지방자치단체 온라인 주민참여의 행태변화 분석

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 257～274

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A Change of Citizen Participation Behavior on Local Government Web-Site

민 병 익

본 연구는 경상남도 진주시를 사례로 온라인 주민참여가 그 내용과 형식, 그리고 양적인 측면에서 어떻게 변화하였는가를 분석함으로써 온라인 주민참여의 특성을 규명하는데 목적을 두고 연구를 진행하였다. 그 결과 양적인 측면에서 온라인 주민참여는 시간의 경과와 더불어 그렇게 증가하지 않았고, 오히려 실명제 전환 이후에는 감소하는 현상을 보였다. 이는 온라인 주민참여가 온라인의 특성인 개방성을 통해, 그리고 시․공간의 개념을 초월한 도구적 측면을 통해 활발한 참여가 이루어질 것이라는 기대와 다소 상반되는 결과라 할 수 있다. 내용적 측면에서 온라인 주민참여는 개인문제에 대한 비중이 시간의 경과와 더불어 증가하였고, 도로․교통, 주택․환경 등 주민들의 민원과 관련된 부문이 높은 비중을 차지하였다. 표출형식에 있어서는 실명제 전환 후 문제지적형의 비중이 다소 낮아지고 대안제시형의 비중이 높아졌으나 문제지적형은 여전히 전체의 50%이상을 차지하고 있다. 이는 온라인 주민참여 공간이 정책적 제안이나 시정에 대한 시민 감시 등 시민과 지방정부간 정책토론의 공간으로서의 역할보다는 개인의 불만이나 바램 표출의 공간으로 그 성격이 강화되고 있음을 의미한다.

주제어: 지방자치단체, 주민참여, 홈페이지, 온라인, 사이버 거버넌스

Ⅰ. 서  론

산업화 시대의 공공정책결정은 주로 관료와 정당, 언론에 의한 사회적 선택에 의해 주요 과정이 진행되었다. 정책결정의 주요 패턴들은 전문화된 기술관료, 대의 민주주의에 의해 선출된 의원, 매체의 창으로서 언론 등의 3주체에 의해 정책의 전반적인 과정이 진행되었다. 이 과정에서 직접적 이해 당사자라 할 수 있는 시민들은 대부분 조직적 참여보다는 개별적 참여, 즉 소송과 탄원, 로비 등에 의존할 수 밖에 없었고, 거리의 정치라 할 수 있는 집단적 집회나 시위 등에 의존하였다는 점에서 직접적 참여의 수단이나 공간이 사실상 배제되었다. 그러나 인터넷의 급속한 발달에 근거한 정보화 시대의 도래로 시민들은 컴퓨터 네트워크를 통해 정치적 판단이나 의사결정에 필요한 더 많은 정보에 접근할 수 있게 되었고, 쌍방향적이고 다방향적인 네트워크 의사 소통망을 통해 사이버 공간에서 다양한 정책결정자와 시민간은 물론 시민 상호간에 활발한 토론을 전게할 수 있게 되었다. 또한 이러한 토론을 통해 일정하게 형성된 여론은 정책결정자에게 가감 없이 전달되어 정책결정과정에서 중요한 변수로 자리잡게 되었다.

행정의 측면에서 온라인 시민참여 가운데 가장 중요한 도구로서 자리잡고 있는 것이 바로 일선 행정기관의 홈페이지라 할 수 있다. 행정기관 홈페이지가 중요시되는 이유는 정보화 사회에서 홈페이지가 각 행정기관의 이미지에 큰 영향을 미치고 있을 뿐만 아니라 홈페이지의 운영자체가 사이버 공간에서 행정기관과 주민간의 최일선 접촉 창구로서의 역할을 하고 있기 때문이다. 즉 홈페이지는 정부가 추진하고 있는 전자정부 사업의 구체적 구현 현장이며, 그 전자정부 구현 효과를 국민이 체감하는 현장이라 할 수 있다(행정자치부, 2002). 이에 전자정부 구축 사업이 각급 기관에 의해 본격적으로 추진되면서 우리나라 모든 기초자치단체는 홈페이지를 운영하고 있고 주민들에게 편리하고 다양한 서비스를 제공하기 위해 상당한 예산을 들여 홈페이지를 지속적으로 수정·보완하고 있다.

지방자치단체 온라인 주민참여의 행태변화 분석

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

행정기관 홈페이지는 시민참여(참여민주주의), 정보제공, 민원서비스 제공 등 다양한 기능을 수행하고 있다(민병익, 2001). 이 가운데 시민참여 기능의 경우 인터넷의 속성인 익명성으로 인해 관련 공간이 욕설과 비속어, 인신공격, 근거없는 폭로 등으로 얼룩지면서 그 필요성과 신뢰성에 회의론이 일기도 하였으나 정보통신기술의 특징인 쌍방향성, 접근용이성, 신속성, 정확성, 투명성 등을 토대로 시민참여의 새로운 장을 열고 있다. 특히 지방자치단체의 경우 지방의회 의원에 의존하는 대의민주주의에 대한 회의, 반상회, 공청회, 기관지 등 기존의 행정기관에 대한 주민 접근수단의 한계, 인터넷을 통한 지방자치단체의 서비스 확대 등에 따라 홈페이지를 통한 시민참여의 필요성은 더욱 높아지고 있다(김보흠, 2002: 406).

그러나 현재까지 행정적인 측면에서 정보통신기술의 발달이 우리에게 주는 변화가 우리의 기대만큼 그렇게 혁명적이라 보기는 사실 어렵다(West, 2004). 실제로 정보화가 시민권을 강화하고 직접민주주의를 실현하는데 기여할 수 있는가라는 물음에 명확한 대답을 하기는 곤란하다. 그리고 온라인 시민참여 역시 오프라인 시민참여와 같이 정책피해자라는 입장에서 수동적이고 제한적인 참여에 한정되어 있다라는 주장도 제기되고 있다(윤상오, 2002).

이와 같이 온라인 주민참여의 필요성과 중요성에 대해서는 누구나 쉽게 동의하고 설명 할 수 있지만 과연 온라인 주민참여가 어떻게 진행되고 있고 어떠한 특성을 가지고 있는가에 대해 실증적으로 검증할 수 있는 자료 및 연구는 매우 부족하다. 특히, 정보통신 인프라의 구축과 전자정부의 구현에서 정보화 선진국이라 자부하는 우리나라에서 온라인 시민참여가 양적으로나 질적으로 어떠한 특성을 지니고 있고, 오프라인 시민참여의 한계를 극복하고 새로운 참여의 도구로서 자리매김 할 수 있는가라는 근본적인 물음을 제기할 수 있다.

