환경정책의 난제와 윤리기준의 적용*

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 143～164

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* 이 논문은 2004년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2004-041-B00631).

The Puzzles of Environmental Policy and the Application of Ethical Criteria

김 창 수

본 연구는 환경정책 현장에서 정책담당자들이 부딪히는 갈등상황에서 요구되는 윤리기준을 제시하고 실증적으로 적용하였다. 윤리학에서 일반적으로 다루는 근원주의와 반근원주의 윤리기준을 효율성 중심의 목적론, 절차중심의 의무론, 그리고 공동체주의의 상호성과 포스트모더니즘의 타자성으로 구분하여 적용하였다. 정책담당자들이 정책을 분석하고, 결정하고, 집행하는 과정에서 대두되고 있는 윤리문제에 관심을 가진 것이다.

연구자는 우리 시회가 민주화된 1990년 이후 새만금사업을 비롯한 정부사업 추진과정에서 정책담당자에게 윤리기준이 내면화되어 있지 않으면 정책과정에서 심각한 혼란과 딜레마에 빠지게 되는 것을 지속적으로 관찰해왔다. 따라서 본 연구에서는 다양한 윤리기준을 환경정책의 난제들에 실증적으로 적용하여 적실성 있는 윤리기준을 탐색해보고자 하였다. 분석결과에 의하면, 다양한 사례에서 윤리기준이 영향을 미치며 정책성공과 실패가 나타남을 확인할 수 있었다.

본 연구에서는 정책담당자가 환경정책의 난제들에 부딪혔을 때 상황에 적합한 윤리기준을 적용할 수 있는 큰 그림을 제시함으로써 문제해결의 실마리를 제공하고자 하였다. 특히 정책실무자들이 환경정책의 난제에 부딪혔을 때 포기하기보다는 상황에 맞는 윤리기준을 고민해보고 적용하면서 해답을 찾아갈 수 있는 단초를 제공하고자 했다. 마지막으로 현장에서 윤리기준간의 충돌을 예상하고 조화로운 적용방안을 모색해보았다.

주제어 : 환경정책, 난제, 윤리기준

Ⅰ. 서  론

20세기말에 심각해진 환경문제는 21세기에 들어서면서 모든 정책문제의 핵심의제가 되고 있다. 굵직한 정부사업들은 하나같이 환경을 고려해야만 실행이 가능하게 되어있다. 정책결정단계에서부터 정책집행단계에 이르기까지 환경문제를 최소화하여 지속 가능성을 확보하지 못하면 정책성공은 어렵게 제도화되어 있다.

그러나 실상은 그렇지 못하다. 환경영향평가제도는 개발의 면죄부 역할을 하면서 환경정책을 무력화시키고 있다. 4대강 특별법에 따라 2004년 7월 경기도 광주시, 2004년 8월 부산과 대구광역시를 시작으로 추진되고 있는 수질오염총량규제는 시행기반 구축이 매우 어려워 집행력을 제대로 확보할지 염려되며, 2007년부터 시행되는 수도권 대기오염총량규제 역시 효율성을 확보하면서 목표를 달성할지 불투명한 상태이다(환경부, 2005). 폐기물 분야의 문제는 더욱 심각하다. 2005년 1월 1일부터 음식물쓰레기 매립이 금지되면서 각 지방정부별로 쓰레기소각장을 설치해야 하지만 대부분의 경우 답보상태에 머물러 있다. 1986년에 시작되어 2003년 부안 사태를 거치면서 핵폐기물처분장의 입지선택은 더욱 어려운 지경에 처해 있었다. 2005년 11월 2일 특별법에 근거하여 경주시로 중․저준위 처분장 입지선정이 이루어져 한고비를 넘겼지만 고준위 처분장과 관련하여 제2라운드의 입지갈등을 예고하고 있다. 최근 14년간의 정책혼란을 2006년 3월 16일 대법원 최종판결과 물막이 공사로 잠재운 새만금 간척사업과 2002년 6월 공사 착공 이후 혼란을 거듭하다가 2006년 6월 2일 대법원 판결로 마무리된 경부고속철도 천성산 구간 사업을 비롯한 각종 국책사업들은 끊임없는 시시비비에 휘말리며 정책혼란에 빠져있었다. 한마디로 우리나라 환경정책은 해답을 찾기 어려운 문제들에 휩싸여 있다.

환경정책의 난제와 윤리기준의 적용

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

본 연구는 이러한 환경정책의 난제들에 대한 지혜로운 해답이 없을까 하는 고민에서 출발하였다. 정책내용이 효과성과 능률성을 담고 있으면, 해결의 실마리를 제공해주지 않을까 하는 탐색도 가능하다. 문제를 해결하는 절차가 합리적이고 민주적이면, 정책은 정당성을 갖고 원만하게 집행되지 않을까 하는 논의도 가능하다. 한편으로는 이러한 합리주의적 편견을 버리고 공동체의 다양성을 인정하고 개별 공동체에 타당한 윤리기준을 모색할 수도 있다. 더 나아가 획일적인 기준을 전적으로 부정하고 다양한 환경이슈를 중심으로 담론을 통해 대응책을 찾아갈 수도 있다.

이러한 지적 고민들은 정책윤리와 철학의 문제로 귀결된다. 윤리는 인간이 다른 인간과 관련된 행동을 할 때 지켜야 할 행동규범이다. 정책과정에서 정책담당자에게 요구되는 윤리는 일종의 고양된 직업윤리로서 평범한 인간이 지켜야 할 윤리기준을 넘어서는 것이다. 정책담당자는 정책목표를 효과적으로 달성하고, 정책과정의 합리성과 민주성을 보장하여야 할 의무를 지닌다. 그런데 정책담당자는 정책과정에서 어느 정도의 재량을 가지기 때문에 개발과 보전, 능률성과 형평성 등 서로 상충되는 가치문제를 놓고 판단해야 한다. 이러한 맥락 때문에 정책윤리 기준은 실로 다양할 수밖에 없고, 이러한 다양한 윤리기준들은 나름대로의 타당성을 갖고 있다. 본 연구는 다양한 윤리기준에 대한 실증적 담론을 통해 환경정책의 난제들을 풀어 가는 실마리를 제공하는 것을 목적으로 한다.

본 연구에서 논의되는 윤리기준은 윤리학에서 분류하는 일반적인 기준에 따라 분류하였다(정정길, 2003: 567-603; 임도빈, 2002: 69-95). 따라서 정책윤리의 유형을 ‘윤리적으로 바람직함’이란 기반의 존재 여부에 따라 근원주의(foundational philosophy)와 반근원주의(non-foundational philosophy)로 분류하고 정책내용과 정책과정에 실증적으로 적용하고자 하였다. 즉, 일반적인 윤리기준을 환경정책과 관련하여 검토한 후 실제적인 기준을 도출하고 개별사례에 적용하였다. 환경정책과정에서 요구되는 윤리기준은 폭넓은 행정활동과 관련되기 때문에 실증적인 적용과 풍부한 논의를 염두에 두었다. 본 연구의 시간적 범위는 우리나라에서 환경정책의 난제들이 본격적으로 불거져 나온 시기인 1990년대 이후부터 현재까지로 설정하였다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 선행연구의 검토

우선 환경정책의 난제 해결에 실마리를 제공해줄 수 있는 정책윤리의 모색을 위해 행정윤리와 환경윤리에 관한 다양한 선행연구들을 검토해보았다. 첫째, 행정윤리와 철학에 관한 연구는 실로 다양하게 진행되어 왔다. 미국에서는 Harmon(1995), Cooper(1982; 1994) 등을 중심으로 행정윤리에 관한 철학적 고민을 진척시키고 있다. 우리나라에서 초기의 연구들은 부정적․통제적 측면을 중심으로 윤리문제를 접근하긴 했지만(이서행, 1986: 195-214), 최근에는 행정과 정책윤리의 다양한 측면을 분석한 연구가 등장하고 있다(노화준, 2001; 정용덕, 2001; 최병선, 2001). 특히 최근에 임도빈(2002: 69-95)은 서양 철학과 윤리학을 아우르면서 윤리적 행동의 내용과 보편적 기준의 존재 여부, 그리고 윤리적 규범의 주․객관성 여부에 따라 절대주의, 상대주의, 공리주의, 이기주의로 범주화하여 각각이 가지고 있는 대표적인 특성에 대해 분석하였다. 그의 연구는 앞으로 행정윤리를 실증적으로 연구하는 데 많은 도움을 줄 수 있는 분석틀을 제시했다는 점에서 높이 평가된다. 그리고 후속연구(임도빈, 2003)에서는 중앙부처 공무원 450명을 대상으로 설문조사를 실시하여 한국 공무원들이 윤리적 감수성이 낮고, 남을 포용하려는 원만형이 지배적인 것으로 분석하였다. 정정길(2003: 565-603)은 행정윤리 문제가 발생하는 맥락을 정책결정과 집행과정으로 전제하고, 행정가가 재량을 가지고 가치문제를 판단할 수 있는 윤리기준을 근원주의와 반근원주의 시각에서 제시하고 있다. 그는 실증적인 사례들을 언급하면서 후학들이 어떻게 실제 행정문제와 정책문제를 풀어야 하는지 시금석을 제시하고 있다. 박정택(1990: 853-873)은 정책윤리성의 궁극적 판단기준을 ‘인간을 위한 정책’으로 보고, 이를 구현하기 위한 구체적인 기준을 모색하고 있다. 나아가 그의 고민은 정책과정과 정책결과에 대한 논의로 이어지고, 철학적 윤리설과 접목을 시도하고 있다. 그의 연구는 정책윤리에 관한 개념적 논의를 진일보시킨 것으로 평가할 수 있다. 본 연구도 이러한 선행연구들의 고민에서 비롯된다고 볼 수 있다.

