의 성공조건에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제10권 제2호(2006 여름) : ～

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｢지방정부연구｣ 제10권 제2호(2006 여름)

이러한 현실적․이론적 배경 하에서 본 연구에서는 공공서비스의 생산과 제공이 실질적으로 행해지고 있는 지방정부를 대상으로 해서, ‘정부와 기업간에 파트너십을 구축하기 위해 필요한 조건들은 무엇인가? 이러한 조건들에 비추어본 현황은 어떠하며 앞으로 어떤 노력들이 추진되어야 하는가?’ 라는 연구 과제를 설정한다. 그리고 이 연구 과제에 대한 답을 얻기 위해 본 연구는 문헌자료 및 인터뷰를 통해 수집된 자료에 대한 질적 분석을 수행한다. 그러나 연구의 실행가능성이라는 한계로 인해 조사대상은 경기도청 주관의 파트너십 사업에 한정한다. 제2장에서는 정부와 기업간 파트너십의 필요성과 이에 대한 현대사회의 대응을 뉴 거버넌스와 PPP(public-private partnership) 개념을 통해서 이론적으로 검토한 후, 선행연구를 토대로 정부와 기업이 파트너십을 구축하는데 필요한 제 조건을 도출한다. 제3장에서는 2장에서 도출된 제 조건을 적용하여 경기도 사회기반시설에 대한 민간투자사업 사례를 대상으로 지방정부-기업간 협력의 현황과 문제점을 분석한다. 마지막으로 제4장은 경기도의 경험을 토대로 지방정부와 기업의 파트너십을 구축하기 위해 자치단체들이 추진하여야 할 정책방향을 제시한다.

경기도는 지난 수년간 민간투자사업을 적극적으로 추진해온 대표적 자치단체 중의 하나라는 점에서 본 연구의 분석 대상으로 선정된 의의를 찾을 수 있다. 그리고 이 연구는 설정된 분석틀에 의해 경기도의 현황을 조사하고 이를 토대로 향후 발전방향을 제시하되, 경기도를 넘어서는 보다 보편적인 함의를 찾고자 한다.

아래에서 구체화되는 바와 같이, 정부-기업간 파트너십을 구축하는데 필요한 제 조건들은 1차적 조건과 2차적 조건으로 구분된다. 이러한 1, 2차 조건들 중에서 본 연구는 파트너십 프로그램의 성립과 운영에 지속적으로 영향을 미치는 1차적 조건들에 한정하여 분석을 시도한다.

Ⅱ. 이론적 고찰

제2장에서는 먼저 PPP의 개념과 유형, 그리고 정부-기업간 협력에 관한 국내의 선행연구들에 대해 살펴본 후, 정부-기업간 파트너십을 구축하는데 필요한 제 조건을 도출하여 본 연구의 분석틀을 형성하도록 한다.

1. PPP(Public-Private Partnership)의 개념과 유형

시장실패와 정부실패에 관한 기존의 제 논의는 그 근저에 있어 정부와 기업간의 불신과 대립을 기반으로 한다(cf. Wolf, 1979; Le Grand, 1991; 최병선, 1992: 66-102; 전상경, 1997: 5-41). 그러나 이러한 움직임과 궤를 달리하여 정부와 기업간의 불신과 대립이 아니라 신뢰와 협조에 초점을 맞추고 이를 발전시켜 공공서비스 제공에 활용하고자 하는 움직임이 지난 20여년 동안 꾸준히 개발되어 왔다.

정부와 기업을 대립적인 존재로 파악하는 관점에서는, 한 국가내의 자원을 권위적으로 배분하고 또 통제와 조정을 행사하는 통치구조를 계층제와 시장의 이분법으로 파악한다(Williamson, 1975; Lindblom, 1977; Wolf, 1988). 그러나 이러한 이분법을 극복하고 계층제와 시장에 더하여 네트워크(networks)를 또 하나의 통치구조로서 파악하는 뉴 거버넌스(new governance) 관점이 대두하고 있으며, 이 관점에서는 정부와 기업이 대립적인 존재가 아니라 서로 협력하고 신뢰하는 존재로 파악된다(Rhodes, 1996; Kooiman, 1993; Kouwenhoven, 1993).

본 연구에서는 Rhodes의 정의를 받아들여 거버넌스를 ‘자기조직화하는 조직간의 네트워크’ 로 정의한다(Rhodes, 1996: 660).

뉴 거버넌스 관점은 정부와 기업간의 관계에 있어서는 특히 PPP로 나타나고 있다. PPP는 “바람직한 공공정책 효과를 산출하기 위해서 공공부문과 민간부문간에 합의된 소망을 토대로 위험을 공유하는 관계”(IPPR, 2001: 2)라고 포괄적으로 정의될 수 있으며, 보다 구체적으로는 “사회기반시설(infrastructure) 사업의 개발․구축․운영․재정지원을 목적으로 하는 공공부문과 민간부문간의 협력형태 또는 합동노력(joint endeavor)”(UN, 2000: 1)을 말한다. PPP는 민간운영자와 공공기관간의 장기계약에 의해 공공서비스의 생산과 제공에 민간의 관리(private management)를 도입하는 접근법으로서, 공공서비스와 관련 시설들을 모두 민간부문으로 완전히 이전해버리는 민영화(privatization)와는 구분된다(UN/ECE, 2000a: 4). 요컨대 PPP는 ①정부와 기업간에 상호작용이 존재하고, ②그들이 추구하는 목적이 수렴하고 있고 그 목적을 달성하는데 있어서의 강조점은 시너지효과를 내는 것이며, ③그 목적은 사회적이고 상업적인 특성을 지니고 있고, ④참여하는 정부와 기업의 행위자가 가지고 있는 각각의 신분과 책임성에 변화가 발생하지 않는 경우에 성립될 수 있는 개념이다(Kouwenhoven, 1993: 120).

이러한 PPP가 대두되게 된 배경에는, 현대사회내의 특정 문제는 정부와 기업의 개별적 접근보다 공동접근에 의해서 더 효과적이고 능률적으로 해결될 수 있다는 인식이 놓여 있다. 특히 정부의 입장에서는 예산증가의 제약이 PPP를 받아들이게 된 중요한 배경이 된다. 즉 PPP를 통해 공공서비스의 생산과 제공에 필요한 비용의 상당부분을 민간재원으로 충당할 수 있고, 이와 더불어 민간부문의 경영 노하우와 기법을 통해 능률성을 제고할 수 있다는 점이 정부로 하여금 기업과의 협력을 추진하게 한 주요 배경의 하나이다. 특히 사회기반시설의 설치와 운영에는 막대한 비용이 들어가며, 정부는 혼자의 능력만으로 이를 감당하기 힘들게 되었던 것이다(CEC, 2004: 3; UN, 2000: 1; UN/ECE, 2000a: 9; UN/ECE, 2000b: 40). 이러한 배경요인을 포함하여 PPP의 도입은 다음과 같은 요소들에 의해 그 정당성이 뒷받침되고 있다: 확대된 다양성과 경쟁가능성을 통한 공공서비스의 질적 개선; 정책효과에 대한 관심; 공적 자산으로부터 보다 많은 산출물의 획득; 민간부문의 관리기법과 전문성에 대한 접근; 거버넌스 과정에 대한 시민과 민간집단의 관여(IPPR, 2001: 2).