이러한 물음에 답하기 위해 지금까지 관련 선행연구들은 주민을 대상으로 한 설문조사에 의한 만족도 분석, 그리고 웹사이트 구성에서 주민참여 관련 항목에 대한 구성도 등을 분석함으로써 그 해답을 찾으려 하였다. 그러나 이와 같은 분석방법과 분석내용은 현재의 온라인 주민참여가 대의제 민주주의의 한계 극복에 어느 정도 이바지 하는가를 살펴보는데, 그리고 궁극적으로 온라인 주민참여의 유용성과 가능성을 검증하는데 한계가 있다 할 것이다. 이에 대한 보다 깊이 있는 논의를 위해서는 지금까지의 논의와 더불어 온라인 주민참여가 시간의 경과와 더불어 그 양과 질에서 어떠한 변화가 있었는가에 대한 분석이 필요할 것이다. 이는 지난 과거의 변화에 대한 분석을 통해 미래의 변화를 예측할 수 있기 때문이다. 만약 주민참여의 양이 시간의 경과와 더불어 급격히 증가하였다면 오프라인 주민참여의 문제점 가운데 하나인 소수권력자 중심의 정책결정의 한계를 극복할 수 있는 도구로서의 가능성을 발견할 수 있을 것이다. 또한 질적인 측면에서 시간의 경과와 더불어 개인의 문제보다 주민 전체가 공유할 수 있는 내용이 증가한다면, 그리고 자신의 의사를 표현함에 있어 욕설과 비방이 아닌 설득력 있는 형식의 참여가 늘어난다면 온라인 주민참여 공간이 개인의 감정 표출의 공간이 아닌 실시간의 대화와 토론을 통한 숙의의 정책참여 공간으로서의 가능성을 예견할 수 있을 것이다.

이와 같은 주민참여의 양과 질에 대한 분석을 위해서는 온라인 주민참여와 관련된 시계열적인 자료의 확보가 가장 필수적이라 할 수 있다. 그러나 미국을 포함한 대부분의 국가에서는 행정기관 웹사이트 상의 온라인 주민참여 내용을 공개하고 있지 않기 때문에 그 내용 분석에 많은 어려움이 있다. 그리고 우리나라의 경우 홈페이지 온라인 주민참여 공간을 게시판 형식으로 운영하고 있는 자치단체가 전체의 65.4%에 이러지만 보통 2년 정도의 주기로 홈페이지를 갱신하면서 그 내용을 삭제하기 때문에 온라인 주민참여와 관련된 자료의 확보에 많은 어려움이 있다(이시원․민병익, 2002). 그러나 본 연구자는 지난 2000년 2월부터 진주시청 홈페이지 온라인 주민참여 공간에 올라오는 주민참여 관련 자료를 지속적으로 축적하였으며, 그 내용의 분석을 통해 온라인 주민참여의 특성을 살펴보고자 한다. 그러므로 본 연구는 자료의 축적 차원에서도 중요한 연구의 가치를 지니고 있다 할 것이다.

본 연구는 경상남도 진주시를 사례로 2000년 2월부터 2005년 5월까지의 온라인 주민참여가 그 내용과 형식, 그리고 양적인 측면에서 어떻게 변화하였는가를 분석하고자 하며, 이를 통해 온라인 주민참여의 변화 형태를 살펴보고, 그 특성을 규명하는데 연구의 목적을 두고 있다.

Ⅱ. 온라인 주민참여의 특성 및 선행연구 검토

1. 온라인 주민참여의 특성

정보화에 따른 사이버 공간의 확대와 뉴거버넌스의 구현은 밀접한 관계를 형성하고 있다. 특히 인터넷상의 홈페이지는 단순히 정보제공과 홍보차원의 공간을 넘어서서 이제는 공공조직의 의사결정과 집행 및 평가과정 그리고 지역단위의 다양한 의사소통의 실현에 커다란 영향을 끼치는 중요한 공간으로 자리잡아 가고 있다. 사이버 공간은 정부와 시민간의 지위와 역할을 과거의 일방적 의사전달 방식이었던 수직적인 권위적 관계로부터 민주적이고 수평적, 쌍방향적 관계로 바꾸어 놓고 있다. 이러한 시대적 변화 추이에 따라 사이버 거버넌스에 대한 논의가 신거버넌스 논의의 연장선에서 활발히 이루어지고 있다.

거버넌스가 정책결정과정의 민주적 형태라는 관점에서 볼 때, 사이버 거버넌스는 인터넷 등 가상공간의 커뮤니케이션 방식을 활용한 새로운 행정관리의 방식으로 규정된다. 이 관점에서 사이버 거버넌스는 시민들에게 정치행정정보를 공개하고 시민들이 정부에 접근하기 용이하게 하여 직접민주주의를 가능하게 하는 전자민주주의를 그 핵심적 기능으로 간주한다. 전자민주주의는 기술발전의 도움으로 모든 시민들이 공공정책의 결정과정에 직접 참여할 수 있게 되고, 시민과 정치지도자들 사이의 정보와 의견교환을 돕는 커뮤니케이션 기술운영을 의미한다. 결국 사이버 거버넌스는 정부와 시민간의 의사소통의 활성화하는데 초점을 두고 있다. 이러한 측면에서 사이버 공간은 신거버넌스의 주요 매개 통로일 뿐만 아니라 정부‐시민 관계망을 형성하기 위한 필수적 공간임을 알 수 있다. 특히 사이버 거버넌스의 행위 주체로서 공공조직이 시민사회와 의사소통행위를 실현할 수 있는 주요 수단이자 공간이 인터넷상의 웹사이트라는 사실은 공공기관 웹사이트를 통한 온라인 시민참여가 사이버 거버넌스의 구축에 있어 핵심적인 영역이며, 행정과 시민사회에 상당한 변화를 가져올 것임을 쉽게 예견할 수 있을 것이다.

지금까지 논의되어온 온라인 주민참여의 형태는 전자투료를 통한 참여, 홈페이지 등을 이용한 쌍방향 대화 방식, 그리고 정책토론 참여 등으로 나눌 수 있다. 전자투표를 통한 직접적인 참여는 모든 주민들이 자신과 관련된 의사결정에 직접 참여할 수 있고 직접민주주의의 발전에 기여할 수 있다. 그러나 실질적으로 모든 주민이 모든 사안에 관심을 가지고 정책결정에 참여하기는 불가능하며, 이러한 방식이 도입된다할 지라도 그동안 정치인들이 가졌던 부담을 국민들에게 전가하는 결과를 가져올 수도 있다(Budge, 1996). 홈페이지나 전자메일을 이용한 쌍방향 대화형태의 주민참여는 쌍방향적 대화를 통해 오프라인 상에서 주민참여의 주요한 장애요소인 절차의 복잡성, 시간 및 비용의 소요 등의 비효율성을 해결할 수 있을 뿐만 아니라 주민들이 더욱 적극적으로 자신의 소신을 밝힐 수 있으며, 의사전달의 신속화를 이룰 수 있는 장점을 가지고 있다. 마지막으로 사이버 포럼 등을 통한 정책토론 참여는 저렴한 비용으로 빠르고 손쉽게 자신들의 의견을 제시할 수 있으며, 공공문제에 대한 다양한 시각, 해석, 표현 등을 접하게 됨으로써 정책문제에 대한 흥미를 가질 수 있는 기회를 갖게 된다. 그러나 사이버 공간에서 수준 높은 토론이 가능할 것인가에 대해서는 의문이 제기된다(윤성이, 2000). 즉 사이버 공간에서의 정책문제에 대한 숙의, 여론수렴 그리고 정책반영은 일정한 한계가 있기 때문이다.

