지방분권 수준 측정을 위한 지방분권 지표의 개발과 적용

｢지방정부연구｣ 제10권 제2호(2006 여름) : 7～30

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Developing Decentralization Indices and Measuring Decentralization Level

홍 준 현*

* 제1저자

하 혜 수

최 영 출

본 연구는 지방분권화의 추진이 강조되고 있고, 점진적으로 추진되는 단계에 있는 우리나라에서 지방분권 정책의 수립과 집행에 효과적으로 활용할 수 있는 다양한 지방분권 지표를 개발하고, 이를 통해 우리나라의 지방분권 수준을 측정해보는데 주된 목적을 두고 있다. 본 연구에서는 지방분권을 하나의 차원이 아니라 조직·인사, 사무배분, 재정이라는 세 개의 부문으로 구분하고, 다시 각 부문별로 중앙으로부터 지방으로의 배분과 배분된 권한의 자율적 사용이라는 2개의 분석차원에 따라 세부 측정지표를 개발하였다. 각 부문 및 분석차원, 측정지표의 가중치 설정을 위해서는 AHP 분석기법이 활용되었다. 개발된 지방분권지표를 적용하여 지방분권 수준을 측정한 결과, 우리나라의 지방분권 수준은 전체적으로 2002년 56.3%에서 2005년 9월말에 58.8%로 계속 향상되었음을 볼 수 있다. 분야별로는 조직인사 분야가 77.2%로 분권화 수준이 가장 높고, 사무배분 분야는 49.1%, 재정 분야는 41.7%로 가장 낮은 것으로 나타났다.

주제어: 지방분권, 분권지표, 분권수준

I. 서  론

지방분권의 확대에 대한 논의는 적지 않게 이루어지고 있지만 분권화로 인하여 나타나는 성과를 실증적으로 제시하는 연구는 많지 않다. 이는 지방분권의 성과는 양적인 측면과 질적인 측면을 모두 포함하고 있고, 지방정부의 능력 등 다른 요인과 복합적으로 연계되어 나타나기 때문에 독립적인 효과 추정이 어려우며, 그리고 분권화 추진 자체가 매우 점진적으로 이루어지기 때문에 특징적인 성과를 입증하기 어려운데 기인하는 것으로 사료된다. 따라서 집권화로 인한 폐해를 제시하거나 분권화를 통하여 기대될 수 있는 장점을 연역적으로 제시함으로써 분권화의 필요성을 역설하는 방법이 사용되고 있다.

지방분권의 장점 또는 의의에 대해서는 풀뿌리민주주의의 구현, 책임성과 효율성 제고, 정책실험과 혁신, 대응성과 책임성 제고, 정치적 안정 확보 등이 주장되고 있다(Seabright, 1995; Fishman & Gatti, 2000; 김익식, 1990; 안성호, 1993). Smith(1985: 186-191)는 분권화의 필요성에 대하여 지방적 수요에 대한 효과적 대응, 형평성 제고, 시민의 접근성 제고, 시민교육적 효과 등을 제시하고 있다. 재정학자에 의해 제시되고 있는 재정분권의 장점으로는 정부의 효율성 증진과 경제성장 촉진(Xie, et. al, 1999: 228; Oates, 1993), 정부와 거버넌스의 질 제고(de Mello & Barenstein, 2001; Huther & Shah, 1998; Fisman & Gatti, 2000) 등이 지적된다.

지방분권의 장점 못지않게 단점 또는 문제점도 지적되고 있다. 지방분권화가 진행될 경우에도 낮은 참여와 소수전제의 가능성에 의해 민주주의가 기대한 만큼의 성과를 거두지 못한다거나 분권화의 추진으로 인하여 외부효과와 지역이기주의가 증대되어 효율성이 저하될 수 있다는 점이 주장되고 있다(김익식, 1990: 1373-1374). 특히 재정적 분권화의 단점으로는 중앙-지방간 지출 및 세입동원기능의 불명확한 배분으로 인한 자원배분의 비효율성 초래(World Bank, 2004; Fukasaku & de Mello, 1998) 등이 지적되고 있다.

지방분권 수준 측정을 위한 지방분권 지표의 개발과 적용

｢지방정부연구｣ 제10권 제2호(2006 여름)

이러한 논쟁에도 불구하고 지방분권화로 인한 성과를 실증적으로 입증하기 위한 연구는 많지 않은 편이다. 지방분권의 성과를 측정하기 위해서는 영국 등에서 발견되는 특정분야의 분권화 정책사례의 성과를 측정할 수도 있고, 전반적인 지방분권의 성과를 측정할 수도 있을 것이다. 어떠한 형태를 취하든 보다 엄정한 평가를 위해서는 지방분권의 수준을 측정할 수 있는 지표를 개발하는 것이 중요할 것이다.

최근 영국에서는 전반적인 분권화의 성과보다는 교육, 보건, 주택 등의 분야에서 추진된 분권화의 성과를 측정한 바 있다(하혜수․최영출, 2000).

정부의 각종 정책을 결정하고 집행하는 과정에서는 기초자료로서 다양한 통계량 또는 지표가 필요하다. 좋은 지표는 현상을 효과적으로 표현하고, 문제점을 발견하게 하며, 구체화된 목표 제시를 가능하게 함으로써 정책 방향의 설정과 대안 선택의 기준이 되며, 정책 집행의 타당성을 점검하는 지침의 역할을 한다.

지표가 정책 과정에서 담당하는 역할의 중요성은 경제 정책 분야를 살펴보면 쉽게 알 수 있다. 예를 들어 통화량, 물가지수, 실업률, 지니계수 등의 지표는 현재의 경제 상황이 어떤지, 문제가 무엇인지를 보여주며, 달성해야 할 목표를 제시함으로써 해당 경제정책의 수립 및 집행에서 필수적인 역할을 한다.

적절하게 설정된 지표가 정책 과정에서 갖는 중요성은 경제 정책 분야에서 두드러지기는 하지만 다른 분야의 정책에서도 마찬가지이며, 이는 지방분권 정책 분야에도 그대로 적용된다. 그런데 현재 지방분권 정책 분야의 지표 개발과 활용 실태는 매우 낙후되어 있어서 지방분권 정책의 효과성을 높이는데 활용 가능한 지표는 거의 없는 실정이다. 다만, 지방에 대한 정보를 수집한다는 차원에서 지방자치단체와 관련된 통계를 각종 통계자료집에서 제시하고 있을 뿐이며, 그 밖에 관련 부서에서 공식 혹은 비공식적으로 정기 혹은 비정기적으로 필요한 지표들을 작성하고 있는데 그치고 있다. 따라서, 적절한 지방분권 지표를 개발 제시한다면 이 정보들은 지방분권 정책의 수립 및 집행의 효과성을 높이는데 유용하게 활용될 수 있을 것이다.

이러한 맥락에서 본 연구는 지방분권화의 추진이 강조되고 있고, 점진적으로 추진되는 단계에 있는 우리나라의 분권화 수준을 측정할 수 있는 지표를 개발하고 이를 적용하는데 목적을 두고 있다. 다시 말해서, 지방분권 정책의 수립과 집행에 효과적으로 활용할 수 있는 다양한 지방분권 지표를 개발하고, 이를 통해 우리나라의 지방분권 수준을 측정해보는 것이 본 연구의 가장 주된 목적이다.

지방분권 지표의 개발은 교통영향평가나 환경영향평가, 재정지표분석이나 재정진단, 지방자치단체 평가와는 개념상·목적상 차이가 있다. 교통영향평가나 환경영향평가는 특정 사업이나 정책이 특정 지역 또는 주변 지역의 교통체계나 환경체계에 미치는 영향을 분석하고 평가하는 것이다. 재정분석지표는 재정을 분석함에 있어 재정운영분석결과를 자주성·안정성·생산성·노력성의 영역별로 측정하기 위하여 선정한 지표에 따라 지수를 산정하여 이를 영역별 및 종합적으로 분석하는 것을 말하고, 재정진단은 재정분석결과 재정의 건전성과 효율성이 현저히 저하된 자치단체 및 재정위기가 우려되는 자치단체를 대상으로 정밀분석을 실시하여 재정건전화를 위한 대책을 강구하는 일련의 과정을 말한다. 지방자치단체에 대한 각종 평가는 지방자치단체가 시행하고 있는 주요 시책에 대해서 그 추진 상황을 진단하는 것을 말한다. 그러나, 지방분권 지표의 개발은 지방분권의 수준을 측정하고 이를 통해 지방분권의 수준에 대한 객관적인 평가와 지체요인을 분석하며, 향후 지방분권 수준의 변화가 미치게 될 영향을 분석하는데 도움을 주기 위한 것이다.

본 연구를 수행하기 위해 정부가 발간하는 다양한 자료들과, 학계에서 발간되는 한국행정학회보, PAR 등 각종 학술지, 관련 연구서적, 관련 웹싸이트 등을 광범위하게 수집하여 검토․분석하였다. 이와 동시에 정부 내에서 지방분권과 직간접적으로 관련된 업무를 수행하는 공무원들과 시민단체 등에서 종사하는 사람들을 중심으로 심층적인 면담을 통하여 지방분권 지표에 대한 수요를 도출하고 서지적 조사의 결과를 검증하고자 하였다.

