일본의 시정촌 통합에 관한 연구*

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 63～79

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A Study on the Municipal Mergers in Japan

권 영 주

일본은 시정촌 통합으로 기초자치단체의 수가 1999년 이후 1400여개 감소하였다. 이러한 시정촌 통합은 누가 왜 어떠한 논리로 추진되었는가를 고찰함으로써 우리나라 지방자치의 구역개편에 시사를 얻는 것이 본연구의 목적이다. 우선 이론적 고찰에서 자치단체 통합에 관한 설명들, 즉 행정적 설명과 정치적 설명으로 나누어 고찰한다. 여기서 이론적으로 볼 때 행정적 설명보다는 정치적 설명이 더욱 설득적이라는 주장을 한다. 그리고 일본의 시정촌 통합에 관한 사례를 행위자에 초점을 맞추어 고찰한다. 그 결과 일본의 시정촌 통합은 행정의 논리로는 설명되지 않으며, 정치적 논리에 의한 설명, 즉 집권당이 도시부에서 정치기반을 확대하려는 선거전략과, 재계단체나 신자유주의 경제학자의 지지 속에 형성된 보수정치가들의 이데올로기가 주된 추진력이었다. 따라서 우리나라에서 자치단체의 구역개편은 정치적 의도에서 그리고 정치의 힘에 의한 밀어붙이식 개편을 경계해야 할 것이다.

* 이 논문은 2005년도 서울시립대학교 교내학술연구조성비에 의하여 연구되었음.

주제어 : 지방분권, 시정촌 통합, 자치단체 구역개편

Ⅰ. 서  론

현대사회를 움직이고 있는 거시적 흐름들, 즉 글로벌화, IT혁명, 인구의 고령화, 시장화, 공공부분의 축소 등과 같은 흐름에 따라 각국 사회도 공통적으로 정치행정체제의 변용을 초래하고 있으며 그 한가운데 지방자치제도가 존재한다. 현재 세계 각국의 지방자치제도는 패러다임이 전환되고 있으며, 자치구역개편도 또한 지방자치제도 개혁의 중요한 테마이다. 한국이나 일본도 그러한 흐름과 함께 자치단체의 구역개편 논의가 제기되고 있다.

우리나라에서는 1980년대 새로운 지방자치제도가 형성될 때부터 자치단체 구역개편의 논의가 시작되어 현재까지도 계속되고 있다. 제17대 국회에서는 2005년 10월 19일 허태열 의원을 위원장으로 하는 ‘지방행정체제개편특별위원회’가 구성되었다. 이에 따라 열린우리당과 한나라당에서도 독자적인 개편안을 마련한다. 그 세부적인 내용은 다르나 대체로 도를 없애고 시․군․구를 통합하여 통합시를 60~70개 만든다는 안들이다. 현재 이러한 논의는 학계 등의 반대로 더 이상 진척되지 못하고 ‘지방행정체제개편특별위원회’가 해체되었으나 행정자치부에서는 이에 대한 연구용역을 발주하고 있어 언제 또다시 공론화될지도 모른다.

한편 일본은 1995년부터 1999년까지 지방분권 개혁을 추진했다. 일본의 분권개혁은 경제계 주류의 지지를 얻고 있는 중앙성청의 저항을 억제하고 지방자치단체에 그 권한을 돌려주자는 개혁이었다. 즉 지방을 수족처럼 부리는 기관위임사무를 폐지하고 자치단체에 사무와 권한을 대폭 이양하였다. 그러나 그 사무와 권한을 수용할 수 있는 지방정부의 체제는 극히 열악했다. 일본의 장기불황과 재정적자로 일본의 지방정부는 오히려 지방의 재정자율성이 크게 약화되었기 때문이다. 이 때문에 일본이 중앙정부는 시정촌 통합에 의한 자치단체 수의 감소, 행정서비스의 민영화, 조직의 감축 등을 강력하게 추진했다. 여기에 대한 지방자치단체의 저항도 있었지만 2007년 3월이 되면 1999년도 3,229개이던 일본의 지방자치단체는 1,812개가 되어 1400여개 감소하게 된다.

일본에서는 시정촌 통합보다는 시정촌 합병이라는 용어를 즐겨 사용한다. 통합과 합병은 의미상 차이가 없다. 그러나 필자는 합병이라는 개념보다는 통합이라는 개념을 사용하기로 한다. 통합은 반대 개념인 분리를 상정할 수 있어 정도를 파악하는데 유용한 개념이나 합병은 반대 개념을 설정하기가 쉽지 않기 때문이다.

일본의 시정촌 통합에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

이와 같이 일본은 일단 시정촌 통합에 성공을 거두고 있는데 그 이유는 무엇인가? 일본의 통합에는 합리적인 근거가 있는 것인가? 즉 통합으로 얻어지는 이익이 통합으로부터 생기는 불이익을 상쇄하고도 남는 것인가? 일본에 있어서 시정촌 통합의 진행은 논리적 정합성의 산물인가? 만약 없다면 누가 무엇 때문에 통합을 한 것인가?

본 논문은 2005년 일본의 시정촌 통합이 한창일 때 그 개혁과정을 우리나라에 소개하려고 하는 의도에서 자료를 수집하고 있었다. 그러던 중에 최낙범 교수의 논문 “일본의 분권개혁과 기초지방정부의 통합”이 한국지방자치학회에 게재되었다. 비슷한 논문의 작성을 피하기 위하여 이와 같이 새로운 문제제기를 하여 논점을 바꾸었다.

이러한 문제인식 하에 본 논문은 일본의 시정촌 통합을 사례로 하여 이론적인 고찰, 실제적인 경험들을 고찰함으로써 우리나라 자치구역개편에 정책적 시사점을 얻으려는데 목적이 있다. 우선 지방자치단체의 통합·분리에 대한 이론적 고찰들을 살펴본다. 그러고 나서 일본의 경험은 어떠한 것인가를 정책과정론적 입장에서 살펴봄으로써 우리나라에 대한 정책적인 시사점을 도출하려고 한다.

Ⅱ. 이론적 고찰 : 자치단체의 통합·분리

많은 국가에서 자치단체의 통합이 이루어지고 있다. 스웨덴, 한국, 영국, 덴마크, 일본, 벨기에, 독일 등에서는 1950년 대비 자치단체 수가 3분의 1에서 10분의 1로 감소한다(加茂利男, 2005). 지방자치단체의 대규모 통합이 있었던 것이다. 왜 이러한 통합이 이루어지고 있는가? 누가 왜 어떠한 논리로 통합을 추진하고 있는가? 이에 대한 설명은 크게 두 가지로 요약할 수 있다. 그 하나는 행정적인 설명이다. 이러한 입장에 서는 논자들은 자치단체 통합의 당위성을 주장한다. 즉 통합으로 얻어지는 이익이 통합으로부터 생기는 불이익을 상쇄하고도 남는다는 주장을 하며, 그것이 결국 통합을 이루게 하였다는 것이다. 다른 하나는 자치단체 통합의 원인을 정치적인 이유에서 찾고 있다. 자치단체 통합에 대한 행정적인 설명은 논리적으로도 경험적으로도 많은 문제가 있으며, 정치적인 이유 때문에 통합이 이루어진다고 한다. 이하에서 이들 두 가지 입장을 좀 더 구체적으로 살펴보기로 한다.

각국에 있어서 기초자치단체 수의 변화를 보면 단일국가, 연방국가를 불문하고 두 가지 대조적인 패턴을 보이고 있다(加茂利男, 2005). 스웨덴, 한국, 영국, 덴마크, 일본, 벨기에, 독일 등에서는 자치단체 수가 3분의 1에서 10분의 1로 감소한다. 한편 스페인, 프랑스, 이탈리아, 스위스, 미국 등에서는 지방자치단체 수는 거의 줄지 않았거나 늘었으며 소규모 지방자치단체를 유지하고 있다.