PPP는 앞서 논의한 뉴 거버넌스의 한 하위 형태라고 할 수 있는데, 이 PPP는 적용 기준에 따라 다시 여러 유형으로 분류된다. 예를 들어, 그 적용범위에 따라 좁은 의미의 PPP와 넓은 의미의 PPP로 구분이 가능하다. 전자는 공공부문과 민간부문 참여자간에 법적으로 정형화된 형태의 협력사업을 말하며, 후자는 덜 정형화된 자문관계(consultative platforms)까지를 포괄한다. 또한 정책과정과 관련하여 정책 PPP와 행정적 PPP로 구분된다. 정책 PPP는 정책의 개발과 기획을 의미하며, 행정적 PPP는 정책의 집행과 그에 따른 재정지원을 의미한다(Kouwenhoven, 1993: 120). 한편 기관형성의 유무를 기준으로 순수계약적 PPP와 기관 PPP로 분류된다. 순수계약적 PPP는 서로 다른 참여자간에 단지 계약을 통한 연계를 기반으로 해서 파트너십이 형성되어 있는 경우이고, 기관 PPP는 공공과 민간의 파트너가 모두 참여하는 기관의 형성이 있는 경우이다(CEC, 2004: 8-21).

그러나 이상의 1차원적 분류방식보다 발전된 2차원적 분류방식이 존재한다. 이 분류에 적용된 두 기준은 재원출처와 운영주체이다. 즉 공공과 민간 중 어느 부문이 공공서비스의 생산과 제공에 소요되는 재정지원을 담당할 것인가의 기준 및 어느 부문이 해당 사업의 직접적인 운영을 담당할 것인가의 기준에 따라 다음과 같은 몇 가지의 유형이 나타나게 된다. ①공공부문에서 재정지원을 담당하고 민간부문이 운영을 담당하는 경우이다. 이 경우, 사업은 정부와 기업간의 양허나 임대차 협정(concession or lease agreements)을 통해서 수행된다. ②민간부문이 재정지원을 담당하고 공공부문이 운영을 담당하는 경우이다. 민간부문의 역할은 사업을 위한 재원을 제공하는 것에 한정된다. ③민간부문에서 재원조달과 사업의 운영을 모두 담당하는 경우이다. 이 경우, 사업운영상 존재하는 위험이 전적으로 민간부문에 전가되는데 대한 반대급부로서 사업운영을 통해서 나타나는 수익이 운영주체인 민간부문 기관에 귀속되는 것이 용인되어야 하며, 정부의 역할은 각종 관련 입법을 포함한 규제상의 틀(regulatory framework)을 제공함으로써 사업의 실행을 가능하게 하는 것에 한정된다. ④재정지원과 사업운영을 공공/민간부문에서 공동으로 담당하는 경우이다. 여기서는 공공과 민간부문에서 공동으로 참여하는 기관(joint company)을 형성하고 이 기관이 사업의 전 과정을 관장하게 된다. ⑤재정지원은 공공과 민간부문에서 공동으로 담당하되, 사업의 운영은 민간부문이 담당하는 경우이다. 공공부문은 재정지원과 더불어 사업의 실행을 가능하게 하는 규제상의 틀을 형성하는 역할을 수행한다(UN/ECE, 2000b: 41-42; cf. Glennerster, 1997: 6).

이상의 제 유형 중 본 연구는 ‘좁은 의미의 PPP’, ‘행정적 PPP’, ‘순수계약적 PPP’, ‘민간부문에서 재정조달과 사업운영을 모두 담당하는 PPP’에 연구 범위를 한정하고, 이에 해당하는 경기도의 정부-기업 협력관계의 현황과 문제점을 분석하고자 한다. 그리고 이를 위해서는 이러한 형태의 협력관계를 개념화한 BOT(Build-Operate-Transfer) 방식에 대해서 살펴볼 필요가 있다.

BOT 방식이란 프로젝트의 민간사업주가 필요한 자금을 조달하여 시설(설비)을 완공한(Build) 후, 일정 기간 동안 당해 프로젝트를 운영하여(Operate) 그 수익으로 채무상환 및 지분출자자에 대한 배당을 실시하고, 운영기간이 종료되면 발주자(정부)에게 양도하는(Transfer) 프로젝트 금융기법이다. BOT 방식의 핵심은 프로젝트 시공 및 운영을 위한 자금조달 및 상환은 전적으로 프로젝트 전담회사가 책임을 지며 프로젝트 자산의 궁극적인 소유권은 정부에 귀속시키는 것이다. BOT 사업에서 중요한 것은 정부와 민간사업자간의 역할분담 및 정부의 보증이며, 이는 정부와 민간사업자간의 양허협정(concession agreement)을 통해서 결정된다. BOT 방식은 공공재적 성격이 강한 프로젝트, 사업의 추진에 있어 국가의 개입이 필요한 프로젝트, 국가경제에 미치는 영향 때문에 국가가 개입을 원하는 프로젝트의 경우에 사용될 수 있는 비소구금융(非訴求金融) 방식으로서 발전소, 도로, 철도, 교량 등 상당수의 지역개발사업에서 활용되고 있다(박원석, 1998: 5-7).

일반적으로 30년 정도의 기간이며, 그 이상일 수도 있다(UN, 2000: 2).

프로젝트 금융(project financing)이란 사업주와 법적으로 독립된 프로젝트로부터 발생하는 미래 현금흐름을 상환재원으로 하여 자금을 조달하는 금융기법으로서, 프로젝트 사업주(모기업)의 담보나 신용에 근거하여 자금을 조달하는 기존의 기업금융(corporate financing) 방식과 구별된다. 즉 자금조달의 근거를 사업주나 기업의 보증에 두지 않고 프로젝트 자체의 수익성에 두는 금융방식을 말한다(박원석, 1998: 2-3).

비소구금융에 의한 프로젝트 금융이란 사업주가 특정 프로젝트를 개발하기 위한 프로젝트 전담회사(project company)를 그가 소유하고 있는 다른 기업과는 법적으로 별개인 독립적인 사업으로 설립하여 그 프로젝트로부터의 현금흐름을 모기업의 그것과 분리시켜 소요자금을 조달하는 금융기법이다(박동규, 1995: 1353).

BOT 방식은 프로젝트의 특성에 따라 여러 가지 변형기법들로 발전되었다. BTO, BOO, BLT, DBFT, DBFO, BOOT, LBO 등 다양한 기법들의 개요에 대해서는 박원석(1998: 6)을 참조.

BOT 등 PPP에 관한 국내의 선행연구는 정부-기업간 협력의 필요성을 제기하고 주요 협력방식을 소개하는 연구(박경원, 1993; 권영모, 1996; 박원석, 1998)와 특정 사업분야에서의 정부-기업 협력사례를 분석․평가한 후 정책제언을 시도하는 연구(김호철 외, 1996; 김우호, 1997; 안병현․정석찬, 2004), 그리고 자치단체에 초점을 맞춰 지방 수준에서의 정부-기업 협력의 현황을 분석하고 발전방향을 제시하고 있는 연구(양석승, 1995; 신원득, 1998; 경기개발연구원, 1998a; 경기개발연구원, 1998b; 조응래, 2000) 등으로 분류될 수 있다. 본 연구는 이러한 선행연구의 토대 위에서 정부-기업간 파트너십이 성공적으로 작동하기 위해서 필요한 제 조건을 검토하고 이 조건들이 실제 사업운영의 맥락에서 얼마나 갖추어져 있는지를 분석하고자 한다. 위의 선행연구들 - 특히 두 번째와 세 번째 그룹 - 은 파트너십 성공에 필요한 조건들에 대해 부분적으로 논의하고 있으나, 그러한 조건들의 체계적인 정리와 적용에 있어서는 제한적인 성과만을 보여주고 있으며, 본 연구는 이 부분을 보완하려는 노력으로 이해될 수 있다.

2. PPP의 성공조건 검토

여기서는 먼저 PPP에 관한 주요 이론적 논의에서 제시된 성공조건들을 살펴본 후, 중복적으로 제시되고 있는 조건들과 주목할만한 의미가 있다고 판단되는 조건들을 선별하여 이를 1차 및 2차 조건으로 구분․정리하도록 한다. 1차적 조건은 PPP의 성립 및 운영단계를 관통하여 지속적인 의의를 지니고 있으며, 2차적 조건의 토대가 되는 핵심적 조건을 의미한다. 2차적 조건은 1차적 조건의 토대 위에서 PPP의 실질적 운영을 가능하게 하는 구체적 조건을 말한다.