객관적 자료를 이용하여 지방분권 수준을 측정하는 것 외에 실제로 지방공무원이나 주민이 어느 정도 분권을 체감하고 있는지를 측정하는 것이 수치의 현실감을 증대시켜줄 수 있을 것이나, 본 논문에서는 주관적 인식이 가져 올 수 있는 오차를 배제하고자 객관적으로 측정 가능한 경우에만 지표로 개발하고자 하였다.

Ⅱ. 지방분권화의 개념 및 지방분권 지표 사례

1. 지방분권화의 개념

분권화(decentralization)의 개념은 오랜 역사를 가지고 있는 상당히 복잡하고 다의적인 개념이다. 분권화의 의미와 내포된 뜻은 많은 학자들(Stanyer, 1976; Smith, 1985; Hoggett, 1996)에 의해 광범위하게 연구되어 왔다. 이러한 연구들의 공통적인 점은 소수의 결정권자로부터 많은 사람들에게 공식적인 권한을 확산시켜주는 것을 포함한다. 지방분권화는 중앙정부와 지방정부간의 권한배분관계로서 중앙정부의 권한이 지방정부로 이양된 정도를 의미하는 것이다. 지방분권화와 관련하여 유사 개념들, 예컨대, 자치권, 자율성, 통제, 그리고 최근 논의되고 있는 정부관리능력(governing capacity) 등이 혼용되고 있으므로 개념간의 정리가 필요하다. 먼저, 자치권은 중앙정부와 지방정부간 관계와 같이 법적 실체(legal entity)간의 권한 배분관계에서 배태된 개념으로서 하위법적 실체가 상위법적 실체로부터 하위법적 실체의 운영에 필요한 권한을 확보해가는 과정이다. 이러한 측면에서 보면 분권화는 자치(self-governance)와 서로 교환적으로 사용될 수 있다(Pollitt, 1993).

통제는 분권화를 추진하는데 있어서 하위법적 실체가 분권화로 인하여 파생될 수 있는 여러 가지 문제들을 극소화시키고 방지하기 위하여 상위법적 실체가 일정한 제재수단을 갖는 것을 말한다. 자율성(autonomy)은 법적 실체간의 관계에 한정되지 않고 공공조직이든 민간조직이든 자기 조직의 운영에 필요한 권한을 어느 정도 확보했는가 하는 보다 광의의 개념이다. Gargan(1997: 517-520)은 자치단체가 성공할 수 있는 선결요건으로서 자율성이라는 용어 대신에 정부관리능력(governing capacity)이라는 용어를 사용하고 있다. 정부관리능력은 하나의 정치체제가 기대되고 요구되는 역할을 수행할 수 있는 능력이다. 하나의 시스템특성으로서 정부관리능력은 동적인 성격을 지닌다. 지방정부의 능력은 자원과 기대에 직접 관련되고 문제와는 역의 관계가 성립된다. 모든 다른 조건이 동일하다면, 정부관리능력은 보다 많은 자원이 이용될 수 있고 정부의 성과에 대하여 기대가 크면 클수록 증대되고, 문제가 많으면 많을수록 낮아진다. 따라서 정부관리능력은 보다 광의의 개념으로서 상위법적 실체로부터 받은 자치권에 더하여 자체적인 노력을 통해 확보한 총합적인 능력을 의미한다고 할 수 있다.

이상에서 살펴본 바와 같이 지방분권화는 상위법적 실체가 하위법적 실체의 요구에 의하여 또는 상위법적 실체의 자체적 판단에서 여러 가지 사정, 즉 행정적 경비절감과 운영의 효율성 등을 고려하여 하위법적 실체에 대하여 권한을 이양시켜 주는 것을 말한다. 국내연구의 경향도 지방분권화를 중앙-지방간의 권한배분관계로 보고 있다(박정수, 1993; 배인명, 1993; 김익식, 1990). 지방분권화의 개념을 중앙정부와 지방정부간의 권한배분상태 또는 중앙의 권한이 지방으로 이양된 정도로 정의할 경우에도 소극적인 측면과 적극적인 측면으로 구분할 수 있을 것이다. 즉 단순히 권한이 이양되어 있는 객관적인 상태를 의미하는 경우와 이양된 범위 내에서 권한을 행사하는 측면을 포함할 수 있다. 이 경우 자치권의 개념과 구분하기 어렵다는 문제가 제기될 수 있다. 그러나 자치권은 중앙-지방관계뿐만 아니라 지방-주민간의 관계에서 지역의 정치경제적 요소로부터 제약을 받지 않고 자율적으로 정책을 결정할 수 있는 정도를 의미하는 것이므로 중앙-지방관계에 한정된 분권화의 개념과 다르다고 할 수 있다. 즉 분권화는 중앙-지방관계에서 권한배분측면과 권한의 행사측면을 포함하는 개념으로 볼 수 있는 것이다. 이러한 의미에서 Clark(1985)의 정의는 시사하는 바가 크다. Clark은 중앙-지방정부간 관계에서 구체적인 수권의 필요 없이 지방정부가 의도적이고 목표지향적으로 행사할 수 있는 주도적 권력(initiative power)과 중앙정부의 통제나 감독에 대한 두려움 없이 지방정부가 행사할 수 있는 소극적 권력(immunity power)으로 구분하고 있다(Clark, 1985; ACIR, 1993). 이 연구에서는 지방분권화의 개념을 중앙정부와 지방정부간 권한배분의 정도뿐만 아니라 지방정부가 중앙정부의 간섭과 통제를 받지 않거나 통제에 대한 염려 없이 그러한 권한을 행사할 수 있는 정도를 의미하는 것으로 정의하고자 한다.

지방정부에서 너무 많은 제약을 받고 있다고 할 경우 권한배분측면인 전자를 고려한 것이고, 중앙정부에서 자치단체장에게 너무 많은 권한이 부여되어 있다고 하는 것은 권한행사 측면인 후자를 고려한 것으로 볼 수 있다.

2. 국내외 논문에서 제시된 지방분권 지표 사례

지방분권에 대한 선행연구는 크게 분권화의 측정에 관한 연구와 분권화에의 영향요인에 관한 연구로 대별할 수 있다. 첫째, 분권 수준의 측정에 관한 연구이다. 분권 수준의 측정에 관한 연구는 주로 중앙-지방관계에서 권한배분의 정도나 중앙정부로부터의 간섭배제를 중심으로 분권화 정도를 측정하고 있다. 이 유형에 속하는 연구자로는 Wolman & Goldsmith(1992), Zimmerman(1995), Berman & Martin(1988), 김익식(1990), 안성호(1992), 박기영(1985), 이수만(1992) 등을 들 수 있는데, 이 중 Zimmerman의 연구, Berman & Martin의 연구, 그리고 김익식의 연구는 구체적인 지표를 제시하고 있다. Zimmerman과 Berman & Martin은 지방정부의 재량권을 지방정부가 실제로 행사하는 권한이 아닌 잠재적 권한(potential authority)으로 정의하면서 재정적 측면(조세부과 및 징수능력), 기능적 측면(기능의 추가, 삭제, 변경능력), 인사적 측면(인사에 관한 의사결정능력), 구조적 측면(추가적인 권한부여 없이 조직구조를 변경할 수 있는 능력)으로 나누어 제시하고 있다. 김익식(1990)은 중앙과 지방정부간의 권한배분, 즉 분권에 대한 개념정의를 통하여 25개 국가의 분권화 정도를 측정하고 있다. 지방분권의 정도를 측정하기 위하여 구조적 토대, 기능적 토대, 재정적 토대, 인사적 토대로 구분하여 접근하고 있다. Wolman & Goldsmith는 구체적이지는 않지만 분권지표로서 지방정부의 구조와 체계, 서비스제공에 대한 제약, 과세와 지출에 관한 제약, 지방채발행과 자본지출에 대한 제약, 보조금을 통한 제약, 행정회람(administrative circulars), 국책사업과 프로그램 등을 들고 있다.

이 외에도 자치권에 대한 연구에서 분권 수준을 측정하고 있는 연구도 있다. 자치권에 관한 연구 중 자치단체와 주민간의 관계를 제외한 중앙-지방간 권한배분관계에 한정할 경우 제시된 지표는 분권지표와 동일하다. 이 유형에 속하는 연구자로는 Wolman & Goldmith(1990), Boyne(1993), 그리고 Gurr & King(1987)을 들 수 있다. Wolman & Goldmith는 분권화를 지방정책을 자유롭게 선택할 수 있는 권한을 보유하고 있는 정도로 정의하고 Gurr & King의 연구를 원용하여 지방분권 관련 지표를 제시하고 있다. 분권지표로서 자치단체의 헌법적 지위, 기능배분범위, 비공식적 조언과 지침(informal advice and guidelines), 지방정부의 재정적 재량권에 대한 통제 등을 사용하고 있다. Boyne은 지방정부 총지출수준이나 지방사무 등 중앙과 전체 지방정부관계에서의 자치권을 의미하는 총체적 자치권(aggregate autonomy)과 표준서비스수준(local minimum)의 설정이나 정책수단선택의 제약 등 개별 지방정부의 다양성과 관련된 개별적 자치권(individual autonomy)을 구분하고 있는데, 전자가 주로 분권화에 해당된다. 분권지표로서 지방정부의 지출수준(총지출수준, 순자본지출액, 자본지출액), 직접서비스수준(정규직 공무원수, 공영주택수), 시장공급수준(세외수입, 기업지원서비스에 대한 보조금, 소득재배분 수준) 등을 제시하고 있다(Boyne, 1993: 88-90). 국내연구로는 김해룡(1998)이 지방자치권 행사를 위한 조직 및 인사, 자치사무, 재정, 지역계획의 법적 영역을 제시하고 있지만, 자치권에 대한 지표를 제시하기보다는 자치권을 확립하기 위한 법적 가능성을 제시하는 것에 그치고 있다.

