일본에 있어서의 공공성 재편 논의와

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 81～103

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지역협동에 관한 연구*

A Study on Discussion of Public's Reorganization and Local Coproduction in Japan

* 이 논문은 2005년도 정부(교육인적자원부)의 재원으로 한국학술진흥재단의 지원을 받아 수행된 연구임. (KRF-2005-037-B00111)

** 이 논문은 2006년도 한국지방정부학회, 한국거버넌스학회 하계공동학술대회에서 발표한 논문을 수정․보완한 것입니다. 논문의 심사과정에서 세심한 논평과 조언을 주신 세 분의 심사위원께 감사드립니다.

민 현 정

이 연구는 정부부문이 실천하고 있는 다양한 행정개혁과 지역 차원에서의 지방분권과 지방자치, 그리고 다원화․분권화되고 있는 공공부문의 변화된 환경 속에서 사회적 ‘공익’을 어떻게 담보하고 어떤 방식으로 창출해 갈 것인가에 대한 논의의 필요성에서 출발한 것이다. 이런 맥락에서 NPO 등 시민사회주체들을 새로운 공공의 담당주체로 생각하면서, 정부 권한을 민간으로 위탁하는 과정에서 시장원리만으로 보장되기 어려운 ‘공익’을 공공적 룰이나 공공정책 등을 통해 담보하는 새로운 사고의 가능성을 열어두고자 한다. 이를 위해 일본에서 최근 논의의 공감대가 형성되고 있는 공공성 재편 내용과 이것의 구체적인 실천형태로서 ‘지역 협동’이 어떻게 이루어지고 있는가를 사업과 제도적 측면에서 분석하여 긍정적 성과와 한계요인을 도출하고, 한국적 상황에의 시사점을 얻고자 하였다.

주제어: 공공성 재편, 지역협동, NPO

Ⅰ. 서  론

정부부문의 행정개혁은 지방분권과 지방자치, 민간개방, 정책과정에의 시민참가 그리고 시장화 수법의 도입 등 다양한 형태로 실천되고 있다. 그러나 이러한 공공부문의 변화가 지역을 활성화시키고, 사회전반의 이익 즉, 공익으로 창출되기 위해서는 사회주체들간 공유된 룰과 책임, 그리고 참여에 대한 깊이 있는 논의와 이에 대한 합의된 지향점 및 시스템 구축이 매우 중요한 전제조건이자 프로세스가 될 것이다. 이런 맥락에서 우리는 변화하는 환경에 대응하여 우리 사회가 창출할 공공성에 대한 재검토와 이것의 실천방식에 대해 다양한 가능성과 접근을 시도해야 할 시점에 있으며, 공공부문의 변화된 환경 속에서 사회적 ‘공익’을 어떻게 담보하고 어떤 방식으로 창출해 갈 것인가에 대해 다양한 논의를 확산시켜야 한다. 따라서 본 연구에서는 NPO 등 시민사회주체들을 새로운 공공성의 담당주체로 생각하면서, 국가권한을 민간으로 위탁하는 과정에서 시장원리만으로 보장되기 어려운 ‘공익’을 공공적 룰이나 공공정책 등을 통해 담보하는 새로운 사고의 가능성을 열어두고자 한다.

본 연구는 일본에 있어서의 ‘새로운 공공’으로 불리우는 공공성 재편 논의와 지역협동 사례를 통해 민간개방을 비롯한 공공부문의 개혁, 지방분권․지방자치, 시민의식의 성장, 저출산․고령화 사회로의 이행과 같은 공통분모를 갖는 한국적 상황에 의미 있는 논의과제와 시사점을 도출하는데 의의를 둔다. 특히, 다양한 사회주체들간의 참여와 역할분담을 전제로 한 일본의 ‘공공성 재편 논의’에 주목하면서, 이것이 지역적 차원에서 어떠한 유형과 수단 및 장치를 통해 ‘협동’의 형태로 실천되고 있는가에 대해 분석을 시도하였다. 그리고 지역협동의 사례를 사업과 제도의 두 가지 측면에서 접근하고 자치단체와 NPO를 비롯한 시민사회가 어떠한 상호관계를 갖고 있는가를 살펴보았다.

일본에 있어서의 공공성 재편 논의와 지역협동에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

연구의 대상은 공공성 재편 논의의 핵심에 있는 '새로운 공공성'과 이를 창출하는 자치단체와 NPO를 중심으로 한 다양한 지역사회주체들, 그리고 이들이 상호작용하는 공간인 ‘새로운 공공 공간'이다. 그리고 지역차원에서 새로운 공공의 구체적인 형태인 지역협동에 대한 분석에 있어서 정부와 NPO를 중심으로 한 협동사업과 제도적 장치인 조례를 대상으로 그 운영실태와 상호관계에 비중을 두었다.

본 연구의 주요대상이 되는 공공성 재편논의와 지역협동(地域協動)은 다음과 같은 맥락에서 해석될 수 있다. 먼저, 공공성 재편논의는 거시적 차원에서 볼 때, 기존의 ‘관’으로 대표되던 ‘공공’이 ‘관’과 ‘민간’, 그리고 ‘시장’이 주체가 되어 상호작용하는 형태를 통해 공공성이 창출되는 구조로 전환되는 과정에 대한 논의를 말한다. 이러한 변화된 구조를 기존과 다른 공공주체들이 상호작용을 통해 공공성을 창출해간다는 의미에서 일본에서는 ‘새로운 공공(新しい公共)’이라 칭하고 있다. 일본의 ‘새로운 공공’은 정부부문과 시민사회와의 소통뿐만 아니라 시장영역을 포함한 상호작용을 이야기하고 있으며, 지역차원에서 민간개방 및 민간위탁, 지역활성화, 커뮤니티 재생 등을 지향하는 다양한 정책과 제도에 방향성을 제공하고 있다. 그리고 이것의 구체적 실천형태로서의 지역협동(地域協動)은 지역주체들의 상호협력과 가치공유를 통해 공통의 목표를 창출하는 일련의 과정을 포괄하는 개념이라 하겠다. 즉, 다양한 주체가 협력하는 것만이 아니라 공통의 목표를 달성하기 위한 활동과 프로세스에도 비중을 두고 있다는 점이 주목할만하다.

연구의 범위는 지역적 차원으로 한정하였고, '지역협동'의 공간적 범위를 도도부현과 시구정촌의 광역과 기초로 분류하였으며, 시기적으로는 새로운 공공과 지역협동에 대한 논의가 본격화된 시기인 1990년대 후반을 주요 범주로 설정하였다.

먼저, 문헌조사를 통해 일본의 공공성 재편논의의 사회적 배경과 ‘새로운 공공’에 대한 논의과정 및 주요내용에 대하여 살펴보았다. 그리고 사례분석을 통하여 지역차원에서 현재 추진되고 있는 지역협동사업의 내용과 주요형태를 광역과 기초차원에서 분류․분석하고, 전반적인 협동의 경향을 유형화해 보았다. 다음으로 협동을 촉진하고 보장하는 제도적 장치인 자치단체들의 조례에서 규정하고 있는 협동의 내용과 방식에 대하여 분석하였다. 마지막으로 선행연구 및 면접조사를 통하여 수집한 지역협동에 있어서의 한계요인과 시사점을 도출하였다.

Ⅱ. ‘새로운 공공’의 모색과 지역협동(地域協動)

1. ‘새로운 공공’의 등장과 논의과정

일본에 있어서의 새로운 공공에 대한 논의에 앞서, 공공성 재편의 배경이 되는 일본 사회의 공공부문과 시민사회부문의 환경변화에 대해 소개하고자 한다. 공공부문과 시민사회부문이 어떠한 형태로 변화되어 왔는가는 경제사회의 영향으로 사회전반에 변화가 일기 시작한 1980년대와 1990년대를 중심으로 살펴보고자 한다.

1) 행정환경과 시민사회의 변화

(1) 행정환경의 변화

일본의 행정환경은 1980년대부터 1990년대까지 경제사회의 큰 영향을 받으면서 구조전환의 계기를 맞게 되었다. 1980년대에 경제성장의 정점에 이르렀지만, 정치․경제․사회의 시스템과 국민생활의식간의 큰 엇갈림이 정치․경제의 부패와 부정의 만연 등의 문제들과 함께 대두되면서 사회의 근본적인 개혁을 희망하는 논의들로 이어졌다. 이것은 1990년대 버블경제의 붕괴에 따라 뿌리깊은 사회문제로 심각하게 대두되기 시작했으며, 행정의 비효율성 문제나 재정악화로 인해 행정개혁에 대한 사회전반의 목소리가 더욱 높아졌다(山岸秀雄 외, 2004: 10～11). 이는 경제침체와 재정악화에 대한 신보수주의 정책인 작은정부의 지향과 시장 메커니즘의 활용으로 연결되어, 민영화와 에이젼시화, 강제경쟁입찰(CCT)의 실시, 민간자본의 활용에 의한 사회자본정비(PFI), 규제완화, 보조금 삭감 등의 행정개혁이 추진되었다. 그리고 민간기업의 경영이념과 수법의 도입에 의한 효율화라는 NPM이 90년대 이후 도입되어 추진되고 있다(綜合硏究開發機構, 2004: 5).

이러한 개혁의 경향은 다른 한편으로 행정의 힘만으로는 정책을 완성도 있게 실현시키는 것이 곤란하다는 의식전환의 계기가 되었으며, 고령화, 복지, 환경, 교육, 국제지원 등의 새로운 사회문제가 보다 깊이있게 인식됨에 따라 NPO를 비롯한 민간영역과의 파트너십 관계를 형성할 당위적 환경을 조성하였다(山岸秀雄 외, 2004: 11). 그리고 이러한 행․재정개혁은 「관으로부터 민으로」, 「관민협동」등의 용어를 거쳐 ‘새로운 공공’으로 수렴되고 있다.

(2) 시민사회의 변화

중앙집권적 성향이 강한 일본에서의 시민참여는 과거부터 실질적으로 어려운 일이었으나, 1960년대 후반부터 1970년대에 걸쳐 고도경제성장에 따른 다양한 사회문제와 공해문제, 소비자운동, 개발과 환경 등을 이슈로 시민운동이 전국적으로 확산되었다. 이러한 분위기에서 시민이 스스로 사회문제에 대해 관심을 갖고 의견을 표명하는 활동을 하게 되었고, 이 시기에 행정과 시민사회는 대립적 관계로 대치되는 경우가 많았으며, 실제로 이러한 관계는 거의 20여 년간 유지되었다(世古一穗, 1999: 4).

그러나 1990년대 버블경제의 붕괴에 따른 경제의 공동화로 일본의 자본주의 경제의 당사자인 금융, 산업계가 스스로 존재기반 그 자체를 붕괴시키는 뿌리깊은 문제가 사회전반에 영향을 미쳤다. 이와 함께 행정의 비효율과 재정악화 등에 대한 행정개혁에 요구가 증대되면서, 행정에 대한 감시와 참여를 통한 행정개혁의 주체이자 정부실패와 시장실패에 대한 대안으로서 NPO 등을 포함한 시민사회 주체들의 중요성이 증대되었다. 그리고 시민활동의 글로벌화가 진전되고, 평화와 환경, 인권 분야에서 NGO의 활동도 확산되게 되었다. 또한 고령화 사회의 전개에 따른 복지정책의 재구축과 산업정체 등에 대응하여 지역에 뿌리를 둔 비영리조직인 NPO 등의 새로운 시민사회조직이 의료, 복지, 교육, 환경, 마을 만들기 등의 구체적인 과제로서 시민의 다양한 수요에 대응해 가고 있다(山口定, 2004: 2).

