청소년복지정책의 변천과정과 결정요인

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 105～122

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An Analysis on Changing Process and Determinants of Youth Welfare Policy

* 제 1저자

송 건 섭*

김 명 수

본 연구는 우리나라 청소년복지정책의 변천과정과 결정요인을 분석하고, 청소년복지정책의 수준향상을 위한 시사점을 제공하고자 하였다. 여기서 고려된 결정요인은 청소년복지정책의 법규이념, 결정자, 전달과정, 복지조직, 복지인력, 복지예산 등이다. 그 결과를 종합하면 다음과 같다. 첫째, 청소년복지정책은 전체청소년을 대상으로 청소년복지를 단순히 보호차원에서만 논의하지 않고, 청소년의 삶의 질 향상까지 적극적으로 복지정책을 수행해야한다. 둘째, 청소년복지정책의 결정자는 정책공급자 뿐만 아니라 수혜자인 청소년, 청소년단체가 주도적인 역할을 해야 한다. 셋째, 전달과정은 개편할 필요성이 있는데 광역자치단체나 기초자치단체까지 청소년복지정책을 담당하는 별도기구를 설치해야 한다고 보았다. 넷째, 청소년복지담당 조직은 청소년위원회에 대해 바람직하다는 의견을 제시하고 있고, 전문 인력으로 청소년 지도사, 상담사 등을 보강해야 하며, 청소년복지예산을 확대해야 하는 것으로 보았다.

주제어: 청소년복지 및 복지정책, 전달과정, 정책결정요인

Ⅰ. 머리말

청소년에 대한 사회적 관심은 시대적 상황과 환경에 따라 다르게 나타난다. 우리나라의 경우 청소년문제에 대한 관심은 1960년대 초부터 시작되었다고 보는 것이 일반적 시각이다. 1964년 청소년보호대책위원회를 설치하여 정부차원에서 청소년대책을 협의․조정하였으나, 청소년에 대한 본격적인 관심은 1998년부터 2002년까지 5년간 시행할 청소년육성 5개년 계획을 확정하면서부터이다. 그러나 청소년복지정책에 대한 관심은 다른 사회정책이나 대인서비스집단을 대상으로 하는 노인복지정책, 장애인복지정책, 아동복지정책 등과 비교할 때 상대적으로 빈약한 실정이다. 또한 정부의 청소년 정책이 분산되어 추진되면서 정책추진체간의 유기적 연계․협력이 부족하고, 이는 결국 정부 공공정책으로서의 효율성과 효과성을 떨어뜨리는 결과를 초래하게 된다는 것이다(청소년백서, 2005).

최근 참여정부에 들어와서는 정부혁신․지방분권위원회가 청소년육성과 청소년보호의 이원화된 청소년행정조직을 통합하기로 결정하고, 새로운 청소년 정책 환경변화에 역량을 집중함으로써 정부 공공정책으로서의 기능을 강화하게 되었다. 따라서 새로 출범한 청소년위원회는 국가인적자원개발의 한 축으로 시대적 변화와 다양한 사회적 요구를 반영하여 새로운 청소년복지정책을 펼쳐나갈 제도적 기틀을 마련했다고 볼 수 있다.

2004년 12월 17일 정부혁신․지방분권위원회가 문화관광부 청소년국과 국무총리 소속 청소년보호위원회로 분리되었던 청소년 행정조직을 국무총리 소속의 청소년위원회로 일원화하였다.‘청소년위원회’는 청소년기본법의 일부개정(2005.12.29)과 시행령의 개정(2006.3.29)으로 기관 명칭이‘국가청소년위원회’로 개칭되었다.

청소년복지정책의 변천과정과 결정요인

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

그동안 청소년 관련 연구는 주로 청소년정책에 관한 것이었고 청소년복지정책과 그 결정요인에 관한 연구는 미흡하였다. 최근 전명호(2003), 김기복(2003), 김병국‧권오철(2004) 등의 연구에서도 청소년 정책 및 운영실태, 개선방안에 대한 논의를 주로하면서 청소년복지의 결정요인 및 결정과정 등은 등한시하고 있다. 청소년복지정책을 결정하는 요인에 관한 연구는 그것이 청소년복지정책의 수준을 향상시키는 것과 밀접히 관련된다는 점에서 매우 중요하다고 할 수 있다.

정책을 결정하는데 영향을 미친 주된 요인이 무엇인가를 밝히는데 목적을 두고 진행되어 온 정책결정요인연구(policy determinants studies)는 정책산출연구(policy output studies)라고 불리기도 한다. 이러한 정책결정요인연구는 규범적 정책연구(normative policy studies)와는 대별되는 기술적인 정책연구(description policy studies)라고 이해되고 있다. 규범적 정책연구는 어떤 특정시점에 제기된 문제를 이해하고 해결하는데 있어 직접적으로 도움이 되는 정보 산출을 1차 목적으로 한다면, 기술적 정책연구는 정책의 원인과 결과에 대한 이론적 주장을 검증하려는데 1차 관심이 있기 때문에 경험적, 계량적 연구방법을 선호하는 경향이 있다. 본 연구의 정책결정요인분석은 기술적 연구방법에 의존하므로 다른 연구의 결과와 비교분석함으로써 청소년복지정책의 이론발전에 일조할 수 있을 것이다.