둘째, 환경윤리와 가치에 관한 국내연구는 아직 일천한 편이다. 정철현(1997: 77-93)은 우리나라 6대 대도시 환경공무원 200명과 타부서 공무원 200명을 대상으로 설문조사를 실시한 결과, 도덕판단 수준에 있어서 환경공무원이 타부서 공무원보다 높게 나타남을 보였다. 그러나 그의 연구는 환경공무원의 윤리의식이 어떠한 경우에 어떠한 식으로 나타나야 하는지 실증적으로 입증하지는 못했다. 권해수(2002: 151-166)는 환경정의의 시각에서 지역, 계층, 세대 간 갈등 문제를 야기한 그린벨트 사례와 내셔널 트러스트 운동사례를 분석하고 있다. 그의 연구는 사회정의 혹은 형평성이란 중요한 환경가치가 적용되는 과정을 실증적으로 분석한 점에서 의미가 있다. 외국에서는 1960년대 이후 환경철학과 환경사상을 중심으로 많은 연구가 진척되었다. VanDever & Pierce(1998)는 기존 윤리학 논쟁들을 정리하면서 생태학과 경제학적 관점에서 환경윤리 문제를 접근하고 있다. Botzler & Armstrong(1998)은 근원주의적 세계관의 입장에서 환경윤리 문제를 논의하고 있다. Silva(1998)는 불교윤리의 입장에서 환경문제를 접근하고 있다. Schmidtz & Willott(2002)은 식물과 동물의 권리에서 빈곤과 인구문제 그리고 자원 문제에 이르기까지 실로 광범한 주제를 놓고 환경윤리 문제를 접근하고 있다. Light and RolstonⅢ(2003)는 환경윤리의 개념을 정립한 후 환경문제를 접근하는 다양한 윤리적 시각을 제시하고 있다. 그리고 훨씬 이전에 Thibaut & Walker(1975)는 환경공무원의 윤리성은 정책결정 형태나 환경문제에 있어 차이 있음을 실증적으로 밝히는 등 실증적인 연구도 많이 진척되고 있다. Paehlke(1994: 349-368)는 생태계, 건강, 지속 가능성을 환경윤리의 핵심적 가치로 분류하였다. 그리고 이에 대한 윤리적 도전을 어떻게 극복해야 할지 윤리적 고민을 제시하고 있다. 그는 시민들이 경제, 형평성, 환경의 가치를 이해하고, 다른 사람들의 가치에 대해 폭 넓은 관용을 보이며, 정치과정에 광범하고 지속적으로 참여함으로써 다양한 가치를 통합해야 한다고 한다. 그의 결론은 민주적 절차와 제도, 그리고 정치적 과정을 중시하는 의무론적 윤리론의 시각으로 이해할 수 있다. 그러나 환경정책 현장에서 관련 공무원들이 부딪히는 정책갈등 상황에서 필요한 윤리기준을 제시하고 실증적으로 적용한 연구는 거의 없다.

본 연구의 관심은 환경학자들의 생태계를 중심에 둔 환경윤리와 철학과는 다소 편차를 보인다. 그리고 보편적인 윤리기준을 논의하고 정립하는 데 그치지 않는다. 일반적인 행정윤리 기준을 환경정책 분야에 적용하는 문제는 행정부패 문제와 관련하여 다양하게 논의되어 왔기 때문이다(권해수․김창수, 2001). 따라서 본 연구에서는 행정이 활동하는 영역인, 시민과 접점에서 부딪히는 영역인 정책영역(policy domain)과 관련하여 윤리 문제를 논의하고자 하는 것이다. 정책담당자들이 정책을 분석하고, 결정하고, 집행하는 과정에서 대두되고 있는 윤리문제에 관심을 갖는 것이다. 그런데 많은 국민들에게 중요한 영향을 미치는 정부사업이나 대규모 정책의 경우 반드시 환경문제를 수반하게 된다. 1990년 이후 우리 사회에 민주화와 다원주의화가 급격히 진행되면서 정책담당자에게 윤리기준이 내면화되어 있지 않으면 정책과정이 심각한 혼란과 딜레마에 빠지게 되는 것을 지속적으로 관찰해왔다. 여기서 정책윤리의 정립과 실증적 적용의 필요성이 대두된다. 일반적인 행정윤리와 정책윤리에 대해 많은 연구가 이루어져왔지만, 환경문제 영역에 국한시켜서 정책윤리를 정립하고 실증적으로 적용한 연구는 거의 없기 때문이다.

2. 정책윤리의 개념과 분류

정책윤리는 정책담당자가 정책을 추진하거나 국민과 관련된 행동을 할 때 지켜야 할 행동규범이다. 정책담당자의 윤리는 일종의 고양된 직업윤리로서 인간이 지켜야 할 근본적인 도리를 포함함은 물론이다. 환경정책에 대한 담론과 분석에 있어서는 인간과 자연에 대한 의무감 때문에 본질적이고 도덕적인 준엄함(moral austerity)이 있어야 한다(Gillroy & Bowersox, 2002: 1-22). 나아가 정책담당자는 정책목표를 효과적으로 달성하고, 정책과정의 합리성과 민주성을 보장하여야 할 의무를 지닌다. 소극적으로 법적인 책임을 지는 것을 넘어서 정책실패에 대해서도 책임을 져야 함을 의미한다.

정책윤리는 사회윤리의 하부구조를 형성하는 행정윤리와 동일한 맥락에서 이해할 수 있다. 행정활동이 주로 정책과정을 통해 이루어지기 때문에 정책과정에서 요구되는 행정윤리를 정책윤리로 이해하면 무리가 없을 것이다.

1) 근원주의 윤리(foundational philosophy)와 윤리기준의 탐색

윤리학에서 근원주의란 ‘윤리적으로 바람직함’이라는 어떤 추상적인 법칙이 존재한다고 믿고, 이를 추구하는 입장을 말한다. 근원주의에서는 가장 기본이 되는 절대적인 원리를 추구한다. 윤리적 행동의 내용 혹은 기준이 사회구성원이 수용할 수 있는 객관적인 것으로 존재한다고 보기 때문이다. 이러한 보편적인 윤리적 기반은 목적이나 결과에서 찾을 수도 있고, 과정이나 절차에서 찾을 수도 있다.

(1) 목적론과 효율성

목적론(consequential ethics)은 행동 자체를 어떤 윤리기준에 의하여 판단하는 것이 아니고, 행동의 결과를 통해 윤리성을 판단한다고 주장한다. 공리주의는 최대다수의 최대행복이라는 목적을 윤리기준으로 삼기 때문에 대표적인 목적론으로 꼽는다. 정책과정에서 효과성과 능률성은 결과를 문제 삼기 때문에 본질적으로 공리주의에 해당한다. 환경정책과정에서 가급적 많은 국민에게 가급적 많은 편익을 결과적으로 발생시킨다면 지극히 윤리적인 것이다. 적합하고 적절한 환경정책목표를 달성하고, 나아가 비용을 절감하기까지 하는 정책수단이 있다면 윤리적이다. 효과성과 능률성의 통합이념이라고 볼 수 있는 효율성은 정책담당자가 품어야 할 기본적인 윤리기준이다.

(2) 의무론과 절차적 합리성

의무론(deontological ethics)은 행동이 가져올 결과에 의하여 행동의 윤리성을 판단하지 않고, 행동 자체가 갖고 있는 윤리적 의무와 동기를 강조하며 윤리적 원칙을 준수하는가의 여부에 따라 윤리성을 판단한다. 절차적 합리성(procedural rationality)이란 정책담당자의 제한된 합리성을 전제하고, 공개적이고 공정한 절차를 통해 최악의 대안을 걸러내고 상호 합의할 수 있는 대안을 찾아가는 과정과 지식을 의미한다. 합리적 절차(rational procedures)란 정보공개와 참여를 전제로 비판이 제도화되어 있어 오류를 제거할 수 있는 장치를 의미한다. 열린사회는 비판이 제도화된 합리적 절차를 통해 오류를 제거해가는 사회이다(Popper, 1966). 정책추진과정은 문제해결과정으로 볼 수 있다. 문제해결을 위해서는 비판과 오류제거가 가능한, 시험적 해결방안의 대담한 제시가 요청된다(Magee, 1973; 이명현, 1998). Kant(1986)는 인류의 보편원칙에 의해 주어지는 지상명령으로서 윤리원칙이 있다고 본다. 개인적 행동은 보편적이고 절대적인 윤리원칙에 부합되고, 그 사람이 그 행동을 의도적으로 했을 때 윤리적이라고 본다. 자신의 이익을 향상시키려는 의도를 지닌 개인들이 서로 평등한 원초적 상태에서 ‘무지의 장막’을 전제한다면 공평성으로서의 정의를 지킬 것이라는 Rawls(1971)의 사회계약도 일종의 의무론이다. 합법성과 민주성의 이념을 절차와 과정의 합리성으로 이해할 때 의무론과 부합한다고 볼 수 있다. 환경정책과정에서 합리적․합법적 절차를 철저하게 준수한다면 윤리적이라 판단할 수 있다.

이종범(2005)은 정보의 부족으로 인한 불확실성, 정보해석상의 차이로 인한 모호성, 가치의 상충으로 인한 딜레마 상황으로 인한 선택의 어려움 속에서 결정체제가 합리성을 확보하기 위하여 대응하는 다양한 제도적 장치로서 절차적 합리성을 탐색하였다.

2) 반근원주의 윤리(non-foundational philosophy)와 윤리적 상대주의

반근원주의 윤리학은 인류사회에 보편적으로 타당한 윤리기준은 없다는 입장이다. 윤리적 상대주의(ethical relativism)의 입장을 취한다. 윤리적 행동의 내용 혹은 기준이 사회구성원이 수용할 수 있는 객관적인 것으로 존재하는 것이 아니고, 각 개인 혹은 소그룹이 마음속에 생각하는 주관적인 것으로 보기 때문이다. 더구나 윤리적 행동으로 간주되는 내용이 사회와 문화의 차이에 따라 달라지기 때문이다. 따라서 Kant(1986)가 얘기하는 보편법칙으로서의 윤리는 존재하지 않는다는 것이다. 일정한 사회 또는 문화 속에서 다수가 옳다고 생각하거나 지켜야 할 의무가 있다고 믿고 행동을 하면, 그 행동은 윤리적으로 옳다고 주장한다.