그러나 이들 주체들의 인적․물적 자원의 취약성과 사업계획의 미약함, 그리고 사업자금 조달능력의 미정비 등으로 행정의 보조 또는 위탁사업을 맡는 의존상황은 개선되지 않고 있으며, 광범위하면서도 효과적인 활동이 아직 많지 않은 한계를 안고 있다.

2) 공공성에 대한 패러다임 전환

일본의 경우, 1980년대 포스트모던의 조류가 여러 분야에서 유행하면서 「공공성의 재구축」이라는 테마가 주목받기 시작했다. 이후 버블경제의 붕괴를 거쳐 공적 세계의 주체들에 의한 현실의 재구축이 추진되었고, ‘새로운 공공’이라는 개념이 광범위하게 인식되게 되었다.

(1) ‘새로운 공공’에 대한 논의

‘새로운 공공’에 대한 논의는 시민사회에 대한 논의의 확산과 함께 지난 1970년대 중반부터 꾸준히 증가하다 1990년대 후반을 기점으로 급격히 확산되었다. 그러나 ‘공공성’과 ‘시민사회’에 대한 논의는 급격히 증가하였으나, 그것의 사회적 변화와 영향력에 대해서는 긍정적인 평가가 어렵다는 의견이 주류를 이루고 있다.

일본 국립정보학연구소가 「잡지기사색인(국립국회도서관)」의 분석을 통해 제공한 자료에 의하면 지난 1974년부터 2002년까지 발표된 인문․사회과학관계 논문 중 「공공성」과 「시민사회」라는 개념을 표제에 포함한 논문의 수가 1974년부터 1995년까지 20건에서 40건이었던 것이 1990년대 후반부터 급격히 증가하여 2001년에는 최고치인 160건과 180건으로 급격히 증가하였다고 한다. 한편, 국가의 행정개혁 차원에서 ‘공공성의 공간’의 재정의가 보다 구체적으로 언급된 것은 중앙부처의 재편 시나리오였던 「행정개혁회의 최종보고(1997년 12월)」에서이다. 이 보고에서 3번에 걸쳐 ‘공공성의 공간’이라는 개념이 사용되면서 이에 대한 논의가 다시 공식화되었다고도 말할 수 있다. 그 내용을 살펴보면, 먼저 ‘공공성의 공간’은 관의 독점물이 아니라는 것을 개혁의 가장 근본적인 전제로 재인식하지 않으면 안된다는 것을 밝히면서 ‘공공성의 공간’이 중앙정부와 관의 독점물이 아니라는 전제하에서 국가와 자치단체와의 관계가 다시 세워지고, 통치권력의 적정한 배분을 통하여 지방분권을 철저히 할 필요가 있다라는 점을 언급하고 있다. 그리고 오늘날 공공성의 공간은 지역사회와 시장을 포함한 사회 전체가 그 기능을 분담해 가는 것이라는 가치관으로의 전환을 추구하고 있다. 따라서 현재 추진되고 있는 공공성 재편의 움직임은 지금의 고이즈미(小泉) 정권에 들어서 추진된 것이 아니라 좀 더 이른 시기에 시작된 것이다.

실제로 한신대지진을 계기로 주목받기 시작한 시민사회에 대한 영향력은 1998년 3월 NPO법(특정비영리활동촉진법) 성립으로 그 사회적 영향력을 다시 한번 정점으로 끌어올렸으나, 이후 정체성과 혼돈이 계속되고 있는 실정이다. 그리고 지방분권 개혁과 시민사회론의 대두로 이에 대한 지지가 급진전할 것으로 생각되었던 ‘공공성’ 문제의 연구도 정체가 계속되어 왔다.

신자유주의사상이 주류를 이루고 있는 상황에서 일본에 있어서도 ‘작은정부’론과 ‘민영화’론이 공공성 논의를 압도하고 있는 듯하다. 일본에 있어서의 공공성의 재구축 논의는 메이지(明治) 이후 근대화과정에서 생성된 독특한 ‘공’개념이 오늘날까지 지속되어 ‘관주도체제’의 지속과 전개로 충분한 이론적 논의가 부재한 상황에서 급변하는 환경과 세계화, 정부개혁 등에 대응하기 위한 방안을 모색하는 과정에서 다시금 부각되었다고 할 수 있다. 따라서 기존의 가치중립의 ‘과학주의’나 포스트 모더니즘으로는 대처할 수 없는 위기를 극복하기 위해 새로운 공공에 대한 논의로의 전환을 모색하고 있다.

그 가운데 佐々木毅․小林正弥․金泰昌 編(2001)의 「공공철학」의 제7권 서두에 ‘NPO와 새로운 공공성’(長谷川公, 2001)이 제창되면서 학문적인 의미에서 공공성의 조건에 대한 논의가 다시 증대되기 시작했다. 그리고 하버마스의 「공공성의 구조전환(1973)」의 입장을 빌어 ‘공공 공간’의 중요성을 강조하는 동시에 ‘공공성’의 의미가 다시금 환기되는 계기를 맞게 되었다(山口定, 2004: 5～6). 이러한 흐름은 2002년의 「산업구조심의회의 NPO중간보고」의 ‘새로운 공익론’에 대한 주장으로 연결되었다.

공공성의 기준이 되는 내용들을 보면 ① 사회적 유용성 또는 사회적 필요성, ② 사회적 공동성, ③ 공개성, ④ 보편적 인권, ⑤ 국제사회에서 형성된 교차문화적 가치, ⑥ 집합적 정체성의 특정수준, ⑦ 새로운 공공에 대한 열린 자세, ⑧ 절차적 민주성으로 요약될 수 있다(山口定, 2003: 278～285).

(2) 공공성의 패러다임 전환: 공․사 이원론에서 공․공공․사의 삼원론으로

현재 일본에서는 사회의 전체적 구조가 기존의 공․사이원론으로부터 공․공공․사의 삼원론으로 이동하는 공공성의 패러다임의 전환을 맞고 있다. 이러한 삼원론의 시각에서는 민의 공공성을 강조하면서 이 세 영역의 상호작용을 통한 공공성의 실천과 확보를 이야기하고 있다.

'공공'이라는 개념은 공공사업이나 공공단체, 공공요금, 공공시설과 같은 일상생활에서 자주 사용되는 용어에서부터 공공재나 공공정책, 공공의 복지와 같이 조금은 학술적인 용어뿐만 아니라 공공선과 같은 윤리적 뉘앙스가 강한 용어까지 형용사로 사용되는 경우가 많다. 먼저, '공공'이 갖는 사전적 의미를 크게 3가지로 나누어 정리하면, ① 모든 사람과 관련된, ② 공개된, ③ 정부나 국가로 분류해 볼 수 있다. 공공의 개념과 관련하여 공공성 논의에 있어 그 이론적 근거를 제공하는 내용으로는 크게 한나 아렌트와 유리켈 하버마스, 아담 스미스를 들 수 있다.

먼저, 한나 아렌트는 1958년 「인간의 조건」에서 공공을 "만인에게 보이고, 열려 있고, 가능한 한 가장 광범위하게 공시되어 있는 상태"라는 의미와 "우리 모두에게 공통된 세계"라는 두 가지의 의미로 정의했다. 이것은 앞에서 소개한 사전적 정의의 ②와 ①에 해당하지만, 아렌트는 정의에서 사용한 ‘만인’이나 ‘우리’는 획일적 의미가 아니라, 독자성을 가진 다양한 개인의 구성체라는 의미임을 환기시키고 있다. 그녀는 가정과 같은 사적영역과는 명확히 구분되는 공공적인 영역에서 인간은 타자와 다른 자신을 확인하고, 언어활동을 통해서 타자와 의사소통하고 자기 정체성을 확립해간다는 것을 강조하고 있다. 다음으로 하버마스는 「공공성의 구조전환」을 통해 정부의 공에 대항하는 시민의 공공의 출현을 이야기하면서 국가행정과 화폐경제에 의해 폐색된 모습을 비판하면서 그러한 시민적 공공성을 커뮤니케이션 행위와 토의를 통해 부활시키는 사회이론을 주장하고 있다. 그러나 이들의 이야기는 시장영역에 있어서의 공공적 차원에 대한 논의가 결여되어 있다는 한계가 있다. 그런 의미에서 아담 스미스의 「도덕감정론」에서는 이기적인 경제활동으로 인한 부의 축적에 따른 부패방지와 공정거래에 기초한 자유경쟁의 공공성의 담보를 강조하고 있다. 이러한 이론적 근거를 바탕으로 전개되고 있는 일본에 있어서의 새로운 공공의 범위는 정부영역과 시민사회 그리고 시장경제를 포함하고 있으며, 이들이 상호작용을 통해 창출된 공공성의 확보를 주요대상으로 논의가 진행되고 있다.

山脇直司․小林正弥․金泰昌의 「공공철학(2001)」과 山脇直司의 「공공철학은 무엇인가(2004)」 등에서는 정부의 공과 민의 공공 그리고 사적 영역의 ‘상관 3원론’을 주장하면서 ‘사’의 이해와 입장을 정치의 장으로 수용하여 ‘공공’을 형성하고, ‘공’을 감시하며 개혁하도록 해야 한다고 주장하고 있다. 메이지(明治) 이래 계속되어 온 관에 의한 ‘공’의 독점은 최근 들어 무너지기 시작했지만, 그렇다고 그것을 대신할 만큼 ‘시민적 공공성’이 충분히 성숙해 있다고 말하기는 어려운 역사적 과도기에 있음도 사실이다. 하지만 공공성은 점차 시민사회와 적합한 형태로 진화하여 전환되고 있으며, 상호작용적 3원론이야말로 이분법적 대립이나 관에서 민으로라는 애매한 문구에 대한 대안이 될 수 있다(山脇直司, 2004a: 18～19)는 주장이 설득력을 얻고 있다.

기존에 정부라고 하는 개념은 보통 국가를 시작으로 내각과 중앙정부를 지칭하는 경우가 많았지만, 최근에는 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체도 정부에 포함하는 것이 일반적이다. 오늘날 민주주의 국가에 있어서 정부의 정당성은 선거와 옴브즈만제도 등을 통해서 ‘민(시민, 국민, 주민 등)의 공공적 판단’에 의해 ‘정부의 공’이 존재하는 ‘민의 공공’에 의해 변화가 추진되고, 체크되는 구조를 갖는다. 경제적 관점에서 말하면 정부는 가계와 사기업과 함께 3대 부문을 구성하고, 세금과 공채 등을 통해서 가계와 기업으로부터 얻은 수입을 여러 가지 형태로 공적으로 운영하는 역할을 담당하고 있다. 따라서 정부는 공적 자금의 운영에 대해 민에게 설명해야만 하는 책임성을 부담하고 있다고 말할 수 있다(山脇直司, 2004a: 19). 이렇듯 직접이건 간접이건 민에 의해 정당화되는 ‘정부의 공’이 가계나 사기업으로부터 얻은 수입을 지출하는 공공정책에 의해, 사회보장제도, 교육제도, 사회적 인프라 등의 ‘민의 공익’으로 창출되고, 그것을 민간이 체크하는 ‘도의적 책임’을 갖게 되는 것을 공공의 관점에서 재인식되지 않으면 안된다. 따라서 ‘민의 공공’이 ‘정부의 공’의 존재방식에 영향을 미치고, ‘정부의 공’의 존재방식이 다시 피드백되어 ‘민의 공공적 판단과 비판’을 반영하는 상호작용의 상관관계의 구축이 무엇보다 중요하다 생각된다.