둘째, 지방분권의 영향요인에 관한 연구이다. 여기서는 객관적 분권 수준에 대한 측정보다는 분권에 영향을 미치는 요인을 규명하는데 주된 관심을 갖는데, 종속변수로 제시되고 있는 것이 분권지표에 해당된다. 이러한 유형의 연구자로는 이달곤(1996), 박정수(1993), 배인명(1993) 등을 들 수 있고, 구체적인 지표를 제시한 연구로는 박정수의 연구와 배인명의 연구를 들 수 있다. 박정수(1993)는 재정분권화에 한정하여 우리나라의 1960-1990년 기간동안 분권화의 결정요인을 규명하고 있다. 재정분권의 종속변수로는 인적 분배정도(지방행정능력도), 기능적인 권한이양정도(행정적 이양수준), 구조적 분배의 정도(지방정부단위의 밀집도), 그리고 재정적 분배의 정도 등을 제시하고 있다. 배인명(1993)은 미국의 지방자치단체를 중심으로 재정적 분권의 결정요인을 규명하고 있다. 그는 분권의 측정지표로서 세입분권화율, 세출분권화율, 그리고 교육기능의 분권화율 등을 제시하고 있다.

학술적인 연구 외에도 국제통화기금(IMF)과 세계은행(World Bank)에서 재정적 측면에 한정하여 분권 지표를 제시하고 있는데, 분권지표 개발에 있어서 시사하는 바가 있다. 먼저 IMF(2001)에서는 첫째, 국가적 수준의 재정분권화 정도를 측정비교하기 위하여 총정부지출 규모에서 지방정부(광역 및 기초포함)의 지출이 차지하는 비율을 이용한다. 둘째, 지방정부별 재정분권화정도를 측정하기 위하여 세입동원능력지표(revenue mobilization capacity indicator)를 사용하는데 이에는 조세자율성 지표(tax autonomy indicator), 수직적 불균형 지표(vertical imbalance indicator), 그리고 비조세 자율성 지표(nontax autonomy indicator) 등이 포함되어 있다. 조세자율성 지표는 지방정부의 총세입중 자체 지방세가 차지하는 비율을 말하고, 수직적 불균형지표는 총 지방정부세입 중 중앙정부로부터의 보조금 및 이양금이 차지하는 비율을 말하며, 비조세 자율성은 총 지방정부세입 중 비조세수입이 차지하는 비율을 말한다.

그 다음 World Bank(2000)에서는 각국의 재정적 분권화 측정을 위한 지표로서 양적 지표와 질적 지표를 구분하고 있다. 양적지표로는 주요지표(main indicators), 지방정부의 세입 및 보조금 구성부문, 지방정부의 지출구성부문 등 3가지로 크게 구분된다. 주요지표 속에는 5가지의 세부지표가 포함되어 있는데 이는 총 정부지출 중 지방정부의 지출이 차지하는 비율, 총세입중 지방정부의 세입이 차지하는 비율, 수직적 불균형정도, GDP 중 지방정부의 지출이 차지하는 비율, GDP 중 지방정부의 세입이 차지하는 비율 등이다. 지방정부의 세입 및 보조금 구성부문에는 2가지의 세부지표가 포함되어 있는데 총지방정부의 세입 및 보조금중 지방세가 차지하는 비율, 그리고 총 지방정부 세입 및 보조금 중 중앙정부 및 상위지방정부의 보조금 비율로 구성되어 있다. 지방정부의 지출구성부문에는 15개의 서비스부문별 지표들로 구성되어 있다. 이를 보면, 총 지방정부의 지출 중 일반행정서비스 비율, 방위비, 공공질서 및 안전, 교육, 보건, 사회보장 및 복지, 주택 및 지역사회 쾌적성문제, 여가, 문화 및 종교, 연료 및 에너지, 농업, 임업, 어업 및 사냥, 광업 및 광물자원, 교통 및 통신, 경제문제, 여타 지출 등 15개의 부문별 지출이 총 지방정부지출 중에서 차지하는 비율을 측정지표로 한다. 질적 지표로는 지출배정, 세입배정, 지방정부의 차입에 대한 규제제도, 재원이전제도의 특성 등 4가지를 들고 있다. 이러한 양적, 질적 측면에서 지표를 세분화하고 이를 통하여 국가적 수준의 재정분권화 및 지방적 수준의 재정분권화를 측정하고 있다. 그러나 양적, 질적 측정지표에 대한 결과치를 어떻게 통합하여 사용할 것인지에 대한 언급은 없으며 구분하여 별도로 측정하고 있다.

지금까지 살펴본 바와 같이 기존연구에서 제시된 지방분권 관련 지표를 정리하면 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 선행연구에서 사용한 분권화지표

연구자	측정지표
Zimmerman (1995) Berman & Martin(1988)	재정적 측면	․조세부과 및 징수능력
	기능적 측면	․기능의 추가, 삭제, 변경능력
	인사적 측면	․인사에 관한 의사결정능력
	구조적 측면	․추가적 권한부여 없이 조직구조를 변경할 수 있는 능력
김익식(1990)	구조적 토대	․지방정부의 총수 ․인구 10만명당 지방정부수 ․면적 1만㎢당 지방정부수 ․지방정부당 평균인구규모 ․지방정부당 평균면적규모
	기능적 토대	․정부일반회계 중 지방정부지출비율 ․총교육비지출 ․총의료비지출 ․총주택․지역후생비지출 ․총사회비지출 ․기타 서비스지출에 대한 지방정부지출비율
	재정적 토대	․정부의 세입(자체세입+보조금)중 지방정부세입의 비율 ․정부의 자체세입(경상수입+자본수입, 보조금제외) 중 지방세입의 비율 ․정부 세수입중 지방세수입의 비율
	인사적 토대	․전체 공무원 중 지방공무원의 비율
Wolman and Goldsmith (1990)	제도적 지위	․Ultra Vires, Dillon's Rule 등
	기능배분	․서비스책임범위, 감독, 서비스표준 등
	중앙의 통제	․재정적 통제수준(지방세목, 세율, 지출수준, 지방채 등) ․비공식적 조언과 지침
Boyne(1993)	지출수준	․총지출 ․순자본지출 ․자본지출
	직접서비스수준	․정규직 공무원수 ․공영주택수
	시장공급수준	․세외수입 ․기업지원에 대한 보조금 ․소득재배분 수준
박정수(1993)	인적 측면	․지방행정능력도로서 전체공무원 대비 지방정부의 공무원 비율 등
	기능적 측면	․기능적 권한이양의 정도
	구조적 측면	․지방정부단위의 밀집도 등
	재정적 측면	․이전지출(교부세, 국고보조금)을 제외한 자체재원으로부터 소득을 충당하는 능력

<표 1> 계속

연구자	측정지표
배인명(1993)	세입분권화율	․총정부(주정부+지방정부)의 지방세입 중 지방정부의 세입비율
	세출분권화율	․총정부(주정부+지방정부)의 지방세출 중 지방정부의 세출비율
	교육기능의 분권화율	․교육기능의 분권화율 - 총 주지방의 교육세출 중 지방의 교육세출비율
IIMF(2001)	국가수준의 재정분권화	․총정부지출에서 지방정부의 지출이 차지하는 비율
	지방수준의 재정분권화	․조세자율성 지표: 지방정부의 총세입중에서 자체 지방세가 차지하는 비율 ․수직적불균형지표: 총지방세입중에서 보조금 및 양여금이 차지하는 비중 ․비조세자율성지표: 총지방정부세입중에서 비조세수입이 차지하는 비율
World Bank(2000)	주요지표	․총 정부지출 중 지방정부들의 지출비율 ․총 세입중 지방정부의 세입비율 ․수직적 불균형정도 ․GDP중 지방정부들의 지출비율 ․GDP중 지방정부들이 세입비율
	세입/보조금 지표	․총 지방정부의 세입 및 보조금중에서 지방세 비율 ․총 지방정부 세입 및 보조금 중 중앙정부 및 상위지방정부로부터의 보조금 비율
	지출구성부문	․지방정부의 15개 부문별 각각의 지출액이 총 지방정부 지출에서 차지하는 비율
	질적지표	․지출배정에 있어서 분권화 정도 ․세입배정에 있어서 분권화 정도 ․지방정부의 차입에 대한 분권화 정도 ․재원이전제도에 대한 분권화 정도

Ⅲ. 분야별 지방분권 지표의 개발

1. 조직인사 분야

1) 지표의 영역

조직․인사적 측면의 지방분권화는 지방의 조직설치 및 인사권한이 지방정부에 많이 이양되어 있는 정도를 의미한다. 이 경우에도 소극적 측면과 적극적 측면으로 구분할 수 있다. 소극적 조직권은 자치단체의 조직설치와 운영권한의 배분상태를 의미하고, 적극적 조직권한은 중앙정부의 간섭과 통제에 대한 두려움 없이 조직의 구조변경을 추진할 수 있는 정도가 높은 경우이다. 조직권한의 경우 중앙정부는 행정기구의 설치에 대하여 대통령령이 정하는 범위 안에서 지방자치단체의 조례로서 정하도록 하고 있고(지방자치법 제102조), 자치단체장을 제외한 부단체장 이하의 기구설치에 대한 기준이나 지침을 제시하고 있으며, 이러한 지침과 기준을 벗어나는 어떠한 행위에 대해서도 행정자치부의 승인을 얻도록 하고 있다(지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정 제7조-제12조의 3). 부단체장의 수와 직급, 설치가능한 조직의 수와 범위, 그리고 공무원의 직급에 대하여 획일적이고 비신축적인 기준을 규정하고 있다. 중앙정부는 자치단체의 조직설치범위와 직급 등은 물론 자치단체별로 표준정원을 산정하여 제시하고 있고, 더욱이 지방공무원의 종류별 정원책정기준과 직급별․직군별 정원책정기준을 규정하고 있다.