서론에서 언급한대로, 본 연구는 경기도 정부-기업간 협력 사업의 현황과 문제점을 분석함에 있어 1차적 조건에 한정해서 연구를 수행한다.

UN/ECE(2000b: 42-52)는 다음의 셋을 여러 하위조건들을 포괄하는 상위조건으로 본다.

•정치적 지원: PPP 사업을 지지하는 정부의 명확한 의지 표명

•행정적 지원: PPP 사업을 주관하는 원 스톱 정부기관의 설치와 관련 공무원 교육

•규제상 지원: PPP 사업에 필요한 법적 틀의 정비

UN/ECE(2000a: 18)도 위와 유사한 조건들을 제시하고 있다.

•정치적 의지의 표현과 전문화된 담당기구의 설치

•적절한 법적 틀의 구축

•사업의 경제성 또는 재원 조달가능성

Rondinelli(2003: 234-236)는 정부의 역할을 중심으로 여러 조건들을 제시한다.

•민간부문이 능률적․효과적으로 작동하도록 하는 법적 틀

•민간부문 투자자들을 대상으로 하는 투명한 정부규제와 불필요한 제약의 철폐

•정부역할의 재규정: 공익수호자 및 민간부문 공공서비스 제공의 촉진과 규제의 담당

•공공부문의 강력한 리더십과 정치적 의지

•정부와 참여기업 양자 모두의 이득 발생: 공동목표의 제시; 기업측 이익보장

•정부와 참여기업간의 상호신뢰 구축과 적대적 관계의 극복

•과도한 규제의 최소화를 통한 민간부문 창의성의 조장

•정부-기업간 파트너십 사업의 정당성에 대한 시민 지지의 형성 및 유지

•일관성있는 조직체계와 관리실행의 형성

IPPR(2001: 2) 역시 다음과 같은 다양한 조건들을 제시하고 있다.

•공공서비스의 생산과 제공을 위한 적절한 재원지원

•PPP를 적용하는 정당한 근거(rationale)의 존재

•강력한 공공부문 파트너의 존재

•책임성 있는 민간부문 파트너의 존재

•PPP 적용에 대한 시민과 공무원들로부터의 정당성 확보

•PPP 적용에 있어 주먹구구나 도그마가 아닌 증거에 근거한 접근법의 채택

Kouwenhoven(1993: 124-127)은 PPP의 성립과 운영에 필요한 조건들을 시작단계와 과정단계로 구분하여 정리하고 있다.

- 시작단계에서 필요한 조건들

•공공부문과 민간부문간 상호의존성의 존재

•PPP를 통해서 얻고자 하는 공공부문과 민간부문의 목적 수렴

•PPP를 성립시키기 위한 촉발요인으로서의 중개인의 존재 및 부문간 네트워크의 존재

- 과정단계

•공공부문과 민간부문 행위자간의 상호신뢰 구축

•사업 목적과 전략의 명확성

•사업수행에 따른 비용과 위험부담 정도, 수익배당 정도의 명확성

•각 참여자들이 갖는 책임과 권한의 명확한 배분

•사업의 적절한 단계 구분

•사업 중 발생할 수 있는 갈등의 관리에 대한 사전합의

•사업과 관련된 제 행위의 적법성 확보

•제3자의 이익과 권리의 보호

•적절한 지원 및 통제시설의 확보

•정부기관을 포함한 사업 참여자들의 기업적이고 시장지향적인 사고와 행위

•적절한 사업관련 조직의 형성

이상 열거한 다양한 조건들 중에서 PPP의 성공을 위한 1차적 조건으로 볼 수 있는 조건들은 다음의 여섯 개로서 이 조건들은 위의 여러 이론적 논의들에서 중복적으로 제시되고 있다: ①PPP의 적용 필요성과 논거의 존재 및 체계적인 접근법의 채택; ②정부와 기업간의 상호신뢰 구축; ③PPP를 지지하는 정부와 정치적 상층부의 명확한 의지 표명 및 지원; ④PPP 사업을 주관․지원하는 정부기관 및 조직체계의 설치; ⑤PPP 사업에 필요한 법적․규제적 장치의 정비; ⑥PPP 사업에 소요될 재원의 적절한 조달. PPP의 성공을 위한 2차적 조건들은 대체로 Kouwenhoven의 논의 중 과정단계에서 필요한 조건들로 볼 수 있다. 아래의 <표 1>은 이상의 1차․2차 조건들을 정리한 것이다.

<표 1> PPP(public-private partnership)의 성공조건

구 분	PPP의 성공 조건
1차적 조건	▪ PPP의 적용 필요성과 논거의 존재 및 체계적 접근법의 채택 ▪ 정부와 민간기업간의 상호신뢰 구축 ▪ PPP를 지지하는 정부와 정치적 상층부의 명확한 의지 표명 및 지원 ▪ PPP 사업을 주관․지원하는 정부기관 및 조직체계의 설치 ▪ PPP 사업에 필요한 법적․규제적 장치의 정비 ▪ PPP 사업에 소요될 재원의 적절한 조달
2차적 조건	▪ 사업수행에 따른 비용과 위험부담 정도, 수익배당 정도의 명확성 ▪ 각 참여자들이 갖는 책임과 권한의 명확한 배분 ▪ 사업의 적절한 단계 구분 ▪ 사업 중 발생할 수 있는 갈등의 관리에 대한 사전합의 ▪ 사업과 관련된 제 행위의 적법성 확보 ▪ 제3자의 이익과 권리의 보호

1차적 조건들에 대해 부연하면, ‘PPP의 적용 필요성과 논거의 존재 및 체계적인 접근법의 채택’은 PPP를 통해 공공서비스를 제공하고자 하는 정부의 입장과 적절한 이익이 보장되어야 하는 기업의 입장간에 궁극적인 상호의존성이 존재하고 양 부문의 목적이 수렴하고 있어야 함을 의미한다. 또한 분석에 기초한 체계적인 접근을 통해 이러한 논거를 구체화하여야 한다는 것이다. PPP의 적용 필요성이 인정되는 경우에는 일반시민과 공무원들로부터의 지지도 확보할 수 있을 것이다. ‘정부와 기업간의 상호신뢰 구축’은 양자간에 상하관계 또는 일방적 이용관계 등을 극복하고 양자가 진정한 파트너가 되어야 성립될 수 있다. ‘PPP를 지지하는 정부와 정치적 상층부의 명확한 의지 표명 및 지원’을 위해서는 공공부문의 강력한 리더십이 있어야 할 것이며, 이는 PPP를 성공으로 이끌기 위한 정부의 다양한 지원으로 나아가게 된다. ‘PPP 사업을 주관․지원하는 정부기관과 조직체계’는 결국 원 스톱 서비스를 제공할 수 있는 조직의 형성과 적절한 서비스를 제공할 능력이 있는 공무원이 있어야 함을 말한다. ‘PPP 사업에 필요한 법적․규제적 장치의 정비’는 기업이 능률적․효과적으로 활동할 수 있도록 하는 법적 체계 구축, 불필요한 규제의 철폐, 투명한 정부규제 등을 의미한다. 마지막으로 ‘PPP 사업에 소요될 재원의 적절한 조달’은 사업의 경제성이 있어야 한다는 전제 하에 다양한 원천  필요시 공공부문을 포함  으로부터의 안정적 재원 조달이 가능해야 함을 말한다.

Ⅲ. PPP 사업의 현황 분석: 경기도 민간투자사업 사례

여기서는 경기도 PPP 사업의 대표적 사례인 사회기반시설에 대한 민간투자사업의 전반적 현황과 경기도청이 주무관청이 되어 추진 중에 있는 일산대교와 제3경인고속도로 건설 사업의 개요를 살펴본 후, 경기도청 주관의 민간투자사업을 위의 1차적 성공조건들에 견주어 검토한다.