1. 행정적 설명

논자에 따라서 자치단체 통합의 당위성 및 효과를 다양하게 주장하며 찬반에 참여하고 있다. 예를 들면, 우리나라의 대표적인 통합론자인 심익섭(2005)은 도농통합에 국한되기는 하였으나 그 일반적 효과로서 행정경비절감, 규모의 경제실현, 외부효과의 내부화, 도시와 농촌의 균형발전을 들고 있다. 또한 ‘외국의 지속적인 행정체제 개편사례를 분석한 결과들도 행정이념으로서의 효율성 제고에 공헌했을 뿐만 아니라, 실제로는 예상 되었던 민주성 문제도 크게 훼손되지 않는 것으로 보고되고 있다’고 한다. 자치단체의 통합에 대한 행정적 설명을 하는 논자들의 주장은 경제적인 효과 등 통합으로 얻어지는 효과를 들어 통합이 성공하고 있음을 강조하고 있다. 경제적인 효과 중에서도 특히 적정규모론이 주효하고 있다고 한다. 이들 주장들이 타당한 것인가를 일본 등에서의 연구 성과를 바탕으로 좀 더 깊이 있게 논의하기로 한다.

1) 경제적 효과

지방자치단체 통합·분리와 관련하여 일반적으로 통합이 지방행정의 효율성을 증대시킨다고 한다. 공공시설의 중복을 회피하고 지방공무원과 지방의원이 감소할 것이기 때문이다. 추상적으로 규모의 경제가 작용한다는 것을 직감할 수 있다. 그러나 효율성이 통합으로 어떻게 달성되는가 하는 경험적 분석은 쉽지 않다.

첫째, 통합직후 재정규모가 엄청나게 증가하는 것이 보통이다. 청사 등 다수의 건물이 건축된다. 서비스 수준은 통합 전 가장 높은 자치단체의 수준으로 결정되고, 부담 수준은 가장 낮은 자치단체 수준으로 설정된다. 결과적으로 1인당 자치단체의 지출액은 통합 직후 급등하는 경향을 보인다. 통합은 단기적으로 효율성을 떨어뜨리는 효과가 있다. 그러나 통합이 효율성을 높인다고 할 때, 통상 생각되는 것은 중장기적인 것이다.

둘째, 통합의 효과를 장기적으로 측정하는 것은 거의 불가능에 가깝다. 그 기간에 발생한 자치단체를 둘러싼 환경의 변화나 사무량의 변화로 초래되는 효과와 통합의 효과를 구별하기는 극히 어렵기 때문이다.

따라서 많은 연구자는 통합이 자치단체 행정에 미칠 것으로 예상되는 효율성의 효과를 다음과 같은 순서로 측정하려고 한다. 우선 일정 시점에 있어서 지방자치단체 1인당 재정규모, 직원수(행정비용)와 인구의 상관관계를 측정하는 것이다. 그러면 아래로 볼록한 즉 U자형 곡선이 된다고 주장(吉村弘, 1999a: 3)하나, 그 중에서는 1인당 행정비용은 어느 일정한 인구규모가 될 때까지 저하하고 그 이상 인구규모가 확대되어도 1인당 행정비용은 거의 일정하다는, 즉 L자형 곡선을 주장하는 연구(斉藤精一郎他, 1996)도 있다. U자형이든 L자형이든 인구와 1인당 행정비용의 상관관계에 관한 연구는 자치단체의 통합이 자치단체의 효율을 높인다고 추론한다.

이러한 주장에는 상당한 설득력을 지니고 있지만 아래의 적적규모론에서 언급하는 바와 같이 문제는 있다. 그렇다고 해도, 통합과 효율에 관한 연구는 우리들의 직감과 합치하며 설득력이 있다. 또 통합의 경제적 효과에 대해 부정적인 주장을 하는 논자도 통합이 전체적으로 효율성을 높인다는 데까지는 부정하지 않고 있다.

2) 적정규모론

경제적 효과를 주장하는 논의 중 가장 중요한 것은 자치단체의 적정규모론이다. 자치단체의 규모가 적정수준 이하라고 하면, 통합으로부터 규모의 경제가 발생하여 경제적 효율성이 증대된다는 주장이다. 이에 대해 일본에서는 자치단체의 규모를 재정지표, 행정지표, 행재정효율 등과의 관계를 통하여 적정규모를 논하고 있다.

일본에서 자치단체 적정규모론의 대표적인 학자는 요시무라 히로시(吉村弘)이다. 여기에 소개되는 내용들은 그의 논의에 바탕을 두고 있다. 자세한 것은 吉村(1999a, 1999b, 2001, 2002)를 참조하기 바란다.

첫째, 자치단체 규모와 재정지표의 관계를 보자. 여기서 주로 사용되는 지표는 세입, 세출, 재정력지수 등이다. 우선 자치단체 규모와 인구당 세출규모의 관계는 곡선으로 표시하면 밑으로 볼록한 U자형 2차함수가 도출된다고 한다. 자치단체의 인구규모가 증가함에 따라 처음에는 인구당 세출총액이 급감하여 인구 20만을 넘으면서 그 후 증대된다고 한다. 즉 인구 20만을 넘을 때까지 규모의 경제가 작용한다는 것이다. 이 관계는 세출총액 뿐만 아니라 인건비나 기준재정수요액 등 거의 대부분의 세출규모에 적용된다고 한다. 그러나 세입에 대해서는 사정이 조금 다르다. 지방세나 고정자산세 등 자주재원은 인구 15만 정도까지는 인구당 지방세가 급증하나 그 이후는 점증한다. 그림으로 나타내면 우상향의 3차함수가 도출된다. 그리고 의존재원 중에서 지방양여세와 국고지출금과 같은 의존재원이 약한 곳은 U자형을 나타내고, 의존재원이 강한 곳은 우하향, 즉 규모의 증가에 따라 인구당 지방교부세가 감소한다. 세출과 세입을 종합적으로 고려한 재정력지수로 보면, 위로 볼록한 역U자형 2차함수가 도출되며, 인구 20만 정도까지 급증하고 31만에서 최고치를 보이며 그 이후 점감한다. 그리고 재정력지수가 1.0을 초과하는 곳은 인구 20~40만 정도라고 한다.

둘째, 자치단체 규모와 행정지표의 관계를 보자. 여기서 주로 사용되는 행정지표는 의원정수, 행정서비스, 행정혁신도 등이다. 우선 의원정수를 보면, 인구1인당 의원정수는 도시부에서는 인구 30만명 정도까지, 정촌부에서는 인구 1만명 정도까지 급감하며 그 후 점감한다. 자치단체의 규모와 행정서비스의 관계는 측정이 쉽지 않으나, 공공요금, 복지, 의료, 교육 등 24개 항목을 수치화한 것을 보면 행정서비스 수준은 인구 50만명 정도까지는 급증하나 그 후 점증한다. 행정혁신도도 마찬가지로 측정이 쉽지 않으나, 투명도, 효율화, 참여도, 편리도 등 49항목의 지표를 수치화하면 행정서비스와 비슷한 결과가 도출된다.

셋째, 행정서비스와 비용의 관계를 나타내는 행재정효율의 지표와 자치단체 규모의 관계를 보자. 행정서비스수준과 인구당 세출총액의 비율을 보면 인구 20만 정도까지 급상승하고 인구 20만을 넘어서면서 최고에 달한 후 점감한다. 이와 같이 일본의 각종 지표로부터 자치단체가 일정규모까지 규모의 경제가 작용하고 있다고 할 수 있다.