그렇다면 온라인 시민참여는 과연 어떠한 효과가 있는가 이를 선행연구를 중심으로 긍정적인 측면과 부정적인 측면으로 구분하여 살펴보면 다음과 같다. 먼저 긍정적인 측면을 살펴보면, 첫째, 온라인 시민참여는 정책여론의 수집체제와 주민․시민단체의 정책건의를 보다 용이하게 하며, 정치적 토론과 정책결정과정에서 주민과 행정기관간의 상호작용성을 높임으로서 참여민주주의를 강화한다. 둘째, 온라인 시민참여는 쌍방향적 의사소통을 가능하게 함으로써 행정업무를 신속하고 정확하게 처리하는 효과가 있다(Howell, 1995). 이와 같은 속성으로 인해 온라인 시민참여는 행정부패를 감소시키며(이복수, 2000: 27), 행정의 책임성을 향상시킬 수 있다. 셋째, 온라인 시민참여는 행정조직 내 지적능력의 확충을 가져온다(이상문, 1999). 즉 온라인 시민참여가 확대됨으로 인해 주민들은 지금까지 행정기관에서 생각하지 못했던 새로운 아이디어를 제공할 수 있을 뿐만 아니라 행정기관과 시민간에 정보를 공유하고 확대 재생산 할 수도 있다.

한편, 온라인 시민참여의 부정적 측면을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 온라인 시민참여는 일선 공무원들의 행정자유재량권을 축소시키게 된다. 이로 인해 공무원들은 업무처리에 있어 루틴화 될 가능성이 높다. 둘째, 온라인 시민참여에 신속하고 정확하게 대응하기 위해서는 많은 시간이 소요되며 업무량 역시 증가하게 된다(배병룡․민병익, 2002). 홈페이지 주민참여 가운데는 시민정신의 부족으로 인신공격, 불합리한 청원, 사실과 일치하지 않는 내용들이 상당부분 존재하며, 이러한 민원의 처리를 위해 많은 인력과 시간을 낭비하고 있는 것이 사실이다. 또한 최근 대부분의 자치단체는 48시간 혹은 72시간 이내에 모든 전자민원인들에게 응답해 줄 것을 소관 업무를 담당하는 공무원들에게 요구하고 있다. 이러한 대응성의 향상이 시민들에게 주는 행정서비스에 대한 만족도에 미치는 영향이 매우 크기 때문에 정보화 수준평가의 단골지표로 활용되고 있기도 하다. 이에 따라 공무원들의 입장에서는 정보기술의 도입으로보다 짧은 시간에 보다 많은 업무를 처리할 수 있게 되면서 여가시간이 늘어나 삶의 질이 개선될 것이라는 막연한 기대를 가지고 있었으나 시민참여의 증가로 오히려 업무시간이 늘어나는 현상이 발생하고 있다. 이외에도 홈페이지 민원에 대한 자치단체장 등의 민감한 반응으로 공무원들은 민원부서 배치를 기피하는 경향을 보이기도 하며, 정보격차의 존재로 주민이 행정서비스를 제공받음에 있어 주민간의 형평성에 일정한 문제가 존재할 수 있다.

2. 선행연구의 검토

온라인 시민참여와 관련한 선행연구를 외국과 국내 연구로 구분하여 정리하면 다음과 같다. 먼저 외국에서의 연구를 살펴보면, Kingston(2002)은 PPGIS의 참여단계를 통해 도시계획에서 온라인 시민참여가 어떻게 이루어지고 있는지를 분석하였다. 그는 온라인상에서 참여를 의사소통 장벽을 기준으로 일방향과 쌍방향으로 구분하여 참여단계를 설명하고 있으며, 기본적인 단계에서는 일방향적인 시민참여가 이루어지지만 그 단계를 넘어서게 되면 쌍방향적 의사소통을 통하여 온라인 토론과 포럼, 온라인 서비스제공, 온라인 의견제시, 온라인 의사결정 등의 단계로 발전한다는 것이다.

영국의 정보화 특사국(2002)은 온라인 시민참여의 중요성을 다루면서 정책결정과정별 온라인 주민참여 유형을 구분하고 있다. 첫 번째 단계인 의제설정단계에서는 시민주도의 토론과 포럼을 그리고, 두 번째 단계인 정책제안 단계에서는 정책포럼, 정부주도 토론, 시민평가, 투표 등을 제시하고 있다. 그리고 세 번째 단계인 의사결정 단계에서는 웹을 이용한 자료 제공을, 마지막으로 정책집행 및 평가 단계에서는 전자투표와 시민패널 등의 시민참여 유형을 제시하고 있다.

Shiffer(1995)는 도시계획 하에서 주민이 정보를 활용하는 비중이 증가할 것이라 보고, 웹과 미디어 등을 활용한 참여 방법을 제시하였다. 그는 도시계획에서 GIS를 이용한 주민참여의 활성화 방안을 논의하였다.

Richard(1999)는 온라인 시민참여의 유형을 여러 사람이 말하고 한명이 청취하는 방식과 여러 사람들이 말하고 여러 사람이 청취하는 방식으로 구분하였다. 여러 사람이 말하고 한명이 청취하는 방식으로는 투표, 설명 등 특정한 이슈에 대한 조사를 가능케 하는 인터넷 조사, 사용자의 정보를 정리하기 위한 일방적 방명록, 전자우편의 폭주를 줄이기 위한 FAQ 등이 있다. 그리고 많은 사람들이 말하고 듣는 방식으로는 사용자들이 제시한 코멘트와 질문을 웹상에서 보여주는 쌍방향적 방명록, 정책이슈에 대한 자문에 주로 응하는 웹기반 회의, 라이브 토론 등을 제시하고 있다.

그리고 Coleman(1999)은 온라인 주민참여의 유형을 온라인 정책제안, 온라인 자문, 위원회의 공공참여, 온라인 회의, 쌍방향적 정보교환, 온라인 정책평가 등으로 구분하여 논의를 전개하고 있다.

이상의 온라인 시민참여 관련 외국의 연구를 정리하면 Shiffer, Richard, Coleman의 연구에서는 인터넷을 이용한 참여의 가능성과 기능에 대하여 시민참여의 중요성을 제시하는 수준의 연구라 할 수 있는 반면, Kingston과 정보화 특사국 등의 연구는 정책결정과정에서 온라인 시민참여의 중요성에 무게 중심을 두고 있다.

한편, 국내에서 연구된 온라인 시민참여 관련 선행연구를 정리하면 다음과 같다. 먼저, 서순복(2004)은 광주광역시 홈페이지를 대상으로 온라인 시민참여에 대한 이론적 고찰을 한 후 그 운영실태를 분석하였다. 그는 온라인 시민참여의 활성화를 위해 전자적 정보공개청구제도에 대한 공무원의 인식변화가 선행되어야 하고, 지역주민들에게도 이에 대한 적극적인 홍보가 필요가 있음을 주장하였다. 또한 시에서 운영하는 홈페이지에 회원가입을 권장하는 이벤트성 행사도 개최하고, 공개자료에 가치있는 자료들이 실시간으로 갱신되어 올려지고, 시민 생활에 영향을 미치는 사안이 실시간으로 중개되어야 한다고 보았다.

윤상오(2002)는 43개 중앙행정기관을 대상으로 온라인 시민참여의 성숙도를 평가하였는데 전자정부의 시민참여 수준은 상당히 낮은 수준에 있는 것으로 분석하고 있다. 그의 분석에 의하면 100점 만점을 기준으로 온라인 정보제공은 50.95점, 이메일과 게시판 등을 활용한 정부와 시민간의 상호작용은 63.26점인 반면 온라인 포럼, 전자투표, 전자여론조사 등 실질적인 시민참여 점수는 30.47점에 불과한 것으로 나타났다. 그러므로 시민참여를 위한 전제조건과 낮은 차원의 시민참여는 어느 정도 성숙하고 있으나 직접적이고 실질적인 높은 차원의 시민참여 성숙도는 아직도 매우 낮은 수준인 것으로 나타났다.