1. 경기도 사회기반시설에 대한 민간투자사업의 현황

경기도에서 추진 중에 있는 민간투자사업은 2005년 6월 현재 총 32개 사업이다. 이 32개 사업은 도로․교량 5건, 경전철 4건, 하수처리시설 21건, 슬러지소각로 2건으로 구성된다. 이 중에서 이미 준공된 사업은 5개로서 하수처리시설과 슬러지소각로 건설사업이다. 착공되어 건설이 진행 중인 사업은 13개로서 하수처리시설사업(12개)이 대부분이고 나머지 1개 사업은 일산대교 건설사업이다. 한편 그 외 사업들은 아직 설계, 협상, 제안서검토, 계획검토 중인 상태에 있다(표 2 참조). 32개 사업 중 경기도청이 주무관청이 되어 추진 중인 사업은 일산대교 건설사업, 제3경인(시흥～남동간)고속도로 건설사업, 그리고 석수～분당도로 건설사업이다. 이하에서는 제안서 검토단계에 있는 석수～분당도로 사업을 제외한 2개 사업에 대해 살펴본다.

<표 2> 경기도 민간투자 사업 개요

(2005. 6. 31현재)

사 업 별	합계	사 업 추 진 현황
		준 공	착 공	설계중	협상중	제안서검토	계획검토중
합 계	32	5	13	6	3	1	4
도 로․교 량	5		1	1	1	1	1
경 전 철	4			1	2		1
하수처리시설	21	4	12	4			1
슬러지소각로	2	1					1

자료: 경기도청(2005: 1).

일산대교 건설사업은 정부고시사업으로 시작되어 1999년 3월 모집공고, 2000년 5월 우선협상대상자 선정, 2002년 6월 실시협약 체결 및 사업시행자 지정, 2003년 8월 실시계획 승인 및 공사착공의 과정을 거쳐 2005년 6월 현재 39.3%의 공사진행율을 보이고 있으며, 2007년 12월 준공 및 운영 개시될 계획으로 있다. 사업시행기관은 대림산업 외 4개 회사로 구성된 일산대교 주식회사이다. 사업현황 주요내용은 아래의 <표 3>과 같다. 특기할 사항은 경기도청이 건설비용의 일부를 지원한다는 점과 일산대교 주식회사의 운영기간이 30년이라는 점이다.

제3경인(시흥～남동간)고속도로 건설사업 역시 정부고시사업으로 시작(1996년 3월 민자유치대상사업 확정, 재정경제원)되어, 1997년 3월 시설사업기본계획 고시, 1997년 4월～8월 모집공고, 1997년 12월 우선협상자 선정, 2004년 9월 실시협약체결 및 사업시행자 지정을 거쳐 2005년 10월 실시계획 승인과 2005년 11월 착공을 예정하고 있고, 2009년 10월 준공할 계획으로 있다. 민간투자법인은 경기지방공사와 한화건설 등 8개 회사로 구성된 제3경인고속도로 주식회사이다. 사업현황 주요내용은 <표 4>와 같다. 제3경인고속도로 건설사업은 일산대교 건설사업보다 먼저 시작되었으나 사업진행은 더 늦어지고 있다. 한편 제3경인고속도로 건설사업은 총투자비에 있어 정부지원 부분은 없지만, 경기도는 용지보상비의 일부를 직접지원하고 있다.

<표 3> 일산대교 건설사업 주요내용

항 목	주 요 내 용
① 사업내용
ㅇ사업위치	경기도 고양시 법곳동 ～ 김포시 걸포동
ㅇ사업규모	1.84KM, 왕복 6차선
ㅇ사업목적	지역경제의 활성화 및 지역의 균형개발
② 총투자비	2,267.76억원 (’01년 12월 31일 기준, 물가상승율 5% 전제)
ㅇ정부지원(지방비)	367.67억원/16.21% (총투자비 대비)
ㅇ총민간투자비	1,900.09억원/83.79% ( ” )
▪타인자본	1,377.57억원/72.5% (총민간투자비 대비)
▪자기자본	522.52억원/27.5% ( ” )
③ 수익률
ㅇ세전실질	10.99% (추정치)
ㅇ세전경상	16.54% (추정치)
ㅇ세후실질	9.20%
ㅇ세후경상	14.66%
④ 사업기간
ㅇ건설기간	4년 5개월(’03년 8월 ～’07년 12월)
ㅇ운영기간	30년(’08년 01월 ～’37년 12월)

자료: 경기도청(2005: 4)

<표 4> 제3경인고속도로 건설사업 주요 내용

항 목	주 요 내 용
① 사업내용
ㅇ사업위치	경기도 시흥시 논곡동 ～ 인천시 남동구 고잔동
ㅇ사업규모	14.27KM, 4～6차선
ㅇ사업목적	합리적인 수도권 광역간선도로망 구축
② 총투자비	6,162억원(’02년 9월 기준, 물가상승율 5% 전제)
ㅇ건설보조	-
ㅇ총민간투자비	6,162억원/100%
▪타인자본	1,540억원/25%
▪자기자본	4,622억원/75%
③ 수익률
ㅇ세전실질	9.59%
ㅇ세전경상	15.07%(물가상승률 5% 전제)
ㅇ세후실질	8.28%
ㅇ세후경상	13.69%(물가상승률 5% 전제)
④ 사용료
ㅇ초기사용료	소형 1,578원, 중형 2,683원, 대형 3,472원 (본선 통과시, 부가세 포함)
⑤ 사업기간
ㅇ건설기간	4년(’05년 11월 ～’09년 10월)
ㅇ운영기간	30년(’09년 11월 ～’40년 10월)

자료: 경기도청(2005: 10).

2. 경기도 민간투자사업의 성공조건 검토

1) PPP 적용 필요성과 논거의 존재 및 체계적 접근법의 채택

PPP 사업은 이를 통해 공공서비스를 제공하고자 하는 정부의 입장과 적절한 이익이 보장되어야 하는 기업의 입장간에 궁극적인 상호의존성이 존재하고 양 부문의 목적이 수렴하고 있어야 한다. 경기도청 주관사업의 경우, 제3경인고속도로 건설사업은 중앙정부의 포괄적인 고속도로 건설계획의 일환으로 추진되어 경기도청 자신의 주도하에 추진되었다고 보기 어려운 점이 있으나, 일산대교 건설사업은 경기도가 자체적으로 고시한 사업이다. 비록 뒤늦게 추진되었으나 일산대교 건설사업이 제3경인고속도로 건설사업보다 그 사업진행 속도가 빠른 것도 이러한 사업의 성격 차이에 기인한 점이 있다고 할 것이다. 어찌 되었건 경기도의 입장은 보다 적은 비용을 들여 양질의 공공서비스를 제공하고 지역경제를 활성화하는 것이라고 하겠다. 한편, 민간투자사업에 참여한 기업측의 입장은 이 사업을 통해 공익실현에 이바지함은 물론 적절한 수익을 올릴 수 있을 것이라는 판단하에 참여하는 것이었다. 이는 경기도청과 사업 참여기업간에 상호의존성과 목적의 수렴이 존재하고 있음을 의미한다. 그러나 이러한 긍정적인 요소의 존재에도 불구하고, 체계적 접근의 측면에서 경기도청의 민간투자사업 추진에는 다음과 같은 한계가 존재한다.

경기도청 업무담당자 A씨와의 인터뷰 (2005년 10월 5일).

참여기업 측 B씨와의 인터뷰 (2005년 10월 7일).

민간투자사업의 사업자에 대해서는 특혜시비가 일어날 수 있다(경기개발연구원, 1998a: 244-245). 그러나 경기도청의 2개 민간투자사업에 있어서는 특혜시비로 인한 문제는 존재하지 않는 것으로 보인다.