<그림 1> 공․사 이원론에서 공․공공․사 삼원론으로의 패러다임 전환

2. ‘새로운 공공’의 지향점과 주요 주체

1) ‘새로운 공공’의 지향점

일본에서 논의되고 있는 ‘새로운 공공’은 그 중심에 다음과 같은 지향점을 갖고 있다. 먼저, 새로운 공공 공간의 주체가 되는 대상은 NPO․NGO 뿐만이 아니라 한 사람, 한 사람의 시민, 국민, 주민도 독립적인 주체가 된다는 것이다. 즉, 민의 공공의 대상은 NPO나 NGO와 같은 조직인 경우가 많지만 시민이나 국민, 주민으로서의 한 개인도 그 주체가 된다는 의미이다. 그리고 그 존재는 ‘한 인간으로 살아가면서 자아를 실현하는 동시에 민의 공공을 활성화시키는 존재이며, 관은 정부의 공공을 가능한 한 개방한다’는 전제를 설정하고 있다. 여기서의 인간은 스스로의 다차원적 존재성과 「자기-타자-공공세계」를 인식하는 존재이며, 이들이 새로운 공공을 실천하기 위한 방법론으로는 ‘현실주의적 이상주의’를 지향하고 있다(山脇直司, 2004b: 207～226).

상호작용적 3원론을 통해 창출되는 ‘새로운 공공’에서 지향하는 인간상은 국가와 사회를 위해 자신을 희생하는 존재, 또는 이와는 정반대로 자신의 사생활만을 중시하는 존재와 같은 극단적인 의식과 생활방식의 존재가 아닌 스스로 공공 공간에서 자아를 실현시키고, ‘민의 공공’을 활성화시키는 존재이다. 그리고 이에 대응하여 ‘정부의 공’은 가능한 한 열린 자세를 갖는 구조로 전환되어야 할 것을 강조하고 있다.

여기서의 다차원적 존재성이란 자기 자신이 자신을 둘러싼 전지구적 환경과 결부되어 있는 존재로서, 지구시민적 자기, 국민적 책임을 갖는 국민적 자기, 모든 문화적 배경과 연결되는 윤리적 자기, 자치단체와 기업, NGO․NPO, 교회, 학교, 가족 등에 소속되어 있는 구성원으로서의 책임을 갖는 자기와 같이 자신의 다차원성을 말하며, 이것을 인식하고 이해함으로써 타자를 대등한 존재로 인식할 수 있게 된다.

이와 같이 다원적인 주체에 의해 이루어지는 공공을 전제로 새로운 공공 공간의 생성이 매우 중요한 전제조건이 된다는 것을 강조하고 있으며, 행정과 주민과의 관계 개혁뿐만 아니라 행정내부개혁을 동시에 실천해야 한다는 주장과 행정평가와 ICT활용, 의회의 쇄신을 통한 지역 전체의 재구축을 지향하고 있다.

2) ‘새로운 공공 공간’의 주체로서의 NPO․NGO의 역할

앞에서 살펴본 ‘새로운 공공’에 의한 공공성이 추구되는 공간으로서의 ‘새로운 공공 공간’은 단순한 공간만을 의미하는 것이 아니라 실제 구성원들이 커뮤니케이션을 통해 그들의 공동의 문제에 대해 논의해 가는 공간을 의미하는 것이다(今村都南雄, 2006).

1990년대부터 정부․시민사회․시장을 구성하는 주체들의 공공에 대한 자세와 역할이 점점 명확하게 드러나기 시작했다. ‘새로운 공공 공간’의 구성원인 주체들은 각자의 입장에 따라 다양한 역할동기가 있으며, 달성해야만 하는 성과도 다르다. 그러나 그 차이를 상호 인식하면서 다양성을 갖는 대등한 주체가 독립적으로 존재하고, 이들이 상호 협동하기 위해서는 우선 그 출발점인 ‘새로운 공공’에 대한 합의를 구축할 필요가 있다.

특히, 공공성 재편에 대한 논의는 ‘작은 정부’나 ‘민영화’와 같은 정부의 입장에서의 효율성에 비중을 둔 부피 줄이기에 압도되어서도 안되고, 민간개방을 통해 더 넓은 비즈니스 영역을 확보함으로써 경제적 이익을 도모하려는 시장의 입장에 지나친 무게를 두어서도 안된다. 그리고 중앙정부의 개혁논의에 일방적으로 강요되어 형식화되어서도 안되고, 경제적 힘에 의해 공공성의 담보를 간과해서도 안된다.

그렇기 때문에 고유한 사회 구성주체들의 대등하고 독립적인 의사소통 장치가 마련되어야 하고, 이를 통해 합의된 규칙과 역할분담, 목표와 책임의 공유가 이루어져야 한다.

<그림 2> 공․사부문의 조직․활동의 다양성과 공공 공간의 이미지

• 커뮤니티 비즈니스

• PFI

• 기업메세나

• 행정서비스의 아웃소싱

• 제3섹터

•공익사업자

• 독점기업

• 업계단체

• 계열기업

• 공단․공사

• 지역자치회

• 지역커뮤니티

• 가족

• 지역통화

• NGO

• NPO

• 볼런티어활동

• 행정서비스 사업자

• 규제완화

공공공간

정부

경쟁적 시장

완전시장

전통적 비시장

조직적 시장

사회적 시장

(볼런티어 부문)

자발적

강제적

영리

비영리

자료: 日高昭夫(2003). 「市町村と地域自治會-第3層の政府のガバナンス」, 東京: 山梨ふるさと文庫, 20.

이런 맥락에서 ‘민의 공공’의 담당주체인 NPO나 NGO의 중요성은 매우 크다. 대체로 일본에 있어서 NPO가 역할을 수행하고 있는 부문은 보건․의료․복지, 마을만들기, 환경보전, 국제협력 등에 걸쳐 있고, 그 가운데 보건․의료․복지의 분야가 압도적으로 높은 비율을 차지하고 있다는 점은 정부와 함께 공공서비스를 수행하는 주체로서의 NPO의 역할과 정부와의 협동관계의 중요성을 반영한다고 할 수 있다.

일본에 있어서의 NPO는 특정비영리활동법인 및 법인격을 갖지 않는 시민활동단체를 포함하는 개념으로 사회적 활동을 지속적이며 자발적으로 수행하고, 영리를 목적으로 하지 않는 민간조직을 지칭하는 것으로 한국에서의 NPO 개념과 거의 동일하다. 그러나 지방자치단체를 비롯한 시민들은 특정비영리법인을 포함한 자원봉사조직, 지역조직의 일부를 포함한 협의의 NPO개념으로 인식하고 있으며, 일본 민법34조에서는 재단법인, 사단법인이나 특별법을 근간으로 하는 의료법인, 학교법인 등을 포함하는 광의의 개념으로도 NPO를 해석하고 있다. 2006년 6월말 현재 NPO의 수는 법인의 수가 17,421개소, 임의단체를 포함하여 2만 6천 여개이며, 보건․의료․복지분야 NPO가 전체의 39.7%를 차지하고 있고, 전체 규모는 해년마다 증가하고 있는 것으로 파악되고 있다(內務府 國民生活局 內部資料). 일본의 경우, 한국의 경우와 달리 NGO라고 불리우는 단체는 대개 국제적 수준의 활동을 하는 단체를 지칭하고 있는데, 광의의 NGO는 NPO와 거의 같은 수준에서 이해되고 있기도 하다. 이러한 NGO는 정부가 할 수 없는 민의 공공을 국제적 차원에서 수행하는 역할을 담당하고 있다. 그밖에도 빈곤문제, 환경문제, 경제개발 및 부흥 등에 관한 NGO에게는 사회적으로 소외된 사람들을 대변해서 다양한 문제제기와 제언을 하는 등의 ‘advocacy’적 기능이 요청되고 있고, 그것은 NGO의 ‘민의 공공’을 단적으로 나타내는 특징이라고도 할 수 있다. 이러한 활동을 통해서 NGO는 ‘정부의 공’을 보완 또는 비판하고, 다른 한편으로 ‘정부의 공’은 NGO로부터 다양한 조언과 협력을 얻음으로써 스스로의 존재방식을 바람직한 방향으로 개선해 갈 수 있다.

이러한 NPO 활동을 ‘공․공공․사’라는 상호작용의 관점에서 살펴보면, 사적 경제부문 즉, 가계나 기업으로부터의 기부를 재원으로 하여 정부의 ‘공’의 역할을 보완하는 형태로서, ‘민의 공공’을 실천함으로서 민의 복지에 공헌하는 것으로 설명할 수 있다. 따라서 행정은 민의 공공을 담당하는 NPO에 대한 지원과 보조 그리고 협동이라고 하는 관계를 맺는 것이고, 다른 한편으로 NPO는 ‘정부의 공’과는 다른 ‘민의 공공’의 담당자라는 것을 인식하고, 정부와 밀착된 관계를 갖는 것이 아니라 ‘정부의 공’과 좋은 파트너십을 맺어가는 방향에서 활동하는 것이 중요하다.

3. ‘새로운 공공성’의 추구를 위한 지역협동(地域協動)

1) 지역협동의 개념과 구성 요소

여기서는 ‘새로운 공공성’의 추구를 위한 공간적 범위를 지역차원으로 이동하여 지역사회 주체들이 지역의 문제를 함께 해결하는 적극적 실천으로서 ‘지역협동’의 개념을 다루고자 한다. 협동에 대한 다양한 정의가 이미 존재하지만, 본 연구에서는 새로운 공공성 추구의 출발점으로서 ‘지역협동’의 개념을 지역주민 및 NPO 등과 자치단체간의 협동의 범주에서 정리했다.

협동이라는 단어는 「Collaboration」와 「Coproduction」을 함께 사용하고 있다. 「Collaboration」은 파트너십과 같은 수준에서 각 주체간의 대등한 협력관계를 강조하는 의미가 강한 반면, 「Coproduction」은 보다 능동적으로 새로운 생산이 이루어지는 점을 강조하는 의미가 부각되는 것으로 생각된다(今川 晃․馬場健, 2005: 65). 특히,「Coproduction」이라는 개념은 1997년 인디아나 대학의 정치학자 빈센트 오스트롬 교수가 지역주민과 자치단체 직원이 협동하는 자치단체 정부의 역할을 그대로 표현한 것의 의미를 한 단어로 표현하기 위해 만든 단어이다(Vincent Ostrom(1977). Comparing Urban Service Delivery Systems).