정연정(2003)은 18개 중앙행정기관 온라인 포럼 운영실태를 조사하였는데 교육인적자원부와 정보통신부 등 2개 기관만이 온라인 참여가 비교적 우수한 것으로 나타났으며, 나머지 기관들은 시민들의 적극적인 참여활동에도 불구하고 정부부처의 관심과 노력부족으로 참여의 효능감이 떨어지거나 정부의 의지에도 불구하고 시민들의 참여가 저조한 것으로 분석하고 있다.

이재성(2004)은 서울시 25개 자치구 홈페이지를 대상으로 온라인 주민참여의 전반적인 실태를 분석하고 그 개선방안을 제시하였다. 그의 연구는 AHP 기법을 적용한 온라인 주민참여 유형의 중요도 분석, 온라인 방문평가, 그리고 홈페이지 주민만족도 분석 등 크게 세 부분으로 구성되어 있다. 그의 분석결과에 따르면 전문가들은 다양한 주민참여 유형 가운데 정책제안 등 토론공간을 중요하게 여기는 것으로 나타났고, 서울시 25개 자치구의 온라인 주민참여 공간의 구축수준은 높은 수준이지만 주민들의 이용정도는 낮은 것으로 분석되었다. 또한 홈페이지를 이용에 대한 주민만족도는 높은 수준이며, 온라인 주민참여는 쌍방향적인 참여라기보다 일방향적인 참여가 주로 이루어지고 있는 것으로 나타났다.

이시원과 민병익(2002)은 온라인 시민참여 공간의 실명제라는 측면에 초점을 맞추어 논의를 전개하고 있다. 그들은 전국 248개 지방자치단체 홈페이지를 방문하여 실명제 도입의 비율과 도입시점을 조사하였고, 홈페이지 시민참여 공간의 실명제 전환이 온라인 시민참여에 어떠한 영향을 미치는가를 분석하였는데, 실명제 전환후 시민들의 책임있는 참여를 유도하는데는 일정한 기여를 하였으나 자치단체의 대응에 있어서는 양적인 변화만 있을 뿐 질적인 변화는 미미한 것으로 나타났다.

김선명과 양재진(2000)은 서울시 기초자치단체 홈페이지의 구성과 내용의 비교분석을 통해 공공조직과 시민사회의 사이버 의사소통 활성화 방안을 살펴보았다. 서울시 25개 기초자치단체 홈페이지를 분석한 그들의 연구 결과에 따르면 아직까지 공공정책결정에 주민들을 참여시키고 여론을 수렴하고자 하는 항목은 거의 설정되지 않았고 정보공개에 있어서도 부서별 정책수행에 대한 깊이 있는 정보는 공개되고 있지 않는 것으로 분석되었다.

이외에도 윤주명(2001)은 천안시청 홈페이지를 연구대상으로 하여 주민참여의 유형에 따른 자치단체의 대응성의 유형을 살펴보았으며, 서진완(2001)은 로그화일(log file) 분석을 통해 홈페이지 이용자의 이용패턴, 콘덴츠의 활용, 홈페이지의 주요 이용고객, 접속방식 등을 분석하였다. 하영수(2001)는 설문조사를 통해 홈페이지에 대한 관심도, 이용도, 편리성, 기술성, 전반적인 만족도등을 분석하였으며, 정우열(2001)은 홈페이지 주민참여 공간에 참여한 시민의 주체, 대상, 동기에 따라 행정기관의 대응성에서 어떠한 차이가 나타나는가를 분석하였다.

이상과 같이 온라인 주민참여와 관련된 지금까지의 선행연구는 웹사이트 주민참여 공간의 구성에서 관련 항목을 어떻게 구성하고 있고, 어떻게 운영하고 있는가를 살펴봄으로써 공공기관이 온라인 주민참여에 어느 정도의 관심을 가지고 있는가를 분석한 연구, 온라인 주민참여 공간의 주민참여도를 분석한 연구, 주민참여 공간 이용자들의 만족도를 분석한 연구로 대별 할 수 있을 것이다. 그리고 그 분석결과는 대체적으로 현재의 온라인 주민참여에서 주요한 방식이라 할 수 있는 홈페이지나 전자메일을 통한 쌍방향 대화방식의 주민참여에 대해 다소 부정적인 견해를 제시하고 있다.

Ⅲ. 연구의 분석내용과 방법

1. 연구의 분석내용

온라인 시민참여를 가능하게 한 것은 1970년대 초에 구축되기 시작한 네트워크 망인 인터넷이다. 특히 월드와이드웹(World wide web)의 급속한 발달로 전세계에 산재해 있는 수많은 정보를 누구나, 언제, 어디서나 쉽고 빠르게 획득할 수 있게 되었고, 시공간을 초월한 개인들간의 자유로운 의사소통이 가능하게 되었다. 인터넷이 출현하기 이전에도 정부는 조직운영의 효율성을 향상시키고 내부적인 의사소통을 원활히 하기 위해 이미 정보기술의 활용을 논의하기 시작했다(Kraemer and King, 1977; King, 1982; Norris and Kraemer, 1996; Brown, 1999). 그러나 당시 정보기술 활용의 초점은 대체적으로 내부적, 그리고 관리적인 것이었다. 인터넷과 월드와이드웹(World Wide Web)의 출현은 정보기술의 활용에 획기적인 변화를 가져왔는데 이는 거버넌스의 초점이 시민들과의 외부적인 관계로 변화하였기 때문이다(Scavo and Shi, 1999; Seneviratne, 1999). 1980년 중반에 시작된 뉴스그룹(newsgroup)과 상업적 이메일 기술에서부터 1990년대 초반의 월드와이드웹과 웹 브러우져의 개발은 비용효과에 대한 관심을 가져오게 했고, 공공기관과 시민간의 직접적인 의사소통을 활성화하였으며, 국민들에게 방대한 양의 정보를 제공할 수 있게 하였다(Zakon, 2000).

사이버 거버넌스의 행위 주체로서 공공조직이 시민사회와 온라인상에서 의사소통 행위를 할 수 있게 하는 주요 수단이자 공간은 월드와이드웹을 이용한 인터넷상의 홈페이지이다. 공공기관의 홈페이지 구축목적은 다양하겠지만 그 가운데 국민과의 의사소통 수단으로서의 역할, 즉 시민참여 공간으로서의 역할은 중요한 의미를 가지고 있다. 이에 따라 우리나라 모든 자치단체 홈페이지는 ‘자치단체장(시장, 군수)과의 대화’ 혹은 ‘자유게시판’ 등 유사한 이름으로 시민참여 공간을 개설․운영하고 있다. 홈페이지 주민참여란 주민들이 행정기관에 대하여 자신들의 불편 불만사항이나 건의 사항 등과 관련되는 민원을 해결하기 위하여 홈페이지라는 참여수단을 통하여 행정기관에 접근하거나 관여하여 영향을 미치려는 활동으로 정의할 수 있다(정우열, 2001: 178).

온라인 주민참여와 관련하여 학자들간에는 그 긍정적 측면과 부정적 측면에 관한 논의가 다양하게 이루어지고 있다. 그러나 대체적으로 신속성, 개방성, 쌍방향성을 특성을 하는 정보통신기술을 활용한 온라인 주민참여는 기존 오프라인 주민참여의 한계를 극복하고 새로운 참여 메카니즘을 생성할 것으로 기대되고 있다. 그렇다면 이러한 기대가 실제로 공공기관 홈페이지 주민참여 공간에서 이루어지고 있는가에 대한 의문을 제기할 수 있다.