그러나 위와 같은 적정규모론에는 다음과 같은 문제가 있다. 첫째, 지리의 역사적․지리적 특수성을 고려하지 않았다는 것이다. 구체적인 문제는 특수성이 중요하다는 것은 의문의 여지없다. 둘째, 최적규모는 어느 것을 변수로 취할 것인가에 따라 달라진다는 것이다. 1인당 실제 세출로 할 것인가, 1인당 직원수로 할 것인가, 아니면 1인당 기준재정수요액으로 할 것인가에 따라 달라진다. 세출로 할 경우 총액으로 할 것인가, 예를 들면 민생비로 할 것인가, 의회비로 할 것인가에 따라 최적규모는 달라진다. 결국 최적규모는 대략 인구 15만에서 35만이라고 하는 넓은 폭으로 되어 버린다. 셋째, U자형이 된다고 한다면 15만과 35만은 의미가 크게 다르다. 인구 15만이 최적이라고 한다면 그보다 인구규모가 크게 되면 효율성은 떨어진다. 그렇다면 35만을 목표로 하는 통합의 주장은 할 수 없다. 그러나 35만이 최적규모라고 한다면 당연히 35만을 목표로 하는 통합을 주장할 것이다. 최적이라는 인구규모의 분산이 큰 것이다. 셋째 가장 심각한 문제는 교부세 효과를 제거하지 않았다는 것이다. 1인당 기준재정수요액은 인구규모가 적으면 보정으로 크게 된다. 그리고 통합으로 인구가 많게 되면 당연히 1인당 기준재정수요액이 작게 된다. 그러나 이것은 통합으로 효율성이 높아진 것이 아니라 통합을 하면 효율성이 높아질 것이라는 예상 하에 제도적으로 1인당 경비를 낮춘 것에 불과하다. 지방재정제도의 효과를 통제하지 못했다는 것이다. 1인당 행정비를 직원수나 세출로 측정해도 마찬가지다. 중앙으로부터 재정이전이 제도적으로 감소하기 때문에 실제 세출이나 직원수가 감소한다는 매카니즘이 작용하기 때문이다. 넷째, 넓게 산업경제 일반의 관점에서 자치단체 집적의 경제성을 분석하면 행재정력과 달리 인구 250만 정도까지 경제성이 급증하고 그 후 점증한다고 한다. 이는 어떠한 변수를 취할 것인가에 따라 적정규모가 달라진다는 것을 단적으로 보여주고 있다.

3) 기타 효과들

행정적 설명에는 적정규모론을 비롯한 경제적 효과 외에도 일부이기는 하나 정치적 효과나 후생적인 효과를 거론하는 논자(심익섭, 2005)들이 있다. 그러나 이들 주장에는 많은 문제가 있다.

우선 정치적 효과에 대하여 살펴보자. 통합에 대한 정치적 효과는 거의 연구가 이루어지지 않고 있다(Mabuchi, 2001). 일반적으로 통합은 주민 아이덴티티의 상실, 커뮤니티의 파괴, 자치단체에 대한 민주적 통제의 감소를 초래한다고 한다. 정치적 단위 규모가 작으면 작을수록 공공정책에 영향을 미치는 주민의 능력은 높다. 산술적으로 인구 5,000명을 갖는 자치단체에 거주하는 주민은 인구 50,000을 갖는 자치단체에 거주하는 주민에 비하여 영향력이 10배로 강할 것이다. 이 단순한 공식에 따르면 통합은 공공문제에서 주민의 민주적 통제를 약화시킨다. 예를 들면 다음과 같은 주장이 그 전형이다. ‘자치단체가 주민의 즐거움을 공유․공감하여 항상 같이 느낄 수 있으며, 그 공감을 행정에 반영할 수 있는 것도 주민과 자치단체의 관계가 민주적 파이프로 연결되어 있기 때문이다. 즉 주민의 목소리가 자치단체에 잘 전달되기 때문이다. 그러나 통합으로 자치단체가 크게 되면 통합 전에 비하여 주민의 목소리가 훨씬 도달하기 어렵다’는 주장이다(早川鉦, 2001: 206). 통합을 지지하는 입장에서 선 해설서도 주민의 노력으로 해결될 수 있는 문제라고 하면서도 대부분 정치참여에 있어서 마이너스 효과를 언급하고 있다(小西左千夫, 2001). 이렇게 자치단체 통합은 일반적으로 민주주의에 마이너스 효과가 있다고 한다. 이러한 요소를 모두 고려하여 경험적으로 연구한다는 것은 거의 불가능에 가깝다. 다만 마부치(真淵勝, 2003)는 이질성이란 요소를 평균정보량이라는 지표에 의해 경험적으로 분석하고 있다. 통합이 민주주의에 미치는 효과를 긍정적으로 이해하는 것에 대해 경계하고 있으며, 전체적으로는 확실하지 않다고 한다. 그러면서도 결론에 대한 의미보다는 경험적으로 분석했다는데 가치를 두고 있다.

다음으로 통합의 후생적 효과에 대하여 알아보자. 여기서 후생적 효과라는 것은 통합된 지방자치단체 내부에 있어서의 문제, 즉 지역격차의 문제이다. 자치단체의 통합은 서로 발전의 정도가 다른 2개 이상의 단체가 하나의 단체로 변화하는 것이다. 그중에는 도시부의 단체도 있고 농촌부의 단체도 있을 것이다. 이들 사이의 지역격차가 해소될 것인가 하는 문제이다. 통합의 후생적 효과에 대해 立石(2004)은 이와키시 각지구의 인구동태를 통합 직전인 1965년에서 2000년까지를 고찰한 결과, 시의 주변부에서 중심부로 인구가 이동하면서 지역격차가 확대되었음을 주장한다. 이러한 경향은 통합된 자치단체 어디에서도 일어날 수 있는 것이다. 때문에 통합의 후생적 효과는 부의 영향을 초래한다고 추론할 수 있다.

2. 정치적 설명

자치단체 통합에 대한 대안적 설명으로 등장한 것이 정치적 설명이다. 정치적 설명이라고 하여도 구체적으로는 다양한 정치변수들이 존재한다(秋月謙吾, 2001). 필자는 다음과 같은 두 가지 정치변수에 주목하고자 한다.

현대 정치학에서는 정책을 결정하는 변수로서 거론되고 있는 중요한 것들은 이익과 이데올로기 그리고 제도이다(秋月謙吾, 2001). 이 중 제도는 신제도론이라는 독특한 이론적 영역을 개척하고 있다. 본고는 이익과 이데올로기에 주목하고자 한다. 참고로 아키즈키(秋月謙吾, 2001)는 특히 이데올로기에 주목하고 있다.

첫째, 자치단체 통합이라는 정책결과에 대하여 영향을 미치는 정치변수에 대해 생각할 수 있는 것이 정치적 영향력을 가진 집단들의 이익이다. 이익은 정치적 행동을 이해하고 설명하는데 중요하며, 정치적 행위자의 행동을 규정하는 가장 중요한 요인이다. 합리적 선택모형이나 공공선택론에서는 이론의 출발점이 이익이다. 또한 누가 정책을 결정하는가에 대한 다원주의 이론에서도 개인으로 환원되는 이익이 중요한 분석대상이다. 이러한 이익을 개인은 의식적이든 무의식적이든 고려하여 판단하고 행동한다. 정책결정에 있어서도 개인의 이익이 단체나 정당의 이익으로 집약되어 표출된다.

둘째, 이익과 밀접하게 관련되어 있으면서 이익의 방향을 결정짓는 이데올로기이다. 추상적인 아이디어, 개념, 사고패턴 등도 인간의 행동에 영향을 미칠 때가 있다(秋月謙吾, 2001). 이러한 것들이 이데올로기이다. 이데올로기의 교과서적 의미는 ‘어떤 종류의 행동방식을 형성하고 인도하고 조직화하고 정당화하는 동시에, 그 외의 행동방식을 부정하기 위해, 현실의 세계를 묘사하고 해석하고 평가하는 심볼로 표시된 신조나 언어의 패턴’이다. 따라서 이데올로기는 부정적, 정치선전적인 뉴앙스를 갖고 말할 때도 많지만, 여기서는 정치나 정책과 관련된 아이디어의 체계 정도의 의미로 파악하고자 한다.

이와 같은 이익과 이데올로기라는 정치변수에 의하여 자치단체 통합이라는 정책결과의 상당 부분을 설명할 수 있다. 그 좋은 예가 1986년 3월 영국의 GLC(Greater London Council) 및 MCC(Metropolitan County Council)의 폐지이다. 이로써 잉글랜드의 대도시에서는 옛날부터 채용했던 중층제가 완전한 단층제의 지방제도로 변화되었다. 그 폐지 이유는 다음과 같이 보수정권하의 정치변수, 특히 이익과 이데올로기가 크게 작용했다(下條美智彦, 1995). 즉 첫째, 대도시 권역의 노동당 지배구조를 전환시키려는 의도가 있었기 때문이다. 당시 MCC는 노동당 지배하에 있었기 때문에 보수정권이 내세우는 지출삭감계획 등 일련의 행정개혁을 추진하기 위해서는 그것을 전환시킬 필요가 있었다. 둘째, 보수당이 오랫동안 주장하고 있던 지방세 레이트의 폐지를 위해서였다. 과거 어느 정권도 실현할 수 없었던 레이트 문제에 대처 정부는 과감하게 도전했다. 그 실현을 위해 GLC 및 MCC를 폐지하지 않으면 안되었기 때문이다. 셋째, 국회의원 선거 때문이다. 보수당은 국회의원 선거에서 GLC 및 MCC의 폐지를 선거공약으로 이용했다. 그것은 레이트 납세자에 대한 신선한 충격을 주는 효과가 있을 것으로 판단했던 것이다.