이러한 정원 자체가 행정수요를 고려한 적정공무원수의 산출에 기인한 것이 아니라 상호 비교 또는 현재의 공무원 수에 준거하고 있다는 비판이 제기되고 있다(김태영 외, 1999; 임도빈, 1997; 김준한, 1995).

조직․인사측면의 분권화를 측정하기 위해서는 전체공무원수 대비 지방공무원 비율, 지방정부의 전체 공무원 대비 지방직 공무원수, 지방정부의 전체조직(과) 대비 조례에 의해 설치된 조직(과)의 수, 중앙정부의 승인 없이 단체장이 독자적으로 설치할 수 있는 조직(부서)의 수 등을 지표로 사용할 수 있을 것이다.

2) 측정 지표

(1) 국가와 지방간 인적자원 배분

① 지방공무원 비율

공공서비스의 공급에 있어서 관료들의 역할과 기능을 고려할 때, 국가 전체적인 수준에서 중앙과 지방간에 인적 자원(공무원)이 배분된 상태나 정도는 중앙과 지방간 권력배분의 한 지표가 될 수 있다. 이는 전체 공무원 중에서 지방공무원이 차지하는 비중으로서 측정할 수 있을 것이다. 국가공무원의 비율이 상대적으로 높으면 집권화의 수준이 높고, 지방공무원의 비율이 높으면 분권화의 수준이 높다고 할 수 있다.

물론 중앙과 지방 사이의 공무원 수의 단순한 비교는 실제적인 분권화의 정도를 왜곡시킬 수도 있다. 왜냐하면 지방정부가 공급하는 공공서비스는 대개 매우 노동집약적이므로 그 집약정도를 조정할 필요가 있을 뿐만 아니라, 지방공무원 중에서도 선출직과 임명직은 권한행사에 차이가 있으므로 양자를 구별할 필요가 있다.

지방자치단체를 광역자치단체와 기초자치단체로 구분하여 국가-광역-기초자치단체간의 인적 자원 분포를 측정할 수도 있을 것이다. 광역자치단체와 기초자치단체는 법적으로 대등한 관계에 있으므로 양자 간의 권한배분 정도를 측정하는 것은 실익이 적다고 하겠지만, 주민의 직접참여에 의한 주민자치와 풀뿌리민주주의 구현이라는 지방자치제의 기본이념과 목적, 권한(기능)배분(분권화추진)에 있어서 보충성의 원리 등을 고려할 때 기초자치단체에 더 많은 인력이 배분되어 있는 것이 바람직할 것이다. 따라서 광역자치단체와 기초자치단체간의 인력배분상태가 분권화의 정도를 의미한다고 보기는 어려울지라도 분권의 바람직한 형태라고 할 수 있다는 점에서 광역자치단체와 기초자치단체를 구분하는 실익은 있을 것이다.

․ 전체 공무원 정원에서 차지하는 지방공무원 정원의 비율

= 지방공무원 정원/전체 공무원 정원

(이 때, 연도별 자료의 일관성을 위해 전체 공무원 중 공사로 전환된 공무원은 공무원 정원에 포함시킴)

② 지방자치단체에 소속된 국가직공무원 수

지방자치단체에 소속된 국가직공무원의 수도 분권화의 정도를 측정할 수 있는 지표가 된다. 현재 부단체장, 기획관리실장, 기획관, 농업기술원장과 국장, 공무원교육원 수석교관, 소방본부장 등이 이에 속한다. 이러한 국가직에 대해서는 자치단체장이 제청권을 가지는데 불과하고, 특히 소방본부의 국가직과 농업기술원장에 대해서는 단체장이 관여하지 못하고 있는 실정이다. 그리고 지방직 공무원을 국가직의 직위에 보임하려고 할 경우 행정자치부장관의 승인을 받아야 한다. 따라서 인사에 관한 결정에 있어서 제약 정도 또는 분권화 정도는 지방자치단체에 소속된 국가직 공무원의 수로서 측정할 수 있을 것이다.

․ 지방자치단체에 소속된 국가직공무원의 수

= 국가공무원의 수/지방자치단체 4급 이상 공무원의 수

(실제 계산에 있어서는 이 비율을 1에서 뺀 값을 사용함)

(2) 국가일선기관의 비중

① 특별지방행정기관 공무원의 비율

전체 국가공무원 중에서 특별지방행정기관에 소속된 공무원의 비율을 측정하는 것도 분권화의 정도를 측정하기 위한 유력한 지표가 될 수 있다. 특별지방행정기관에서 수행하는 대부분의 기능과 사무는 현장적이고 집행적인 성격이 강하므로 지방자치단체에서 수행하더라도 큰 문제가 없는 경우가 많으므로 특별지방행정기관 또는 그에 소속한 인력의 수준 자체가 분권화 또는 집권화를 가늠할 수 있는 수단이 된다.

․ 전체 국가공무원에서 차지하는 특별지방행정기관의 공무원 비율

= 특별지방행정기관의 공무원 정원/전체 국가공무원 정원

(실제 계산에 있어서는 이 비율을 1에서 뺀 값을 사용함)

② 지방과 관련이 높은 특별지방행정기관 공무원의 비율

단순히 특별지방행정기관의 수로도 측정할 수 있지만 전체 특별지방행정기관에서 지방자치단체로 이관이 가능한 9개 분야의 특별지방행정기관이 차지하는 비율로도 측정할 수 있다. 9개 분야 이외의 특별지방행정기관, 예컨대, 관세청(출입국사무소), 조폐창 등의 경우 명확하게 국가적 사무를 수행하고 있으므로 대상에서 제외하였다. 여기서 9개 특별지방행정기관에는 국토건설, 중소기업, 환경, 노동, 보훈, 통계, 병무, 산림, 식약청 관련 특별지방행정기관 등이 포함된다.

․ 전체 특별지방행정기관 공무원 수에서 9개 분야 특별지방행정기관 공무원 수가 차지하는 비율

= 9개 분야 특별지방행정기관의 공무원 정원/전체 특별지방행정기관의 공무원 정원

(실제 계산에 있어서는 이 비율을 1에서 뺀 값을 사용함)

(3) 조직․인사에 대한 국가의 관여

① 국가의 승인 없이 설치되는 조직의 범위

현재 표준정원 내에서도 일정 직급 이상(서울특별시와 그 자치구는 4급 이상, 광역시·도·시·군·자치구는 5급 이상)을 장으로 하는 조직의 설치에 있어서는 중앙정부의 승인을 얻도록 하고 있다. 이러한 중앙정부의 승인을 받는 조직의 범위가 작을수록 조직설치권의 분권화 정도가 높다고 할 수 있다.

지방자치제의 궁극적인 목적은 주민의 직접참여 또는 직선 대표자를 통하여 지방의 주요 정책을 결정하는 주민자치에 있다. 따라서 지방자치단체의 공무원 중 중앙정부에 의해 임명되는 비율 또는 주민의 직선에 의해 선출되는 자치단체의 공무원비율은 인사 분야의 분권화 정도를 측정하는 핵심적인 지표가 될 수 있다. 다만 지방자치단체 수준의 전체 공무원 중에서 선출직공무원 비율로서 측정할 경우 분모가 지나치게 커 분권화의 노력 정도가 지표에 적절히 반영되지 않을 수 있으므로 지방자치단체 수준의 전체 주민선출가능 직위 중에서 선출직 직위가 차지하는 비율로서 측정할 수 있을 것이다. 그러나, 이러한 지표는 주민선출가능 직위의 범위에 대해 주관이 개입되고 사회적 합의를 도출하기가 어려우므로 실제 분권화 수준을 측정하는 모델에서는 제외시킨다.

․ 중앙정부의 승인이 수반되는 기구·정원 관련 단위사무의 비율

= 중앙정부의 승인이 수반되는 기구·정원 관련 단위사무의 수/기구·정원 관련 단위사무의 총 수

2. 사무배분 분야

1) 지표의 영역

사무배분 측면의 지방분권화는 기본적으로 국가가 수행하는 사무가 중앙정부와 지방자치단체 간에 어떻게 배분되어 있는가를 통해서 측정될 수 있다. 그런데 지방자치단체가 수행하는 사무는 모두 자치사무가 아니라 중앙정부로부터 위임받은 사무도 있다. 이러한 위임사무는 중앙정부가 사무처리의 편의를 위해 지방자치단체장에게 위임하여 처리하는 것이고, 중앙정부로부터 사전적․합목적성 감독을 받고 원칙적으로 지방의회에 의한 관여가 배제되어 있으므로, 비록 지방자치단체가 수행하고 있는 사무라고 할지라도 분권화된 사무라고 할 수 없다.