이러한 의문에 답하기 위해서는 온라인 주민참여의 초반기 시점에서부터 거의 정착기에 이른 현재의 시점까지 과연 그 내용과 형식, 그리고 양적인 측면에서 어떠한 변화가 있었는가를 분석할 필요가 있다. 온라인 주민참여의 내용을 분석함에 있어서는 참여문제의 범위 및 관련분야에 관한 분석이 필요한데 이는 온라인 주민참여가 개인의 시정에 대한 요구 및 불만 표출의 공간으로 이용되는 측면이 강한지 아니면 시정과 관련된 전반적인 정책적 의견제시 공간으로서 이용되는 측면이 강한지를 가름 할 수 있는 기준이 될 것이다. 주민참여의 형식에 대한 분석은 온라인 주민참여 공간이 비대면적일 뿐만 아니라 다소의 익명성이 보장되기 때문에 그 표출형식에서 과연 책임 있는 주민참여의 형식을 띄고 있는가를 살펴볼 수 있다. 특히 인터넷의 익명성을 이용한 허위사실의 유포, 욕설 및 음란물 등 불건전한 내용으로 인한 전자적 침해행위가 심각한 사회문제로 제기되었던 것을 기억한다면 이에 대한 분석은 중요한 의미를 가진다 할 것이다. 한편, 정보통신기술을 활용한 온라인 주민참여는 양적인 측면에서 접근용이성과 신속성을 기반으로 획기적인 주민참여의 증가와 더불어 엘리트 중심의 정책참여 및 결정의 한계를 극복할 것으로 기대되었다. 그러므로 온라인 주민참여의 양적인 변화에 대한 분석을 통해 이러한 기대가 과연 현실에서 어느 정도 구현되고 있는가를 살펴볼 수 있을 것이다.

이상과 같이 본 연구에서는 온라인 주민참여의 범위, 주민참여의 분야, 주민참여의 형식, 주민참여 건수, 주민참여의 조회건수 등의 시계열적 변화를 분석함으로써 그 특성을 파악하고자 한다.

2. 연구의 분석방법

본 연구는 경상남도 진주시를 사례로 2000년 2월부터 2005년 5월까지 온라인 주민참여의 양적인 측면과 형식 및 내용이 시간의 경과와 더불어 어떻게 변화하였는가를 살펴보고자 한다. 경상남도 진주시 홈페이지 주민참여 공간은 크게 두가지로 구분할 수 있는데 2005년 5월 현재 실명제로 운영되고 있는 ‘열린시장실’과 비실명제로 운영되고 있는 ‘자유게시판’이다. 본 연구에는 이 두가지 주민참여 공간 가운데 ‘열린시장실’ 주민참여를 중심으로 그 특성을 살펴보고자 한다. 그 이유는 ‘자유게시판’의 경우 시정에 대한 내용보다는 개인의 홍보 및 전시물들이 상당수를 차지하고 있고, 상업적인 내용이 다수를 이루고 있기 때문에 실질적인 온라인 주민참여라 보기 어렵다. 또한 시정에 참여하고자 하는 대부분의 주민은 ‘열린시장실’의 주민참여를 자치단체와의 공식적인 온라인 주민참여 공간으로 인지하는 경우가 많기 때문에 이를 분석하는 것이 타당할 것으로 본다.

한편, 진주시 홈페이지 온라인 주민참여 공간인 ‘열린시장실’은 2000년 2월부터 2005년 5월 사이에 두 번의 정책적 변화를 시도하였다. 그 첫 번째가 2001년 7월 1일부터 실시된 실명제의 전환이며, 두 번째의 정책적 변화가 2003년 5월 1일부터 실시된 교통관련 주민참여의 분리 운영이다. 2001년 7월에 이루어진 온라인 주민참여 공간의 실명제 전환은 타인에 대한 인식공격, 폭로와 욕설 등의 무책임한 주민참여로 인한 사회적 문제의 발생으로 이를 예방하기 위한 차원에서 이루어졌다. 그리고 2003년 5월에 이루어진 교통관련 주민참여의 분리 운영은 온라인 주민참여 공간에서 30% 이상을 차지하는 교통문제를 새로운 공간으로 분리하여 운영함으로써 교통문제 해결에 대한 신속성을 제고하고, 타 분야의 주민참여를 활성화 하는데 주요한 목적이 있다 할 것이다.

경남 진주시 홈페이지 온라인 주민참여 공간이 실명제로 전환된 것은 당시 온라인 참여 공간이 자치단체의 인사문제와 관련하여 근거없는 상호 인신비방의 장으로 전락하였고, 온라인 주민참여 공간에 대한 사이버 시위가 이어지면서 이에 대한 일정한 규제가 필요하다는 의견과 그렇지 않다는 의견이 팽팽히 맞섰다. 이에 진주시는 2001년 7월 1일 홈페이지 주민참여 공간 ‘열린시장실’을 실명제로 전환하였고, 진주시 22개 시민단체 및 종교단체는 ‘진주시청열린시장실실명제운영반대를위한공동대책위원회’를 결성하였다. 이들은 실명제 도입이 시민들의 자유로운 의견을 가로막고 있고, 실명제를 통해 수집된 개인정보가 정치적․상업적 목적으로 악용될 가능성이 있으며, 헌법에 보장된 표현의 자유를 빼앗고 있으며, 행정기관의 편의주의적 발상에서 비롯되었음을 성명서 등을 통해 주장하였다.

진주시는 2003년 5월 새롭게 홈페이지를 갱신하면서 온라인 주민참여 공간인 ‘열린시장실’에서 교통문제를 분리하여 ‘교통 불편 신고센터’를 운영하고 있다. 이는 ‘열린시장실’ 주민참여 가운데 교통 관련 내용이 차지하는 비율이 매우 높고, 그 내용이 주로 개인의 불만 혹은 범칙금 부과에 대한 항의 등으로서 ‘열린시장실’ 운영의 건전화 및 내실화를 위한 방안으로 실시하였다. 주민참여 공간의 교통문제의 분리 후 이 공간 역시 실명제로 운영되고 있으며, 분리 운영이후 실명제 전환과 같은 시민단체의 반발은 없었다. 그리고 그 운영에 있어서 만약 주민이 교통 관련 문제를 ‘열린시장실’에 올리면 시에서는 이를 교통관련 게시판으로 강제 이동하여 답변하고 있다.

본 연구에서는 온라인 주민참여의 시기를 이와 같은 두가지 정책적 변화를 기준으로 크게 세 시기로 구분하였으며, 이를 통해 이러한 정책적 변화가 온라인 주민참여의 양과 내용에서 어떠한 변화를 가져왔는가를 살펴보고자 한다. 이를 위해 먼저 2000년 2월부터 2001년 6월까지는 ‘비실명제’로 운영된 시기, 2001년 7월부터 2003년 4월까지는 ‘실명제’로 전환하여 운영된 시기, 그리고 2003년 5월부터 2005년 5월까지는 ‘교통문제의 분리’ 운영시기로 구분하였다.