1983년 당시 GLC 뿐만 아니라 6개의 MCC도 노동당 지배하에 있었다.

영국뿐만 아니라 다른 많은 국가에서도 자치단체의 통합이 정치적 이유에서 시작되는 경우가 많다. 안성호 교수(2005)는 우리나라에서 정치권이 자치구조 개편에 집착하는 진짜 이유를 국회의원들의 이해관계 계산본능 때문이라고 하고 있다. 즉 지방자치단체의 수를 현재 250개에서 60여 개로 줄이는 것은 국회의원들에게 잠재적 경쟁자들인 지방정치인들의 수를 일거에 4분의 1로 줄여주는 이득이 돌아간다는 정치적 설명을 하고 있다.

3. 분석틀

서론에서 일본이 시정촌 통합에 성공한 이유는 무엇인가, 통합에 합리적 근거가 있는가, 시정촌 통합의 진행은 논리적 정합성의 산물인가, 만약 아니라면 누가 무엇 때문에 통합을 한 것인가 하는 문제를 제기하였다.

이러한 문제에 대하여 행정적 설명과 정치적 설명이 대립하고 있다. 행정적 설명에서는 적정규모론을 비롯한 경제적 효과 등이 통합이라는 정책적 결과를 초래했다고 하는 것이며, 정치적 설명에서는 이익이나 이데올로기와 같은 정치적 변수가 작용하여 통합이라는 정책적 결과를 초래했다고 한다. 이를 그림으로 나타내면 <그림 1>과 같다.

그렇다면 일본의 시정촌 통합은 어떠한가? 행정적 설명과 정치적 설명 중에서 어느 것이 일본의 시정촌 통합을 더욱 잘 설명해 주고 있는가를 정책과정론적 입장에서 살펴보기로 한다.

<그림 1> 분석틀

정책결과	시정촌 통합

행정적 설명	° 경제적 효과 (적정규모론) ° 기타 효과들

정치적설명	° 이익 ° 이데올로기

Ⅲ. 일본의 시정촌 통합

앞에서도 알 수 있듯이 일본은 시정촌 통합이라는 길을 걷고 있다. 기초자치단체 수가 1950년도 10,443개이고 1999년도 3,229개이던 것이 2007년 3월에는 1812개로 대폭 감소하게 된다.

일본은 근대화 과정에서부터 현재까지 3차례에 걸친 시정촌 통합이 이루어져 왔다. 첫째는 명치유신 이후의 통합이고, 둘째는 전후개혁 이후의 통합이며, 셋째는 평성시대의 통합이다. 이러한 3대 통합은 3대개혁과 상호 관련을 가지고 이루어졌다. 이러한 3대 통합의 전 과정을 논할 여유가 없다. 여기서는 셋째의 평성시대의 통합에 초점을 맞춘다. 그러나 이에 대해서도 그 개혁과정에 대해 연구하고 우리나라에 소개한 논문(최낙범, 2005a)들이 있다. 따라서 앞에서 논의한 통합·분리의 이론적 고찰과 연관되는 범위 내에서, 그리고 우리나라 지방행정개편의 시사점 도출에 도움이 되는 범위 내에서, 일본의 시정촌 통합은 누가 왜 추진했는가, 그리고 그 논리는 무엇인가를 고찰하기로 한다.

이에 대해서는 다른 논문(山田公平, 2002; 篠原俊博, 2003)을 참조하기 바란다.

이하에서는 우선 지방분권개혁의 일환으로 추진된 시정촌 통합이 지방분권개혁과 어떠한 관계를 가지고 있는가를 살펴보고, 시정촌 통합과정을 일별한다. 그러고 나서 누가 왜 어떠한 논리로 시정촌 통합이 이루어졌는가를 논의하고자 한다.

1. 지방분권과 시정촌 통합

분권개혁의 배경에는 행․재정개혁을 외친 1980년대 이후 정치의 근저에 흐르고 있는 작은 정부론이라는 신자유주의적 시각이 있다. 작은 정부론은 거품경제기에 경제활동을 더욱 활발하게 하기 위한 규제완화의 주장과 맥을 같이 하지만, 1990년대 거품경제 붕괴 이후 1980년대 당시를 훨씬 넘는 재정악화라는 현실을 눈앞에 두고 다시 착목하게 된 것이다.

이러한 시기에 지방분권이 구체적인 정치적 과제로 인식하게 된다. 지방분권 논의는 정치개혁추진협의회(민간정치임조), 중참양원, 지방6단체, 제24차 지방제도조사회 등에서 활발하게 논의되고 그 결과 1995년 5월에 지방분권추진법이 공포된다. 이 규정에 따라 7월에 모로이(諸井)를 위원장으로 하는 지방분권추진위원회가 발족했다.

이러한 지방분권론에는 모로이 위원장 등 재계출신 위원에 의한 경제계의 의사가 깊이 녹아 있다. 즉 규제완화와 더불어 공공부분을 축소하고 시장원리를 확대하려는 개혁의 일환이다. 이러한 개혁의 근저에는 신자유주의적 시각이 깔려 있다. 일본에서의 신자유주의적 사고는 1980년대 임조행혁 노선에서 등장하기 시작하여 1990년대 초반 버블경제의 붕괴로 더욱 세력을 떨쳤다. 이들 지방분권론의 3대 핵심과제는 권한이양을 통한 분권, 자치단체 내부의 슬림화, 광역행정화이다(二宮厚美, 2002). 이 중 광역행정이 시정촌 통합과 관련된다. 1990년대 전반에 유행한 행혁국민회의의 지방주권론, 민간정치임조의 분권혁명론, 일본청년회의소의 치방폐현(置藩廢縣)․8주제론, 호소카와(細川)의 폐현치방론(廢縣置藩論), 이와쿠니(岩國)의 방권론(藩權論) 등 다소 차이는 있으나 분권과 관련하여 광역화를 주장했던 것이다. 시정촌 통합을 분권의 수용체제(受け皿)로 생각하는 구상은 이러한 신자유주의적 개혁의 일환으로 나왔다.

‘우케자라(受け皿)’를 직역하면 받침접시이다. 여기서는 중앙정부에서 오는 권한을 받는 받침대 역할을 하는 기초자치단체인 시정촌을 비유적으로 표현한 말이다. 굳이 의역을 하면 ‘수용체제’ 정도일 것이다. 본고에서는 ‘수용체제’라고 표현하기로 한다.

이러한 배경 하에 지방분권추진위원회도 또한 지방분권의 수용체제 정비로써 시정촌 통합을 추진할 필요성을 강조하는 권고를 제출한다. 1996년 12월에 제출한 제1차 권고에서 ‘지방분권의 효과를 전국에 침투시키기 위해서는 기초적 지방공공단체인 시정촌의 행․재정능력을 충실․강화하는 것이 불가결하다. 그를 위해 시정촌의 규모확대와 능력향상도 중요한 과제이고, 시정촌의 자주적 통합을 한층 강력하게 추진할 필요가 있다’고 하고 있다. 이어서 1997년 7월 제2차 권고에서는 ‘기초자치단체인 시정촌의 행․재정 능력의 향상, 효율적인 지방행정체제의 정비․확립이 중요한 과제’이며, ‘지금보다 더 적극적으로 자주적 시정촌 통합을 추진할’ 것을 요구하고 이를 위해 국가와 지방공공단체가 강구해야 할 구체적인 조치를 열거하고 있다. 여기서 열거한 주민발의제도의 확충, 지역심의회제도의 창설, 지방교부세 통합산정제도의 확충 등의 내용이 들어있는 지방분권추진위원회의 권고를 받아 1999년 7월에 제정된 지방분권추진일괄법에 의해 시정촌통합특례법에 포함되었다.

요컨대 시정촌 통합이라는 큰 개혁의 배경에 있는 시정촌통합특례법은 이렇게 시정촌의 규모․능력을 확대하여 분권의 수용체제 정비를 요구하는 지방분권추진위원회의 권고를 받아서 행한 분권개혁 중의 하나이다.