(1) 공동체주의와 공유자원 관리규칙

공동체주의(communitarianism)는 윤리원칙이 냉철한 인간이성에 의하여 논리적으로 도출된 것이 아니라 상호성(reciprocity)이 바탕이 된 공동체의 생활 속에서 시행착오를 겪으면서 형성된 것이라는 입장이다. 윤리에서 추구하는 가치들은 인간들이 공동체 속에서 서로 부대끼고 싸우며, 때로는 경쟁하고 때로는 협조하며, 미워하고 사랑하는 과정에서 형성된 것이라고 주장한다. 따라서 공동체가 다르면 윤리기준은 얼마든지 다르게 적용될 수 있는 것이다. 제한된 지하수원을 공유하는 공동체와 어장을 공유하는 공동체는 후 세대까지 생각하는 가치를 형성하고 독특한 윤리기준을 만들고 준수할 수도 있다.

(2) 포스트모더니즘과 타자성

포스트모더니즘(postmodernism)은 너무나 다양한 분야들을 포괄하려는 윤리원칙이나 규범 혹은 이데올로기는 일종의 거대설화이기 때문에 방임적 해체윤리(deconstruction)가 정당하다는 입장이다. 우리가 효율적이라고 생각하는 규범이나 절차가 강자에 의한 약자의 지배를 정당화시키는 도그마일 수도 있다는 것이다. 포스트모더니즘의 윤리가 허무주의 혹은 무정부주의로 끝나지 않기 위해서는 분야별로 공동체가 형성되고 자율적인 윤리규범이 형성되어야 한다고 주장한다. 포스트모더니즘의 공동체가 공동체주의에서 주장하는 공동체와 다른 것은 나와 다른 사람을 인식적 객체로서가 아니라 도덕적 타자로 인정하는 他者性(alterity)을 용납한다는 점이다. 이로 인해 타인에 대한 개방성을 바탕으로 지역공동체의 참여를 장려하게 되는 것이다(Farmer, 1995; 강신택, 2002: 183-184). 그린벨트해제라는 환경이슈를 중심으로 이슈 공동체가 형성되고, 자율성을 지닌 개개 구성원들이 틀에 박힌 목표와 절차를 강요받기보다는 열린 담론을 통하여 사회적 합의를 찾아가는 것이 윤리적일 수 있다(Myerson, 2001).

3. 분석틀

<그림 1>에서는 윤리학에서 분류하는 일반적인 기준에 따라 행정윤리의 유형을 네 가지로 분류한 후, 환경정책의 내용과 정책과정과 관련하여 적합한 네 가지 실제적인 기준을 도출하였다. 그리고 전문가적 판단에 의해 적합하다고 생각되는 개별사례를 발굴하고 실증적으로 적용한 후 환경정책의 난제에 적용 가능한 정책윤리 기준을 정립하고자 하였다. 본 연구는 크게 다음 두 가지 연구문제를 제기하고 차례로 해답을 찾아가는 형식을 취하고 있다. 그리고 1990년 이후 국내의 굵직한 환경문제들을 망라하면서 적합한 윤리기준은 무엇인지 담론을 통해 의문을 풀어가고자 한다.

첫째, 효율적이고 절차적으로 합리적인 환경정책과 제도를 어떻게 설계하고 집행할 것인가? 이는 목적론과 의무론의 논의를 통해서 정책윤리 기준을 탐색하고자 하는 것이다. 목적론적 윤리와 관련하여, 왜 지속 가능한 환경용량을 설정하고 가능한 한 저렴한 비용으로 환경개선목표를 달성해야 하는 지와 관련된 철학적 고민을 실증적인 논의를 통해 탐색할 수 있다. 의무론적 윤리와 관련하여서는 절차적 합리성과 공정한 절차가 사회적 합의를 도출하고 환경정책을 성공적으로 실현하는 데 얼마나 중요한지 가늠하는 중요한 기준이 될 수 있다.

둘째, 다양한 지역상황과 환경문제에 적합한 환경정책과 제도를 어떻게 적용하고 발전시킬 것인가? 이는 공동체주의와 포스트모더니즘의 논의를 통해서 정책윤리 기준을 탐색하고자 하는 것이다. 공동체주의의 관점에서 보면, 상호주의를 바탕으로 서로 부대끼며 공동체에 적합한 윤리기준을 찾아가는 모습이 지극히 윤리적이다. 포스트모더니즘에 대한 담론은 획일적․억압적․일방적 지배논리를 해체하고 분야별 공동체에 타당한 윤리기준, 나아가 상대방이 나와 다를 수도 있다는 타자성을 모색할 수 있는 단초를 제공할 것이다.

<그림 1> 윤리기준의 정립과 환경정책 난제에 적용을 위한 분석틀의 설정

Ⅲ. 환경정책의 난제와 윤리기준의 적용

1. 목적론과 환경정책의 효율성

목적론적 관점에서 볼 때 목적달성이 불투명한 정책을 무리하게 추진하는 것은 비윤리적이다. 효율성을 객관적이고 합리적인 기준으로 인식하기 때문이다. 정책입안자와 정책추진자는 우선적으로 비용효과적인 관점에서 접근해야 한다. 우리나라의 수질오염 총량규제는 정책담당자가 오염원 관리를 효율적으로 추진하고자 고안한 대표적인 장치이다.

수질오염 총량규제를 실시하게 되면 환경용량을 초과하는 오염원의 통제에 효과적이어서 수질환경의 지속가능성을 보장해준다. 지역이나 수계별로 총량지표에 의한 환경기준을 설정하고 그 기준을 유지하기 위해서 허용 가능한 배출총량을 결정하고, 그 총량을 처리하는 데 소요되는 비용과 같은 수준에서 부과금을 결정함으로써 수계별 또는 지역별 환경의 질이 일정하게 유지된다. 4대강 특별법의 시행에 따라 집행되고 있는 4대강의 수질오염총량규제는 효율적 목표달성을 위한 것이다. 한강수계에서는 총량규제가 임의규정으로 규정된 가운데 경기도 광주시에서 2004년 7월 5일부터 실시한 데 이어, 강행규정이 적용된 나머지 수계에서는 2004년 8월 1일부터 부산광역시와 대구광역시, 2005년 2월 16일부터 경상남도 등 낙동강수계의 자치단체에 대해 수질오염총량규제가 적용되고 있다. 수질개선이라는 결과로써 정책목표의 실현 여부를 보여주기 때문에 매우 효과적인 제도적 장치이다. 그러나 미국에서 SO₂등 대기오염총량규제에 대해서는 효과성을 인정받은 총량규제가 수질 부문에 적용했을 때도 타당한 효과가 나타날지는 미지수이다. 그리고 총량규제와 수질개선과의 인과관계도 입증하기가 어려운 것이 현실이다.

현재 낙동강수계의 하류의 경우 시․도 경계지점에 목표수질은 정하고 있는데, 갈수기 기준이 아닌 저수기 기준으로 하기 때문에 8개 측정지점은 가만두어도 목표달성이 가능하게 되어 있습니다. 따라서 개별업체에 그렇게 엄격하게 적용하지 않게 될 거라고 봅니다. 제가 볼 때는 총량규제는 껍데기라고 봅니다(B시 관련인 면담, 2005. 11).

2000년 이후 한강수계 수질개선대책의 일환으로 추진되었던 총량규제가 강제성이 없었기 때문에 관련 지방정부들이 협조하지 않아 제대로 실현되지 못한 경험도 있다. 최근 지상에 보도된 경기도 광주시 오포읍 고산지구 개발 비리에는 이러한 맥락이 숨어 있다(조선일보, 2005. 11. 16). 수도권정비계획법상 대규모 아파트 신축이 어려운 것은 차치하고서라도 오염총량제의 적용을 받는 광주시가 2004년 7월 환경부와 협약을 맺고, 8,000가구분의 하수총량을 할당 받았다는 점은 총량규제의 실효성을 근원적으로 흔든 사건이었다(K연구원 관련인 면담, 2005. 11). 한강수계의 오염원의 지속적 증가와 점진적인 수질악화는 환경규제의 실효성 상실에 따른 오염원의 증가로 인한 것이다.

이로 인해서 2003년 11월에 환경부 차관을 의장으로 하는 민관협의체인 팔당호수질정책협의회를 구성하였고, 최근 이천시의 반대가 있었지만 특별법상 임의규정이던 총량규제를 강행규정으로 개정하는 내용의 합의를 도출하였다(환경부 관련인 면담, 2005. 11).

정책담당자가 효율성을 제고하지 못하는 정책을 결정하고 집행하는 것은 비윤리적인 것이 된다. 그러나 우리나라는 아직까지 정책실패에 대해서 매우 관대한 편이다. 수질오염총량규제가 대표적인 사례가 될 수 있다. 따라서 총량규제를 시행하면서도 공동체주의의 협력과 포스트모더니즘의 타자성을 수용하여 상류와 하류의 상호 이해와 협력을 고려해보는 것은 정책을 더 효율적으로 다듬어가는 지혜가 될 수 있다. 대기오염 총량규제 효율성의 난제도 이러한 맥락에서 고민할 수 있다.

「수도권 대기환경 개선에 관한 특별법」이 2003년 12월 18일 국회를 통과해, 2007년 7월부터 1종 사업장을 중심으로 대기오염 총량규제와 배출권거래제도가 시행될 것이다. 환경부가 추진하고 있는 총량규제의 최대목표는 효율성을 확보하면서 대기개선 목표를 달성하는 것이다. 법령에 따른 기본계획이 준비되고, 특별법에 근거하여 사전 예방적이고 광역적인 수도권 대기환경을 관리하고 개선할 전담기구로 2005년 7월말 현재 정원 702명의 수도권 대기환경청을 두고 있다(환경부, 2005: 30). 그러면서 실무자들은 공동체주의의 협력에 관심을 보이고 있다.