또한, 현재 법령상 인정되고 있는 사무의 종류에는 공동사무가 포함되어 있지 않으나, 실무에서는 자치사무, 기관위임사무와 함께 공동사무를 별도의 사무의 종류로 인정하여 사용하고 있다. 공동사무는 독일처럼 계층 간의 유기적 협력관계가 없이는 효과적으로 처리할 수 없는 성질의 사무로 정의되기도 하고, 단순히 사무의 처리주체가 복수인 경우를 의미하기도 하는데, 우리나라 정부의 행정실무에서는 후자의 개념으로 사용하고 있다. 이러한 공동사무는 재정분담의 노력 없이 국가의 지방에 대한 감독을 강화시켜 지방자치단체의 종합적인 행정수행을 방해할 우려가 있고, 중앙정부로 하여금 기능의 완전이양을 회피하는 수단으로 악용될 수 있다는 문제점을 안고 있다(홍준현, 2005). 따라서, 위임사무와 공동사무를 자치사무로 전환하는 노력 역시 사무배분에 있어서의 분권화 정도를 제고시켜주는 것이라고 할 수 있다.

2) 측정 지표

(1) 국가와 지방간 사무배분

① 지방사무 비율

국가가 수행하는 사무의 수보다 지방이 수행하는 사무의 수가 많을수록 중앙정부보다 지방자치단체에 권한과 책임이 더 부여되어 있다고 볼 수 있으므로, 지방분권의 수준이 높다고 할 수 있다. 지방자치단체가 수행하는 사무는 자치사무와 위임사무(단체위임사무 및 기관위임사무)를 모두 포함한다.

사무배분에 있어서의 분권화가 실효성이 있기 위해서는 사무배분에 상응하는 재원배분이 수반되어야 한다. 즉, 지방자치단체가 수행하는 사무의 재원조달방법은 그 사무의 성질에 따라 결정되어야 한다(김재훈․홍준현, 2001). 첫째, 사무배분과 재정배분의 연계로서, 중앙과 지방간 사무배분은 그에 상응하는 재정배분이 연계되어야 실효를 거둘 수 있다. 따라서, 사무배분의 정도가 재정배분의 정도와 어느 정도 일치하고 있는지를 측정할 필요가 있다. 그러나, 재정배분은 중앙과 지방의 실제 모든 지출을 반영하나, 법령상 사무배분은 지방자치단체가 수행하는 법령 이외의 사무량을 반영하지 못하므로, 법령상 사무배분에 대한 재정배분의 비율을 단년도 분권화 수준으로 활용하는 것은 적절치 않다. 둘째, 사무배분과 인력배분의 연계로서, 중앙과 지방간 사무배분은 또한 이에 상응하는 인력배분이 연계되어야 실효를 거둘 수 있다. 따라서, 사무배분의 정도가 인력배분의 정도와 어느 정도 일치하고 있는지를 측정할 필요가 있다. 그러나, 이 역시 지방자치단체에서의 사무분야별 인력배분의 정도를 측정하기가 어렵기 때문에 분권 지표 모델에서 제외하도록 한다.

․ 법령상 전체 사무 중 지방자치단체에서 수행하는 사무의 비율

= 법령상 지방사무의 수/법령상 전체 사무의 수

② 자치사무 비율

자치사무는 위임사무나 공동사무에 비해 지방자치단체에 그 사무 수행에 있어 전적인 권한과 책임을 부여하는 것이기에, 지방자치단체가 수행하는 사무 중에서도 자치사무의 수가 많을수록 지방분권의 수준이 높다고 할 수 있다.

중앙정부로부터 모든 지방자치단체로 권한을 획일적으로 이양하는 것은 중앙정부가 일부 지방자치단체의 능력 부족에 대한 우려로 인해 지방으로의 권한배분에 소극적이 되게 하는 경향이 있었다. 차등이양의 활성화는 능력과 여건이 부합되는 지방자치단체에 선택적으로 중앙의 권한을 이양하게 되므로, 중앙정부의 소극적인 권한배분 정향을 보다 적극적인 정향으로 전환할 수 있을 것이고, 궁극적으로 지방으로의 권한배분을 촉진하게 될 것이다. 그러나, 차등이양의 측정을 위한 합의된 방법이 없기 때문에 실제 측정에 어려움이 있어 분권 지표 모델에서 제외하도록 한다.

․ 법령상 전체 사무 중 자치사무의 비율

= 법령상 자치사무의 수/법령상 전체 사무의 수

③ 자치사무로 전환된 위임사무의 비율

위임사무에 대해서는 지방자치단체의 사무 수행 권한 행사에 있어서 중앙정부의 지도·감독이 수반된다는 점에서 위임사무가 자치사무로 전환되는 것은 지방분권 수준의 증가를 의미한다고 할 수 있다.

․ 법령상 전체 위임사무 중 자치사무로 전환된 위임사무의 비율

= 자치사무로 전환된 위임사무의 수/법령상 전체 위임사무의 수

④ 자치사무로 전환된 공동사무의 비율

공동사무는 국가와 지방자치단체 간 사무분담을 명확하지 않게 하여 권한과 책임의 소재를 불분명하게 하고, 중앙의 지방에 대한 관여의 여지를 두는 경향이 있다. 따라서 중앙과 지방간 사무배분은 되도록 중복되지 않고 명확하게 할 필요가 있다. 그러므로 공동사무의 자치사무로의 전환은 지방분권 수준의 증가를 의미한다고 할 수 있다.

․ 법령상 전체 공동사무 중 자치사무로 전환된 공동사무의 비율

= 자치사무로 전환된 공동사무의 수/법령상 전체 공동사무의 수

(2) 지방에 대한 국가의 관여

① 법령상 지도·감독 규정의 정도

국가의 지방자치단체에 대한 지도·감독은 지방자치단체의 사무 수행에 있어서 자율성을 저해할 수 있다. 국가의 지방자치단체에 대한 지도·감독은 사전적 관여와 사후적 관여로 구분할 수 있는데, 사후적 관여에 해당하는 시정지시, 조치명령 등은 사무의 내용과 상관없이 일반적으로 적용이 가능하므로, 협의, 승인, 동의, 지침, 인허가 등 사전적 관여에 해당하는 것만 측정하도록 한다.

이와 유사한 지표로 자치사무에 대한 법령기준 부과비율도 고려할 수 있을 것이다. 자치사무는 원칙적으로 지방자치단체가 스스로의 권한과 책임에 의해 사무를 수행하는 것이므로, 자치사무 수행에 있어 국가가 정한 법령 기준을 강제하는 것은 지방분권의 수준을 저하시킬 수 있다. 그러나, 본 지표는 법령 기준 부과 건수의 측정단위를 설정하기가 곤란하다. 예컨대, 자치단체의 기구 설치는 대통령령이 정하는 범위 안에서 조례로 정하도록 규정하고 대통령령에서 종류별 세부기준을 설정하고 있는데, 이 경우 법령 기준 부과 건수를 하나로 산정해야 하는지 세부기준을 모두 별개로 산정해야 하는지 애매해진다.

․ 지방자치단체에 대한 사전관여를 규정하고 있는 단위사무의 비율

= 법령상에 지방자치단체에 대한 협의·승인·동의·지침·인허가 등 사전관여를 규정하고 있는 단위사무의 수/법령상 전체 단위사무의 수

3. 재정 분야

1) 지표의 영역

재정분권화는 재정에 관한 권한과 책임을 지방자치단체인 시·도 또는 시·군·자치구에 분배하는 과정이라고 할 수 있다. 재정분권화의 요체는 재정(지출과 세입)에 있어서 자기결정성과 자기책임성이 어느 정도 확보되어 있느냐가 측정대상이다. 이를 다르게 표현하면 재정권한의 배분정도와 상급기관에 의한 관여정도로 구분할 수 있다. 전자의 경우에는 지방자치단체의 지출과 세입이 차지하는 비중으로 대표되며, 후자는 다시 지방재정운영의 재량성으로 구분할 수 있을 것이다.

우리나라의 헌법과 법률에는 이러한 지방자치단체의 자치재정권을 인정하고 있다. 헌법 제117조에는 “지방자치단체는 ... 재산을 관리하며”라는 규정을 두고 있고, 지방자치법 제126조～128조와 지방세법 제2조에는 지방자치단체의 자치재정권을 인정하고 있다. 이러한 자치재정권은 다음의 두 가지 기능에 따라 다소 상이한 내용을 포함하고 있다. 첫째, 재정권력적 기능이다. 이는 지방자치단체의 독립행정주체로서의 권능을 보장하는데 필요한 재원을 획득하기 위해 자치권에 의거하여 주민에게 명령․강제하는 권력적 측면을 나타내는 것이다. 주요 내용으로는 지방세 부과징수권(지방자치법 제126조), 사용료․수수료 등의 결정징수권(지방자치법 제127～129조), 재정상의 체납에 대하여 강제집행과 재정범에 대한 재정벌(지방자치법 제130조 제2항, 지방세법 제67조) 등이다. 둘째, 재정관리적 기능이다. 이는 예산을 편성․집행하고 재산 및 수입․지출을 회계하는 관리적 측면을 나타내는 것이다. 주요 내용은 예산의 독자적 편성권(지방자치법 제118조), 독자적 기채권(지방자치법 제115조), 재산 및 수지의 독자적 관리기능(지방자치법 제116조～125조), 기본재산의 설치 또는 금고의 적립권(지방자치법 제113조, 제137조) 등이다.