2. 통합추진과정

일본의 시정촌 통합과정을 보면, 소극적 통합에서 적극적 통합으로, 자주적 통합 강조론에서 강제적 통합 강조론으로 전개되어 왔다. 최낙범(2005b)은 시정촌 통합과정을 자주합병론, 합병촉진론, 합병불기피론으로 전개되어 왔다고 하면서 정부의 정책에 초점을 맞추어 설명하고 있다. 그러나 본 논문의 이 장에서 분석하려는 것은 누가 무엇 때문에 어떠한 논리로 통합을 추진하려고 했으며, 각 행위자간의 연계 플레이는 어떠한 것인가이다. 따라서 행위자에 초점을 맞추어 시정촌 통합과정을 개관하려고 한다.

1) 분권의 수용체제론에서 자주적 통합

시정촌 통합론은 지방분권개혁이 시작되는 1995년 이전부터 시작된다. 오자와(小澤)의 ‘300자치단체’론, 호소카와(細川)의 ‘폐현치방(廢藩置縣)’론을 비롯하여 도주제론, 연방제론과 관련된 시정촌 통합론이 90년대 전반에 속출한다. 그 대부분은 재정의 효율화 및 지방분권의 수용체제가 될 수 있을 만큼의 규모와 능력을 가진 자치단체를 만들 것을 주장하는 것이었다.

그러나 제24차 지방제도조사회 등은 수용체제가 될 수 없으면 분권을 착수할 수 없다는 것으로는 분권개혁이 이루어지지 않는다고 하여 현행의 도도부현, 시정촌제를 전제로 분권을 할 것을 제언하여, 지방분권추진법에 기초하여 분권개혁을 시작했다. 이 시기는 자민당 정권이 붕괴되어 정계재편이 한창이었기 때문에 정당의 구심력․영향력이 감소한 때이며, 이 때문에 수용체제론을 논외로 한 분권개혁선행을 가능하게 했다는 견해도 있다. 반면 정계와 경제계에 강력했던 통합론을 전적으로 무시하고 개혁을 할 수도 없었기 때문에 지방분권의 출발과 함께 지금까지의 시정촌통합특례법을 연장․개정하여, 자주적 통합을 지원․추진하는 조치를 취했다. 그러나 새롭게 부가된 지원조치는 지방교부세 산정의 경과기간 5년에 5년의 격변완화기간을 추가하는 것, 통합협의회를 요구하는 직접청구제도를 설치하는 것, 국가․도도부현의 통합에 대한 조언․정보제공을 하도록 하는 것 등으로, 통합의 움직임을 크게 확대시키는 효과는 갖고 있지 않았다.

이렇게 1995년에서 1998년은 지방분권추진위원회에서도 지방제도조사회에서도 자주적인 통합을 추진하면서 현행 도도부현․시정촌을 수용체제로 하는 분권개혁을 추진하였던 것이다.

2) 평성 대통합의 시동

그간 자민당이 붕괴된 후 연립정권이 수립된 시기였으나 무라야마(村山) 내각에서 하시모토(橋本) 내각으로 정권이 옮겨가면서 개혁의 국면도 변화했다. 개혁의 중점이 분권에서 행정개혁 나아가 구조개혁으로 전환되었던 것이다(加茂利男, 1998).

1998년 4월, 제25차 지방제도조사회는 ‘시정촌 통합에 관한 답신’을 내어, 통합에 주민발의제도의 강화, 지역심의회제의 창설, 통합에 대한 재정조치의 충실 등을 제언했다. 동4월 자민당 행정개혁추진본부도 ‘시정촌 통합 등에 대한 생각’을 정리해, ‘지방분권의 수용체제인 기초자치단체의 규모확대를 주장함과 동시에 통합추진방법으로 구시정촌지역의 진흥조치, 교부세 산정과 통합시정촌건설에 대한 재정조치 등을 요구하고 있다. 자주적인 통합이라는 틀 속에서 시정촌 통합 추진정책을 점차 정비해 갔으며, 그러한 가운데 자민당이 지방제도조사회의 심의와 더불어 통합추진방침을 구체화했다. 사실 자민당은 지방제도조사회의 심의내용을 복사한데 불과할지도 모르나 정책과정에서는 지방제도조사회를 지지하는 퍼포먼스를 보였던 것이다.

1998년 여름 참의원 선거에서 자민당이 도시부 선거구에서 대패하여 참의원에서 단독과반수를 확보할 수 없었던 것이 통합무드를 본격적으로 조성하는 요인이 되었다. 자민당은 도시에 정치기반을 확대하는 전략을 취하고, 지방을 위한 재정 특히 지방교부세의 압축과 도시에 대한 재정지원, 시정촌 통합에 의한 재정효율화로 행정개혁의 중점을 바꾸었다. 이러한 정치적 바람에 의해 자치성은 지방교부세의 감축을 착수함과 동시에 시정촌 통합을 강화하여, 1999년 지방분권일괄법이 성립함과 동시에 시정촌통합특례법을 개정하여 지방교부세의 산정기간 연장, 기채충당율 95%, 원리상환비의 7할 교부세 조치라는 통합특례채의 창설 등 통합지원을 위한 조치를 강화시켰다. 통합에 대한 재정지원을 하는 경과기간을 전체 10년과 격변완화기간 5년으로 했던 것이다. 동시에 통합으로 시가 될 경우 시제요건을 완화하여 2005년 3월까지 통합할 경우 인구 4만명으로 된다고 하는 조치를 취했다(2000년 개정에서는 2004년 3월까지 통합할 경우 인구 3만명까지 요건을 완화했다).

1999년 10월 자민당, 자유당, 공명당․개혁그룹에 의한 연립정권이 발족했는데 이 때 체결된 ‘정치․정책과제 합의서’는 ‘시정촌 통합을 추진하기 위해 재정적 인센티브를 강화할’ 것을 합의했다. 그리고 연립여당 정책책임자회의에서 ‘약3,200인 시정촌을 통합하여 장래는 300개, 우선은 1,000개를 목표로 하는’ 것에 합의했다. 이에 앞서 자치성도 동년 여름부터 통합추진책을 본격화시키기 시작해, 시정촌통합추진본부를 설치하고 ‘시정촌의 통합추진에 대한 지침’을 도도부현에 보내고, 통합패턴을 수립하여 제시할 것을 요구했다. 시정촌통합추진본부는 도도부현마다 ‘시정촌 통합을 생각하는 전국 릴레이 심포지엄’을 개최하며 시정촌 통합 캠페인을 전개했다.

2000년 선거에서는 自公保의 여당3당이 안정다수를 점했지만 도시부에서는 역시 고전을 면치못했다. 모리(森) 수상은 자치대신에 시정촌 통합의 추진강화를 지시했고, 노나카(野中) 자민당간사장도 자치성과 자치단체에 의한 ‘교부세호송선단방식’을 비판하여 자치성을 질책했다고 한다(大森彌, 2002). 이후 지방분권추진위원회는 ‘시정촌 통합추진에 대한 의견’을 발표하여 수용체제론을 논외로 하고 자주적 시정촌 통합의 지원을 권고하는 자세에서 보다 적극적인 통합추진으로 정책을 변경하여, 정부의 ‘행정개혁대강’(2000년 12월)에서 ‘시정촌 통합 후 자치단체의 수를 1,000개로 한다는 여당의 방침에 의해’ 통합추진방침을 명시하기에 이른다. 2001년에는 총무성의 신지침 ‘시정촌 통합추진에 대한 요강을 고려한 앞으로의 지침’을 내어 통합중점지원지역의 지정, 지사에 의한 법정협의회 설치의 권고 등을 요구하고 정부에 시정촌통합지원본부를 설치하였다.

이렇게 1998년 이후 여당의 통합방침이 확립되고, 구자치성․총무성을 창구로 하는 재정상의 당근과 채찍을 구사하여 부현을 통한 행정상 지원․추진조치, 시제요건완화 등 통합추진책을 만들어냈고, 2000년에는 여당이 시정촌 통합추진방침을 강화했다. 이렇게 하여 평성대통합이 본격적으로 전개되기 시작하였다.