환경부는 2005년 4월에 수도권 대기포럼을 결성하고 6개 분과위원회를 두고 거버넌스를 시도하고 있습니다. 현재 대기오염원이 공장굴뚝에서 자동차로 옮겨간 상태에서 대다수 영세시민이 소유하고 있다고 볼 수 있는 기존 자동차에 오염자부담원칙 적용과 보조금을 어느 정도 선에서 결정할지 고심하고 있고, 이 부분에서 시민사회의 협력 필요성을 역설하고 있습니다(환경부 관련인 면담, 2005. 11).

2. 의무론과 절차적 합리성

의무론적 관점에서 볼 때 합리적․합법적 절차를 경시하여 정책표류와 정책혼란을 초래하고 정책비용을 증가시키는 것은 비윤리적이다. 정책담당자는 합리적․민주적 절차를 무시하고서는 결코 정책난제를 풀 수 없다.

특정 정책이 공간적으로 볼 때 다른 정책과 모순 또는 갈등이 없이 조화를 이루고 있고, 시간적으로도 큰 변화가 없는 것을 정책의 일관성이라고 부른다(정정길, 1997: 799). 이미 확정된 정책이 공간적․시간적으로 일관성이 없는 것은 물론이고, 단기간 내에 급격한 변동으로 국민들이 여러 정책의 내용을 착각할 정도로 혼란을 느끼는 상태를 정책혼란(policy disturbance)이라고 부른다. 정책표류(policy drift)는 대구 위천국가공단 지정 사례나 2005년 11월 경주 지정 이전까지 핵폐기물처분장 사례처럼 딜레마 상황에 빠져 정책이 확정되지 못하고 정부기관 내에서 떠도는 현상을 의미한다. 시간적 관점에서 보면 정책결정 이전의 정책일관성 상실은 정책표류로, 정책결정 이후의 일관성 상실은 정책혼란으로 정의할 수 있다(김창수, 2004).

1996년 제정된 행정절차법은 행정처분이 투명하게 이루어질 수 있도록 청문과 공청회 등 절차적 장치를 구비하고 있다.

경부고속철도는 노태우 정권 때인 1990년 6월 사업계획 및 기본노선이 확정되고 1992년 6월부터 본격적인 착공에 들어갔다(김창수, 2004). 본 사례와 관련된 경부고속철도 천성산-금정산 구간 난제는 2002년 6월 공사착공 이후 불교계 및 환경단체의 반발에 부딪히면서 2003년 공사 중단과 노선 재검토, 그리고 공사재개에 이르기까지 정책혼란이 거듭된 사례이다. 2002년 6월 2단계 공사 착공 이후 환경단체와 불교계의 반대에 부딪혔는데, 2003년 2월 5일부터 38일간 지율 스님이 대통령 공약사항인 천성산 구간 노선재검토 요구를 하면서 부산시청 앞에서 단식을 시작하게 된다. 2003년 3월 사업을 일시 중지하고 8월 2일 전문가들의 재검토 의견이 제시된 이후에 국정현안조정회의에서 9월 19일 공사강행을 전격결정하게 된다. 2003년 10월 15일 불교․환경단체의 도롱뇽 소송이 제기된 가운데 12월 2일 천성산 구간 공사착공에 이르기까지 정책혼란은 가중되고 있었다. 2004년 4월 8일 울산지방법원에서 도롱뇽 소송은 각하 및 기각된다. 4월 16일에 지율스님이 항고하고 공사 중단과 환경영향평가 재실시를 요구하며 6월 30일부터 58일간 청와대 앞에서 단식투쟁을 하게 된다. 8월 26일에는 공단과 지율스님 측은 단식중단과 재판결과에 승복한다는 합의가 이루어지면서 도롱뇽 소송이 기각되는 11월 29일까지 공사가 중단된다. 2005년 2월 3일에는 지율스님이 100일에 걸친 4차 단식을 중지하고 환경영향공동조사를 합의하게 되면서 11월까지 환경영향 재조사가 이루어진다. 이처럼 경부고속철도 천성산 구간공사는 2006년 6월 2일 대법원 최종판결에 이르기까지, 개발지연에 따른 비용 상승 가치와 환경보전 가치가 정면으로 부딪히는 정책난제였다.

이처럼 관련정책이 상호 조절되고, 다양한 이해관계자들이 상호 견제 속에 균형점을 찾아내고, 민주적 절차를 통해 문제점을 걸러내는 ‘민주주의의 지혜’를 발휘하는 것은 의무론적 관점에서 윤리적이다(Lindblom, 1965). 환경정책과정은 개발 측과 보전 측이 각기 상대방의 주장이 옳음을 기탄없이 개진하고 부딪혀야만 최악의 오류가 걸러질 수 있다. 천성산 사례는 우리나라의 사회적 합의 기제들이 모두 동원되어 오류를 걸러내는 과정을 잘 보여주었다. 그러나 의무론적 관점의 절차적 합리성이 개발연합과 보전연합의 진정한 사회적 합의를 가져다주지는 못했다. 공동체주의 윤리와 포스트모더니즘의 윤리를 고민해야 하는 이유가 여기에 있다.

3. 공동체주의와 공유자원의 관리

공동체주의의 관점에서 보면, 일반적인 윤리기준을 모든 지역에 강요하는 것은 결코 바람직하지 않다. 공유어장, 공유 상수원, 그리고 공유 지하수 등 소규모 공동체에서 구성원들이 목표를 공유하며 상호 연계될 때 공유자원 관리규칙을 자율적으로 형성하고 지속 가능한 발전을 이룰 수 있다. 관련 공무원들은 이러한 공동체주의 윤리를 이해하고 관리규칙이 지속될 수 있도록 지원하는 데 집중할 필요가 있다.

첫째, 공동체주의 윤리는 공동체 속에서 상호주의를 바탕으로 서로 부대끼며, 경쟁하고 협력하는 과정에서 가치 있는 것으로 인정한 것들이다. ‘모듬살이’과정에서 서로 협력하여 수자원을 지켜내기, 공유어장에서 약속 지키기 등은 어쩌면 황폐화될 수 있는 자연자원을 보전해주는 윤리기준이다. 공유어장의 성공사례들은 연안 어장을 남획의 난제로부터 해방시켜줄 단초를 제공해준다. 남해의 사천만 어민들은 개인적 합리성을 바탕으로 이득을 극대화하기 위해 남획을 선택하여 1980년대 쥐치 황금어장의 씨를 말려버리는‘공유의 비극’을 자초하였다. 생태계 파괴의 복구비용은 그 누구의 것도 아니게 되면서 공동어장의 비극을 맞게 된 것이다(Hardin, 1968; 문태훈, 1999). 지구적 바다생태계의 파괴로 현재 대구를 비롯한 전 세계 포식어류의 90%가 감소한 것으로 확인되고 있다. 그러나 서해의 어청도 주민들은 15년째 동력선이나 그물을 사용하지 않고 오직 낚시로 어업을 하고 있다. 처음에는 생계를 염려했던 주민들도 풍족한 삶을 보장받으면서 지금은 자신들의 선택이 옳았음을 확신하고 있다(KBS환경스페셜, 2004. 1. 14). 서해의 장고도 어민들도 지역실정에 맞는 공유자원 관리규칙의 제정과 실행으로 공유어장을 잘 관리하여 풍부한 어장으로 만들어 놓고 있다. 이들 어장에서는 그물 사용금지, 주낙사용, 잡는 고기의 크기와 양 제한 등을 통해 풍성한 어장을 형성하고 있다(최재송, 2001). 이들의 성공원천은 수산자원 관리규칙이다(Ostrom, 1990). 최근 거제도 외포항의 경우 지방정부의 방류사업에 어민들이 적극 협력하여 풍성한 대구어장을 되살리고 있다. 공동체의 어민들은 약속 지키기가 장기적으로‘공유의 행복’으로 이어짐을 확인하고 있다. 정부 관료제는 외부의 개입에 의해 공동체의 약속이 깨지는 위협을 막아줄 의무가 있다.

둘째, 시행착오 과정에서 지혜를 얻어가는 공동체주의 윤리의 모습을 수자원관리에서 찾을 수도 있다. 낙동강 수계의 김해시 상동면 대포천 공동체와 같이 공유 수자원 관리의 난제를 자율적인 관리규칙으로 풀어나가는 경우도 있다(이민창, 2004; 김창수, 2005a). 1997년 대포천이 상수원보호구역으로 지정된다는 소식과 함께 시작된, 경남 김해시 상동면 주민들의 5년간에 걸친 자발적인‘대포천 살리기 운동’결과 3~4급수 수질의 죽음의 강이었던 대포천은 현재 각종 1급수 어종들이 서식하는 생명의 강으로 탈바꿈하였다. 상동면 6개리 1300여 가구 4200여명 주민들의 생활하수, 300여개의 공장과 식당의 오폐수, 축산농가 70여 곳에서 여과 없이 방류되는 폐수는 대포천의 생명줄을 끊어놓고 있었다(KBS환경스페셜, 2002. 7. 14). 1997년 2월 상동면 사무소에서 회합을 가지던 지역유지들은 낙동강특별대책의 일환으로 대포천 유역이 상수원 보호구역으로 지정 고시될 것이라는 관보를 접하게 된다. 이에 위기감을 느낀 주민들은 초기에는 격렬한 저항을 계획했으나, 부산광역시 기장군 철마면 주민들이 상수원보호구역 지정으로 인해 높은 규제순응비용을 감당하는 것을 학습하고, 자발적인 하천 살리기 운동을 시작한다(현장조사 및 관계자 면담, 2004. 8). 무엇보다 환경부, 김해시, 그리고 지역주민들은 공유자원 관리규칙에 대해 합의하여 2002년 4월 3일 수질협약을 체결하고 협력하였다. 이 난제 역시 시행착오와 학습을 통해서 공동체 의식이 내면화되어 윤리기준이 작동하고, 정책담당자들이 지원과 협력을 하면서 성과를 달성한 것으로 해석할 수 있다.