온라인 주민참여의 양적인 측면과 내용 및 형식적 측면을 분석하기 위한 방법은 다음과 같다. 먼저 주민참여의 양적인 측면은 직접적인 주민참여를 의미하는 ‘월평균 주민참여 건수’와 간적접인 주민참여를 의미하는 ‘월평균 주민참여 1건당 조회건수’로 구분하여 그 변화 추이를 분석하였다. 그리고 주민참여의 내용 및 형식의 변화와 관련해서는 주민참여 문제의 범위, 주민참여 문제의 기능분야, 주민참여 문제의 표출형식으로 구분하였다. 주민참여 문제의 범위는 개인문제, 시전체문제, 시초월문제로 구분하였고, 기능분야는 도로․교통, 주택․환경, 인사, 도시계획, 일반행정, 지역경제․개발, 홈페이지 운영, 체육․문화․교육, 기타 등으로 나누었으며, 표출형식은 설명정보요구형, 입장표명요구형, 문제지적형, 대안제시형, 수용인정형, 거부부정형, 회피형으로 구분하였다.

한편, 분석을 위한 자료는 각 시기별 주민참여 내용 가운데 등간격으로 무작위적으로 추출하였으며, ‘비실명제’로 운영된 시기는 전체 주민참여 가운데 150건, ‘실명제’로 전환하여 운영된 시기는 전체 주민참여 가운데 310건, 그리고 ‘교통문제의 분리’ 운영 시기는 전체 주민참여 가운데 303건을 추출하여 분석에 활용하였다.

Ⅳ. 분석결과

1. 온라인 주민참여의 양적인 변화

우리나라의 정보화 수준은 양적인 측면에서 이미 세계적인 수준에 이르렀다고 볼 수 있으며 이른바 정보화 선진국이라 할 수 있다. 1997년 163만명 수준이던 국내 인터넷 이용자수가 2002년 12월 현재 2,627만명으로 15배 이상 증가하였으며, 2003년 12월 현재는 2천 9백만명에 이르는 것으로 보고되고 있다. 또한 초고속인터넷 가입자 수는 2003년 12월 현재 100가구당 73가구로 다른 선진국가에 비해 월등이 앞선 수준이다(한국전산원, 2005).

이와 같은 높은 정보화 수준은 온라인 주민참여가 오프라인 주민참여의 한계를 극복하고 새로운 대안으로 자리잡기 위한 기본적인 기반시설은 어느 정도 구축하였음을 의미한다. 그렇다면 이와 같은 정보화 수준의 향상이 온라인 주민참여의 증가로 이어졌는가의 문제를 제기할 수 있는 있는데 이를 살펴보기 위해 지난 2000년 2월부터 2005년 5월까지 진주시청 온라인 주민참여 공간인 ‘열린시장실’에서의 월평균 주민참여 건수 및 조회건수 조사하였으며, 그 결과는 <표 1>에 제시되어 있다.

<표 1> ‘열린시장실’ 온라인 주민참여 건수 및 주민참여 1건당 조회건수의 변화

구분	년월		주민참여건수	주민참여1건당 조회건수	구분	년월		주민참여건수	주민참여1건당 조회건수	구분	년월		주민참여건수	주민참여1건당 조회건수
비실명제	2000	2월	48	53.18	실명제	2001	11월	69	261.10	교통문제의분리	2003	8월	93	208.79
		3월	94	94.91		2001	12월	62	208.73			9월	104	230.14
		4월	41	94.00		2002	1월	92	188.11			10월	118	242.62
		5월	120	71.93			2월	91	162.43			11월	86	243.64
		6월	109	89.52			3월	81	201.31			12월	81	234.57
		7월	107	89.38			4월	193	155.41		2004	1월	77	230.45
		8월	156	113.67			5월	104	180.95			2월	75	234.00
		9월	125	148.24			6월	91	215.87			3월	84	295.49
		10월	150	152.92			7월	101	212.33			4월	81	242.19
		11월	183	124.51			8월	139	182.37			5월	152	262.96
		12월	204	169.40			9월	100	184.81			6월	131	262.08
	2001	1월	151	202.99			10월	100	179.95			7월	113	277.65
		2월	186	153.77			11월	78	144.62			8월	109	306.89
		3월	441	102.16			12월	72	158.81			9월	82	328.91
		4월	230	201.56		2003	1월	98	133.87			10월	112	290.21
		5월	331	259.95			2월	76	147.22			11월	73	308.05
		6월	374	242.15			3월	97	142.16			12월	102	271.71
		7월	133	195.61			4월	74	158.27		2005	1월	86	298.69
실명제	2001	8월	142	259.21	교통 문제 의 분리		5월	69	253.35			2월	65	293.57
		9월	135	268.34			6월	109	245.83			3월	88	261.73
		10월	98	281.71			7월	87	247.26			4월	91	250.62
												5월	165	251.96

<표 2> 교통문제 관련 주민참여 건수의 변화

년	월	건수	년	월	건수	년	월	건수	년	월	건수	년	월	건수
2003	5월	33	2003	10월	62	2004	3월	57	2004	8월	57	2005	1월	48
	6월	86		11월	67		4월	63		9월	53		2월	47
	7월	58		12월	60		5월	75		10월	79		3월	83
	8월	60	2004	1월	54		6월	69		11월	70		4월	61
	9월	50		2월	55		7월	57		12월	79		5월	82

1) 온라인 주민참여건수

진주시 ‘열린시장실’ 온라인 주민참여의 평균 주민참여건수는 최근 대략 100-150건 정도인 가운데 이를 시간의 경과의 더불어 그 변화 추이를 살펴보면 다음과 같다. 온라인 주민참여의 초기라 할 수 있는 비실명제로 운영되던 시기의 주민참여 건수는 가파른 주민참여의 증가를 확인할 수 있다. 그러나 이러한 활발한 주민참여는 온라인 공간의 실명제 전환 후 급격히 감소하였으며 시간의 경과와 더불어 점점 감소하는 추세를 보이고 있다. 그리고 교통문제 관련 주민참여의 분리 운영 이후에는 실명제 전환 이후의 수준을 유지하고 있다.

이러한 결과는 다양한 시각에서 해석이 가능한데 실명제 전환 이후 개인의 신분노출로 인한 인터넷의 주요한 장점인 익명성이 보장되지 않음으로서 나타난 현상이라 할 수 있다. 즉 비실명제로 운영되던 시기의 주민참여는 익명성의 보호막 속에서 숙고의 주민참여라기 보다 다소 즉흥적이고 감성적인 주민참여가 이루어질 수 있었다. 그리고 비실명제로 운영되던 시기의 경우 온라인 주민참여의 초창기라 할 수 있는데 이 시기는 온라인 주민참여에 대한 다소의 신비감, 그리고 기존 오프라인 주민참여의 한계로 인해 억제되었던 주민참여의 분출 등이 활발한 주민참여를 가져온 주요한 원인이라 할 수 있다. 그러나 실명제 전환과 더불어 ‘정보통신기반 보호법’, 그리고 ‘정보통신망이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’ 등과 같이 무책임한 주민참여에 대한 법적인 제한이 가해지면서, 그리고 자신의 주민참여에 대해 스스로 책임지는 책임있는 주민참여가 사회전반에 강조되면서 이러한 현상이 나타났다고 볼 수 있을 것이다.

<그림 1> 온라인 주민참여의 월평균 주민참여 건수의 변화

비실명제

실명제

교통문제의 분리

한편, 교통문제 관련 주민참여의 분리 운영 이후 ‘열린시장실’ 주민참여는 대체적으로 이전 시기의 주민참여 건수와 거의 비슷한 분포를 이루고 있지만 ‘열린시장실’ 주민참여와 ‘교통문제 게시판’ 주민참여를 합산할 경우 그 건수는 이전에 비해 증가하였음을 확인할 수 있다. 이는 온라인 주민참여 공간에서 상당부분을 차지하는 교통문제를 새로운 공간에서 운영함으로써 이와 관련된 자치단체의 답변에 있어 신속성과 정확성을 제고하고, 문화 및 복지문제, 교육문제 등 다양한 부문에서의 주민참여를 활성화하고자 하는 자치단체의 노력이 일정정도 주민참여의 증가를 가져왔다 할 수 있다.