2) 측정지표

(1) 지방자치단체 지출

WORLD BANK에서 재정분권화에 관해서 국가 간 비교를 위해 사용하는 대표적인 지표는 GDP 및 총 정부지출 대비 지방자치단체의 지출비율이다. GDP 대비 지방자치단체 지출비중은 국가의 경제력을 감안한 상태에서 지방자치단체에 대한 지출의 비율을 고려할 수 있게 한다.

한편, 총 정부지출에서 지방자치단체 지출이 차지하는 비중도 IMF나 WORLD BANK 같은 국제기구들이 국가 간 재정분권화 정도를 비교하기 위하여 사용하는 기본 지표로서(subnational share of aggregate government expenditure) IMF의 GFS(Government Finance Statistics) DATA를 활용하여 국가 간 비교를 하고 있다. 그러나 이 지표는 World Bank의 보고서(2004)가 지적하는 바와 같이 지방자치단체들의 조세율이나 기타 조세관련한 자체적인 통제능력을 반영해 주지 못하는 한계가 있다. OECD 연구(2001, 2002)에서는 유럽의 10개 전이국가들(불가리아, 체코, 에스토니아, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 폴란드, 루마니아, 슬로바키아, 슬로바니아)에 대한 연구에서 정부지출 중 지방자치단체 지출비중이 평균 0.162, 최대값 0.287, 최소값 0.055를 차지하고 있다고 제시해 주고 있다.

본 연구에서 재정지출은 원칙적으로 IMF의 GFS 매뉴얼에 따라 일반, 기타특별, 기금회계, 직영공기업을 모두 포함하며, 자치단체에서 교육재정으로 이전되는 재원은 자치단체의 재정지출에서 제외한다.

① GDP 중 지방지출 비율

․ GDP 중 지방자치단체지출이 차지하는 비율

= 총 지방자치단체 지출/GDP

② 정부지출 중 지방지출 비율

․ 총 정부지출 중 지방자치단체전체지출이 차지하는 비율

= 지방자치단체 전체 지출/총 정부지출

(2) 지방자치단체 세입

① 지방세 비율

국가와 지방간 세수입 측면에서 형식적 배분상태를 나타내 주는 지표로서 지방세의 비율이 높으면 재정분권화가 높다고 할 수 있다. 이는 지방재정조정재원으로 조정을 하기 이전의 형식적 배분상태를 살펴 본 것이다. 일반적으로 중앙집권형 국가는 국세 위주, 지방분권형 국가는 지방세 위주로 재원배분이 되고 있다.

세수입 측면에서는 광역자치단체와 기초자치단체의 재원배분 측면도 살펴볼 수 있는데, 시도세 비율이 높으면 광역과 기초간의 재정적 분권화가 덜 되어 있다고 볼 수 있다. 아울러 세수입 측면에서 기초자치단체의 형식적 측면의 재원배분상태를 파악할 수 있으며, 시군구세의 국세 대비 비율과 시도세의 국세 대비 비율을 비교하여 광역과 기초간의 재정분권화 정도를 평가할 수도 있을 것이다.

․ 조세수입 중 지방세비율

= 지방세수입/조세수입(국세+지방세)

② 지방자치단체 세입 비율

지방자치단체의 세입 비율은 IMF에서 GFS DATA를 이용하여 국가 간 재정분권화 비교를 하고 있는 지표이다. 재정분권화 연구의 권위자인 Oates의 Model에서도 활용되고 있는 지표이며, OECD 연구(2001, 2002)에서는 유럽의 10개 전이국가들(불가리아, 체코, 에스토니아, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 폴란드, 루마니아, 슬로바키아, 슬로바니아)에 대한 연구에서 총 정부세입 중 지방자치단체의 세입평균이 0.188, 최대값이 0.324, 최소값이 0.063으로 나타나고 있다고 제시하고 있다.

총 정부세입 중 지방자치단체의 자체세입비중 역시 중요한 지표인 바, Oates가 OECD 자료를 이용하여 수행한 연구에서 활용한 지표(subnational own revenue ratio)이다. 유럽 10개국 자료분석 결과 평균 0.068, 최대값 0.212, 최소값 0.016으로 나타내고 있다. 지방자치단체 전체 세입 중 지방자치단체 자체세입규모 비율지표는 IMF에서 정부간 재정관계에 있어서 수직적 불균형(vertical imbalance) 정도를 측정하기 위하여 사용하는 지표이며, 세입측면에서 본다면 지방자치단체의 총 세입에서 자체세입이 차지하는 비율(the ratio of subnational governments' own revenues to their total revenues)로서 지방자치단체 세입자율성(subnational revenue autonomy)이라고 하고 있다. 이는 지방자치단체 세입동원능력을 제고시킨다고 하고 있다. OECD자료를 이용한 연구결과 유럽 10개국의 경우, 0.370, 최대값 0.657, 최소값 0.071로 나타나고 있다.

․ 총 정부세입 중 지방자치단체의 세입이 차지하는 비율

= 지방자치단체 세입(지방세+세외수입+이전수입+기타수입)/총 정부세입(국세+지방세+세외수입+기타수입)

(3) 지방재정운영의 재량성

지방재정운영의 재량성은 지방자치단체가 지방재정을 운영해 나가는데 있어서 중앙정부로부터 오는 다양한 규제에서 벗어나 재량적으로 운영해 나갈 수 있는 정도를 의미한다.

① 지방세목의 탄력세율 적용 비율

지방재정 운영의 재량성이 확보되기 위해서는 지방세의 세목을 지방자치단체의 조례로서 설치할 수 있는가가 가장 중요한 관건이 될 것이나, 현재는 조세법률주의에 의해 지방세의 세목을 국가가 법률에 의하여 결정하도록 되어 있어, 이를 분권 지표로 사용하기가 곤란하다. 대신 지방세목의 세율을 지방자치단체가 자율적으로 적용할 수 있는 정도를 지방재정운영의 재량성에 대한 지표로 사용할 수 있을 것이다. 즉, 조례로 탄력세율을 적용할 수 있는 정도가 높을수록 재정분권화 정도가 높다고 할 수 있다.

․ 조례로 탄력세율을 적용할 있는 지방세목의 비율

= 조례로 탄력세율을 적용할 수 있는 지방세목 수/전 지방세목 수

② 포괄보조금 비율

전체 국고보조사업 중 포괄보조금 사업으로 운영되는 비율을 나타내는 지표로서 이 비율이 클수록 재정분권화 정도가 높다고 볼 수 있을 것이다. 국고보조금사업이 매년도 세분화되어 사업수가 증가되고 있다. 이는 중앙부처별로 기획관리실 중심으로 종합적으로 관리되지 않고 국, 과 등 행정기구 중심으로 사업을 산발적으로 추진함으로써 생긴 결과로 볼 수 있다. 영세보조금이 많을수록 지방자치단체에서는 실익이 없으면서 인력사용 등의 면에서 활용도가 줄어들 수 있다. 사업비의 규모가 영세한 보조사업은 유사한 사업과 중앙부처의 기구를 검토하여 크게 집단화하여 추진하는 것이 관리비용을 줄일 수 있고 지방자치단체에게 재량권을 주어서 보다 효율적인 집행이 가능하게 될 것이다.

국고보조금은 국가정책상 필요가 있거나 또는 지방자치단체의 재정사정상 특히 필요하다고 인정될 때 지출되는 것이나 대부분 용도와 수행조건 등을 지정하는 조건이 붙어 있으므로 지방자치단체 입장에서는 자주성이 없다고 할 수 있다. 총 지방자치단체 세입 중 국고보조금 비율지표는 World Bank의 Ebel and Yimaz(2001)의 연구보고서에서 활용된 지표이며 재정의존성(fiscal dependency)을 국가별로 비교측정하기 위해 사용하고 있다. 그러나, 국고보조금 비율의 실제 적용에 있어서는 국고보조금의 성격상 다소 가치판단적인 문제가 발생한다. 즉, 보조금이 증가하는 경우 일반적으로 분권화 수준이 낮아지는 것으로 나타나지만 동시에 지방지출 비율은 높아지게 되어 분권화수준이 높아지게 될 수 있다는 점이다. 따라서 본 연구에서는 이러한 가치판단적인 문제 때문에 국고보조금 부분은 제외하기로 한다.

․ 포괄보조금의 비율

= 포괄보조금 총액/국고보조금 총액

③ 지방채 발행의 자율성

현재 우리나라의 경우 지방채 발행승인권은 행정자치부 장관에게 있으나, 일본의 경우 총무대신이나 도도부현지사의 승인을 얻어 발행하게 된다. 중앙정부(행정자치부 장관)의 승인 없이 지방자치단체가 발행할 수 있는 지방채 규모는 지방자치단체의 재정운영의 재량성을 측정해 주는 지표가 될 수 있을 것이며, 전체 지방채 발행액에서 차지하는 비율을 활용할 수 있을 것이다. 영국의 경우 지방자치단체에 대한 종합감사의 결과 우수한 평가를 받으면 지방채의 발행을 중앙정부 승인 없이 발행하게 하는 등 인센티브를 부여해 주고 있다.