그러나 2000년까지 통합추진정책에는 아직 자주적 시정촌 통합이라는 지방자치법과 시정촌통합특례법의 틀을 벗어나지 않도록 배려하고 있었다. 2000년의 행정개혁대강에서도 ‘자주적인 시정촌 통합을 적극적으로 추진하도록’ 이라는 표현을 사용하면서 통합의 자주성과 정부․여당의 추진방침을 연결시키는 논리를 취했던 것이다. 때문에 평성의 대통합을 부르짖었으나 자주적 통합이라는 원칙이 있어 쉽게 이루어지지는 않았다.

3) 고이즈미 구조개혁과 통합불가결론

2001년 봄, 고이즈미(小泉) 내각이 발족하면서 평성 시정촌 통합이 자주적 통합의 틀을 넘어서는 급진전을 보였다.

경제재정자문회의는 ‘앞으로의 경제재정운영 및 경제사회의 구조개혁에 관한 기본방침’(‘骨太方針’ 2001년 6월)에서 ‘시정촌 통합과 광역행정을 보다 강력하게 촉진하여 실질적이고 조속하게 시정촌 재편을 촉진하는’ 방침을 제시했다. 여기서는 자주적이라는 문자를 사용하지 않은 것은 우연이 아니다. 자주적 통합 형식을 변경시킨 것은 아니지만, 국가의사를 명확히 하여 자치단체가 이에 따르도록 정부의 통합에 대한 강력한 의지의 표현이었다.

총무성에서 통합추진본부가 통합지원플랜을 실시하기 시작했으며, 경제자문회의에서 가타야마(片山) 총무대신이 가타야마 플랜을 제안하여 시정촌통합지원플랜에 포함된 각 성의 정책에 의해 2005년 3월까지 통합을 강력히 추진하도록 하고, 아울러 지방재정구조개혁의 방침을 수립했다. 지방재정구조개혁의 최대 주안점은 근본적인 지방교부세의 개혁이고, ‘지방공공단체의 자주적․주체적 재정운영을 촉진하는 방향으로 ①사업비 보정의 축소, ②단계보정의 수정, ③세수확보의 인센티브 강화를 위해 유보재원율의 수정’을 수행하도록 했다(經濟財政諮問會議, 2001). 소규모 자치단체를 대상으로 한 교부세의 단계보정은 이미 1998년부터 실시되었으나, 크게 수정․삭감된 것은 고이즈미 구조개혁의 일환으로 단계조정․사업보정, 기준재정수입액의 산정변경 등을 포함한 교부세의 개혁이었다.

고이즈미 구조개혁의 일부가 됨으로써 시정촌 통합이 급격히 가속화되기 시작해, 통합에 관한 협의회․연구회에 참가하는 시정촌수가 2001년 3월에 609개에서 12월에 2,026개로 9개월간 3배로 급증했다(「朝日新聞」, 總務省 등). 그렇지만 2002년 봄에 집계한 것에 의하면 2005년 3월까지 통합을 목표로 하는 시정촌은 아직 700개도 달하지 못하며(「朝日新聞」2월 11일 보도에서는 692시정촌), 3,200개를 1,000개로 감축한다고 하는 여당․정부의 목표와는 거리가 멀었다. 그러나 고이즈미 구조개혁에 의한 통합추진정책이 효과를 발휘하기 시작해 통합무드가 다시 일었다.

2002년 3월 가타야마 총무대신의 전시정촌장․시정촌의회의장 앞으로 서간을 보내, 시정촌통합특례법의 기한까지 3년 남은 2002년이 가장 중요하며, 꼭 법정협의회의 설치에 리더쉽을 발휘해주기를 바란다는 의향을 전달했다. 이로써 단체장․의장은 큰 심리적 압박을 받았을 것이다. 이것 이상 시정촌 특히 소규모 시정촌에 충격을 준 것이 2002년도 보통교부세 배분액이었다. 가타야마 플랜이 포함된 이 해의 교부세액은 전년보다 크게 감소되었다. 이때부터 현의 지도로 많은 자치단체에서 앞으로의 교부세 수입시산을 하기 시작했다. 인구감소의 영향을 제외하고도 수년 후에 15% 내지 20%의 보통교부세가 감소될 것이 예측되는 경우가 적지 않았다. 이 교부세 감소의 위협 때문에 소규모 자치단체는 통합 도미노 현상에 빠졌다고도 할 수 있다.

이를 더욱 재촉했던 것은 지방제도조사회와 지방분권개혁추진회의 등에서 기초자치단체의 방향, 지방교부세 등을 둘러싼 논의상황이다. 이미 2002년 봄부터 지방제도조사회는 명치시대의 2급 정촌과도 유사한 소규모 정촌의 권한축소와 법인격 제한을 검토했으며, 이러한 가운데 니시오 ‘사안’의 원형이라고도 할 수 있는 총무성의 ‘지방자치제도의 장래상에 대한 연구회’의 검토내용이 언론에 보도되었다. 그 내용은 ①기초자치단체 최소인구요건 1만명의 법정, ②이에 도달하지 못한 자치단체의 강제통합, ③비통합 소규모 자치단체의 권한축소․부현 등에 의한 보완, 특별직과 의원수의 극소화, ④인구 3,000명 이하 자치단체의 지방공공단체로서의 지위박탈, ‘區’적인 조직으로의 이행 등이다. 이러한 내용은 자치단체 관계자에게 큰 충격을 주었다.

니시오 ‘사안(私案)’의 주요 골자는 ① 일본의 기초자치단체 제도는 명치기에 자연촌에서 행정촌으로 재편하는 것으로부터 출발했던 것이며, 앞으로 보다 고도화되는 행정수요에 대응할 만큼의 규모․능력을 가진 행정촌(체)으로 재편할 필요가 있다. ② 그러기 위해 현재 시정촌통합특례법에 기초해 행해지는 자주적 시정촌 통합이 바람직하지만, 2005년 3월 동법이 실효한 후에 새로운 제도를 검토할 필요가 있다. ③새로운 제도 하에서는 현재 시가 처리할 수 있는 정도의 규모․능력을 가진 기초자치단체를 갖도록 인구요건을 법률로 명시한다. ④요건을 충족하지 않는 자치단체를 해소하기 위해 재정지원에 의하지 않는 강력한 통합정책을 추진한다. ⑤그렇게 해서도 남는 소규모 정촌은 사무권한을 축소하여 부현이 갖도록 하고, 당해 소규모단체의 의원을 무급으로 하고 부단체장 등 보직을 두지 않는 ‘사무배분특례방식’을 취하거나, 보다 작은 자치단체에 대해서는 다른 자치단체에 편입시켜 내부조직으로 하는 ‘내부단체이행방식’을 취한다는 것이다.

2002년 9월에 자민당의 ‘지방자치에 관한 검토프로젝트팀’이 논점정리를 발표했는데 그 내용은 지방제도조사회․‘지방자치제도의 장래상에 대한 연구회’의 검토내용을 일부 확대 복사한 듯한 문서였다. 이 프로젝트팀은 젊은 정책파 등을 중심으로 하는 그룹이며, 당내에서의 위치와 영향력은 분명하지 않으나 지방제도조사회 등의 심의내용을 단순화하여 미리 제시한 것으로 정치적으로 통합추진기능을 수행했다. 인구 1만명 이하의 자치단체는 무너진다고 하는 정보를 자치단체에 실질적으로 확대시킨 것은 니시오 ‘사안’ 이전의 자민당 프로젝트팀이었다. 그렇게 될 리가 없다고 반신반의 하면서도 인구 1만명이라는 압력이 점차 소규모 자치단체의 장래를 무겁게 하기 시작했다. 교부세 삭감과 인구 1만명이라는 압력 하에 2002년 6월부터 급격하게 통합협의회 설치가 확대되기 시작했다. 일본의 중앙정부는 2003년도부터 국고보조금의 폐지․축소, 지방교부세의 축소와 제도개혁 및 세원이양문제를 동시에 검토하는 삼위일체개혁의 추진방침을 단행하였다. 2006년도를 목표로 하는 삼위일체개혁의 전체상은 4조엔 정도의 국고보조부담금의 폐지․축소와 3조엔 정도의 세원 이양 그리고 지방교부세제도를 개혁하고 그 총액을 억제하는 것이다. 국고보조금 총액규모는 20조엔 정도이다(최낙범, 2005b).