2) 주민참여에 대한 조회건수의 변화

온라인 주민참여 공간에서 다른 주민들이 참여한 내용에 대한 열람은 이 문제를 담당하는 담당자에게 다소의 부담으로 작용 할 뿐만 아니라 많은 조회건수는 그 문제를 이슈화 하기도 한다. 또한 온라인의 주요한 특징인 무제한적인 정보공유와 정보 전달의 신속성은 타인의 주민참여에 대한 열람이 가지는 중요성을 대변하고 있다. 그러므로 타인의 주민참여에 대한 열람은 일종의 간접적인 주민참여라 할 수 있을 것이다.

이와 같은 간접적인 주민참여가 시간의 경과와 더불어 어떻게 변화하였는가를 살펴보기 위해 월평균 주민참여 1건당 조회건수를 조사하였으며, 그 추이를 <그림 2>에 제시하였다. 아래 그래프에서와 같이 비실명제로 운영하던 시기에는 시간의 경과와 더불어 다소 가파른 증가 추세를 보이고 있다. 그러나 이러한 증가 추세는 실명제 전환 초기까지 이어지다가 이후에는 가파른 감소세를 변화하였으나 교통문제 관련 주민참여의 분리 운영 이후에는 그 추이가 실명제 전환 초기 시점으로 다시 반전한 것으로 나타났다.

이와 같이 온라인 주민참여의 실명제 전환은 간접적인 주민참여라 할 수 있는 타인의 주민참여에 대한 열람건수를 감소시켰으며, 주민참여 공간의 활성화 차원에서 시도되었던 교통문제의 분리 운영은 이러한 감소추이를 반전시키는데 다소의 성과를 거두었다고 볼 수 있다.

<그림 2> 온라인 주민참여의 월평균 주민참여 1건당 조회건수의 변화

비실명제

실명제

교통문제의 분리

이상과 같이 시간의 경과와 더불어 온라인 주민참여에 대한 양적인 측면의 변화를 살펴본 결과를 정리하면, 비실명제로 운영되던 온라인 주민참여의 초기의 경우 직접참여라 할 수 있는 월평균 주민참여 건수와 간접참여라 할 수 있는 월평균 주민1인당 주민참여의 조회건수 모두에서 가파른 증가세를 보여주고 있다. 그러나 이러한 증가세는 온라인 공간의 무분별한 이용으로 인한 사회적 문제의 발생으로 법적인 제한이 가해지면서 온라인 주민참여 공간의 실명제 전환에 따라 감소세로 전환하였다. 그리고 이전 시기에 비해 온라인 주민참여가 다소 침체되면서 이를 극복하기 위한 노력에서 이루어진 교통문제의 분리 운영은 주민참여의 양적인 측면에서 다소의 활성화를 가져오는데 일정하게 기여하였다 할 것이다.

2. 주민참여의 내용과 형식의 변화

1) 문제의 범위

온라인 주민참여 문제의 변화를 살펴보기 위해 각 시기별 주민참여 내용의 범위를 분석한 결과 비실명제에서 실명제로 전환한 이후 개인문제는 급격히 늘어난 반면 시전체문제는 줄어들었음을 확인할 수 있다. 그리고 교통 불편 관련 주민참여는 새로운 공간으로 분리하여 주민참여 공간(열린시장실)을 운영한 이후에는 그 이전 시기인 실명제로 전환하여 운영한 시기와 그 범위에서 거의 변화가 없는 것으로 나타났다. 그러나 이전 시기와의 비교를 위해 교통관련 주민참여와 열린시장실 주민참여를 합산할 경우 대부분의 교통관련 문제가 개인문제의 성격이 강함을 고려한다면(민병익, 2001: 87) 실질적으로는 개인문제가 더욱 확대되고 시전체문제가 줄어들었다고 볼 수 있다.

이러한 결과는 온라인 주민참여 공간이 정책여론의 수집 공간으로서, 정책결정 과정에서의 주민과 행정기관간의 상호작용의 공간으로서, 그리고 시정 전반에 관한 토론 및 정책적 제안 등과 같은 토론공간으로서의 역할보다는 개인의 불만 혹은 바램 제시 등 개인문제를 중심으로 다소 협소한 범위에서 운영되고 있음을 의미한다 할 것이다.

<표 3> 온라인 주민참여 문제의 범위 변화

단위: 명(%)

구분	개인문제	시전체문제	시초월문제	합계
비실명제	44 (29.3%)	102 (68.0%)	4 (2.7%)	150
실명제	129 (41.6%)	176 (56.8%)	5 (1.6%)	310
교통문제의 분리	126 (41.6%)	176 (58.1%)	1 (0.3%)	303

2) 문제의 기능분야

온라인 주민참여 공간에서 다루어지고 있는 주민참여의 내용이 어떠한 문제를 중심으로 이루고지고 있는가를 살펴보기 위해 그 기능분야를 분류하여 분석하였다. 그 결과 도로․교통 문제가 다른 분야에 비해 매우 높은 비중을 차지하고 있으며 그 비중은 점점 증가하고 있는 것으로 나타났다. 특히, 교통 불편 관련 문제를 새로운 공간으로 분리하여 홈페이지를 운영한 이후에도 도로․교통 문제가 전체의 34%를 차지하고 있다. 인사문제의 경우 실명제로 전환한 이후 그 비중이 급격히 감소하였는데 이는 실명제로 전환한 이후 참여자의 신분이 일정정도 공개되면서 정확한 정보에 근거한 주민참여의 요구가 높아졌기 때문이라 할 것이다. 또한 문화․체육․교육 등 시민들의 문화 및 복지와 관련된 주민참여는 시간의 변화와 관련 없이 지속적으로 높은 비중을 차지하고 있다.

이상의 결과를 통해서 볼 때, 온라인 주민참여는 개인의 일상생활과 관련된 내용을 중심으로 이루어지고 있음을 알 수 있다. 특히, 도로․교통 문제와 주택․환경문제 등 시민들의 일상생활과 직결되는 문제가 전체의 50% 이상을 차지하고 있고, 그 비중이 시간의 경과와 함께 증가하고 있음을 고려할 때 이러한 경향은 점점 강해질 것으로 보여진다.