그러나 2005년부터 김해시가 물금취수장에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 상동면에 매리공단을 추진하면서 환경부장관이 낙동강 상수원 일대를 특별대책지역으로 지정해 수질기준을 보다 엄격하게 관리하겠다는 개입주의로의 전환을 예고하고 있다(부산일보, 2006. 2. 8).

인구 천만이 넘는 대규모 도시에서도 공동체적 협력이 가능함을 보여주는 사례가 있다. 5년 전부터 울산시를 중심으로 기업과 울산시민이 함께 참여하여 울산의 심장부를 흐르는 태화강을 살려낸 것이다. 공무원들의 효율적이고 창의적인 헌신에 의한 빗물과 생활하수 분리처리, 가축분뇨회수, 오폐수 하천유입방지, 그리고 86개 기업이 참여한 「1사 1하천 살리기 운동」, 15개 환경단체 1000여 명이 참여한 태화강 수중 청소에 이르기까지 공동체의 비극을 공유의 행복으로 바꾼 사례이다(KBS신화창조, 2006. 8. 27).

셋째, 개인들의 면대면 만남이 있으면 상대를 이해하고 배려할 수 있는 상호주의 윤리가 발전한다. 강을 끼고 더불어 사는 이웃들이 서로 얼굴을 맞대고 진실하게 이야기하면, 많은 학자들이 환경정책의 난제로서 걱정하는 무임승차자의 문제도 극복이 가능하다. 최근 하천 살리기 운동이 대표적인 공동체주의 윤리의 적용 영역이다. 인천은 초기부터 관료와 시민사회가 협력하여 도심하천을 살려온 모범적인 도시이다. 서울의 양재천은 중․상류에 하수처리장이 위치하여 유지용수의 확보가 용이하고, 강남구청을 중심으로 협력이 잘 이루어지고 있다. 부산 온천천은 1999년 이후 자치구별로 또 시청에서 시민들과 따로 정책을 추진해나간 면이 많았다는 평가를 받기도 한다(하천운동관계자 면담, 2005. 3). 그러나 온천천의 현장실무자들을 만나고 주민들을 접해본 결과, 지역 공동체에서 하천을 매개로 얼굴을 맞대면서 상호주의(reciprocity)를 발전시킨 것이 협력을 성공적으로 작동시키는 힘임을 확인할 수 있었다(김창수, 2005b). 금정․동래․연제 세 지역의 정책담당자들과 구민들이 온천천을 더럽히지 않고 깨끗하게 유지하는 비결은 이러한 상호주의 규범이 작동하고, 친밀한 상호작용이 있기 때문이다. 전체적인 관점에서 보면 하천 살리기 운동은 공동체주의의 규범이 광범하게 작동하는 영역으로 평가된다.

반면 관계 구청 실무 공무원들은 지역수준의 시민단체가 정치적 색채가 강하고, 자발적 참여와 협력의 수준이 매우 미약하다고 평하였다(K구청 실무자 면담, 2005. 11).

4. 포스트모더니즘과 환경정책의 딜레마

획일적인 기준을 전적으로 부정하고 다양한 환경이슈를 중심으로 담론을 통해 해답을 찾아갈 수도 있다. 동강 댐 건설 문제와 위천공단 갈등 문제처럼 다양한 행위자들에게 공통된 해답을 구하기 어려울 때는 해당 이슈의 상황에 가장 적합한 해답을 토론할 수밖에 없다. 다양한 해답을 인정하는 것이다. 개발과 보전의 지지연합이 첨예하게 대립되는 상황이기 때문에 어느 하나의 잣대를 들이대면서 강요할 수는 없기 때문이다.

2000년 6월 5일 환경의 날에 건설교통부가 1997년부터 착수했던, 정선, 평창, 그리고 영월의 세 개 지역을 굽이 흐르는 51㎞의 물길 동강을 가로막고자 하던 영월 댐 개발계획을 백지화한 사례는 일방적 개발논리를 해체한 사례로 유명하다. 이처럼 포스트모더니즘은 객관성과 효율성이 언제나 정당한 것은 아니고 상황의 맥락을 파악하는 것이 중요하다고 한다(Farmer, 1995: 203-208). 나아가 개발을 일방적으로 정당화하는 규범이나 절차가 있다면, 이러한 사회적 구성물을 해체(deconstruction)하여 그 속에 숨겨진 자의적이고 정당성 없는 권력과 지배를 비판한다.

무엇보다 상대방이 나와 다를 수도 있다는 타자성의 인정은 포스트모더니즘의 중요한 윤리기준이다. 강의 상류에 사는 사람과 하류에 사는 사람, 개발을 통해 이득을 보는 사람과 보전을 통해 이득을 보는 사람은 서로 매우 다른 입장에 있다. 그런데 일방이 타방에 대해 한 가지 주장만을 강요하게 될 때 결코 합의점을 찾을 수가 없다. 나 아닌 다른 사람을 도덕적 타자로 인정하고, 전문성을 바탕으로 성실하고 능동적으로 담론에 임할 때 사회적 합의의 가능성은 높아진다(강신택, 2002: 184-187).

1995년 이후 대구․부산의 위천공단 갈등은 타자성의 부족에서 기인했다고 볼 수 있다. 낙동강 중․상류지역의 대구와 구미지방에 있는 대규모공단에서 배출되는 난분해성 유독물질의 배출과 대구의 비산염색공단에서 배출되는 악성폐수는 낙동강 오염벨트의 중심에 있다. 1991년 페놀에 의한 낙동강 식수오염사태에 이어 1994년에는 비산 염색공단 폐수무단유출 사태, 암모니아․벤젠․톨루엔에 의한 식수오염 사태, 디클로로메탄에 의한 식수오염사태, 성서공단의 폐수무단방류 사건 등등 낙동강 중상류지역의 공단과 대구의 비산염색공단 등에서 배출되는 수질오염 사태는 일일이 거명할 수 없을 정도로 빈번히 발생했다. 부산광역시 보건환경연구원의 분석에 따르면, 낙동강 원수에는 307종의 미량유기물질이 함유되어 있으며 8종류의 맹독성 농약을 비롯한 40종의 농약 성분과 10종의 발암물질이 검출되었다(한겨레신문, 1999. 1. 19). 염색공장, 페놀과 같은 유독성 유기물질을 취급하는 반도체 공장, 그리고 중금속을 배출하는 도금공장과 같은 유독성 난분해성 물질을 배출하는 공장의 폐수는 일반 오․폐수처리과정이나 상수도처리과정에서 잘 처리가 되지 않을 뿐만 아니라 극미량만 들어 있어도 인체에 유해하기 때문에 식수원으로 사용할 수가 없다. 그래서 상수원 주변에는 유해성 물질을 취급하는 공장을 설립하지 말아야 하고, 기존공장을 유역 밖으로 이전하여 집단화하는 것이 원칙이고 상식이다. 대구시는 현재 산재해 있는 영세 오염업체들을 위천국가공단 지정 후 밀집시켜 효율적으로 오염원을 관리하자는 입장이었다(대구광역시 관련인 면담, 2002. 7).

그러나 위천공단이 대구시의 하류에 위치하여 대구시에게는 부담이 없지만, 이를 하류에서 상수원수로 사용해야하는 하류의 부산과 경남지역의 입장에서는 심각한 부담이 아닐 수 없었다. 결국 경제난으로 위천국가공단 지정을 필요로 하는 대구광역시와 식수난으로 이를 거부하는 부산광역시는 피차 타자성이 부족하여 합의점을 찾지 못했다. 그 결과 위천공단 예정지 주변지역에 공장이 난립하고 달성 2공단이 생성되는, 서로에게 모두 불리한 결과를 초래하고 말았다.

그리고 수변구역 지정과 관련해서도, 낙동강수계에서 댐 지역 상류에만 수변구역을 지정하고 대구시 달성군 논공읍의 위천국가공단 지정 예정지 등 본류에 대한 지정을 외면하는 것은‘눈 가리고 아웅’하는 식의 실효성이 없는 정책수단이라는 비판이 있었고(낙동강환경관리청 관련인 면담, 2000. 6), 수면에 잠겨있던 위천국가공단 지정 문제가 선거철마다 다시 불거져 나오면 부산지역에서는 이러한 비판이 드세어지곤 했다(부산시 환경관리국 관련인 대담, 2005. 7). 합천댐을 중심으로 광역상수도 사업이 추진되면 낙동강 수질개선 노력이 약화되고 부산 등 하류지역의 반발로 무산됐던 위천공단 조성 움직임이 다시 추진될 것이라는 우려도 나오고 있다(부산일보, 2005. 5. 26).

다행히 위천공단 갈등을 비롯한 낙동강 문제 해결을 위해 NGO 중심의 공동체 결성이 무르익고 있다. 이는 타자성의 증진에서 비롯된다. 강원도부터 경북 안동과 대구와 경남과 부산까지 낙동강을 낀 수십여 개의 환경단체들이 지속가능한 낙동강 관리를 위한 가칭 ‘낙동강 네트워크’ 결성을 서두르고 있어 2006년에는 단체가 결성돼 본격적인 활동에 들어갈 수 있을 것으로 기대된다(부산일보, 2005. 6. 8). 포스트모더니즘이 인식하는 공동체란 나를 남으로부터 분리시키는 심리적 장벽을 무너뜨리고, 그들과 우리를 가로막는 장애물을 제거하는 것이다(김동원, 2005). 하류 지역주민들은 하류를 중심에 놓고 상류 지역주민들을 도덕적 타자로 인정해보려는 안목이 생기고 결실할 것을 기대하는 이유도 여기에 있다.