2002년 11월 전국 1,298개 시정촌이 법정․임의 통합협의회에 참가해, 동년 2월의 3배가 되었으며 협의회의 90%가 2002년부터 설치된 것이라고 한다(「朝日新聞」2002년 11월 21일). 2002년 12월 이후에도 법정통합협의회를 설치하려는 자치단체가 크게 늘었다. 그 대부분이 소규모 자치단체였던 것은 말할 필요도 없다.

이러한 통합추진은 2004년 5월의 신통합특례법, 통합특례법의 개정, 지방자치법의 통합관련 3법의 개정으로 이어진다. 그 결과, 2007년 3월에는 기초자치단체의 수가 1812개로 대폭 감소하게 된다.

3. 통합추진의 실증적 논의

지금까지 본 바와 같이 통합정책이 가속화된 시기에는 정당의 액션과 구자치성․총무성 주도의 입법․신정책, 지방제도조사회 등 관계심의회의 답신․보고, 경제단체의 제언 등이 연동되어 나타났는데, 이에 대한 많은 의문들이 등장한다. 각 행위자간 연계 플레이가 어떻게 조직되어 어느 정도 정합성을 보이고 있는가, 또한 도대체 누가 무엇 때문에 통합을 하려고 하는가, 통합추진의 정치적 의도, 행정논리와 방법이 어떻게 연결되어 있는가, 왜 이러한 정책추진이 가속화되었는가 등이다. 이하에서는 이러한 통합정책추진과정의 메카니즘을 분석함으로써 이들을 설명하기로 한다.

여기에 논의되는 것은 加茂利男(2003)의 논의에 바탕을 두고 있다.

1) 행정적 설명 및 그 한계

우선 통합의 논리는 합리적인 것처럼 보이나 거기에는 큰 함정이 있다. 예를 들면 신자유주의에 바탕을 둔 경제적 효율성이나 규모의 이익에 대한 논리가 그 좋은 예이다. 총무성의 견해를 바탕으로 각지에서 전개되고 있는 효율성론은 대부분 인구규모와 행정비용의 관계를 논하고 있다. 즉 인구 10만명의 자치단체는 인구 2,000명 이하의 자치단체에 비해 주민 1인당 행정비용이 5분의 1이라고 하는 것이다(市町村合倂硏究會, 2001). 최근 재정학이나 공공경제학에서는 자치단체의 최적인구규모론이 유행하며 30만명 최적론(全國經濟同友會, 2002)이나 300자치단체론도 이러한 논의에 기초해 나온 것 같다. 그러나 이것은 자치단체의 적정규모를 경제적 효율성만으로 측정한 것으로 너무 단순하다. 이러한 논리는 자치단체 현장을 아는 관료나 자치단체 직원에게는 자명한 것이기 때문에 정책담당자가 규모의 경제를 들고 나온 것이 아닌가 생각된다.

말할 것도 없이 자치단체의 규모와 효율을 규정하는 변수는 인구만이 아니다. 면적과 지형을 포함한 사람의 이동이나 서비스공급에 있어서 시간거리를 무시하고 행정효율을 말할 수는 없는 것이다. 중산간지나 도서의 자치단체관계자에게는 당연한 것이다. 산지를 포함한 1,000km2이상의 권역을 생활권․공동권으로 한 기초자치단체를 제시하면 중산간지의 자치단체 관계자는 당연히 오히려 비효율적이고, 서비스가 도달하지 않으며 주변부가 고사할 것이라는 염려를 하며 이것이 자치단체인가 하고 생각할 것이다. 이러한 현장의 실정에 직면했을 때 유능한 관료라면 강변의 논리를 잃고 말 것이다.

이 효율론을 통합정책의 추진방법과 함께 생각하면 더욱 그렇다. 즉 1999년 시정촌통합특례법 개정으로 설치한 재정지원정책은 강력한 통합추진의 수단이기는 하나, 이 방법이 재정의 효율성을 크게 해하고 있기 때문이다. 재정지원을 고려해 통합 자치단체의 재정지원추이를 산정해보면, 소규모 자치단체가 통합될 경우 재정지원 때문에 경과조치기간 중 교부세나 특례채의 효과로 세입세출이 통합되지 않는 경우보다 많아, 통합 후 20년, 30년 경과한 누계도 재정규모가 축소되지 않는다는 추이가 많은 자치단체에서 나오고 있다. 통합 전의 낭비성 사업이나 기금의 의도적 고갈, 통합 후 불필요한 사업에 특례채를 발행하여 낭비하는 등 모럴 해저드나 통합 코스트를 생각하면 더욱 그렇다.

자치단체의 입장에서 보면, 통합할 경우가 통합하지 않을 경우보다 경과기간 중 교부세․지방채 수입 등이 많다. 그러나 15년이 경과한 후 교부세 산정변경과 특례채 발행이 끝나면 세입은 줄고 세출은 특례채 상환을 위해 증가한다. 통합하지 않으면 살아남을 수 없다지만, 통합한 자치단체도 재정이 악화되는 것이다. 자치단체 측에서 보아도 통합이 득이 된다고는 할 수 없다.

규모의 이익에 의한 효율화는 불확실하며, 낭비성 통합지원은 재정재건을 늦추거나 오히려 악화시키기 쉽다. 통합이 진전됨에 따라 이러한 현상이 나타나면 통합의 정책적 합리성을 잃게 된다(加茂利男, 2001).

통합의 논리 중에서 광역행정․소자고령화 시대의 지역사회를 지원하기 위해서는 소규모 자치단체의 분산적 행정기능보다 통합된 어느 정도의 규모를 갖는 것이 좋다고 하는 것이 있다. 이것도 일리가 있는 듯이 보이나 여기서 떠오르는 행정상은 ‘넓고 얕은 서비스’와 일극집중형 지역구조이다. 이러한 지역과 행정조직은 장기적으로는 오히려 불균형․비효율적인 국토를 만들 수도 있다.

요컨대 신자유주의적 시각에 의한 시정촌 통합의 행정논리는 큰 결함이 있고 정책추진방법과 모순되어 전체적으로 정책합리성은 극히 의심스럽다. 따라서 정책추진 이유를 정책의 합리성 등 행정적 설명보다는 누가 무엇 때문에 라는 정치적 설명에 의해 찾지 않으면 안된다.

2) 정치적 설명

이러한 의문에 대하여 니시오 교수는 정치의 논리에 의하여 설득력 있는 설명의 단초를 제공하고 있다(西尾勝, 2002). 그는 시정촌 통합의 정치상황에 대하여 가까이에서 관찰한 것을 이야기 형식으로 중요한 증언을 하고 있다. 이를 간단히 요약하면 다음과 같다.

① 시정촌 통합의 정책논리는 명목상 분권에 대응하는 자치단체의 행정능력 향상과 행․재정효율화를 목표로 추진되었지만, 현실적으로 통합이 재정지원이라는 추진정책(당근)을 위해 오히려 행․재정의 팽창을 가져왔다. 이러한 논의는 앞에서 논의한 효율화론이나 규모의 이익이라는 정책논리에 큰 결함이 있다는 것과 맥을 같이 한다. ② 이러한 통합정책에 총무성 등 관료들이 정책적 합리성을 강하게 느꼈던 것은 아니다. ③ 그럼에도 불구하고 통합정책을 총무성 등이 수립하여 추진하게 된 것은 국회의원 특히 여당의원의 강력한 의향에 밀려버린 것이다. ④ 정치․정당에서의 통합론은 어느 것이나 자주통합에서 강제통합으로 전환할 수 있다. 그러나 그는 ‘국회의원들이 왜 그렇게 통합이 좋다고 하는가는 좀처럼 이해하기 힘들다’고 한다. 즉 그들이 명분상 규모의 경제, 재정코스트의 삭감 등 정책합리성만을 외치고 있기 때문이다.