전반적으로 볼 때, 경기도청 주관의 민간투자사업은 사업진행이 원활하지 못하다는 평가를 받고 있으며, 그 원인 중의 하나로서 민간투자 대상사업 선정 상의 문제가 지적되고 있다. 즉 수익성이 낮은 사업이 대상사업으로 선정되거나 경기도의 사업능력을 고려하지 않고 대규모 사업 위주로 추진되거나 또는 사업계획에 대한 충분한 검토 없이 사업이 추진되어 사업성을 높이기 위한 각종 대책이 마련되지 못한 상태에서 사업이 진행되었다는 것이다(조응래, 2000: 73; 경기개발연구원, 1998b: 138). 제3경인고속도로 건설사업의 경우, 사업 추진에 대해 낙관적으로 전망하였으나, 당초 정부에서 재정지원을 해 주기로 했던 용지보상비에 대한 지원이 불투명해 짐으로 인해 협상이 장기간 동안 교착상태에 빠진 바 있다. 또한 일산대교 건설사업의 경우에는 사업계획에 대한 철저한 검토가 부족했던 결과 협약 내용에 반영되지 않았던 추가적인 건설비용을 부담하게 되었다. 이러한 상황들은 민간투자사업을 추진한 경기도청의 입장에 대한 긍정적인 이해가능성에도 불구하고, 경기도청이 이러한 입장을 정밀한 논리와 분석 하에 추진하지 못하고 있음을 보여준다.

2) 정부와 민간기업간의 상호신뢰 구축

민간투자사업 참여자인 정부와 기업의 양자간에 상하관계 또는 일방적 이용관계 등이 극복되고 양자가 진정한 파트너가 되어야 정부와 민간기업간에 상호신뢰가 성립될 수 있다. 그런데 우리나라의 민간투자사업에 있어 정부의 태도는 일반적으로 정부와 민간간의 사업적 타결(business deal)에 의해 사업이 추진되는 것으로 인식하기보다는 정부가 특정사업을 민간에게 발주해주는 것으로 인식하는 경향이 있다. 따라서 정부는 우월적인 위치에서 참여기업을 상대하는 경우가 많다는 지적이 존재한다(조응래, 2000: 74; 경기개발연구원, 1998b: 138). 이러한 상황은 정부와 민간기업간에 건전한 상호신뢰감이 발전하는 것을 어렵게 한다.

경기도청도 이러한 일반적인 문제점으로부터 자유롭기는 힘든 것으로 보인다. 즉 경기도의 경우에도 민간투자사업 참여기업들을 진정한 사업상 파트너로 대하기보다는 계약상 갑/을 관계의 관점에서 바라보는 경향이 존재한다. 이러한 인식경향은 정부 측의 행태에 반영된다. 예를 들어, 사업추진과정에서 도청의 승인이나 도움이 필요한 경우 사업시행기관인 기업은 해당 사안이 신속하게 처리되기를 바라나 도청 측은 기업의 바람만큼 신속하게 일을 처리하지 않는 경우가 발생한다. 또한 도청 측은 사업의 운영을 통해 발생하게 되는 기업 측의 수익에 대해 다소 부담을 느끼고 이를 견제하고자 하는 경향을 나타내기도 한다. 요컨대, 정부와 참여기업간의 상호신뢰 구축이라는 측면에서는 아직 많은 노력이 경주되어야 할 것으로 판단된다.

참여기업 측 B씨와의 인터뷰.

3) PPP를 지지하는 정부와 정치적 상층부의 명확한 의지 표명 및 지원

정부와 정치적 상층부의 의지는 PPP 사업을 성공으로 이끌기 위해서 필요한 조건 중의 하나로서 이는 곧 공공부문으로부터의 강력한 리더십이 필요함을 의미한다. 공공부문의 의지는 사업 참여기업에 대한 다양한 지원으로 구체화된다. 우리나라의 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’(이하 민간투자법)에 나타나있는 기업에 대한 주요 지원가능사항들은 다음과 같다. 기본적으로 ‘민간투자법’은 참여기업에 적정 수준의 투자수익을 보장하고 있다는 점이 지적되어야 한다. 즉 정부는 개별사업의 특성과 위험, 민간의 재원조달능력 등의 사업수행능력, 민간참여자의 경쟁 정도 등에 따라 개별사업의 투자수익률이 다르게 결정될 수 있도록 하고 있다. 다음으로, 정부는 민간 사업시행자가 공사기간을 단축하거나 공사비 등 사업비를 절감하는 경우 이로 인해 사용료 또는 무상 사용기간을 조정받지 않도록 하고 있다. 이는 민간투자자가 창의적․효율적으로 업무를 수행할 경우 초과수익을 얻을 수 있는 기회를 열어 놓은 것이라고 하겠다. 또한 사업추진과정에서 인허가 필요성이 발생할 경우, 중앙 및 지방의 관련 기관을 통해 인허가 업무를 지원 또는 대행할 수 있도록 하고 있다. 그러나 정부가 PPP 사업 참여기업들을 지원할 수 있는 사안들은 이러한 법적인 규정내용에 한정되는 것은 아니며, 각 지방정부 또는 사업별로 독특한 지원이 있을 수 있다.

이 사항은 기업에 대한 구체적인 지원은 아니지만, 민간투자사업에 대한 정부의 기본적 입장을 나타내고 있다는 점에서 언급될 필요가 있다. 한편, 이 점에 대해서 정부가 사실상 독점적으로 수행되는 민간투자사업에 대해서 과다한 이익을 보장하고 있다는 지적이 존재한다(경실련, 2006). 이와 관련하여서는 민간투자법 내용의 타당성, 민간투자사업 참여기관의 실제 선정방식, 정부와 참여기업간의 양허협정 체결과정과 내용 등에 대한 심층적인 분석이 필요하나, 이는 본 연구의 범위를 넘어서고 있으므로 여기서는 차후의 과제로 남겨놓기로 한다.

경기도의 경우, 법에 규정되어 있는 주요 지원가능 사항들에 상응하는 조치를 어느 정도 취하고 있는 것으로 보인다. 특히 시설의 건설과정에서 발생하는 각종 규제문제  문화재보전, 환경보전, 도로구역문제 등  의 처리와 관련하여, 민간 사업시행기관은 이 사안들에 대처하는데 필요한 정보의 수집과 제공을 담당하고, 경기도청 내 담당부서들(건설계획과, 투자진흥과)은 이 문제를 해결하기 위해 도 내․외의 해당기관을 대상으로 한 행정적 노력을 수행한다. 또한 사업추진과정에서 예기치 못했던 민원이 발생한 경우에도 경기도는 민간 사업시행자를 도와 민원을 해소하기 위해 노력한다. 또한 앞서 살펴본대로 경기도청은 건설비의 일부를 부담하거나 용지보상비의 일부를 지원하고 있다.

경기도청 A씨 및 참여기업 측 B씨와의 인터뷰.

그러나 민간투자사업 참여기업에 대한 경기도청의 지원은 이상에 한정된다. 기업 측의 수익 발생 가능성에 대해서는 위에서 논의한 바와 같이 오히려 부담을 느끼는 경향도 존재한다. 요컨대, 민간투자사업 참여기업에 대한 경기도의 지원은 법적으로 정해진 수준을 넘지 못하고 있다고 할 수 있다. 이러한 현상을 야기한 요인 중의 하나는 민간투자사업에 대한 경기도청 상층부로부터의 지지가 제한되어 있다는 점이다. 제3경인고속도로 건설사업은 경기도청에서 직접 제안한 사업이 아니었으며, 일산대교 건설사업의 경우 전 지사 시절 제안된 사업이었다는 점이 이들 사업에 대한 추가적이고 강력한 지지표명이 드러나지 않은 주요 이유라고 하겠다.