(1) 지역협동의 정의

지역협동의 정의에 대한 구체적인 설명을 함에 있어 중요한 개념 중의 하나로 ‘파트너십’을 들 수 있다. 위에서 언급한 것과 같이 지역협동의 주체를 지역주민 및 NPO와 행정으로 둔다면 이들의 협동관계는 파트너십으로 설명될 수 있다. 파트너십은 ‘PART’ 즉, 부분(NPO, 지역주민)과 부분(행정)이 협동하여 무엇인가 공통의 목표에 대하여 관계를 맺고 있는 것 또는 이를 위한 시스템으로 설명될 수 있다. 이들의 관계를 협동관계에서의 파트너십으로 정의할 수 있기 위해서는 이들의 관계에 있어 다음의 3가지 원칙이 적용되어야 한다. 그 원칙은 비동일성, 대등성, 시한성의 3가지이다. 먼저, 비동일성은 복수의 존재가 작업을 실시하는데 계약 또는 합의를 전제로 한다는 것이다. 다시 말해서 이질적인 두 존재가 존재해야 한다는 것이다. 다음으로 역할의 명확화와 그 역할을 담당하는 책임과 권한을 갖는 대등성이 확보되어야 한다. 끝으로 시한성은 공통의 목표를 실현하기 위한 연대의 성격상, 일정의 시한을 한정하여 협동작업이 존재한다는 의미이다(世古一穗, 1999: 72). 이러한 원칙을 전제로 한 파트너십을 통한 협동관계는 다음 <그림 3>과 같다.

협동이란 서로 평등한 입장에서 힘을 합쳐 가치를 갖는 재화나 서비스를 생산하기 위한 활동 또는 조직이라고 정의할 수 있다(Vincent Ostrom, 1977). 그러나 이 정의는 매우 추상적이다. 따라서 이 정의에 입각하여 ‘지역협동’의 개념을 본 연구에서 다시 정의하도록 하겠다.

여기서의 계약은 행정과 NPO간의 사업계약만이 아니라 무언가 공통의 과제를 추진하기 위한 합의를 말한다.

<그림 3> 파트너십의 원칙

A

B

공통의 목표

상호 이해

상호 인식

자기변혁의

수용성

=

창조성

자기의 확립

자기의 확립

누구라도

참여 가능

공개되는 관계

투명성

자료: 世古一穗(1999). 「市民參加のデザイン」. 東京: 學藝出版社.

위의 파트너십의 원칙을 반영하여 지역협동에 대한 개념을 정의하면, “일정 지역을 전제로 하여, 그곳에 존재하는 주민이 참여하는 다양한 주체가 해당 지역의 필요 행정서비스의 제공에 협력하는 것으로서 양자가 공공적 목표를 공유하고, 업무내용의 결정에 있어서도 대등한 입장에서 참여하고 상호 연대하는 관계”로 정의될 수 있다.

(2) ‘조례’에서 정의하고 있는 지역협동의 개념

지역협동의 개념은 구체적으로 일본 내 자치단체들의 조례에서 정하고 있는 개념을 통해 각 자치단체별로 어느 수준에서 어떤 요소를 강조하여 정의하고 있는지 확인할 수 있다.

주요내용들을 보면, 크게 시민참획(參劃), 시민참가, 협동의 차원으로 그 범위와 역할이 점차 확대되고 있음을 알 수 있다. 시민참획의 단계에서는 자치단체의 정책과정에 시민이 자신의 의견을 반영함으로서 의사결정에 참여할 수 있는 범주에서의 논의가 제시되고 있고, 좀 더 진행된 시민참가 단계에서는 정책과정에서 일정 부분 목적을 공유하여 상호 협동을 위한 참가를 제시하고 있으며, 가장 적극적인 차원인 협동의 단계에서는 상호 역할과 책임의 공유까지도 포함한 협력관계를 제시하고 있음을 알 수 있다.

시민참획(參劃)이란 시민참가 또는 협동과 거의 동일한 의미로 사용되고 있으나, 엄밀히 시민참획이란 자치단체의 의사결정과정에 참여하는 것을 가리킨다(今川晃․馬場健, 2005: 60). 따라서 정책실시와 평가과정에 이르는 광범위한 범위에서의 시민참가와는 범주 면에서 좀 더 협소한 개념이라 할 수 있다.

<표 1> 조례를 통해 본 시민참획․참가․협동의 개념

구 분	조 례	정 의
참 획	시민참획을 추진하는 조례 (廘兒島市)	시 시책의 기획입안에서부터 의사결정에 이르는 과정에 있어서 시민이 자기 의사를 반영시키는 것을 목적으로 의견을 진술하거나 제안을 행하는 것 및 시의 시책의 실시과정에 있어서 시민과 시가 협동하는 것을 통하여 시민이 시정에 참획하는 것을 말한다.
	자치기본조례(足立區)	참획구민이 정책의 입안, 실시, 평가 및 수정의 각 단계에 참가하고, 정책의 결정에 함께하는 것을 말한다.
	자치기본조례(多摩市)	시민이 마찌쯔꾸리에 주체적으로 참가하고, 의사결정에 참여하는 것을 말한다.
	마찌쯔꾸리기본조례(知立市)	시민이 마찌쯔꾸리의 과정에 주체적으로 참가하고, 의사결정에 참여하는 것을 말한다.
참 가	시민참가조례(箕面市)	시의 의사형성과정의 단계에서부터 시민의 의사가 반영되는 것 및 시가 실시하는 단계에서 시와 시민이 협동하는 것을 말한다.
	시민참가조례(宝塜市)	시의 시책을 입안하고, 그것을 결정하는 의사형성과정에서부터 평가의 단계에 이르기까지 시민이 다양한 형태로 참가하는 것을 말한다.
	시민참가조례(和光市)	시민이 시정에 관하여 의사를 표현하고, 제안하는 것에서부터 시정을 추진하는 것을 말한다.
	시민참가조례(相生市)	행정활동에 시민의 의사가 반영되고, 시민과 시와 협동을 통하여 마찌쯔꾸리를 추진하는 것을 목적으로 하여 시민이 시정에 참가하는 것을 말한다.
협 동	시민참가조례(箕面市)	시와 시민이 서로에게 부여된 책임과 역할을 인식하고, 상호 보완하고 협동하는 것을 말한다.
	시민참가조례(和光市)	시민, 시의 기관 및 의회가 서로의 역할과 책임을 인식하고 상호 존중하며 보완하고 협동하는 것을 말한다.
	시민참획을 추진하는 조례 (廘兒島市)	시민과 시가 서로에게 부여된 역할을 인식하고 상호보완하고 협력하는 것을 말한다.
	자치기본조례(足立區)	서로에게 부여된 책무와 역할을 인식하면서 상호 보완하고 협력하는 것을 말한다.
	시민참가조례(相生市)	시민과 시가 서로에게 부여된 역할을 인식하고 상호 보완하면서 협력하는 것을 말한다.
	자치기본조례(多摩市)	시민, 시의회와 시의 집행기관이 상호 역할과 책임을 근거로 마찌쯔꾸리를 위해 협력하고 행동하는 것을 말한다.
	마찌쯔꾸리기본조례(知立市)	지역의 과제의 해결을 목적으로, 상호 역할과 책임을 전제로 함께 생각하고 협력하고 행동하는 것을 말한다.
	시민참가조례(吉川市)	시민과 시가 상호 역할과 책임을 자각하고 서로 존중하고, 보완하고, 협력하는 것을 말한다.

자료: 日弁連法務硏究財團(http://www.jif.or.jp/link/link.shtml/)에서 鹿兒島大學法政策學科에 관리․운영을 위탁한 「全國條例データベース」http://joreimaster.leh.kagoshima-u.ac.jp/의 자료를 통해 작성

2) 지역협동의 주요 주체들

다양한 주체가 지역협동의 주체로서 언급될 수 있으나, 주민을 시작으로 지역 내에 존재하고 주민이 참여하는 다양한 단체로 상정된다. 지역 내의 단체는 주민이라면 누구나 참여가 가능한 단체, 주민이면서 참여에 일정한 자격이 필요한 단체, 주민에 한정하지 않는 지역에서 활동하는 단체 등 다양한 단체가 있으며, 각 단체는 고유의 특성을 갖고 활동 영역도 다르다.

실제로 지역협동의 주체들을 정리해 보면, 민간기업을 제외하고 크게 4가지 그룹으로 분류해 볼 수 있다(總務省, 2005: 217).

먼저, 당해 지역에 있어서 주민이면 참가가 가능한 단체로서 자치회(自治會), 정내회(町內會), 노인회, PTA, 어린이회, 마을만들기협의회, 맨션관리조합 등을 들 수 있다. 다음으로 당해 지역에 주민이면서 참가에 일정자격을 필요로 하는 단체로서 농협, 어협, 상공회의소, 상공회, 라이온스클럽, 로타리클럽, JC 등이 있다. 세번째 유형으로 주민으로 조직된 NPO나 생협과 같은 단체로서 여기에는 NPO법인과 법인격을 갖지 않은 자원봉사단체가 포함된다. 특히 이러한 단체들은 사회공헌활동에 주요목적을 두고, 활동가가 있으며 인건비를 부담할 수 있는가 등이 분류의 기준이 된다. 네번째 유형은 주민과는 직접적인 관계가 없으나 법률이나 출자 등을 통하여 공익적 활동을 하는 조직이나 이러한 위치가 부여되는 단체로서 공익법인, 학교법인, 사회복지법인 등이 해당된다.

PTA(Parent-Teacher Association)은 아동의 부모와 교사가 함께 교육을 위하여 상호 이해와 협력을 도모하는 모임으로서 1947년부터 1948년에 걸쳐 전국의 초등학교와 중학교를 단위로 하여 만들어진 조직이다.

Ⅲ. 지역협동(地域協動)의 사례분석

일본에 있어서의 지역협동에 대한 사례분석을 위해 본 연구에서는 지역협동에 관한 기존 문헌연구와 자치단체의 온라인상의 정보공개 자료를 중심으로 하되, 방문․면접조사 등을 통해 자료를 보완하여 ① 전반적인 지역협동의 실태를 자치단체들의 협동사업을 중심으로 분류․분석하여 지역협동 사업의 전반적 경향을 3가지로 유형화하였다. 다음으로 지역협동의 공식적․안정적 실천을 위한 제도적 장치로서 ② 각 자치단체가 제정한 조례의 내용분석을 통해 어떤 방식과 범위에서 협동이 이루어지고 있는가를 분류․분석하였다. 그리고 마지막으로 현재까지 ③ 지역협동의 추진에 있어 경험하고 있는 한계요인으로 논의되고 있는 의견들을 정리하였다.

1. 지역협동의 유형과 실태

1) 광역-기초자치단체별 협동사업 분석

지역협동의 구체적인 운영실태를 파악하기 위하여 도도부현과 시구정촌 차원에서 현재 실시되고 있는 협동관련 사업들을 <표 2>와 같이 광역 56개 사업과 기초 227개 사업을 대상으로 그 성격에 따라 유형화하여 사업의 내용을 살펴보았다.

먼저, 광역자치단체인 도도부현 차원에서의 협동사업은 크게 3가지 성격으로 나누어 볼 수 있는데, 가장 많은 부분을 차지하고 있는 것이 각종 강좌나 포럼과 같은 의견교환과 토론 프로그램 및 각종 지원․육성관련 사업(총 23개 사업, 41.0%)이었다.