이와 같은 니시오의 관찰에 기초하여 오오모리(大森彌, 2002)도 다음과 같이 정치의 논리를 분명히 하고 있다. ‘이번 시정촌 통합은 더 많은 분권개혁(사무권한의 이양)을 위해 수용체제를 정비한다는 것뿐만 아니라 도시선거전략의 발동이라는 면을 부정할 수 없지 않은가? 집권당은 약3,200개 있는 시정촌을 줄인다고 하고 있으나 이 같은 수치 목표에 합리적 이유를 도출할 수는 없다. 그러나 거기에 집권당의 강력한 의사를 느낀다. 정치의 본질은 “의사”에 있다’고 한다.

니시오와 오오모리의 인식을 기초로 생각하면 앞에서 말한 의문은 어느 정도 해결된다. 시정촌 통합을 누가 무엇 때문에 추진하고 있는가라는 질문에 대한 답으로 집권당이 도시에 있어서 정치기반을 확대하기 위해서라고 할 수 있다. 그를 위해 지금까지 도시주민의 부담으로 농산촌에 배분되고 있는 지방교부세를 삭감하여 재원을 도시로 전환시키려는 수단이 시정촌 통합인 것이다. 물론 이 방침이 정치적으로 목적적 합리성이 있는가라는 보증은 없다. 자민당이 도시부에서 부진한 것은 농산촌의 재정적 우대 때문이라고 하는 증언은 없으며, 필연적으로 통합이 여당의 집권체제를 강화시키는 것도 아니다. 그러나 오오모리가 말했듯이 정치의 본질은 의사에 있으며, 국회에서 압도적인 세력을 가진 집권당이 시정촌 통합에 대한 의사를 확립하면 행정은 이에 대해 정책논리를 만들어 추진수단을 강구할 수밖에 없다. 그렇다면 관료들은 정책논리와 추진방법에 합리성이 결여되어 있다고 하더라도 그러한 비합리성에 논리를 부여하면서 정책을 끌고 나갈 수밖에 없다. 물론 총무성은 통합정책을 통해 자치단체에 대한 지도력을 강화하고, 내정에서 자기 성(省)의 존재이유를 명확히 하는 것이 성익(省益)이라고 추론할 수도 있다.

자민당의 통합론은 위와 같은 도시선거전략으로만 생겨난 것은 물론 아니다. 규모의 경제․효율화 등의 통합론은 재계단체나 신자유주의 경제학자의 지지 속에 보수정치가들 사이에 이데올로기로 침투하여 정치적 의사로 형성된 것일 것이다. 다시 말하면 시정촌 통합의 추진력은 신자유주의적 구조개혁이라는 이데올로기의 바람을 타고 이루어진 측면이 크며 단순한 선거전략의 논리만으로는 설명할 수 없는 듯하다. 요즈음 정치의사는 구조개혁의 이데올로기 속에서 형성되었고, 그렇기 때문에 다소 정치적 합리성을 결해도 국가를 움직이는 힘을 가질 수 있는 것이다.

그렇지만 통합 정책이 정책으로서의 합리성을 충분히 갖고 있지 않았기 때문에 자주적 통합에 재정적 지원이라는 당근을 주어도 용이하게 진전되지 않았다. 그렇다면 확립된 정치의사는 강제통합으로 비약할 수밖에 없다. 니시오는 그의 ‘사안’을 제시하기 전에 이미 이러한 것을 예측하고 개혁을 둘러싼 정치역학을 읽었던 것이다.

이상과 같이 평성 시정촌 통합은 집권당의 정치적 이해와 구조개혁 이데올로기가 주된 추진력이며, 그것으로부터 관료나 심의회가 행정논리와 정책수단을 보완하면서 추진했다고 할 수 있다. 정책의 합리성이 결여되고 행정논리와 추진방법간 모순되는 이 정책이 그것도 정치의 힘에 의해 강제적으로 추진되었던 것이다.

Ⅳ. 결론 및 정책적 시사점

이상에서 자치단체의 통합에 대한 이론적 고찰과 일본의 사례를 검토하였다. 이를 다시 한번 요약하면 다음과 같다. 첫째, 이론적 고찰에서 자치단체의 통합에 대한 행정적 설명은 통합이 일정한 효과를 창출할 것이며, 그것 때문에 통합이 추진된다고 하나 다음과 같은 논리적 약점이 있다. 즉 일반적으로 통합이 지방행정의 효율성을 증대시킨다고 한다. 그러나 단기적으로는 효율성을 감소시키며, 장기적으로는 그 측정이 불가능에 가깝다. 다만 적정규모론에서 일본의 최적규모는 15만명에서 35만명이라고 한다. 그러나 여기에도 문제가 있다. 어떤 변수를 취할 것인가에 따라 결과는 달라지며, 교부세 효과를 제거하지 못하고 있다. 또한 면적, 지리적 조건, 기후적 조건 등 다른 요인을 고려할 때 그 효과를 단정할 수 없다. 한편 통합이 정치적․후생적 효과가 있다는 주장이 있다. 그러나 이에 대한 경험적인 연구는 거의 없으나, 일반적으로 자치단체의 통합이 정치적으로나 후생적으로나 부의 영향을 미칠 것이라고 한다. 이와 같이 통합의 효과를 강조하는 행정적 설명은 논리적으로 설득력이 약하다. 따라서 그 대안적 설명으로 정치적 설명이 영국 등 몇몇 국가를 볼 때 더 유용하다고 주장하였다.

둘째, 일본에서의 시정촌 통합은 누가 왜 어떠한 논리로 추진했는가에 관해서이다. 이에 대해 본고는 신자유주의적 시각에 입각한 시정촌 통합의 행정적 설명에는 큰 결함이 있으며 정책추진방법과 모순되어 전체적으로 정책합리성을 찾기가 어렵다. 따라서 정치적 설명에 의해 이해되어야 한다고 주장한다. 즉 집권당이 도시부에서 정치기반을 확대하려는 선거전략이라는 당파적 이익과, 재계단체나 신자유주의 경제학자의 지지 속에 형성된 보수정치가들의 이데올로기가 주된 추진력이며, 그것으로부터 관료나 심의회가 행정논리와 정책수단을 보완했던 것이다.

이러한 연구결과가 우리나라에서 전개되고 있는 자치단체의 구역개편에 어떠한 시사점을 갖는가? 우선 이론적 관점에서 충분히 검증된 것은 아니지만 적정규모론 등 경제적 효과가 상대적으로 설득력을 갖는다. 경제적 효과에서는 효율적인 자치단체의 적정규모가 15만명에서 35만명이라고 한다. 만약 이것이 타당하다면 우리나라는 어떠한가? 최근 행정자치부의 자료에 의하면 우리나라의 기초자치단체단 당 평균인구는 206,800명이며 평균면적은 426.9 Km2이다. 평균인구로 보면 우리나라 기초자치단체의 규모는 어느 국가보다도 크며 효율성 측면에서 적정규모에 있는 것이다. 여기에 면적, 지리적 조건, 기후적 조건 등 다른 요인을 고려한다면 통합의 주장은 이론적 논리성을 더욱 잃게 될 것이다.

둘째, 자치단체의 규모가 작은 일본에서 조차 시정촌 통합의 행정적 설명에는 큰 결함이 있으며 정책추진방법과 모순되어 전체적인 정책합리성을 찾기가 어렵다. 오히려 집권당의 선거전략이라는 당파적 이익과 검증되지도 않은 신자유주의라는 이데올로기가 주된 추진력이었다. 만약 우리나라에서의 자치단체의 구역개편논의가 이성호 교수가 말하는 정치적 의도가 숨어 있다면, 그리고 정치의 힘에 의하여 밀어붙이식 개편이 이루어진다면 이를 경계해야 할 것이다.

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권영주(權寧周): 일본 京都大學 법학부에서 1996년 박사학위(戰後日本における地方自治の形成)를 취득하고, 일본 京都大學 법학부 助手, 국회도서관의 입법조사연구관을 거쳐 현재 서울시립대학교 행정학과에 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 일본행정, 지방자치, 지역개발 등이며, 연구 논문으로 "신제도론과 지방자치의 변화"(한국지방자치학회보제11권1호, 1999), "大都市制度: 韓國と日本の比較"(「變化をどう說明するか: 地方自治編」, 木鐸社, 2000), 한일 행정개혁의 비교(일본연구논총 제11호, 2000) 등이 다수가 있다.

<E-mail: yjkwon@uos.ac.kr/논문접수일: 2006. 9. 2/심사게시일: 2006. 9. 8/심사완료일: 2006. 10. 31>