․ 중앙정부 승인 없이 발행할 수 있는 지방채 규모비율

= 지방자치단체가 중앙정부 승인 없이 발행할 수 있는 지방채 규모/지방채 총 규모

④ 재정자주도

재정자주도 지표는 지방자치단체세입 중에서 지방자치단체가 자율적으로 사용할 수 있는 세입인 지방세와 세외수입 및 특별교부세를 제외한 지방교부세의 비율을 나타내는 지표이며, 이 비율이 높을수록 재정분권화 정도가 높다고 할 수 있다. IMF의 재정분권화 지표중 하나이며 지방자치단체의 세입동원능력(revenue mobilization capacity)를 제고시키는데 유리하다고 하고 있다.

․ 총 지방자치단체 전체 세입 중 지방자치단체 자체세입규모의 비율

= 총 지방자치단체의 자체 세입(지방세+세외수입+일반교부세)/총 지방자치단체 전체 세입

Ⅳ. 지표의 적용

1. 지표값의 산출 방법

지방분권 수준을 산출하기 위해서는 지방분권을 조직·인사, 사무배분, 재정 등 3대 분야로 구분하고, 다시 조직·인사 분야는 국가와 지방간 인적자원 배분, 국가일선기관의 비중, 조직·인사에 대한 국가의 관여라는 3개의 분석차원으로, 사무배분 분야는 국가와 지방간 사무배분, 지방에 대한 국가의 관여라는 2개의 분석차원으로, 재정 분야는 국가와 지방간 재정배분, 지방재정 운영의 재량성이라는 2개의 분석차원으로 구분한 후, 각각의 분석차원에 대해 앞의 III장에서 개발된 측정지표들을 연계시켰다. 그런 다음, 각 분야별 가중치, 각 분야 내에서 분석차원별 가중치, 각 분석차원 내에서 각 측정지표별 가중치를 AHP 분석기법을 이용하여 산출하였다. 이를 위해 2005년 11월 중에 교수, 연구원, 중앙정부 및 광역자치단체의 공무원 등 총 100명을 대상으로 상대적 중요도 조사를 위한 설문조사를 시행하였다.

지방분권의 분야별 분권 수준의 측정은 각 측정지표의 지표값에 각 측정지표별 가중치를 곱해서 도출된 분석차원별 지표값에 분석차원의 가중치를 곱해서 산출하게 된다. 이러한 방법을 통해, 조직·인사 측면의 지방분권화 수준, 사무배분 측면의 지방분권화 수준, 재정 측면의 지방분권화 수준이 산출된다. 또한, 이러한 지방분권의 분야별 분권화 수준은 국가전체 수준에서도 측정될 수 있다.

<표 2> 분석차원 및 측정지표별 가중치

1단계		2 단 계		3 단 계
분야	가중치	분 석 차 원	가중치	측 정 지 표	가중치
조직인사 분야	0.400	국가와 지방간 인적자원 배분	0.291	전체공무원 대비 지방공무원 비율	0.601
				자치단체 4급 이상 공무원 중 국가공무원이 아닌 비율	0.399
		국가일선기관의 비중	0.363	전체 국가공무원 중 특별지방행정기관 공무원이 아닌 비율	0.628
				전체 특별지방행정기관 공무원 중 지방 관련 9개 특별지방행정기관 공무원이 아닌 비율＊	0.372
		조직인사에 대한 국가의 관여	0.346	국가승인 등이 없이 설치되는 조직 비율	1.000
사무배분 분야	0.387	국가와 지방간 사무배분	0.615	지방사무 비율	0.331
				자치사무 비율	0.126
				자치사무로 전환된 위임사무 비율	0.266
				자치사무로 전환된 공동사무 비율	0.278
		지방에 대한 국가의 관여	0.385	국가승인 등이 없이 규정되는 사무비율	1.000
재정분야	0.213	국가와 지방간 재정 배분	0.451	GDP중 지방지출 비율	0.405
				정부지출 중 지방지출 비율	0.260
				조세총액 중 지방세 비율	0.126
				총 정부 세입 중 자치단체 세입 비율	0.209
		지방재정 운영의 재량성	0.549	전 지방세목 중 조례로 탄력세율을 적용할 수 있는 지방세목수 비율	0.358
				총 국고보조금 중 포괄보조금 비율	0.138
				중앙의 승인 없이 발행한 지방채 비율	0.177
				재정자주도	0.327

2. 지방분권지표의 적용 결과

이상에서 개발한 지방분권지표를 적용하여 지방분권 수준을 측정한 결과, 우리나라의 지방분권 수준은 전체적으로 2002년 56.3%에서 2005년 9월말에 58.8%로 계속 향상되었음을 볼 수 있다(2002년 56.3%→2003년 56.8%→2004년 57.2%→2005년 9월말 58.8%).

분야별로는 조직인사 분야가 77.2%로 분권화 수준이 가장 높고, 사무배분 분야는 49.1%, 재정 분야는 41.7%로 가장 낮은 것으로 나타났다. 조직인사 분야는 ‘국가 승인 없이 설치되는 조직 비율’의 증가와 신규 행정수요(사회복지, 소방 등)․구조조정 기간 중 유보되었던 표준정원제 부활(’03.5)에 따른 ‘지방공무원 정원’ 증원 등에 기인한 것이다(2002년 75.1%→2003년 75.3%→2004년 75.5%→2005년 9월말 77.2%). 사무배분 분야는 중앙행정권한을 자치사무로 지방이양 추진한 결과에 기인한 것이다(2002년 46.7%→2003년 47.4%→2004년 48.0%→2005년 9월말 49.1%). 재정 분야는 ‘자치단체 지출’, ‘재정자주도’ 등이 점차 상승한 것에 기인한 것이다(2002년 38.3%→2003년 39.3%→2004년 39.9%→2005년 9월말 41.7%).

향후 2008년에 이르면 국가전체의 분권수준은 2005년 대비 약 9%p가 상승하여 67.8%까지 향상될 것으로 기대된다. 조직인사 분야는 2008년까지 지방과 관련이 높은 특별지방행정기관의 (9개 분야)기능이 지방으로 조정되고, 중앙의 승인 없이 기구·정원 관련 단위사무를 수행한다고 가정하면 분권수준이 약 4.5%p 증가할 것으로 예상된다(2005년 77.2%→2008년 81.7% 추정). 사무배분 분야는 사무구분체계 과제가 완료(지방자치법 및 관련법령 제․개정 등)되고 중·대 기능위주의 지방이양, 교육·경찰자치제 도입에 따라 지방사무가 증가(지방사무 비율 약 40% 추정)된다고 가정할 경우 약 12.5%p 증가할 것으로 예상된다(2005년 49.1%→2008년 61.6% 추정). 재정 분야는 ‘지방채발행 총액한도제’ 도입, 국세와 지방세의 조정 등으로 약 11.2%p 증가할 것으로 예상된다(2005년 41.7%→2008년 52.9% 추정).

<그림 1> 국가전체 지방분권 수준

※ 0은 완전집권, 100은 완전분권을 의미함.

1) 조직인사 분야의 지방분권 수준

전체공무원 대비 지방공무원 비율은 ’02년 35.4%에서 ’05년 36.9%로 1.5%p 증가하였다. 이는 법령의 제․개정에 따른 중앙부처 요청에 의해 사회복지직, 소방현장 대응, 개별주택가격 평가전담, 분권담당 인력 등이 보강되었기 때문이다. 또한, 표준정원제가 부활(2003년 5월)되면서 자치단체의 자율적 정원 증원도 있었다. 2007년부터 총액인건비제가 본격 시행되면 자치단체가 기구 및 정원을 총액인건비 기준으로 자율적 관리하게 되어, 지방공무원 비율이 더욱 증가할 것으로 기대된다. 또한, 국가일선기관의 비중에 있어서도, 현재 정부혁신지방분권위원회에서 추진 중인 특별지방행정기관의 기능 조정이 이루어지면 분권수준이 대폭 향상될 전망이다.

조직인사에 대한 국가의 관여 정도에 있어서는 ‘자체조직진단 결과 보고’, ‘한시기구의 설치 승인’ 등이 폐지됨으로써 국가의 승인 등이 없이 설치되는 조직의 비율은 2002년 88.6%에서 2005년 91.1%로 2.5%p 증가하였으며, 총액인건비제가 도입되어 자치조직권이 확대되면 이 비율은 더욱 증가할 것으로 기대된다.

<그림 2> 조직인사 분야의 지방분권 성과

※ 0은 완전집권, 100은 완전분권을 의미함.