Ⅳ. 윤리기준간의 갈등과 조화

현실적으로 하나의 사례에 하나의 윤리기준이 적용되는 것은 아니다. 효율성과 절차적 합리성, 공동체주의와 포스트모더니즘의 윤리가 충돌하고 합의하기 어려운 딜레마 상황(ethical dilemmas)이 초래되는 경우도 많다. 따라서 특정 분석단위에 다차원적 윤리의 존재가능성을 상정할 필요가 있고, 다양한 윤리기준이 다소간 갈등을 보이며 적용되는 것이 지극히 현실적일 뿐만 아니라 어떤 측면에서는 바람직할 수도 있다. 상황에 적합한 윤리기준을 적용함으로써 조화로운 환경정책이 추진되는 것이 환경정책의 난제를 풀 수 있는 좀 더 나은 방법이다. 본 연구의 분석과 적용과정에서 암암리에 이러한 전제가 깔려 있었다. 그리고 현실적 갈등상황으로 좀 더 깊이 내려가면 네 가지 윤리기준들 간에 다차원적인 갈등과 조화를 예상하고 통합적인 분석틀을 구성하고 적용할 수 있다. 가령 공동체의 관리규칙에 따라 공유어장을 관리하는 방식은 목적론의 효율성 기준과는 배치될 수 있기 때문에 상호 조화 방안을 논의할 수 있다. 다만, 본 연구에서는 근원주의의의 목적론과 의무론, 그리고 반근원주의의 공동체주의와 포스트모더니즘의 관계만을 집중적으로 다루기로 한다.

1. 목적론과 의무론의 조화 가능성

목적론적 관점은 실질적․내용적 합리성의 측면에서 분석능력을 갖추어 효율적․합리적으로 업무를 수행하는 것이 윤리적이라는 입장이다. 총량규제의 도입, 최신 축산폐수처리기법의 도입 등 비용효과성을 증대시키려는 노력은 목적론적 관점에 부합한다. 그러나 내용적으로 아무리 효율적인 제도라고 하더라도 제도도입과 집행절차가 합리적이지 못하면 자칫 공염불에 그칠 우려도 있다. 의무론적 관점은 결정과정을 공개하여 비판과 토론이 허용되는 절차적 합리성을 보장하는 것이 윤리적이라는 입장이다.

축산폐수 처리장이 국내에 도입된 지는 벌써 15년이고, 그 동안 처리장은 41개로 늘었고 내년까지 29개가 추가로 건설된다. 그러나 아직도 각 지자체마다 제대로 검증되지도 않은 축산폐수 처리공법을 마구 도입해 세금을 축내고 있다(KBS뉴스, 2005. 3. 21).

그런데 목적론과 의무론의 갈등 문제가 대두된다. 효율성과 절차의 갈등 문제는 행정학과 정책학의 오랜 난제이다. 합법적 절차의 충실한 이행은 개발 측의 입장에서는 공기 지연으로 인한 손실, 즉 효율성의 상실을 의미한다. 예를 들면, 1년 6개월의 기간을 요하는 환경영향평가절차는 개발 측의 입장에서는 공기지연의 비용을 지불해야 함을 의미한다. 경부고속철도 천성산 구간 난제와 관련하여 한 실무자는 다음과 같은 애로를 호소하였다.

고속철도사업에서 환경영향평가는 노선 긋기에 해당하는 기본계획이 이루어지고 난 후 실시계획에 앞서서 이루어지는 것입니다. 1994년의 영향평가는 대구-부산 구간 100Km 구간에 대한 개략적 파악에 해당합니다. 실시설계는 2002년 6월에 이루어진 것이죠. 그러나 10년 정도 시간이 지나면서 많은 여건 변화가 일어났습니다. 1995년에 무제치늪이 학계에 보고되고, 1998년에야 생태계보전지역으로 지정되었습니다. 당연히 1994년의 영향평가보고서에 빠질 수밖에 없었지요. 이런 점을 감안하여 70Km 구간 공사를 중지하고 기존 노선과 대안노선을 전면 재검토하기로 한 것이죠. 정밀조사는 4계절을 볼 수 있게 1년 동안 진행하고 보고서 작성에 6개월이 더 걸렸습니다(한국고속철도시설공단 관계자 면담, 2006. 8).

2003년 노선재검토 의견이 대두었을 때 공단 측은 참여정부에서 6개월 간 공사를 중단시켜 1조원의 손실을 보았고, 공사노선을 바꾸면 완공이 7년 이상 지연되어 17조 원의 총 손실을 볼 것이라고 했다(조선일보, 2003. 9. 20). 그러면 어떻게 이러한 목적론과 의무론의 갈등 문제를 해소할 수 있을까?

<그림 2> 목적론과 의무론의 현실적 적용

		절차적 합리성
		강함	약함
내용적 합리성	강함	Ⅰ	Ⅱ
	약함	Ⅲ	Ⅳ

<그림 2>는 내용과 절차의 차원에서 윤리기준을 유형화해 본 것이다. 환경정책을 추진함에 있어 절차와 내용을 완벽하게 구비하는 것은 이상적이다(Ⅰ 유형). 정책분석 능력이 뛰어난 경우 절차적 합리성의 취약성을 극복가능하고 절차적 비용을 절감할 수도 있다(Ⅱ 유형). 그러나 현실적으로 정책 담당자의 불완전성을 가정할 때 내용적 합리성을 완전하게 갖추는 것은 불가능에 가깝다. 1986년 이후 2005년 11월 경주 선정 이전에 핵폐기물처분장 입지선정 과정은 내용적 합리성과 절차적 합리성이 모두 취약한 권위주의적 결정방식이었다(Ⅳ유형). 따라서 다원화된 민주사회에서 내용적 합리성은 취약하더라도 절차를 합리적으로 구비하는 것에 치중한다면(Ⅲ 유형), 절차적 합리성을 통해 오류를 제거함으로써 내용적 합리성의 수준도 강화할 수 있다.

특히 핵폐기물처분장 입지선정 사례는 「Ⅳ→Ⅲ→Ⅰ」로의 유형 진화과정을 상세하게 보여준다. 2003년 부안 사태 이후 핵폐기물처분장의 입지선택과정은 Ⅳ유형으로 볼 수 있다. 이제까지 비밀리에 입지선정을 하여 공표한 후 지역주민들의 반발에 대응하는 전형적인 권위주의적 정책결정 양태를 보여 온 것이다. 1984년 방사성폐기물 처분부지 선정에 들어간 이후 20년간 선정의 역사에는 분석적․내용적 합리성과 절차적 합리성이 모두 부족했다고 볼 수 있다. 1990년에 과학기술단지를 조성한다는 명목으로 안면도를 처분장 부지로 선정하였는가 하면, 1994년엔 겨우 9가구가 살아가는 외딴 섬 굴업도를 방사성폐기물 처분장으로 추진하기도 했다. 굴업도는 이미 부적격판정을 받은 선례가 있던 곳으로 결국 1년 만에 안전성 문제로 정부 스스로 무효화하는 치욕을 남겼다. 2003년에는 위도주민의 90%의 찬성과 지자체장의 유치신청으로 선정된 위도 역시 1991년 한국자원연구소가 방사성폐기물 처분부지로 부적합판정을 내린 바 있다. 그런데 2003년, 정부는 한 달만의 조사 끝에 위도를 적합한 곳으로 바꾸어 놓았다. 위도는 지진과 지질조사를 포함해 인문자연환경도 우수 이상이라고 평가한 것이다(KBS환경스페셜, 2003. 12. 10). 이처럼 안면도와 굴업도 사례는 정부의 일방적 결정 때문이었다. 위도의 경우는 부안군수가 자발적으로 유치 신청을 하긴 했으나 지방의회의 동의를 받지 않았다. 밀실에서 내린 독단적 결정은 주민들의 반대 명분이 됐다. 2003년 부안 위도 사태는 이미 예고된 것이었다.

그러나 절차적 합리성의 기준으로 볼 때 2005년에 들어서서 정보를 공개하고 포항, 경주, 영덕, 군산 등이 2005년 11월 2일 주민투표라는 민주적 절차를 거쳐 경주시가 결정되는 모습은 「Ⅳ→Ⅲ→Ⅰ」로의 유형 진화과정을 보여주는 것이었다. 그 동안 기피·혐오시설을 둘러싼 지역이기주의의 가장 큰 요인은 보상 문제와 입지 선정 절차의 정당성 문제였다. 우선 방사성폐기물 처분시설 유치 지역에 대한 보상 내용을 2005년 3월 31일에 제정된 「중·저준위방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법」(법률 7444호)에 구체적으로 명시했다. 전에는 정부가 입으로만 지원 약속을 해 주민들이 미심쩍어했다. 그러나 이제 3000억 원의 특별지원금, 매년 평균 85억 원의 폐기물 반입 수수료 수입 등 법적 명문화로 바뀐 것이다. 더 주목할 만한 것은 부지 선정 절차를 바꿨다는 점이다. 이번에는 지역에 의사결정을 맡기면서 절차의 투명성과 민주성을 특별법에 명시했다. 지방자치단체장이 유치 신청을 하되 그 전에 지방의회 동의를 얻도록 한 것이다. 단체장은 동의를 얻기 위해 주민 토론회와 사전 여론조사를 실시했다. 이런 과정을 거치면서 찬반 여론이 1차로 걸러졌다. 대립과 갈등의 강도가 약화된 것은 이 덕분이 컸다(조선일보, 2005. 9. 12). 2005년 중․저준위 처분시설 선정과정은 절차적 합리성이 확보되고 비판이 제도화되는 과정으로 이해할 수 있다.

그러나 연구자가 경주에서 현지의 전문가와 주민들을 만나본 결과, 고준위 처분장 입지선정과 관련하여 제2라운드의 입지갈등이 예고되고 있었다. 그리고 핵폐기물처분장 유치를 위한 주민투표 사례를 놓고 핌피냐, 님비냐는 논쟁에서부터 시작하여 아직 그치지 않는 논란이 지속되고 있다. 즉, 정부가 방사성폐기물 처리시설의 환경적 위해성보다 지역에 대한 파격적인 지원약속을 내걸어 주민들이 후세대의 환경문제는 일단 접어두고 당장의 지역개발효과에 대한 기대에 몰입하도록 유도하였으며, 이러한 절차적 합리성이라는 정책윤리기준은 개발부처인 산업자원부의 윤리기준에 적합한 것으로 볼 수밖에 없다면서 절차적 합리성의 함정을 지적하기도 한다. 다만, 합리적 절차의 성과와 함정의 문제는 후속연구에서 다루기로 한다.