<표 4> 온라인 주민참여 문제의 기능분야 변화

단위: 명(%)

구분	도로․ 교통	주택․ 환경	인사 문제	도시 계획	일반 행정	지역 경제․ 개발	홈페이지운영	문화․체육․교육	기타	합계
비실명제	45 (30.0)	11 (7.3)	21 (14.0)	8 (5.3)	13 (8.7)	7 (4.7)	17 (11.3)	23 (15.3)	5 (3.3)	150
실명제	129 (41.6)	31 (10.0)	7 (2.3)	15 (4.8)	44 (14.2)	7 (2.3)	11 (3.5)	47 (15.2)	19 (6.1)	310
교통문제 의 분리	103 (34.0)	46 (15.2)	8 (2.6)	13 (4.3)	47 (15.5)	13 (4.3)	3 (1.0)	59 (19.5)	11 (3.6)	303

3) 문제의 표출형식

온라인 주민참여가 가진 가장 큰 특징 가운데 하나는 익명성이라 할 수 있다. 익명성은 자신의 정체가 드러나지 않기 때문에 자신의 감정을 실어서 마음대로 표현할 수 있는 중요한 요인이 된다. 그러나 온라인 공간에서의 익명성은 비윤리적 범죄에 악용되기도 하고, 서버의 안정된 운영을 방해하기도 하며, 잘못된 정보의 유포나 직접적인 명예훼손을 불러 오기도 한다. 이러한 익명성으로 인한 폐해가 심각해짐에 따라 대부분의 자치단체 온라인 주민참여 공간은 실명제로 전환하였다(이시원․민병익, 2002: 210)

이에 실명제 전환 후 그리고 시간이 경과하면서 주민참여 공간에서의 의견표현은 어떠한 형식을 띄고 있는가를 살펴보기 위해 주민참여 문제의 표현형식을 분석하였으며 그 결과는 <표 5>에 제시되어 있다. 아래 표에서와 같이 문제지적형의 표출형식은 다른 형식에 비해 월등히 높은 비중을 차지하고 있다. 하지만 실명제 도입 후 문제지적형의 표출형식이 차지하는 비중은 다소 낮아졌고 대안제시형이 이전에 비해 급격히 증가하였음을 볼 수 있다. 이러한 결과를 통해 온라인 주민참여가 이전의 일방적이고 무책임한 참여에서 책임 있는 참여로 다소 변화하고 있음을 짐작할 수 있을 것이다.

<표 5> 온라인 주민참여 문제의 표출형식 변화

단위: 명(%)

구분	설명정보 요구형	입장표명 요구형	문제 지적형	대안 제시형	지지 칭찬형	전시 홍보형	합계
비실명제	20 (13.3)	16 (10.7)	99 (66.0)	6 (4.0)	5 (3.3)	4 (2.7)	150
실명제	40 (12.9)	28 (9.0)	162 (52.3)	67 (21.6)	9 (2.9)	4 (1.3)	310
교통문제 의 분리	27 (8.9)	25 (8.3)	168 (55.4)	62 (20.5)	19 (6.3)	2 (0.7)	303

Ⅴ. 결  론

우리사회는 정보통신 기술의 발달과 더불어 전자정부의 기능이 한층 강화되고 있다. 단순한 정부활동의 홍보 혹은 정보제공의 기능에서 민원서비스 제공 기능이 확대되고 있으며, 쌍방향 전자상거래 뿐만 아니라 정부 정책의 형성 및 결정에 시민의 참여 기능이 다양화되고 있다. 이러한 기능의 강화는 모바일 전자정부, 유비쿼터스 정부라는 개념으로 확대되면서 전자정부에 대한 기대감은 점점 커지고 있다. 이러한 기대와 함께 온라인 주민참여는 도구적인 측면에서 기존 오프라인 주민참여의 한계라 할 수 있는 시간과 공간적 제약을 극복하였음은 분명하다. 그러나 그 참여의 내용에 있어 심도 깊은 정책적 논의의 공간으로서 그리고 양적인 측면에서 광범위한 대중 참여의 공간으로서 그 역할을 하고 있는가라는 문제를 제기할 수 있다.

본 연구에서는 경상남도 진주시 홈페이지 온라인 주민참여 공간에서 나타난 주민참여의 양적인 측면과 내용적 측면을 시계열적 자료를 활용하여 분석하였다. 그 결과 양적인 측면에서 온라인 주민참여는 시간의 경과와 더불어 그렇게 증가하지 않았고, 오히려 실명제 전환 이후에는 감소하는 현상을 보였다. 이는 온라인 주민참여가 온라인의 특성인 개방성을 통해, 그리고 시․공간의 개념을 초월한 도구적 측면을 통해 활발한 참여가 이루어질 것이라는 기대와 다소 상반되는 결과라 할 수 있다. 특히 온라인 주민참여를 위한 기반시설이라 할 수 있는 초고속인터넷 망과 컴퓨터 보유율이 점차 증가하였음에도 온라인 주민참여 건수는 오히려 감소하거나 현상을 유지하였다는 사실은 향후 온라인 주민참여가 지금의 수준에서 급격히 증가하기는 어려울 것이다.

내용적 측면에서 온라인 주민참여는 개인문제에 대한 비중이 시간의 경과와 더불어 증가하는 것으로 나타났다. 또한 도로․교통, 주택․환경 등 주민들의 민원과 관련이 깊은 부분이 전체의 50% 정도를 차지하고 있고, 그 비중은 점점 증가하는 것으로 드러났다. 한편, 주민참여의 표출형식에 있어서는 실명제 전환 후 문제지적형의 비중이 다소 낮아지고 대안제시형의 비중이 높아졌으나 문제지적형은 여전히 전체의 50%이상을 차지하고 있다. 이는 온라인 주민참여 공간이 정책적 제안이나 시정에 대한 시민 감시 등 시민과 지방정부간 정책토론의 공간으로서의 역할 보다는 개인의 불만이나 바램 표출의 공간으로 그 성격이 강화되고 있음을 의미한다.

이상의 분석결과는 중앙행정기관을 대상으로 온라인 주민참여의 성숙도를 분석한 윤상오(2002)의 연구에서 그 성숙도가 매우 낮은 것으로 나타난 결과, 주민을 대상으로 한 설문조사에서 온라인 주민참여가 쌍방향적인 공간이라기 보다 일방향적인 참여 공간으로 거치고 있다는 이재성(2004)의 연구 결과, 그리고 공공정채 결정에서 주민참여 공간의 한계를 직시한 김선명․양재진(2000)의 연구 결과와 비슷한 결과라 할 수 있다.

이와 같이 현재 지방자치단체 수준에서 이루어지고 있는 온라인 주민참여 공간의 운영은 기존 오프라인의 한계를 극복하고 새로운 대안으로 자리매김 할 것이라는 기대에 부응하였다고 볼 수 없을 것이다. 이는 현재 온라인 주민참여의 가장 일반적인 형식인 게시판을 통한 방식이 대의제 민주주의의 한계를 극복하기 위한 도구로서의 역할을 수행하기에는 많은 한계를 가지고 있음을 시사한다. 그리고 얼굴 없는 주민참여, 즉 익명성이 어느 정도 보장된 가운데 이루어지는 주민참여는 책임 없는 주민참여로 이어져 온라인 주민참여 자체에 대한 무용론을 제기할 수 있는 근거를 제공할 수 있다. 또한 이는 시간과 공간적으로 무제한적 참여를 장점으로 하는 온라인 주민참여 공간에 실명제의 실시, 참여 공간의 분리 등과 같은 규제를 가하는 근거를 제공하게 된다. 그러므로 지금의 게시판 형식의 온라인 주민참여 공간의 운영과 민원중심으로 이루어지고 있는 참여 문제 및 내용을 극복하기 위한 정책적 노력이 있지 않은 이상 현재의 온라인 주민참여가 가진 한계를 극복하기는 어려울 것으로 보여진다.

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민병익(閔丙翼): 경상대학교에서 박사학위를 취득하고 현재 Auburn University 박사과정에 재학중이다. 주요논문으로는 ‘차관인사의 특성분석(2005)’, ‘역대정부 장관의 경력경로분석(2005)’, ‘시․군통합의 효율성과 주민만족도간 관계유형분석(2006)’ 등이 있다.

<E-mail: mbi0919@hanmail.net/논문접수일: 2006. 4. 11/심사완료일: 2006. 10. 27>