2) 사무배분 분야의 지방분권 수준

지방이양추진위원회에 의한 중앙행정권한의 지방이양 추진에 따라 전체사무 중 지방사무의 비율이 2005년 27.6%로 2002년 대비 0.3%p, 자치사무의 비율이 2005년 16.0%로 2002년 대비 0.7%p 증가하였다. 또한, 전체 위임사무 중 자치사무로 전환된 위임사무비율은 2005년 24.6%로 2002년 대비 12.5%p 증가하였으며, 전체 공동사무 중 자치사무로 전환된 공동사무비율은 2005년 2.6%로 2002년 대비 1.5%p 증가하였다. 향후 이러한 사무배분 관련 비율은 중앙행정권한의 지방이양, 자치경찰제도 도입, 교육자치제도 개선, 특별지방행정기관의 지방이관, 제주특별자치도 추진, 대도시특례제도 강화, 사무구분체계 개선, 분권형 도시계획체제 구축, 자치입법권 등을 통해 더욱 상승할 것으로 기대된다.

<그림 3> 사무배분 분야의 지방분권 성과

※ 0은 완전집권, 100은 완전분권을 의미함.

3) 재정 분야의 지방분권 성과

참여정부에 들어와 지방재정은 규모와 내용에서 많은 변화가 있었다. 지방지출비율은 점차 증가하였고, 2005년 이후 국고보조금 정비에 따른 분권교부세 신설(약 8,500억원), 지방양여금 폐지에 따른 국가균형발전특별회계 신설 등에 따라 정부지출은 감소되는 반면, 지방지출은 증가되어 상대적으로 분권수준이 상승되었다. 이에 따라, 2006년도 지방자치단체 예산총계가 사상 처음으로 100조원을 상회하게 되었다. 그러나, 국세의 증가 추세(13.3%p)보다 지방세수(8.4%p)의 증가 추세가 낮아, 조세총액 중 지방세의 비율은 감소하였다(23.3%→22.5%). 이는 국세는 소득․소비탄력성이 높은 반면, 지방세는 재산세 비중이 높기 때문이다. 향후 국세의 일부를 지방세로 이양하는 지방세정제도 개선이 이루어진다면 지방자치단체의 세입 비중은 상승할 것으로 기대된다. 또한, 최근 부동산 가격의 폭등으로 인하여 지방세인 재산세의 세수가 증가하고, 신설된 종합부동산세의 세수가 지방자치단체에 배분될 것이기 때문에 앞으로 지방의 자율재원 비중은 더욱 늘어날 전망이다.

<그림 4> 재정 분야의 지방분권 성과

※ 0은 완전집권, 100은 완전분권을 의미함.

※ 2002년~2004년까지는 결산자료이고, 2005년 자료는 예산이기 때문에 동일한 기준에서의 비교를 위해 2002년과 2004년 자료를 비교함.

참여정부는 지방재정의 규모 확대 뿐 아니라 지방재정의 자율성과 책임성을 향상시키기 위한 조치들을 취하였다. 현재 지방재정은 자체수입과 이전재정으로 나눠지는데, 중앙정부로의 이전재정을 가능한 한 지방의 자율성을 향상시키는 방향으로 재조정하고 있다. 가장 대표적인 예가 지방교부세의 세율을 향상시킨 것이다. 지방교부세는 지출용도가 특정하게 지정되어 있지 않고, 자치단체의 자율적인 결정에 의하여 지출용도가 결정된다. 1983년에 처음 도입된 지방교부세의 세율은 내국세의 13%였으나, 2000년에 이르러서야 세율이 15%로 상향조정되었고, 참여정부에 들어와서는 지방교부세의 법정교부율이 2005년도부터는 19.13%로 인상되었다.

이는 참여정부 들어 지방양여금제도를 폐지하여 이를 지방교부세 혹은 균형발전특별회계로 편입하였기 때문이다. 2005년에 5.5조원 규모로 신설된 균형발전특별회계는 지역개발계정과 지역혁신계정으로 구성되어 있는데, 지방자치단체들이 주어진 한도(ceiling) 안에서 여러 가지 사업을 패키지 방식으로 선택할 수 있도록 하여 지방의 자율성을 신장하였다. 반면, 지방재정이전재원 중의 하나이지만 중앙행정기관의 지방에 대한 관여 정도가 높은 국고보조금은 감축하였다. 2003년 기준으로 약 12조원 규모였던 각종 국고보조금들 중 일부는 폐지하여 분권교부세(신설)로 편입하였고, 일부는 국가균형발전특별회계로 이관하였다.

한편, 전 지방세목 중 조례로 탄력세율을 적용할 수 있는 지방세목수가 자동차세, 지역개발세, 취득세, 주민세 등 11개에 달하고 있다. 또한, 2005년 국고보조금 정비로 포괄보조금 비율이 대폭 상승하였으며, ｢지방채발행 총액한도제｣가 2006년도부터 시행될 예정이므로 지방재정 분권수준이 향후 대폭 증가할 것으로 예상된다.

<그림 5> 지방재정운영의 재량성 정도

※ 0은 완전집권, 100은 완전분권을 의미함.

Ⅴ. 지표의 활용

지금까지 제시된 분권 지표는 다음과 같은 점에서 활용될 수 있을 것이다.

첫째, 지방분권수준에 대한 정부차원의 종합적 관리에 활용될 수 있다. 본 연구의 주요 지방분권 지표에 대해서는 OECD 국가 등 주요 지방자치선진국과 지방분권수준의 상대적 비교를 하는 것이 가능하다. 또한, 현재 우리나라 지방분권수준에 대한 객관적, 과학적 평가를 통해 지방분권수준에 대한 측정이 가능하며 동시에 어떤 분야에서 지체가 되고 있는지를 분석할 수 있을 것이다. 이를 통해, 현 상태의 지방분권수준을 바탕으로 향후 단계별로 어떻게 제고시킬 것인가에 관한 로드맵을 제시하고 이를 단계별로 진도 관리할 수 있으며, 궁극적으로 향후 미래 우리나라 지방분권의 수준을 예측하게 해줄 것이다.

둘째, 부처별(분야별) 분권수준 비교 평가 및 분권가속화를 유도할 수 있다. 국가전체 차원에서의 분권수준의 측정뿐만 아니라 이를 중앙부처별(분야별)로 측정하여 부처별(분야별) 분권수준을 비교 평가한다면, 평가결과를 기초로 일정한 유인체제를 부여함으로써 기관별 분권가속화를 유도할 수 있을 것이다.

셋째, 중앙부처 및 자치단체의 정책에 지방분권개념을 적용할 수 있다. 기관별, 분권분야별 분권수준에 대한 비교평가 결과를 통해서 분권수준을 제고시키기 위한 자체 계획을 수립하는 것이 가능하고, 개별적인 정책 구상시 기관별 분권수준과 연계하여 기관별 정책수립이 가능해진다.

넷째, 지방분권 영향분석의 토대를 제공한다. 지방분권 지표를 통한 지방분권의 수준을 측정하는 것은 지방분권이 진행됨으로써 중앙부처와 지방자치단체에 어떤 영향이 발생될 지를 사전에 예측하기 위한 모델을 구성하는데 가장 기본적인 토대를 제공한다. 또한, 부처별, 자치단체별 지방분권의 향후 로드맵을 바탕으로 하여 각 기관별로 자체 역량을 강화할 수 있는 유인을 제공한다.

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홍준현(洪準賢): 미국 University of Pittsburgh에서 행정학 박사학위(논문: Dispersal of Public Housing in the U.S.: An Analysis of Intra- and Inter-Metropolitan Variations in the Location of Public Housing, 1995)를 취득하고, 현재 중앙대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 지방자치, 도시정책, 정책분석 등이고, 최근 논문으로는 "시군통합이 지역내 및 지역간 균형성장에 미친 효과"(2005), "지방분권화와 수도권-비수도권간 및 영호남간 지역격차"(2005), "정책분석가의 윤리인식 및 실태에 관한 연구"(2004), "대도시 세원재배분에 관한 연구"(2004) 등이 있다. <E-mail: jhhong@cau.ac.kr>

하혜수(河慧洙): 서울대학교에서 행정학 박사학위(논문: 지방정부의 정책산출평가모형에 관한 연구)를 취득하고, 현재 상주대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요관심분야는 지방행정, 정부간 관계, 지방분권, 갈등협상연구 등이고, 최근 논문으로는 “우리나라 중앙-지방간 역할분담실태에 관한 연구: OECD국가와의 비교”(2004), “신공공관리론적 지방행정개혁의 성과평가”(2004), “차등적 지방분권제도의 한국적 도입가능성에 관한 연구”(2004), “참여정부의 지방분권 추진성과 평가: 집권 2년을 중심으로”(2005), “지방행정구역과 자치계층구조 개혁의 지향점과 기준에 관한 연구”(2006) 등이 있다. <E-mail: hasoo@sangju.ac.kr>

최영출(崔永出): 영국 University of Newcastle upon Tyne에서 정책학 박사학위(논문: Privatisation of Local Government Services and the Politics of Transaction Cost)를 취득하고, 현재 충북대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요관심분야는 지역정책분석 및 평가, 공공관리, 정부혁신 등이다. 주요저서로는 The Dynamics of Public Service Contracting: The British Experience(1999), 영국의 지방정부와 공공관리(공저)(2001), 지역경쟁력강화와 로컬거버넌스(공저)(2006)가 있으며, 최근 논문으로는 “Prioritising the Critical Factors Associated with the RIS in Korea”(2006), “시스템다이내믹스를 이용한 지역개발사업의 파급효과분석”(2005) 등이 있다.

<E-mail: ycchoi@chungbuk.ac.kr / 논문접수일: 2006. 7. 9 / 심사개시일: 2006. 7. 14 / 심사완료일: 2006. 8. 17>