그러나 민주주의가 공고화되지 않은 상태에서 절차에 대한 지나친 강조는 사회적 합의의 도출을 불가능하게 하는 참여의 위기를 창출할 위험이 있다. 시민단체의 양면성 때문에 시민단체가 강제력을 발휘하여 절차를 걸고넘어지면서 대외적․정치적 명분을 쌓고 정작 정책내용에는 관심이 없을 수 있다(Vigoda, 2002: 527-540). 이런 경우 절차적 합리성의 강조(Ⅲ 유형)가 오히려 내용적 합리성을 강화하는 것이 아니라 그릇된 결정으로 오도하며 오히려 절차적 합리성의 의미도 무색하게 만들어버리는‘절차의 함정’(pitfalls of procedures)에 빠뜨릴 수도 있다(Ⅳ유형).

2. 공동체주의와 포스트모더니즘의 조화 가능성

공동체주의와 포스트모더니즘의 조화의 문제이다. 양자 모두 보편적 기준을 적용하는 데는 한계가 있다. 다만, 공동체주의는 동일한 소규모 공동체 내에서 사회적 합의를 쉽게 이룰 수 있지만, 포스트모더니즘은 동일한 공동체 안에서도 서로 다른 견해가 인정되기 때문에 사회적 합의의 가능성이 높지 않다.

<그림 3> 공동체주의와 포스트모더니즘의 현실적 적용

		사회적 합의 가능성
		높음	낮음
보편적 기준	강함	Ⅰ	Ⅱ
	약함	Ⅲ	Ⅳ

<그림 3>에서 Ⅲ 유형은 보편적 기준을 적용하기는 곤란하지만 공동체 내에서 사회적 합의의 가능성은 높다(공동체주의). 공유어장과 공유하천 등 공동체 내에서 서로 부대끼며 시행착오를 겪으며 공동체의 유지에 가장 적합한 윤리기준을 찾아가기 때문이다. 다만, 이러한 공동체의 윤리기준을 전체 사회에 강요하거나 일반화하기는 어렵다. 그러나 신뢰가 지역적․개인적 관계를 넘어 장소기속이 탈피된 상태에서 추상적․비인격적 원리에 기초하게 되면 일정 공동체의 윤리기준을 공유할 수 있게 되면서(Giddens, 1990), Ⅰ 유형으로 발전할 가능성이 높아진다. 정보와 통신혁명이 이를 촉진할 수도 있다.

Ⅳ 유형은 보편적 기준을 적용하기도 어렵고, 사회적 합의 도출 역시 매우 어려운 딜레마 상황에 처해 있기 때문에 난감한 경우이다(포스트모더니즘). 이 경우 공동체 안에서도, 그리고 동일한 조직 안에서도 서로 다른 견해를 가질 수 있다는 것이다. 우리가 효율적이라고 생각하는 규범이나 절차가 강자에 의한 약자의 지배를 정당화시키는 도그마일 수도 있다는 것이다.

2002년 10월 1일 이후로 공단 내 배출업소들을 시에서 지도단속을 하는데, 건수 올리기보다는 지도에 치중합니다. 그러다보면 운영일지 누락 등 사소한 행정적 실수로 인한 법령위반사항은 적발하여 처벌건수를 올리기보다는 적극적인 개선을 유도합니다. 2005년 9월말까지 위반율(violation rate) 3%에 불과하지만, 결코 환경보전업무에 소홀했다고 생각하지 않습니다(B시 관련인 면담, 2005. 11).

중앙정부가 생각하는 것보다 지방정부의 현실은 훨씬 복잡하고 다양하기 때문에 일방적으로 위반율을 환경관리의 성과지표로 적용하게 되면 심각한 통계적 오류를 범할 수 있다는 것이다. 그린벨트를 일방적으로 해제하고, 수질과 대기오염 문제를 해결하기 위해 총량규제를 강제하고, 합법적 절차를 강제하고, 공동체 윤리를 강요하는 것이 언제 어디서나 정당한 것은 아닐 수 있다는 것이다. 따라서 다양한 행위자들과 행위연합의 자율성을 인정하고 다층적․민주적 참여를 허용하면서 진정하고 성실한 담론을 통해서 정책적 대응논리를 발굴해가는 것이 관건이다(Giddens, 1990). 무엇보다 상대방을 도덕적 타자로 인정하는 타자성이 내면화될 경우 Ⅱ 유형으로, 나아가 Ⅰ 유형으로 발전이 가능하다.

포스트모더니즘의 관점에서 보면 환경정책을 추진하면서 유일한 하나의 해결책(solution)을 찾아가는 과정은 무모하게 보인다. 그린벨트 해제라는 난제의 해법을 찾아가는 과정에서 사회전체의 명분으로 간섭할 것이 아니라 각기 자율적 윤리규범을 발전시켜야 했다. 그린벨트의 해제는 그린벨트의 일방적․강압적 설정이라는 권위주의적 틀을 해체시킨 점이 인정된다. 절차적 정당성이 보장되는 가운데 개발과 보전 공동체가 격론의 장에서 만나고 이슈 네트워크를 발전시켜 왔다. 그러나 정책의 구체화 과정에서 개발 공동체와 보전 공동체간의 심각한 논쟁이 이어지게 되지만, 역시 일방적․강압적 해제라는 권위주의적 틀을 다시 강요하는 아이러니에 빠지게 된다. 정책집행의 과정에서 건설교통부와 환경부의 합의 절차에서는 개발 공동체와 보전 공동체가 공론의 장 속에서 끈질기게 토론하는 과정은 사라지고 없었다.

새만금 간척개발 사례를 통해 개발과 보전 세력의 가치갈등 문제는 절차의 문제를 넘어서는 것이 아닌가 하는 점을 고려할 필요성을 느낀다(Ⅳ유형). 아무리 합법적 절차를 모두 거친다 해도 개발연합과 보전연합의 가치 갈등 문제는 공동체주의의 상호성을 바탕으로 하는 상호 이해와 포스트모더니즘의 타자성의 내면화로 보완되지 않는 한 사회적 합의가 쉽지 않을 것으로 판단되기 때문이다.

새만금 간척개발 사업은 1991년 이후 현재까지 정책혼란을 거듭하고 있다(전진석, 2003; 김창수, 2002). 개발주체와 보전주체의 격론과 재판절차들은 정책의 오류를 점검하고 학습하는 좋은 계기가 되었다. 이 사업은 간척지 2만 8,300㏊와 담수호 1만 1,800㏊를 조성하는 것으로, 간척지와 담수호를 합친 면적은 여의도의 140배, 서울시의 3분의 2에 달한다. 이 사업은 당초 1998년까지 방조제를 쌓고 2004년 내부개발까지 마칠 예정이었다. 그러나 환경단체의 거센 반발과 법원의 공사 집행정지 결정으로 두 차례 공사가 중단되는 곡절을 겪으면서 준공 일정이 늦춰져왔다(조선일보, 2005. 9. 22).

새만금 논쟁은 1996년 5월 시화호 오염사건이 계기가 되어 수질관리와 경제성의 쟁점을 중심으로 논의가 불붙었고, 이때부터 환경단체의 관심이 시작되었다. 김대중 정부 출범 이후 감사원이 1998년 4월 특별감사에 착수하고 환경단체의 반대도 본격화되었다. 그러자 정부는 1999년 4월 공사를 중단하고 민관공동조사단을 구성하여 1999년 5월부터 1년 4개월 동안 환경영향 및 사업타당성을 조사하게 된다. 그러나 민관공동조사단도 사업재개 여부에 대한 결론을 내리지 못한 상태에서 2001년 2월 정부가 시화호 담수화 계획을 취소한다고 발표하였다. 이로 인해 새만금 사업에 대한 반대여론은 사회‧종교단체와 노동계, 법조계 등으로 확산된다. 갯벌의 가치와 수질문제를 놓고 농림부, 환경부, 해양수산부 등 부처 간 갈등도 전면으로 부각되자 국무조정실과 지속가능발전위원회가 조정에 나섰지만 여기서도 결론을 내리지 못했다. 정부는 2001년 5월 25일 국무총리가 주재한 물관리정책조정위원회에서 순차적 부분개발이라는 타협안으로 정부방침을 확정‧발표하였다(재추진결정). 그러나 환경단체는 정부의 최종결정 이후에도 사업의 백지화를 요구하며 반대운동의 강도를 더해갔고 간척지 활용방안을 둘러싼 논란도 끊이지 않았다.

환경운동연합은 2001년 8월 21일 서울행정법원에 새만금매립기본계획에 기초한 공유수면매립면허 및 사업시행인가처분 무효확인소송을 제기한데 이어 2003년 6월 22일 효력정지신청을 내자 서울행정법원은 2003년 7월 15일 본안 판결 선고 시까지 방조제공사를 중지하라는 사업집행정지결정을 내린다. 그러나 서울고법은 2004년 1월 29일 항고심에서 원심결정을 취소함에 따라 공사가 재개되었지만, 환경운동연합은 대법원에 재항고했다. 한편 2005년 2월 4일 서울행정법원의 1심 공사내용 변경판결에 불복한 농림부는 2005년 2월 21일에 항소했다. 즉, 서울행정법원이 새만금 사업이 환경생태계를 파괴하고 경제성도 떨어진다는 이유로 사실상 원고승소 판결을 내리자 농림부가 서울고법에 항소한 것이다. 그러나 서울고법은 2005년 12월 21일 항소심에서 원심을 완전히 뒤집어 농림부 장관의 공유수면 매립면허 및 사업시행인가를 무효로 하거나 취소해야 할 이유가 없다고 판시하였다. 2006년 3월 16일 대법원 상고심은 예상대로 법리보다 철학의 문제로 더 고심하면서 새만금 사업이 안정성을 확보하도록 원고 패소판결을 내렸고, 4월 21일 물막이 공사가 완료된다.