4) PPP 사업을 주관․지원하는 정부기관 및 조직체계의 설치

PPP 사업에 참여하고 있는 민간기업에게 원 스톱 서비스를 제공할 수 있는 정부기관과 적절한 서비스를 제공할 능력이 있는 공무원의 존재는 민간기업에 대한 간접적인 형태의 지원방안이라고 할 수 있다. ‘민간투자법’에서는 한국개발연구원 내에 ‘사회기반시설에 대한 공공투자관리센터’를 설치하여 사업선정에 관한 검토, 사업타당성의 분석, 기업이 제출한 사업계획의 평가, 실시협약 체결을 위한 협상, 인허가 신청업무의 대행 등 민간기업을 지원하는 기능을 수행하도록 하고 있다. 그러나 중앙정부부처 내에 PPP에 관한 업무를 전담하는 총괄적인 부서를 두고 있지는 않다.

경기도의 경우에도 민간투자사업에 관한 제 업무를 총괄적으로 수행하는 단일부서가 존재하지는 않는다. 현재 경기도청 주관의 민간투자사업은 경제투자관리실 내의 투자진흥과와 건설도시정책국 내의 건설계획과에 의한 2원 체계로 운영되고 있다. 투자진흥과는 민간기업이 제출한 사업계획의 심의와 경기도민간투자사업심의위원회 관련 업무를 수행하고 있으며, 실질적인 사업진행과 관련된 업무들은 건설계획과에서 담당하고 있다. 이러한 2원화된 체계는 사업추진 초기단계부터 지속되어 오고 있는데, 이러한 체제에 대해서는 “대상사업을 선정하고 기본계획을 고시하는 것에서부터 사업계획의 평가와 협상, 건설을 위한 인허가 등이 원 스톱 서비스방식으로 이루어지지 못하고 있다”(조응래, 2000: 70)는 지적이 있다. 실제 사업파트너인 기업 측은 협약체결 전에는 주로 투자진흥과와 접촉을 하다가 협약체결 후에는 주로 건설계획과와 접촉하고 있다. 현재 이러한 2원적 체계에 대해 기업 측에서 뚜렷한 불만을 제기하고 있지는 않다. 그러나 서비스 지원체계를 정비하려는 노력이 필요없다고 단정하기는 어려울 것으로 보인다.

참여기업 측 B씨와의 인터뷰.

한편, 담당 공무원의 빈번한 교체에 대해서는 기업 측으로부터 다소간 불만이 제기되고 있다. 기업 측에서는 동일한 업무 담당자가 장기적․지속적으로 참여함으로써 해당 사업의 추진 배경에 대한 정보를 가지고 있음은 물론 사업 관련 지식과 기술을 축적하여 상당한 전문성과 노하우를 쌓고 있다. 반면, 경기도청 측에서는 순환보직제로 인해 업무 담당자가 자주 교체됨으로써 배경정보와 관련 지식 면에서 깊이 있는 전문성과 노하우를 축적하기 어렵다. 또한 업무 담당자의 잦은 교체로 인해 기업과 경기도청 측 인사 간에 인간적인 신뢰관계가 구축되기 어려운 상황이다.

5) PPP 사업에 필요한 법적․규제적 장치의 정비

1994년 ‘사회간접자본시설에 대한 민간자본유치촉진법’이 처음 제정되었을 당시에는 타 법령과 상충되는 문제도 많았으며 민자사업을 활성화하는데 필요한 제도적 장치에 있어서 부족함이 많았다. 그러나 1998년 ‘민간투자법’으로 개정되고 1999년 민간투자법시행령, 2000년 이후 민간투자사업기본계획 등이 마련되면서부터 법령상의 충돌이 개선되고 기타 제도 개선으로 인해 민간투자사업을 위한 전반적인 법적․규제적 장치는 상당히 정비되었다. 이러한 법․제도의 개선이 지방정부 차원에서 제대로 운영되기 위해서는 조례의 제정 등 민간투자사업의 활성화를 위한 추가적인 제도개선이 필요하다.

경기도의 경우, 1995년 5월에 ‘경기도민자유치사업 심의위원회조례’를 제정하였다. 1996년 3월에 ‘경기도민자유치사업 심의위원회’를 구성하였으며, 1996년 5월에는 ‘민자유치사업실무위원회’를 구성하였다. 이후 ‘경기도민간투자사업 심의위원회조례’로 조례 명을 변경하였으며, 법 개정 내용을 조례의 개정에 반영하였다. 경기도 민간투자사업 심의위원회는 위원장인 행정부지사와 부위원장인 민간투자사업 담당 실․국장을 포함한 20인 내외의 위원으로 구성된다. ‘민간투자법’과 ‘심의위원회조례’의 제정으로 인해 경기도의 민간투자사업을 위한 법적 틀은 어느 정도 윤곽을 갖추었다고 할 수 있다. 그러나 여전히 세부 쟁점에 대해서는 추가적 정비의 여지가 남아 있다. 예를 들어, 민간투자사업 상 최소운영수입 보장과 초과수입 환수의 기준 및 방법은 실시협약에서 별도로 정하도록 되어 있는데 이를 위한 구체적인 시행방안 등은 마련되어 있지 않은 문제가 있다(조응래, 2000: 74).

심의위원회는 ①사회간접자본시설에 대한 민간투자와 관련된 주요정책의 수립에 관한 사항, ②민간부문의 사업제안에 관한 사항, ③민간투자시설사업기본계획의 수립 및 변경에 관한 사항, ④사업시행자의 지정과 사업실시계획의 승인·변경에 관한 사항, ⑤법령위반 등에 대한 처분과 공익을 위한 처분에 관한 사항, ⑥대상사업의 지정취소에 관한 사항, ⑦기타 민간투자사업의 원활한 추진을 위하여 위원장이 부의하는 사항 등을 심의한다(경기도의회, 2005).

6) PPP 사업에 소요될 재원의 적절한 조달

PPP 사업은 경제성이 있어야 한다는 전제 하에 다양한 원천으로부터 안정적인 재원 조달이 가능해야 한다. 경기도청 주관사업의 경우, 현재 재원조달 상에는 큰 문제없이 진행되고 있다. 그러나 제3경인고속도로 건설사업은 한 때 용지보상비 부문에 대한 정부로부터의 재정지원이 불투명해져 어려움을 겪은 바 있으며, 일산대교 건설사업은 사전에 예상하지 못했던 비용이 추가됨에 따라 경기도청에서 건설비용의 일부를 부담하게 되는 상황으로 전개되었다. 이러한 경험은 사업 준비단계에서부터 재정적 소요에 관한 최대한의 검토와 분석이 있어야 한다는 교훈을 제시하고 있다.

7) 성공조건 상태의 정리

경기도의 외부환경적 상황: 앞에서 정리한대로 현재 경기도 내(도청 및 기초자치단체 포함)에서 진행 중에 있는 민간투자사업의 수는 모두 32개이다. 2000년도의 총 사업 건수가 6건이었던 것에 비춰볼 때(조응래, 2000: 63), 이 수는 경기도에서 민간투자사업이 빠른 속도로 증가하고 있음을 보여준다. 특히 경기도는 수도권에 위치하여 도로 및 철도와 같은 사회간접자본시설에 대한 수요가 높고 급격한 인구증가에 따른 공공서비스 수요의 증가로 각종 시설 확충을 위한 재정수요가 늘고 있는 반면, 경기침체에 따른 세수 감소의 영향으로 사업 투자비의 감소가 불가피한 실정이다(경기도청, 2004: 344). 이러한 상황 하에서 경기도에서는 사회간접자본시설의 서비스 수준 향상을 위한 재원조달 문제를 해소하고 민간부문의 경영․기술․창의성․효율성을 도입하기 위해서 앞으로도 많은 민간투자사업이 추진될 것으로 예상된다.