이것은 ① 광역자치단체 입장에서는 행정개혁 차원에서 행정직원들의 NPO에 대한 이해를 돕고, NPO와의 파트너십 형성을 위해 필요한 매뉴얼 및 지원지침 등을 고안해 내는 등의 사업과 ② 시민들로 하여금 NPO에의 참여를 촉진하고, 볼룬티어 육성 및 정보수집․교환을 중심으로 한 사업, ③ NPO의 지원․육성을 위한 사업 등이 그 주요한 내용이다.

다음으로 NPO에 의한 위탁사업의 운영 및 공공서비스 제공(총 22개 사업, 39.2%)사업이다. 이는 민간위탁 차원에서 NPO에 기존 자치단체 사업을 위탁하여 보다 효율적인 운영 및 공공서비스의 제공을 목적으로 하는 것이다. 주요 내용을 보면, ① 공공도서관이나 현민활동지원센터와 같은 자치단체의 공공시설 및 공원․하천 등의 환경정화 등에 관한 운영․관리를 위탁하는 사업과 ② 고령자, 장애인, 청소년, 육아, 외국인 등에 관한 각종 지원 및 교육 등과 같은 공공서비스 제공 등이다.

끝으로, 시민활동 교류 및 커뮤니티 활성화 관련 사업(총 11개 사업, 19.8%)이다. 이는 개개인의 시민과 단체들이 서로 대면접촉을 통하여 지속적인 유대와 의견교환을 할 수 있는 공간과 기회를 제공함으로써 교류의 지속화와 나아가서는 지역 커뮤니티를 활성화시키는 목적에서의 사업을 주요내용으로 한다.

반면에 기초차원에서의 협동사례들은 광역차원에서의 협동사례들과 내용면에서 공통적 성격을 갖고 있으면서도 마을만들기(마찌쯔꾸리 총 10개 사업, 4.4%)나 환경사업 및 운동(총 37개 사업, 16.3%), 축제 및 이벤트 개최(13개 사업, 5.7%) 등과 같이 보다 구체화된 사업들이 상당부분을 차지하고 있는 특징이 있다. 이는 주민이 보다 가까운 차원에서 자신들의 생활과 연관된 구체적인 사업과 이벤트 등을 통하여 협동사업에 참여하고 있는 시구정촌의 특징을 반영한 것이라 해석할 수 있다.

또한 시구정촌 차원에서는 자치회 및 정내회와 같은 주민자치조직의 활동내용이 광역에 비해 많은 부분을 차지하고 있다는 점도 주목할 부분이다. 특히, 고령화 인구의 증가로 인한 관련 복지서비스의 제공에 있어 지역 내의 주민자치조직과 NPO의 각종지원 및 교육 등의 협동이 증가하고 있음을 확인할 수 있다.

위의 내용은 협동에 있어서의 NPO에 대한 후방지원 및 협동을 위한 환경조성에 비중을 두는 광역과 지역의 구체적이고 실질적인 사업과 아이디어를 통해 지역에 적합한 서비스를 협동을 통해 창출하는 기초간의 역할분담의 당위성과 효율성을 반영하는 부분이라고도 할 수 있다.

<표 2> 광역-기초 차원의 지역협동 사례

광역자치단체(도도부현)		기초자치단체(시구정촌)
구분(비율)	사업내용(자치단체명)	구분(비율)	사업내용(자치단체명)
시민활동 교류 및 커뮤니티 활성화 11개 사업 (19.8%)	․홋카이도NPO파크창설지원사업 (北海都) ․NPO서포트룸관리운영(岩手縣) ․NPO프라자운영사업(宮城縣) ․현민만남광장운영사업(福岡縣) ․볼룬티어, NPO연구교류회(君馬縣) ․볼룬티어지원사업(山梨縣) ․볼룬티어마켓지원사업(岐阜縣) ․NPO시민축제(靜岡縣) ․NPO전자서포트센터설립운영 (京都府) ․오사카프로그램(大板府) ․국민문화제볼룬티어센터(烏取縣) 등	시민활동교류 및 커뮤니티 활성화 48개 사업 (21.2%)	․시민활동서포트센터의 운영위탁 (神奈川縣 橫順賀市, 등 다수) ․네트워크지원사업(長野縣 茅野市, 愛媛縣 新居浜市) ․시민활동추진조례의 책정(靜岡縣 浜松市) ․파트너십 추진사업(靜岡縣 捧原町) ․남녀공동참여 포럼(愛知縣 犬山市) ․자치회의 개호지도(愛知縣 西春町) 등
		마을 만들기 (마찌쭈꾸리) 10개 사업 (4.4%)	․협동의 마을만들기포럼(北海道 삿포로시) ․전통 관리운영사업(福島縣 이와기시) ․시민참가 마을만들기 추진사업(茨城縣 石岡市) ․마찌쯔꾸리워크샵(千葉縣千葉市) 등
		축제 이벤트 개최 13개 사업 (5.7%)	․NPO협동에 의한 콘서트,이벤트개최(北海道 岩見澤市) ․자원봉사자페스티벌(群馬縣 桐生市) ․여성페스티벌(東京都 練馬區) ․어린이의 연극체험사업(東京都 八王子市) ․개호보험개발극의 상연(福井縣 福井市) 등
각종 강좌 포럼 ․ 지원 및 육성 23개 사업 (41.0%)	․파트너십강좌사업(靑森縣) ․NPO포럼개최(岩手縣,福島縣,千葉縣) ․볼룬티어, NPO경영실천강좌, 포럼 (福島縣, 栃木縣, 京都府, 富山縣) ․현민을 위한 NPO, 볼룬티어이해 촉진 강좌(栃木縣) ․환경생활포럼개최(栃木縣) ․현민사회공헌활동리더연수사업 (福井縣, 烏取縣) ․NPO와 행정위탁사업회활동실태조사 (岐阜縣) ․NPO체험연수(愛知縣,和歌山縣,福井縣) ․NPO가이드북,데이터베이스작성사업 (愛知縣) ․NPO현장연수(三重縣, 浜庫縣) ․NPO와행정위탁사업회의(兵庫縣,高知縣) ․NPO지원사업(愛知縣,福岡縣,長崎縣)	위원회 및 워크샵 7개 사업 (3.1%)	․NPO법인과의 실행위원회 운영(北海道 江別市, 名寄市) ․협동 룰 워크샵의 사업위탁(神奈川縣 大和市) ․시민활동추진협의회운영 (京都府 京都市, 大阪府 高槻市) ․NPO포럼(高知縣 高知市)
		각종 지원 및 육성 26개 사업 (11.5%)	․시민생활 서포트 센터 관리운영 (宮城縣 仙台市, 茨城縣 龍崎市) ․NPO 칼리지 및 시직원 연수 실시(東京都 八王子市) ․시민협동추진보조금, 행정센터에 대한 시민협동사업 (神奈川縣 橫順賀市) ․시민활동에 관한 인재육성사업(神奈川縣 三條市)
		환경사업 및 운동 37개 사업 (16.3%)	․환경광장(北海道 江別市) ․환경파트너십추진사업(宮城縣 仙台市) ․산림재생 및 보전활동(宮城縣 白石市) ․자주적인 미화활동의 지원사업(福島縣 이와기시) ․음식물쓰레기비료화모델사업 (茨城縣 取手市, 新潟縣 長岡市) 등
NPO에의 주요한 위탁사업 ․ 공공서비스 제공 22개 사업 (39.2%)	․NPO활동제안모집사업(千葉縣, 滋賀縣) ․에이즈전화상담사업(東京都) ․공원관리(東京都) ․하천정화사업(東京都) ․도서관운영협력(新潟縣) ․자연공생추진대책사업(新潟縣, 知縣) ․터미널관리보급개발사업(山梨縣) ․외국인요보호아동상담사업(山梨縣) ․현립아동병원장기입원환자가족지원사업 (長野縣) ․NPO아이디어활용추진사업(靜岡縣) ․제안공모형사업(大板府) ․청소년관리지원사업(廣島縣) ․현민활동지원센터관리운영사업(山口縣) ․모자일시보호위탁사업(福岡縣) ․지역IT리더양성사업(福岡縣) 등	조사․연구 사업의 위탁 11개 사업 (4.9%)	․장애자복지센터관리운영업무위탁(北海道 旭川市) ․노동자체육시설관리업무위탁(岩手縣 宮古市) ․NPO지원오피스 관리 운영 위탁(宮城縣 石卷市) ․기념관관리운영위탁사업 (宮城縣 古川市, 德島縣 鳴門市) ․NPO지원센터 관리운영위탁사업(宮城縣 古川市)
		공공시설의 관리 및 위탁 24개 사업 (10.6%)	․시민활동단체 실태조사(北海道 旭川市) ․지역교육서포트사업연구위탁사업(東京都 板橋區) ․시민활동단체 실태조사 사업 위탁(神奈川縣 大和市) 등
		각종서비스 제공 51개 사업 (22.5%)	․NPO에 의한 복지서비스(北海道 岩見澤市) ․장애자 생활 지원사업(靑森縣 靑森市) ․노동청소년홈 관리사업위탁(岩手縣 宮古市) ․재택고령자생활 및 장애아동지원사업(茨城縣 龍崎市) ․장애자 IT기술 보급 사업(東京都 葛師區) 등

자료: 內閣府 國民生活局(2002) 내부자료와 千葉縣(2002). 「自治体とNPO支援に關する基礎調査報告書」에 의해 작성

2) 자치단체와 NPO간 협동의 3가지 유형

앞에서 살펴본 협동사업에 내용을 바탕으로 현재 추진되고 있는 자치단체와 NPO간의 협동을 지원 및 육성형 협동과 NPO에 의한 위탁사업 추진형 협동, 그리고 분권․행정개혁형 협동의 3가지 유형으로 분류하여 전반적 협동의 경향을 제시하고자 한다.

(1) 지원 및 육성형 협동

이것은 NPO가 갖는 선진성, 다양성, 다층성, 공익성 등의 고유한 특성을 유지시키면서 인적․물적으로 열악한 구조에 있는 NPO를 지원하고, 이들이 안정적인 조직운영과 활동을 할 수 있도록 환경적 조건을 제공하는 방식의 협동이다. 이는 엄밀히 말해서 협동이라기보다 협동을 위한 준비단계로서 환경적 조건을 마련하는 즉, NPO의 자원적 측면을 지원․육성하는 것이라 할 수 있다. 특히, NPO의 정부에 대한 의존성, NPO의 고유성 상실, 정부에의 포섭 등의 문제점들이 지적되고 있는 가운데, 비영리민간단체지원법 실시 이후 한국에서도 NPO에 대한 정부지원이 어떠한 방식과 수준에서 이루어져야 할 것인가에 대한 논의가 확산되고 있다. 여기서 흥미로운 것은 시민을 비롯한 시민사회 주체들이 만나고 의견을 공유하고, 교류할 수 있는 ‘장’의 마련이 비교적 활성화되고 있다는 점과 다양하고 다층적인 차원의 NPO 자원이 육성될 수 있도록 ‘NPO를 지원하는 NPO’ 즉, 중간지원단체가 활성화되고 있다는 점이다. 정부차원에서의 직접적인 지원과 육성은 NPO가 갖는 고유한 특성을 유지시키는데 한계가 있고, 독립적인 상호작용에도 장애가 될 수 있다는 점에서 NPO를 지원하고 육성하는 NPO 기능을 지원, 육성하는 것은 의의가 있다고 생각된다.