이 사업 진행 중 사업목적과 수질관리, 갯벌가치 등 평가가 바뀌었으니, 농림부는 이 사업을 취소·변경하라는 판결이다.

새만금 간척개발사례의 경우 2003년 공사 중지처분 결정과 2005년 서울행정법원의 공사내용변경 판결과 항소심에서 뒤집기까지 오류를 제거하며 사회적 합의를 이루어가는 과정으로 이해할 수 있다(「Ⅳ→Ⅲ」유형으로 진화). 물론 이러한 절차적 합리성에 숨은 함정을 부인하는 것도, 사업이 가져올 후유증을 예측하지 못하는 것도 아니다. 그러나 연구자가 2000년 이후 2005년 8월까지 수차례에 걸쳐 현장을 방문하고 다양한 이해관계자와 토론한 결과를 의무론적 윤리의 관점에서 해석해보면, 14년에 이르는 기간 동안의 시행착오는 학습비용을 지불하는 과정인 것으로 인식할 수 있었다. 우리 사회가 개발과 보전의 문제에 대해 충분히 토론하고 합의를 도출할 시간은 그 만큼 길었던 것이다. 나아가 우리 사회의 개발연합과 보전연합이 공동체주의의 상호성을 바탕으로 하는 상호 이해와 포스트모더니즘의 타자성의 내면화하여 피차 상대방을 도덕적 타자로 인정하는 윤리기준의 승화가 요구되는 것으로 나타났다(Ⅰ유형으로 발전 가능성).

3. 윤리기준 간 조화의 원천 - 신뢰와 협력

정책담당자가 다양한 윤리기준을 조화롭게 내재화하고 국가적 환경행정 역량을 극대화하기 위해서는 파트너십과 협력이 매우 중요하다. 2005년 10~11월에 환경부, 지방자치단체, 검찰과 경찰, 연구기관과 시민단체의 환경업무 관련자 347명을 대상으로 설문조사한 결과에 의하면(환경부, 2006), <표 1>에 나타난 바와 같이 68.7%(237명)의 응답자들이 환경정책 관련행위자들, 특히 중앙정부와 지방정부가 협력해야 함을 강조하였다.

<표 1> 국가적 환경행정역량 극대화 방안에 관한 조사

구 분	빈도	퍼센트(%)
중앙정부와 지방정부가 상호 파트너십을 인정하여 협력한다.	237	68.3
지방정부 간에 활발한 경쟁을 유도한다.	22	6.3
환경문제 해결은 중앙정부가 주도하는 것이 좋다.	42	12.1
환경문제 해결은 지방정부에 전적으로 맡기는 것이 좋다	38	11.0
기 타	4	1.2
무응답	4	1.2
합 계	347	100.0

미국 연방환경보호청의 정책방향의 큰 그림 역시 협력의 틀에서 그려지고 있었다.

환경행정을 수행하면서 획일적인 평가기준으로 주정부의 환경행정을 재단하는 일은 없습니다. 주정부마다 역량의 차이를 보이기 때문에 관리역량에 걸 맞는 목표의 설정과 협력을 통해 문제를 해결해가는 과정을 중요시합니다(미국연방환경보호청 관련인 면담, 2005. 10).

이처럼 환경행정에서 다양성을 존중하면서 신뢰와 협력이 가능한 것은 그 사회의 사회적 자본의 수준과 관련이 있다. Putnam(1994)의 의하면, 자발적 협력은 호혜성의 규범과 시민참여(civic engagement)의 네트워크 등 사회적 자본이 충분히 축적된 공동체에서 더 쉽게 달성된다. 여기서 사회적 자본이란 협력적 행위를 촉진시켜 사회적 효율성을 향상시킬 수 있는 사회조직의 속성인 신뢰, 규범, 연계망(network)을 지칭한다. 이 특성들이 사람들의 행위를 조정함으로써 사회의 능률을 증진시킨다. 사회적 자본은 다른 형태의 자본과 같이 생산적이기 때문에 자발적 협력을 촉진시키며, 호혜적 행동을 유발하고, 사회의 능률과 목표달성에 기여한다. 무엇보다 그는 개인적 신뢰가 어떻게 사회적 신뢰로 전이될 수 있는지에 관심을 가졌다. 그래서 사회적 자본으로서 호혜성의 규범을 얘기하고, 매우 밀도 높은 수평적 상호작용을 하는 시민참여의 네트워크를 강조한다. 그리고 그는 공동체에서 이러한 네트워크가 조밀하면 할수록, 관련 행위자들이 상호 이익을 위해 협력할 가능성이 높아진다고 한다.

Ⅴ. 결  론

본 연구는 다양한 환경정책의 난제들을 정책윤리의 기준으로 고민하고 적용해본 것이다. 다양한 사례에서 윤리기준의 내면화 부족으로 환경정책의 난제들이 초래되기도 하고, 원만하게 해결되기도 함을 확인할 수 있었다. 본 연구에서 하나의 윤리기준을 하나의 사례에 적용해보면서 특정한 윤리기준을 부각시키기도 하고, 여기서 나타나는 주관성의 문제를 윤리기준간의 조화방안을 검토하면서 윤리기준들의 상호 연결 가능성을 토론하였다.

1990년 이후 우리 사회의 급격한 다원주의화와 민주화 과정에서 정책담당자에게 윤리기준이 내면화되어 있지 않으면 정책과정이 심각한 혼란과 딜레마에 빠지게 되는 것을 지속적으로 관찰해왔다. 그러나 기존의 행정윤리와 정책윤리에서 논의된 내용들은 주로 보편적인 윤리기준의 정립에 머물고 있다. 환경윤리 역시 철학과 윤리의 논쟁에 그치고 있다. 환경정책 현장에서 관련 공무원들이 부딪히는 정책갈등 상황에서 필요한 윤리기준을 제시하고 실증적으로 적용한 연구는 거의 없었다. 본 연구는 이러한 추상적인 정책윤리의 담론을 환경정책현장으로 끌어들인 점에 연구의 의의가 있다고 본다. 다양한 윤리기준을 환경정책의 난제들에 실증적으로 적용하여 적실성 있는 윤리기준을 정립했기 때문이다. 나아가 정책담당자가 환경정책의 난제들에 부딪혔을 때 상황에 적합한 윤리기준을 적용할 수 있는 큰 그림을 제시함으로써 문제해결의 실마리를 제공한 점에서 실무적인 의미도 찾을 수 있다. 현장에서 윤리기준간의 충돌을 예상하고 조화로운 적용방안을 모색한 이유도 여기에 있다.

결론적으로 본 연구는 행정학자와 정책학자들에게 윤리기준의 연구에 대한 새로운 시각을 제공했다고 본다. 따라서 환경정책 뿐만 아니라 다양한 정책분야에서 본 연구에서 정립된 윤리기준을 정립하여 적용하는 연구가 이루어질 것을 기대할 수 있다. 그리고 정책실무자들에게는 환경정책의 난제에 부딪혔을 때 포기하기보다는 상황에 맞는 윤리기준을 고민해보고 적용하면서 해답을 찾아갈 수 있는 실마리를 제공할 수 있기를 기대한다. 나아가 현장에서 정책실패에 대한 책임의식이 강화될 수 있기를 기대한다.

그러나 본 연구는 다음과 같은 한계를 내재하고 있다. 먼저 연구자가 주관적으로 선택한 사례들과 윤리기준 간에 부합도가 낮은 측면을 연구의 한계로 인정하지 않을 수 없다. 뿐만 아니라 공무원들이 정책을 결정하고 집행하는 과정에서 윤리적으로 지혜롭게 대처하지 못한 점이 분명히 있지만, 각 정책사례에서 실제로는 윤리의 문제가 아니라 환경정책의 특성 또는 환경단체와 지역 주민 등 관련 집단의 이해관계와 관련된 부분이 많아 공무원들의 윤리성 문제를 탓하기 어려운 경우가 많다는 것이다. 더구나 공무원들은 윤리기준보다 행정지침이나 법규상 기준을 더 따르기 때문에 정책사례별로 행정가의 역할모델을 설정하는 것이 현실적인 대안이라는 제안도 있다.

그러므로 본 연구는 정책담당자의 윤리성 문제의 중요성이 지나치게 과대평가되어 있다는 비판을 피하기 어렵다. 가령 2003년 부안사태의 경우 절차적 합리성 문제뿐만 아니라 핵이라는 것에 대한 국민들의 막연한 우려, 정부에 대한 불신, 그리고 확실한 보상책의 부재 등이 고려될 수 있다는 것이다. 그리고 현실적으로 환경정책이란 국민들의 환경에 대한 인식을 배경으로 정치적인 로비․압력과 관련 집단 간 갈등 속에서 타협되고 집행되어 가는 정치성을 띠는데 이에 대한 윤리의 영향을 구별해 내기는 쉽지 않다는 것이다. 그러나 실제 하나의 연구에서 이러한 모든 변인을 고려하여 일반성이 높은 연구를 해내는 것은 이상이며 본 연구자의 한계이기도 하기 때문에 후속연구로 미루기로 한다, 본 연구에서는 윤리문제에 천착하여 환경정책의 난제들을 풀어보고자 하는 고민들을 담아본 것이다.

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김창수(金昌洙): 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발표된 논문으로는 “협력과 강압의 환경정책수단 선택조건(2004)”, “점진주의 정책기획의 지혜(2005)”, “환경규제의 시계추 현상의 해석(2006)”등이 있다.

<E-mail: csookim@pknu.ac.kr/논문접수일: 2006. 6. 20/심사게시일: 2006. 6. 26/심사완료일: 2006. 8. 25>