경기도의 조직내적 강점: 경기도청이 주무관청이 되어 진행하고 있는 두 사업  일산대교, 제3경인고속도로  의 검토를 통해서 드러난 강점들은 다음과 같다. 첫째, 경기도청과 양대 사업 참여기업간에 상호의존성이 존재하고 있으며, 양자간에 궁극적인 목적의 수렴이 존재하고 있다. 이는 민간투자사업 성립을 위한 핵심적 조건 중의 하나가 충족되어 있다는 것을 의미한다. 둘째, 사업의 추진을 가능하게 하는 재원이 적절하게 조달되고 있다. 이 조건 역시 민간투자사업의 성립을 위한 핵심적 조건의 하나이다. 따라서 경기도는 민간투자사업 성립을 위한 주요 기본조건들을 충족하고 있고, 이는 큰 맥락에서 볼 때 사업의 성공가능성을 예측하게 한다. 또한, 만족스럽지는 않으나, 경기도는 법적․규제적 장치와 민간기업에 대한 지원에 있어서 어느 정도 강점을 지니고 있는 것으로 나타났으며, 이 또한 민간투자사업의 원활한 수행에 도움을 줄 것으로 기대된다.

경기도 민간투자사업의 문제점: 위의 강점들에도 불구하고, 경기도의 민간투자사업 사례는 세부적인 면에서 다음과 같은 문제점들을 보이고 있다. 첫째, 분석적인 접근법의 채택이 미흡하다. 이는 사업에 소요될 비용에 대해 정밀한 검토를 하지 못함으로써 사전에 예상하지 못했던 추가적인 비용을 부담하게 되는 경우 등을 통해 단적으로 나타난 바 있다. 둘째, 정부부문과 기업부문 행위자들간의 상호신뢰 구축이 충분하지 못하다. 상호의존성이 존재하고 목적이 수렴하고 있다고 해서 반드시 양 부문 행위자들간에 상호신뢰가 형성되는 것은 아니며, 경기도의 경우에도 그와 같은 현상이 나타나고 있다고 하겠다. 셋째, 민간투자사업 관련 업무가 단일기관에 의해서 통합적으로 취급되지 않고 있으며, 업무 담당자의 잦은 교체로 인해 전문성의 축적에 어려움이 있다. 이 문제는 상호신뢰 구축 상의 어려움과도 연결되어 있는 쟁점이다. 넷째, 정치적 상층부로부터의 지지가 충분하지 않다. 이 문제는 자칫 민간투자사업 참여기업에 대한 정부 지원의 결여, 나아가 민간투자사업 자체에 대한 정부 관심의 철회로까지 발전할 가능성을 지니고 있다는 점에서 주목을 요한다.

Ⅳ. 결론 및 정책제언

사회기반시설과 관련된 공공서비스의 생산과 전달에 있어 정부와 기업간의 파트너십이 중요하다는 주장은 관련 학계와 사업 분야에서 상당한 공감을 얻고 있는 것으로 보인다. 그러나 구체적으로 어떤 노력을 경주하여야 그러한 파트너십이 성공적으로 형성되고 작동될 수 있는지에 대한 논의는 아직 활성화되어 있지 않다. 정부와 기업간의 관계정립과 역할분담에 대한 거시적인 담론과 병행하여 이제는 양 부문간의 파트너십에 필요한 보다 구체적인 조건들을 파악하고 이 조건들이 현실에 존재하도록 노력하는 합리주의적인 접근을 모색할 필요가 있다. 본 논문은 이러한 구체적․합리주의적 접근을 채택한 하나의 서설적 연구이다. 또한 본 논문은 정부와 기업간의 파트너십에 필요한 조건들을 경기도청이 주무관청이 되어 추진하고 있는 민간투자사업 사례에 적용함으로써 민간투자사업에 관한 새로운 연구영역을 제시하고 있다. 그러나 이 연구는 이론적 논의와 기존연구를 통해 도출한 제 조건 중 1차적 조건에만 한정하여 개괄적인 분석을 수행하였으며, 경기도의 사례를 분석하는데 머무는 한계를 지니고 있다. 앞으로 보다 폭 넓은 지역을 대상으로 해서 1차․2차 조건들을 모두 포함한 보다 심도있는 분석이 수행되어야 할 것이다.

정부와 기업간 파트너십(PPP)의 성공을 위한 1차적 조건들에 견주어 경기도의 민간투자사업을 정리해보면, ①정부와 참여기업 모두에 있어 사업의 필요성과 논거는 명료하게 파악되고 있으며, 이에 따라 양 부문간에 상호의존성과 목적의 수렴이 존재하고 있다. 그러나 체계적인 분석을 통해 사업을 정당화하고 뒷받침하기 위한 노력은 부족하다. ②정부와 기업간의 상호신뢰 구축이 충분히 이루어지지 못하고 있다. ③민간투자사업을 지지하는 정치적 상층부의 의지표명이 두드러지지 않는다. 그러나 사업의 진행에 필요한 재정적․규제적 차원에서의 지원은 적절하게 이루어지고 있다. ④사업을 관장하는 도청 내 부서가 존재하고 있으나 그 부서는 원 스톱 서비스를 제공하지 못하며, 또 다른 부서와의 협력 하에 사업을 관리하는 분절적인 형태를 취하고 있다. 또한 업무담당 공무원이 자주 교체됨으로 인해 전문성 및 기업 측 파트너와의 신뢰를 쌓기 어려운 상황이다. ⑤사업에 필요한 최소한의 법적․규제적 장치는 강구하고 있다. ⑥다소 어려움이 있기는 하였으나, 현재 사업에 소요되는 재원은 적절히 조달되고 있다.

이상 살펴본 제 조건 중 현재 및 미래의 경기도 민간투자사업을 성공적으로 추진해가기 위해서 관심을 기울여야 할 조건들은 정부와 기업간의 신뢰구축, 체계적 접근법의 적용, 정치적 상층부의 지지 유도, 통합적 업무담당기관의 필요성 검토, 공무원의 전문성 제고 등이라고 하겠다. 아래에서는 경기도의 사례가 보여주는 한계가 여타 자치단체들에도 적용가능하다는 전제하에 위의 조건들을 구축하기 위해 필요한 사항들을 논의하되, 특히 ‘정부와 기업의 신뢰형성’에 높은 비중을 두고 토론하도록 한다.

먼저 민간투자사업의 활성화를 위해서는 해당 사업의 추진에 관해 도지사를 비롯한 정치적 상층부로부터의 명확한 의지표명을 이끌어내야 한다. 정치적 상층부로부터의 지지가 해당 사업에 대한 직․간접적 지원을 원활하게 하는 주요한 자원이 된다는 점에서 이 조건의 중요성이 부각된다. 정치적 상층부가 명확한 지지를 표명하고 이를 지속적으로 유지한다는 것은 이들이 특정 사업의 착수와 선정 단계에서부터 사업의 필요성과 중요성에 공감해야 함을 의미한다. 따라서 특정 민간투자사업을 추진하고자 하는 부서와 행위자는 도지사 등 핵심 정책결정자들의 관심을 획득하고 이를 지속하기 위한 노력을 경주하여야 한다. 이러한 노력에는 정치적인 측면과 합리적인 측면이 모두 관련된다. 즉 도지사 등 상층부 인사들의 제한된 시간과 관심을 특정 사업으로 향하도록 하는 정치적 수완이 있어야 함은 물론 그들의 판단에 논리적 정당성을 더해줄 수 있는 체계적인 분석 자료가 뒷받침되어야 한다. 따라서 해당 부서와 업무 담당자들은 체계적인 분석을 토대로 한 사업 필요성과 계획을 수립할 수 있는 역량을 갖추어야 한다. 또한 이러한 체계적인 접근법은 사업의 선정 이후 민간부문 참여기업들과 상호작용 함에 있어서도 적용되어야 할 주요 조건이 된다.