(2) 위탁사업 추진형 협동

다음으로 자치단체의 공공서비스와 관련된 사업의 일부를 위탁하여 NPO로 하여금 수행하도록 하는 협동의 형태이다. 이것은 지역의 수요를 잘 파악하고 있는 NPO가 낮은 비용으로 질높은 서비스를 제공한다는 점에서 자치단체 입장에서는 운영의 효율화 측면에서 긍정적으로 검토되고 있는 것이 사실이다. 그 반면에 이를 두고 자칫 NPO가 자치단체의 값싼 하청기관으로 전락할 수 있다는 우려 또한 높은 것도 사실이다.

그러나 이보다 더 중요한 것으로 자치단체의 NPO에 대한 정보파악에 있어서의 한계이다. 그 역량과 경험에 있어 적절치 못한 NPO에의 위탁사업이 실패로 돌아간 경우가 나타나고 있어 위탁사업을 통한 협동의 추진을 위해서는 우선 정확한 정보파악과 제공이 중요하다는 의견이 대두되고 있다.

그리고 다른 한편으로 대도시를 중심으로 한 자치단체의 경우, NPO 자원이 상대적으로 다양하고 활동도 활발하여 적절한 파트너를 찾기가 쉽지만, 그렇지 않은 지역에서는 실질적인 활동을 할 수 있는 역량의 NPO를 찾기가 쉽지 않은 것이 현실이다. 따라서 지역성이 강한 자치회나 정내회 등 주민자치조직과의 파트너십의 모색이 보다 용이한 것으로 조사되고 있다.

(3) 분권․행정개혁형 협동

마지막으로 자치단체와 NPO의 협동에 있어서 무엇보다 중요한 것은 앞에서도 언급했듯이, 기존에 관이 독점해 왔던 공공이 다양한 사회주체들과의 관계를 통해 실현된다는 자치단체의 의식전환과 조직개편이 동반되어야 한다는 것이다. 그리고 새로운 공공의 모색을 위한 제도적 장치 즉, 조례와 규칙 등의 정비를 통하여 이것이 안정적이고 지속적으로 실행되고, 다시 피드백되어 성장적 협동을 지향해야 한다.

그러나 이러한 분권과 행정개혁형 협동도 중앙정부 차원의 행정개혁과 구조개편에서부터 출발되었고, 이것이 지방행정개혁으로 이어져 지역협동이 모색되고 있다는 점은 시민적 공공성의 성장에 있어 시민사회 내의 자발적 동력이 취약한 점과 정부 중심의 발상에서 출발한 협동방식과 영역을 중심으로 협동이 이루어지고 있다는 측면에서 일본의 중앙주도적 지방분권과 행정개혁의 한계성을 단편적으로 보여주는 것이기도 하다.

2. 시민참가와 협동을 위한 제도적 장치

시민참가와 협동에 관한 제도적인 장치로서 언급할 수 있는 것으로 자치단체 차원에서의 조례를 비롯한 규칙, 조약, 지침 가이드라인 등이 있다. 본 연구에서는 지금까지(2006년 4월 현재) 기초자치단체를 중심으로 제정된 시민참가조례를 대상으로 시민참가와 협동이 이루어지고 있는 범위와 시민참가방식이 어떤 내용으로 보장되고 있는가를 살펴보고자 한다.

광역자치단체인 도도부현 차원에서는 北海道, 靑森縣, 岩手縣, 宮城縣, 岡山縣 등에서 시민활동촉진조례가 제정되었고, 지침으로는 千葉縣, 神奈川縣 등의 NPO 및 시민활동추진지침 등이 있으며, 東京都, 京都府, 大阪府, 鳥取縣 등의 사회공헌활동단체와의 협동 가이드라인 등을 통하여 시민활동의 촉진과 정부와의 파트너십을 도모하고 있다.

시민참가 및 협동에 관한 조례는 1997년 大阪府 箕面市의 시민참가조례를 시작으로 조례를 제정하는 자치단체가 지속적으로 증가하고 있는 추세에 있다. 아래 <표 3>에서도 알 수 있듯이 다소 명칭에 차이는 있으나, 시민참가조례를 제정하여 공식적인 시민참가와 협동을 보장․촉진하고 있음을 확인할 수 있다. 그 내용을 ① 협동의 범위와 ② 참가방식의 2가지 차원으로 나누어 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 大阪府 箕面市와 兵庫縣 宝塚市와 같이 초창기 시민참가조례는 의회활동의 공개와 정책형성단계에 있어서의 민간부문의 위원을 공모하는 등 일정부문에 대한 공개와 참여를 보장하는 수준에 그치고 있다. 그러나 시민참가와 관련된 조례의 제정이라는 상징적 의미를 갖고 있다고 할 수 있다. 이러한 상징적 의미에서의 시민참가조례는 이후, 조금 더 발전된 수준에서 의사결정에의 합의를 존중하고, 시민동향조사나 시민제언제도 등을 통해 시민의 의견을 적극적으로 수렴할 것을 보장하는 조례로 발전한다. 이것은 高知市의 파트너십 마을만들기 조례나 東京都 小金井市와 埼玉縣 宮代町, 兵庫縣 相生市의 시민참가조례에서 확인할 수 있다.

<표 3> 시민참가 및 협동 관련 조례의 주요 내용

조례명(지역명)	참가․참획, 협동의 범위	시민참가 방식
․시민참가조례 - 大阪府 箕面市(1997.4) - 兵庫縣 宝塚市(2002.4)	- 의회공개의 원칙, 위원의 공모	-
․파트너십마을만들기조례 - 高知市(2003.4) ․시민참가조례 - 東京都 小金井市(2004.4) - 埼玉縣 宮代町(2004.4) - 兵庫縣 相生市(2005.7)	- 합의에 이르는 과정을 존중 - 시민의 동향조사 - 시민의 제언제도 - 시민생활에 밀접한 행정분야에 시민의견 반영 - 시민공모, 회의공개, 시민의견제출제도	- 언급이 없는 경우도 있음 - 심의회,퍼블릭 코멘트,포럼,의식조사,투표 등 - 광범위한 시민의 의견을 들을 필요가 있다고 인정되는 계획 및 제도 - 시민의견제출제도
․시민참가추진조례 - 京都府 京都市(2003.8)	- 정책의 형성, 실시, 평가의 과정에 있어서 공청회, 워크샵 등의 참가 절차 가운데 가장 적절하고 효과적인 것을 행하도록 노력한다.	- 기본적 계획책정, 중요한 제도, 기타 별도로 정한 것은 퍼블릭 코멘트 절차를 거친다. 퍼블릭 코멘트의 절차에 관한 필요한 사항은 별도로 정한다.
․시민의 소리를 살리는 조례 - 北海道 石狩市(2002.4)	1. 조례, 규칙 2. 시의 계획 3. 공공시설의 설계개요 결정 4. 공공시설의 이용방법을 정하는 규칙 5. 정보개시,설명등을 청구하는권리를정하는규칙	- 시민참가절차는 적절한 내용으로 행한다. - 전항의 규칙은 퍼블릭 코멘트 절차로 행한다. - 제출기간(1개월 이상) - 공표사항
․시민참가조례 - 東京都西東京市(2002.4)	1. 종합계획, 개별행정의 기본적 범주를 정하는 계획 2. 헌장, 선언 등의 책정 3. 기본적인 조례 4. 시민의 생활, 사업 활동의 직접적이고 중대한 영향을 미치는 조례 5. 시민에게 의무를 과하고, 권리를 제한하는 조례 6. 특히 필요하다고 인정되는 것은 3～5 가운데, 금전징수에 관한 조례이며, 정책적 판단을 요하지 않는 사항은 절차를 설정하지 않는다.	- 복수의 시민참가절차를 병용하도록 노력한다. - 시민의견제출절차제도(퍼블릭 코멘트) - 시민의 의견을 폭넓게 수렴할 필요가 있는 경우 - 실시의 공표(규칙으로 정한다) - 제출기간(1개월 이상) - 검토결과의 공개
․시민참가조례 - 福岡縣 山田市(2005.6) - 福岡縣 宗像市(2006.4) - 神奈川縣海老名市(2005.10) - 神奈川縣逗子市(2006.4) - 北海道旭川市(2003.4,) - 東京都狛江市(2003.4) - 埼玉縣和光市(2004.1)	1. 기본구상, 기본적 사항을 정하는 계획 2. 시정의 기본방침, 시민에게 의무를 과하거나 권리를 제한하는 조례 3. 시민에게 의무를 과하고, 권리를 제한하는 조례 4. 시민생활에 중대한 영향을 미치는 제도, 시세의 부과징수, 수수료 등의 징수에 관한 것은 대상으로 하지 않을 수 있다. 5. 대규모시설의 설치에 관한 계획	- 심의회 등, 시민의견제출제도, 시민설명회, 워크샵 등 적당하다고 인정되는 기타의 방법 - 부속기관 등의 설치 - 시민의견제출제도(퍼블릭 코멘트) 다양한 의견을 폭넓게 수집할 필요가 있는 경우에 실시 제출기간(14일～1개월 이상)
․정보공유와 시민참가룰 조례 - 北海道 豊良野市(2005.7)	1. 기본구상, 기본적 사항을 정하는 계획 2. 다음의 조례, 규칙: ① 시민이 부담하는 요금의 액, 시세의 세율, 개호보험료의 요율, 감면, ② 시민에게 의무를 과하거나 권리를 제한하는조례, ③ 공익상의 입장에서 시민을 존수해야하는 사항, 부과해야 하는 역할, ④ 공공 시설의 이용 방법, ⑤ 정보공시, 설명의 청구권 3. 시설의 설치에 관한 계획 4. 환경의 보전 및 그 외 행정지도 5. 시의 출자가 총액 100만엔을 넘는 사업 법인에 대한 출자의 예산 입안 6. 그 외의 주민참가의 절차가 필요한 사업	1. 시민정책제안제도 2. 퍼블릭코멘트 방식 3. 워크샵 4. 의견교환회 5. 심의회 등 6. 공청회 7. 그 외 시민참가 방식 - 복수의 절차를 거칠 때는 퍼블릭 코멘트 방식을 원칙적으로 포함한다. - 퍼블릭 코멘트 절차 제출기간(20일 이상) 절차의 고지(10일 전까지)

자료: 日弁連法務硏究財團(http://www.jif.or.jp/link/link.shtml/)에서 鹿兒島大學法政策學科에 관리․운영을 위탁한 「全國條例データベース」http://joreimaster.leh.kagoshima-u.ac.jp에서 제공하는 자료에 의해 작성

시민참가를 보장하는 제도적 장치로서의 상징적인 의미가 큰 이러한 조례내용은 이후 보다 구체적인 참가방식, 대표적으로 공청회나 심의회, 워크샵 그리고 퍼블릭 코멘트와 같은 구체적 방식을 통한 참가가 정책의 형성, 실시, 평가과정별로 보장되고(京都府 京都市의 시민참가추진조례), 나아가 구체적인 계획이나 사업의 범주에서 보장되는 방식으로 확대되는 양상을 보이고 있다. 특히, 현재 가장 일반적인 형태의 시민참가조례로서 福岡縣 山田市, 福岡縣 宗像市, 神奈川縣 海老名市, 神奈川縣 逗子市, 北海道 旭川市, 東京都 狛江市, 埼玉縣 和光市에서 제정한 시민참가조례는 자치단체의 기본구상과 기본적 사항을 정하는 계획을 비롯하여 시민에게 의무를 과하거나 권리를 제한하는 조례의 제정, 시정의 기본방침, 시민의 생활에 중대한 영향을 미치는 제도, 대규모 시설 등에 관한 계획에 있어서 퍼블릭 코멘트 제도를 비롯하여 공청회, 심의회, 시민설명회, 별도 부속기관의 설치 등의 방식으로 참가가 보장되고 있다.