체계적 분석에 의해 뒷받침되어야 한다는 것은 PPP 사업의 시행이 도그마가 되어서는 안된다는 것을 의미하기도 한다. 지난 10여년간 PPP 사업을 추진해온 영국의 경험은 정부기관이 PPP 이외의 대안이 없다고 믿고 있다는 것 하나만의 논거 하에 PPP 방식이 추진되는 것은 바람직하지 않다는 점을 제시해 준다. 영국의 경우 PPP의 성과에 대해서는 긍정적인 평가와 부정적인 평가가 공존하고 있다(The Economist, 2004; IPPR, 2001; Pollock, et al, 2001). 우리가 영국 PFI(private finance initiative)의 경험으로부터 얻을 수 있는 가장 큰 교훈은 ‘민간부문은 공공부문보다 항상 능률적이다’라는 도그마에 토대를 두고 PPP가 적용되는 것은 바람직하지 않다는 것이다. 공공서비스는 시장에서 제공되는 사적재와는 다른 특성을 지닌다. 따라서 공공서비스의 제공에 민간기업을 사용하기 위해서는 이를 정당화할만한 타당한 근거가 있어야 할 것이다. 즉 오직 PPP 한 방식만이 최선의 모델이라는 편향된 시각이 정부 내에 고착되는 것은 정책실패를 야기하는 요인이 될 수 있으며, 정부는 최선의 노력을 다해서 다양한 공공서비스 제공방식을 모색하는 노력을 경주해야 한다. 따라서 정부는 명확한 정책기획의 틀 내에서 PPP가 최적의 성과를 도출할 수 있다는 증거가 확인된 후에 사업을 추진하여야 한다(IPPR, 2001: 3).

통합적 업무담당기관과 전문성을 갖춘 담당 공무원의 존재는 위에서 살펴본 체계적 접근법의 채택과 정치적 상층부의 지지 유도라는 조건들이 성립되도록 하는데 긍정적으로 기여할 수 있다. 민간투자사업 관련 업무를 통합적으로 담당하는 단일 기관과 그 기관에서 상대적으로 장기간에 걸쳐 근무하며 경험과 전문성을 축적한 담당 공무원들은 분석적․체계적 접근을 채택할 가능성이 높으며, 자신들의 정책 아이디어를 실현하기 위한 노력을 보다 적극적으로 수행할 가능성도 높다고 할 것이다. 또한 통합적 업무담당기관과 전문 업무 담당자는 구체적인 민간투자사업 업무  적절한 대상사업 선정, 사업추진계획 수립, 사업계획 평가, 합리적인 협상 진행, 관련제도 정비, 관계 기관들과의 업무협조, 사업시행자와의 협력관계 구축, 각종 위험요인의 적절한 관리와 분담 등  의 수행에 있어 효율성을 높일 수 있을 것이다. 따라서 통합적 업무담당기관의 설치에 대해 고려하되, 차선책으로서 분산된 업무 관련 부서와 공무원들이 유기적으로 연계하여 업무를 처리할 수 있는 공식적․비공식적 통로의 정비 및 신설을 모색하여야 한다.

PPP 사업, 보다 포괄적으로 뉴 거버넌스의 네트워크 접근법이 성공하기 위해 반드시 갖추어져야 할 조건 중의 하나가 사업 참여자들간의 상호신뢰 구축이다. 유능한 기업들을 경쟁과정에 유치하고, 최종 사업자를 선정하며, 사업진행 과정을 감독․지원하는 제 과정에서 정부가 참여기업으로부터, 그리고 참여기업이 정부로부터 신뢰를 얻어내지 못한다면 민간투자사업은 공공서비스를 제공하기 위한 일시적․부분적인 방법이 될 수는 있겠지만, 결코 수명이 오래가는 서비스 제공수단이 되지는 못할 것이다. 왜냐하면 상호신뢰가 없이 운영되는 민간투자사업은 결코 바람직한 정부-기업간의 파트너십을 형성하지 못할 것이며, 상호신뢰에 기반한 파트너십이 아니고 참여조직 각각의 단기적인 편익추구에 의해서 형성된 관계는 그러한 편익의 수준이 감소되는 시점에 이르게 되면 그 관계의 지속을 보장할 수 없을 것이기 때문이다. 한편, 사회기반시설을 토대로 한 공공서비스를 제공함에 있어 정부가 기업부문의 협력을 필요로 하는 현상은 앞으로도 지속될 것으로 예상된다. 이러한 상황 하에서 민간투자라는 정책수단의 가치는 단지 단기적으로만 사용하고 폐기될 수 없는 중요성을 띄게 된다. 따라서 지방정부와 참여기업들은 상호신뢰의 형성에 상당한 비중을 두고 이의 형성을 위한 노력을 꾸준히 개진해야 한다.

지방정부와 참여기업간의 신뢰를 높이기 위한 수단의 하나로서 양 부문 행위주체들간의 ‘대화의 질’을 높이는 방안을 모색할 필요가 있다. ‘대화의 질’은 양 부문 행위주체들간의 정보공유노력, 접촉정도와 의사소통 상태, 그리고 공무원의 능력 등을 종합적으로 의미한다(Wallace, 1995: 229). 양 부문 행위주체들간의 ‘대화의 질’을 보다 높은 수준으로 끌어올리기 위해서는 공무원과 기업직원간의 접촉 빈도를 늘리는 것과 더불어 정보를 공유하고자 하는 의도적인 노력을 경주하여야 한다. 특히 우리나라 행정문화의 권위주의적 속성과 공무원의 비밀주의적 성향에 대한 일반적인 관념(백완기, 1982)에 비추어볼 때 정보를 공유하고자 하는 노력의 중요성이 부각된다고 하겠다. 또한 이렇게 되기 위해서는 상호간의 협조가 모두의 생존에 도움이 된다는 인식이 보다 광범위하게 확산될 수 있도록 교육과 설득 작업이 동반되어야 할 것이다.

양자간의 접촉빈도를 늘리고 정보를 공유하기 위한 의도적 노력의 일환으로 업무담당 공무원과 참여기업 업무담당자간의 제도화된 협의통로를 구축할 필요가 있다. 나아가 광역자치단체와 시/도내 기초자치단체의 민간투자사업 업무담당 공무원들과 시/도내 모든 민간투자사업 참여기업의 업무담당자들이 한 자리에 모여 서로의 경험과 지식을 나누는 연찬회(workshop)를 구성해볼 것을 제안한다. 이런 자리를 통해 직접적인 상호작용 관계에 있는 당사자들 뿐 아니라 유사한 상황에 처해 있는 이들과의 상호작용도 늘어날 것이며, 이러한 포괄적인 장(場)을 통해 행정문화의 변화, 상호신뢰의 증진, 그리고 네트워크의 형성과 발전이 도모될 수 있을 것으로 기대된다.

또 하나의 주요 요소인 담당 공무원의 능력 향상은 이미 위에서 논의되었으므로 여기서는 생략한다.

사업 참여기관간의 파트너십과 상호신뢰, 그리고 기업의 자율성이 강조된다고 하더라도, 지역주민들에게 공공서비스를 제공할 궁극적 책임을 지니고 있는 정부가 서비스의 생산과 제공을 대행하고 있는 참여기업들을 관리하는 것은 반드시 필요하다. 다만 과도한 통제나 참여기업들을 하부기관으로 인식하는 것은 양 기관간에 성립되어야 할 파트너십을 건전한 방향으로 발전시키는데 제약요인이 될 수 있다. 따라서 정부는 통제권한의 행사와 참여기업의 자율성 보장이라는 두 측면 간에 바람직한 균형이 성립될 수 있도록 하여야 한다.

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주재현(朱宰賢): 영국 The London School of Economics and Political Science에서 정치학 박사학위를 취득하고, 현재 명지대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 정책변동ㆍ사회복지정책ㆍ행정개혁 등이며, 최근 논문으로 “Evaluating Customer-Centred Reforms in Korean Local Governments”(공저, 2005), “사회복지와 문화: 복지국가유형론에 대한 문화이론적 해석”(2004), “정책변화의 유형에 관한 연구”(2003) 등이 있고, 연구 및 저술로는 「지방정부와 혁신정책」(공저, 2006),「공공기관 임원공모제 개선방안」(공저, 2005) 등이 있다.

<E-mail: jhjoo61@mju.ac.kr 논문접수일: 2006. 7.4 / 심사개시일: 2006. 7. 12 / 심사완료일: 2006. 8. 4>