일본에서 주민(시민)의 의견을 공식적으로 정책형성과정에서 수렴하고 반영하자는 목적으로 실시되고 있는 대표적인 제도가 퍼블릭 코멘트제도이다. 중앙성부 등의 개혁기본법(1998년)에서 정부는 정책형성에 민의를 반영하고, 그 과정의 공정성 및 투명성을 확보하기 위해서 중요한 정책의 입안에 있어서 그 취지, 내용 외에 필요한 사항을 공표하고, 전문가, 이해관계자를 비롯하여 광범위한 범위에서의 국민의 의견을 구하고, 그것을 고려하여 결정하는 구조의 활용 및 정비를 도모하도록 한다(제50조2항)라고 정하고 있다. 이를 위한 구체적인 절차로서 ① 행정기관이 규제의 제정에 걸쳐 정성령, 고시, 행정수속상의 심사기준, 처분기준 등을 책정하고자 하는 경우, ② 당해 행정기관은 그것에 관한 안과 관계자료를 홈페이지와 다른 인쇄매체를 통하여 일반에게 공표하고, ③ 1개월 정도를 기준으로 광범위한 의견과 정보의 제출을 받아, ④ 받아들여야만 하는 의견과 정보에 근거하여 당초 안을 수정하거나, 반영할 수 없는 것에 대해서는 그 이유를 공표하도록 하는 제도이다.

그리고 최근에는 北海道 豊良野市의 정보공유와 시민참가룰 조례와 같이 정보의 공유와 설명의 요구를 비롯하여 공익상 시민이 준수해야 하고, 부담해야 하는 역할 및 환경보전, 출자금액이 큰 자치단체 사업 등 그 범위를 확대하여 시민참가와 협동을 구하는 조례가 제정되고 있다.

3. 지역협동의 한계와 개선에 관한 논의

자치단체 차원에서 협동사업과 협동활동이 조례를 비롯한 제도적 장치의 보장으로 활발하게 이루어지고 있으나, 자치단체와 NPO간의 협동에 있어서 아직은 많은 한계와 저해요인이 산재해 있다. 과연, 어떠한 저해요인이 NPO와의 협동, 나아가 커뮤니티와의 협동을 저해하고 있는가에 대해서 실태조사 자료를 바탕으로 몇 가지 차원에서 제시하고자 한다.

1) 지방자치단체와 NPO간 협동관계 구축의 저해요인

먼저, 지방자치단체와 NPO 협동의 저해요인으로서 가장 많이 언급되고 있는 것이 NPO에 대한 이해와 정보의 부족이다. 이는 반대로 NPO의 정부에 대한 이해와 정보부족과도 연결된다. 상호 파트너에 대한 정보부족은 행정의 NPO에 대한 관심부족과 어떤 NPO가 어떤 역량을 가지고 있는가와 같은 NPO 활동과 인적 구조에 대한 실태파악의 미흡, 왜 협동해야 하는가라는 협동의 필요성과 공통인식의 부족 등을 원인으로 제시할 수 있다.

다음으로 정부와 NPO 관계구축의 부분이다. 실제로 자치단체와 NPO간에 건설적인 의사소통을 할 수 있는 통로가 부족하다는 것과 행정 중심의 위원회나 심의회 운영, 특정 NPO의 포섭을 통한 형식적 참여절차에 그치는 등의 한계가 지적되고 있다.

셋째, 제도적 측면의 구조적 장애로서 협동분야에 대한 명확한 제시가 없고, 협동을 위한 기본방침 등의 가이드라인의 부재, 그리고 협동주체의 선정과 계약 및 위탁금액산정방법 등에 대한 규정이 아직 미흡하다는 것도 현재로서의 저해요인이다. 또한 단년도 예산으로 협동사업을 수행하는데는 문제가 있다는 의견과 역할분담 및 책임소재의 문제도 본격적인 협동의 실천을 위해 정비되어야 할 부분이라는 논의가 제기되고 있다.

마지막으로 협동사업의 평가구조의 부재이다. 이는 협동사업의 평가시스템을 구축하여 협동에 대한 평가와 피드백을 통해 협동의 노하우를 축적하고, 안정적인 협동의 수행과 신뢰를 구축해야 한다는 의견이다. 실제로 NPO에 의한 위탁사업과 공공서비스 제공이 효과적으로 실천되고 있는가 그리고 이 과정에서 자치단체와 NPO간의 협동은 바람직한 방향으로 합의된 범주 내에서 이루어지고 있는가에 대한 평가구조의 부재가 협동의 저해요인으로 제시되고 있다.

2) NPO의 공식적 참가 저해요인

NPO의 공식적인 참가를 저해하는 요인으로는 다음과 같이 크게 3가지 차원에서의 의견이 제시되고 있다.

먼저, 환경적 측면에서 NPO 자원의 부족이다. 이는 협동의 주최가 될 수 있는 NPO가 많지 않다는 것과 실무능력이 있는 NPO가 적다는 것을 말한다. 그리고 공식적인 계약주체가 될 수 있는 NPO법인이 적다는 것도 저해요인이라 할 수 있다. 특히, 기초자치단체인 시정촌 차원에서는 절대적으로 NPO가 적고, 소규모라는 점에서 협동의 구체화가 어려운 실정이다.

다음으로 협동의 주체가 되는 NPO의 정당성 부분이다. NPO의 참가에 있어 협동사업에 부합하는 NPO의 선정방식과 대표성 확보 등의 어려움을 들 수 있다. 특히, 특정 NPO와 특정활동가 중심의 참여경향이 강하다는 점도 지적되고 있다. 또한 민간부문의 전문성을 살린 NPO와의 협동도 어려운 것이 현실이다.

마지막으로 행정의 협동에 대한 의식부재이다. 이는 NPO와의 협동이 왜 필요한가에 대한 의식의 부재를 비롯하여 대등한 관계를 통한 협동에의 의식이 낮다는 점, 그리고 행정내부에서의 협동사업에 대한 합의형성이 아직은 부족한 것도 NPO의 공식적 참가를 저해하는 요인으로 제시되고 있다.

3) NPO 등의 커뮤니티 지원의 저해요인

지방자치단체가 민간부문의 주체인 NPO를 비롯한 자치조직들과 협동을 구축하기 위해서는 우선, 각종 지원과 육성책을 통해 민간부문의 성장과 의식개혁이 선행되어야 하는 것이 현실이다. 이런 맥락에서 정부에 의한 각종 지원과 육성에 대한 문제도 제기되고 있는데, 그 주요한 내용은 다음과 같다.

먼저, NPO를 행정의 하청기관이나 보완적 역할을 수행하는 기관으로 인식하는 경향이 강하다는 것이다. 따라서 대등한 입장에서의 행정과 NPO의 접합점을 찾기가 힘들어지고, 자립적 활동기반이 취약하다는 점 등이 저해요인으로 지적되고 있다.

다음으로 지역 커뮤니티 조직들과 NPO간의 활동대립과 네트워크 부재 그리고 자치단체의 지원에 대한 방침과 기준의 부재를 들 수 있다. 특히, 일본의 경우 자치회나 정내회와 같은 주민자치조직이 시정촌을 중심으로 하나의 지역협동의 중심주체로서 오랜기간 역할을 수행해 왔다. 그러나 이에 비해 진보적 성격을 띤 NPO가 새롭게 부상하면서 이 두 주체간의 대립이 새로운 과제로 대두되고 있다(總務省, 2005). 자치단체의 입장에서도 이 두 주체에 대한 지원에 있어서 어려움을 경험하고 있으며, 아직 이에 대한 적절한 방침과 기준이 없는 것이 지적되고 있다. 또한 지원에 있어서의 행정의 관여범위에 대한 방침이 없다는 것도 문제이다.

셋째, 지원에의 실무경험의 부족과 지원범위와 방식에 대한 노하우의 부재이다. 이는 자치단체 입장에서 아직 초기단계인 협동에의 추진에 있어 실무경험이 부족하여 시행착오가 많다는 것과 어디까지 어떤 방식으로 지원하는 것이 바람직할 것인가에 대한 가이드라인과 논의구조가 부족하다는 점 등이 지적되고 있다.

Ⅳ. 쟁점 및 시사점

지금까지 일본에 있어서의 ‘새로운 공공성’이라는 공공성 재편의 논의내용과 지역차원에서의 ‘새로운 공공성’ 창출의 방식인 ‘지역협동’의 실태를 협동사업과 제도적 장치측면에서 살펴보고, 지금까지 제기되어 온 협동의 긍정적 측면과 저해요인에 대해서 논의하였다. 이 과정에서 정치․사회적 환경의 차이는 있으나 지역협동에 있어서 논의되고 있는 문제점들은 한국적 상황과 흐름을 같이 하고 있음을 알 수 있었다.

이를 종합하여 정부의 행정개혁과 함께 자치단체 개혁의 주요내용으로 그 중요성이 증대되고 있는 ‘새로운 공공’과 ‘지역협동’을 둘러싼 몇 가지 쟁점과제와 이를 통해 어떤 시사점을 찾을 수 있는지 생각해 보고자 한다.

1. ‘새로운 공공’과 ‘지역협동’에 대한 주요 쟁점들

1) 정부주도의 행정개혁과 시민적 공공성

먼저, 중앙정부 차원의 행정개혁에 따른 새로운 공공성에 대한 논의의 확산과 이러한 차원에서 자치단체 개혁이 추진되고 있는 일련의 과정은 시민적 공공성을 근간으로 성장하고 운영되어야 할 ‘새로운 공공 공간’의 모습과는 거리가 있음을 생각해 볼 수 있다.

자치단체 개혁과 협동에 대한 모색이 단순히 ‘국가로부터 지방으로’라는 분권개혁에 멈춰서는 안되는 것이며, 자치단체 행정의 효율화를 위한 여러 정책을 정당화하기 위한 것이 되어서도 안된다. 또한 시민사회가 아닌 정부부문이 중심이 된 ‘새로운 공공성’과 ‘지역협동’에 대한 추구는 현재 상대적으로 취약한 구조를 가지고 있는 시민사회 주체들의 지원과 육성을 통해 성장을 촉진하고 있는 등 긍정적 면도 있으나, 그 성격과 운영이 다른 정부부문에 의한 NPO 등의 지원, 육성은 진정한 의미의 ‘새로운 공공’의 추구에 문제를 초래할 것이라는 의견(世古一穗, 2002)도 있다.

여기서 우리는 ‘공공 공간’이란 다양한 사회주체들이 상호간에 자유로운 토론을 매개로 한 커뮤니케이션의 공간이기 때문에 ‘새로운 공공 공간’의 형성에 있어서도 ‘공공서비스’에 있어서도 지역에 있어서 주민을 중심으로 한 조직을 시작으로 NPO와 기업 등의 다양한 주체가 참여하는 다원적인 구조를 정비해 가야 한다는 점에 주목해야 한다.

이런 맥락에서 앞으로의 과제는 이러한 다원적 주체의 내부와 상호관계에 있어서 어디까지 실제로 토의가 축적되어 사회적 합의를 형성하여 결과를 창출할 수 있을 것인가가 쟁점이 될 것이다.

2) 주체간 역할분담과 상호연대

앞서 공공성의 재편논의와 지역협동 관련사업과 제도들을 살펴보는 과정에서 언급했듯이 주체들간의 역할분담과 상호작용 및 연대는 공공성 창출과 지역협동의 성공적 실현의 핵심에 있다. 먼저, 정부부문에 있어서 중앙과 지방, 광역과 기초가 각각의 자기 역할을 정립하고, 합의된 역할분담을 통해 거시적 차원에서 환경을 정비․마련하고, 미시적 차원에서 적절한 형태와 도구로 협동을 실천하는 자치단체의 역할분담이 전제되어야 한다.

한편, 지역협동에 있어서 자치단체를 비롯한 ‘민의 공공’주체로서 1953년 이후 오랜기간동안 지역사회에 정착해 온 자치회를 비롯한 정내회 등의 주민자치조직은 NPO와 더불어 매우 중요한 역할주체이다. 그러나 시민사회의 새로운 선도자로서 NPO가 주목받기 시작하면서 상대적으로 기존 지역조직인 자치회와 정내회를 과거의 형식적 자치조직으로 생각하여 상호연대보다는 대립과 갈등을 경험하는 경우가 많다는 것이 문제이다(關西社會經濟硏究所․東北開發硏究センター, 2005: 147～149). 이는 단순히 주민자치조직과 NPO간의 관계만이 아니라 두 주체와 상호협동관계를 모색하고 있는 자치단체의 입장에서도 혼란을 주고 있다. 일본의 자치단체의 현 환경을 생각할 때, 대도시를 중심으로 NPO가 밀집되어 있는 양상을 보이고 있어, 시정촌 차원에서의 NPO와의 협동은 NPO 자원 자체에 있어 한계가 있고, 오히려 오랜기간 안정적으로 주민의 공동의 장으로서 역할을 수행해 온 주민자치조직과의 관계가 현실적으로 높은 가능성을 갖는다는 점(總務省, 2005)에서 주민자치조직의 새로운 역할정립과 NPO와의 상호연대는 일본의 지역협동이 봉착한 가장 큰 문제 중의 하나라고도 할 수 있다. 따라서 주민자치조직의 경우는 지역이 고민하고 있는 문제나 요구되는 공공서비스에 대한 공론의 장으로서, 그리고 실천주체로서의 역할을 찾아가야 할 것이며, NPO는 그 특유의 선진성과 전문성을 살려 지역성을 초월한 지원과 개혁의 주체로서의 역할을 강화해야 할 것으로 생각된다.

주민자치조직은 행정의 하청적 조직으로서의 이미지가 강하고, 현재도 과거와 별 다를 것 없는 기능을 수행하고 있는 경우가 많아 앞으로의 역할의 중요성을 생각할 때, 쇄신되어야 한다는 의견이 제기되고 있다(澤井勝 외, 2005: 46～47).

이는 우리의 경우에 있어서도 향후 그 역할의 비중이 커질 기초자치단체 차원에서 주민조직이 다양한 형태로 활동할 수 있는 환경의 마련이 요구되고, 선진성과 전문성을 갖춘 NPO와 상호 연대와 협동을 통하여 커뮤니티 활성화에 기여하는 구조인 ‘공공 공간’의 창출이 모색되어야 할 것이다.

3) ‘지원’과 ‘협동’의 범위와 방식

다음으로는 쟁점의 차원을 자치단체로 돌려서 자치단체가 실시하고 있는 NPO에의 지원과 육성 및 위탁사업 중심의 협동에 대해 논의하고자 한다.

NPO에 대한 정부의 재정지원 등은 대등한 관계의 형성이 어렵다는 점에서 엄밀히 ‘협동’이나 ‘파트너십’의 형태라 말할 수 없다. 낮은 시민의식의 개혁과 아직은 열악한 환경에 있는 시민사회단체를 정부차원에서 지원하고, 각종 면세제도 등을 통하여 육성할 필요성을 현실적으로 배제할 수는 없다. 공공성을 추구한다는 점에서 같은 목표를 지향하지만, 조직의 운영방식과 성격이 각기 다른 두 주체가 대등한 관계를 전제로 고유의 성격을 유지하기 위해서는 정부 중심의 발상에서 출발한 ‘협동’에의 모색은 여러 문제점을 안고 있다는 점이다. 이런 맥락에서 일본의 경우, NPO에 대한 지원과 육성사업의 상당 부분을 NPO가 시행하는 다시 말해서, NPO를 지원하는 NPO가 역량을 키워가고 있음은 우리에게도 많은 시사점을 제공한다.

다른 한편으로 협동사업의 주요내용들 중 상당 부분이 자치단체 공공시설의 단순관리, 운영 등에 집중되어 있는 것에 대한 문제제기이다. 이는 행정이 자치단체의 효율성 확보를 위한 대안으로서 NPO를 값싼 인력과 서비스 공급책으로 인식할 수 있다는 문제와 NPO가 독립성을 잃고 자립의지를 상실하는 등의 문제를 초래한다. 그러나 다양한 자치단체에서 고령자, 장애인, 청소년 교육, 외국인 복지, IT교육, 육아지원 등 복지서비스의 광범위한 영역에 걸쳐 NPO의 우수성을 살린 공공서비스가 다양하게 제공되고 있다는 점, 지역 환경정화와 보호 등에 있어 지역민의 적극적 참여를 통해 지역의 특성을 살린 다양한 아이디어 사업들이 효과를 거두고 있다는 점에서 협동의 범위와 방식을 다양화할 필요가 있음을 이야기하고 싶다.

2. 시사점

한국의 경우도 정부부문은 시장 메카니즘의 적극적 활용과 시민사회조직이 담당하는 영역과의 협력을 통하여 행정사무․사업을 효율화하고, 시민수요에 대응하는 구체적인 서비스를 제공하는 보완적․하청적인 역할을 시민사회에 기대하고 있을 수 있다. 그러나 우리는 이를 초월하여 기존의 공공성을 재편하고 다양한 사회구성주체들의 참여와 협동으로 창출되는 진정한 의미의 공공의 모습과 협동을 구축해야 한다. 이런 맥락에서 우리는 이를 어떻게 논의하고 형성해 갈 것인가에 대해 재고해야 할 시기에 직면해 있다. 우리에게 무엇보다 중요한 것은 ‘공공 공간’을 구성하는 주체들이 상호작용을 통하여 합의된 룰과 규칙을 만들어감으로써 ‘책임’과 ‘역할’에 대한 인식과 실천을 함께 고민해야 한다는 점일 것이다.

일본의 사례에서도 살펴봤듯이, NPO법의 성립이후 현재까지 NPO에 대한 행정과 기업의 ‘협동’에 대한 사고방식의 근저에 흐르는 잘못된 인식에 대한 문제제기가 계속되고 있다. NPO를 사회조직 중의 하나로 보고, 관리형 NPO를 만드는 것 즉, NPO를 행정의 값싼 하청기관으로 두거나, 무료 노동력을 사용할 수 있는 자원봉사조직으로 생각함으로써 NPO 독자의 정치활동을 억제시키면서 선거에 이용하는 등의 구도가 때와 장소를 바꾸면서 이루어지고 있는 것이다. 이러한 근시안적 사고가 중요한 ‘협동’으로의 진전을 방해하고 있다(山岸秀雄 외, 2004: 13～14).

그리고 지방자치에 있어 주민과 기초자치단체를 중심으로 한 지역협동에 대한 논의가 증대되어야 하고, 실제로 증대되고 있음도 주목할 부분이다. 특히, 일본의 사례에서 발견할 수 있는 점으로서, 주민간의 대면접촉(만남)을 통한 상호교류와 협력, 지역의 ‘마쯔리(축제)’와 같은 전통행사를 지역주민이 중심이 되어 활성화시키고 있는 점 등은 커뮤니티 활성화 차원에서 긍정적 가능성을 보여준다. 또한 대도시와 광역자치단체를 중심으로 한 NPO 등과의 파트너십뿐만 아니라, 한 사람, 한 사람의 주민을 중심으로 지역의 문제에 관심을 환기시키고, 지역행사를 비롯하여 지역의 공공문제에도 참여를 증대시키는 계기와 동기를 마련한다는 점에서 그 시사점을 발견할 수 있다. 이러한 분위기는 다양한 주체들이 상호이해와 참여를 통하여 공공성을 창출함으로써 다층적, 다원적 사회수요에의 대응과 사회의 개성있고 균형 있는 성장이라는 미래로 연결될 수 있다.

한편, 지역사회의 활성화 방안으로 최근 활발히 논의되고 있는 ‘커뮤니티 비즈니스(community business)’도 주목할만하다. 이는 민간위탁과 같은 형태로 정부의 공공서비스를 ‘주민단체 및 NPO’가 제공함으로써 지역에 적절한 서비스를 제공하고, 지역의 구성원들이 적극적으로 활동함으로써 그 에너지를 지역경제의 활성화로 연결시키는 것이다. 이는 고령인구의 증가에 따라 이들에 대한 복지서비스 증가에 대응하여 효율적 서비스 제공에 활용됨과 동시에 정년퇴직 이후의 고령자나 가정주부 등이 적극적으로 지역활동에 참여하게 함으로써 ‘볼룬티어 활동’을 넘어 ‘경제활동’으로 이어지는 하나의 출구로서 기대가 모아지고 있다. 따라서 우리의 경우도 지역협동을 통한 활성화의 보다 적극적 방안으로서 이 부분에 대한 논의를 확산시켜 보는 것도 의미가 있을 것이다.

한 사회가 지향하는 공공성과 이를 창출하는 주체들의 형태와 역할은 각각의 주체들이 만들어 가는 것이기 때문에 그 사회에 따라 다양한 형태와 의미를 가질 것이다. 그러나 다양한 가능성과 대안들의 실천을 위해서는 정부부문과 민간부문의 대등한 협동관계의 구축과 다양한 경험을 통한 학습, 그리고 민간부문의 역량강화 등이 전제되어야 할 것이다. 그리고 이를 바탕으로 그 역할과 책임을 인식하고 있는 자치단체와 NPO를 비롯한 주민단체들이 상호 소통하는 ‘공공 공간’을 통한 ‘공공성’의 창출이 지역협동에 있어 상호관계에 출발점이자 지향점이 되어야 할 것이다.

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민현정(閔賢貞): 전남대학교에서 행정학박사학위를 취득하고, 현재 일본 쥬오대학 정책문화종합연구소 객원연구원으로 재직하고 있다. 주관심 분야는 지방행정, 지방자치, NPO, 거버넌스론 등이다. 주요 논문으로는 “민관경쟁방식을 통한 공공서비스 개혁”(2006), “광역자치단체의 새로운 역할관계에 관한 연구”(2005), “NGO에 대한 지방정부 재정지원의 실태와 문제점”(2004) 등이 있다.

<E-mail: camel2@hanmail.net/논문접수일: 2006. 9. 16/심사게시일: 2006. 9. 26/심사완료일: 2006. 10. 27>