복지정책의 결정요인에 관한 연구는 여러 학문 분야에서 다양한 시각과 방법으로 진행되어 왔다. 복지정책 결정과정 요인을 거시적 수준에서 역사적으로 고찰하기도 하고, 다른 한편으로는 실증적 측면에서 그 요인을 규명하기도 한다. 복지정책을 결정하는 요인은 크게 두 가지 관점으로 요약된다. 하나는 복지정책의 형성․변화의 주요 요인인 환경적 요인, 즉 사회경제적 요인이고, 다른 하나는 정책을 정치적 체계의 산물로 보는 복지정책의 정치적 요인이다(김화현, 1991: 3). 즉 연구자에 따라 강조하는 요인이 다르다는 것이다. 반면 전준구(2001: 226-227)는 정책결정은 사회경제적 환경요인들에 의해 결정되기도 하고, 정치적 요인에 의해서 결정되기도 한다는 입장을 제시하면서 어느 요인이 더 중요한지는 그 나라의 정치 행정체제에 따라 다를 수밖에 없다고 한다. 또한 각 나라가 지니고 있는 다양한 정치행정체계의 특성에 따라 두 입장이 혼합되어 나타날 수도 있다고 한다.

따라서 본 연구의 목적은 우리나라 청소년정책의 변천과정을 심층적으로 논의하고 청소년복지정책의 결정요인을 경험적으로 규명하는데 목적을 두고자 한다. 또한 청소년복지정책에 대한 변천과정분석과 경험적 분석을 통해 나타난 결과를 비교하여 우리나라 청소년복지에 관한 바람직한 정책수립을 위한 기초 자료로 삼고자 한다.

Ⅱ. 청소년복지정책에 관한 이론적 고찰

1. 청소년복지와 청소년복지정책

청소년복지는 청소년과 복지의 합성어이다.「한국사회복지총람」(1977)에서는 그동안 청소년복지를 아동복지속에 포함시켜 왔는데 이는 다소 무리가 있다고 판단된다. 청소년복지는 청소년의 인격형성에 중요한 영향을 주는 교육, 환경, 보건, 직업, 인간성 회복 문제, 여가선용 문제 등을 복지적 차원에서 반드시 고려해야 할 문제이며, 청소년복지를 청소년의 인격형성에 영향을 주는 제 요인으로 볼 수 있기 때문이다.

청소년복지는 청소년의 올바른 성장과 발달을 목표로 청소년에게 일정한 사회적 역할과 책임을 부여하는 동시에 청소년과 성인의 참여와 공동 노력을 통해 청소년의 능력을 향상시키고 다양한 삶의 기회를 마련해 주는 제반의 복지활동이라고 정의할 수 있다. 노혁(2002)은 소극적인 측면의 청소년복지는 사회적으로 소외되거나 적응에 실패한 청소년에게 사회복지정책과 개별서비스의 전달을 통해 사회구성원으로서 정당하게 생활하고 나아가 신체적․심리적․사회적 자립능력을 갖도록 돕는 것으로 보았고, 적극적인 측면에서의 청소년복지는 성과 능력, 신체 및 정신과 사회적 조건에 관계없이 모든 청소년이 인간답게 생활하는데 필요한 권리와 책임을 갖게 하여 청소년으로서의 삶을 풍요롭게 누릴 수 있고 잠재적 능력을 개발하도록 돕는 복지라고 하였다.

한편, 청소년복지정책은 청소년복지와 정책의 합성어로 볼 수 있다. 청소년복지는 대상이 요보호청소년 등 특정집단에 국한되는 것이 아니라 일반청소년을 포함하고 있으며, 다양한 서비스의 제공을 통하여 청소년의 생활여건 향상과 복지증진에 기여하는 것으로 정의한 바 있다. 정책은 학자마다 다르게 정의하고 있을지라도 실제내용에는 커다란 차이가 없다(Salisbury, 1968). 청소년복지정책의 궁극적인 목표는 청소년의 욕구와 관련된 문제를 해결함으로써 이들의 복지증진을 도모하는데 있다. 따라서 청소년복지정책은 청소년의 기본적인 욕구인 소득, 보건, 교육, 주거, 고용, 건강, 인권, 여가 등과 같은 핵심적인 이슈들을 충족시키고, 청소년의 비행, 사회적 유해환경, 사회․문화적 불평등 및 소외감과 같은 청소년의 문제를 해결하기 위한 정부의 정책이라 볼 수 있다.

현재 우리나라의 청소년복지정책은 전체 청소년을 대상으로 하는 보편주의원칙을 아동복지법과 청소년기본법 등을 통해서 제시하고 있지만, 실질적으로는 빈곤청소년, 미혼모청소년, 한 부모가정의 청소년, 가출청소년 등 보호를 필요로 하는 청소년의 문제를 중심으로 사회적 보호의 필요가 발생한 개인을 대상으로 하는 선별주의 원칙에 의해 주로 실시되고 있다.

청소년복지는 사회복지의 하위영역으로서 청소년을 대상으로 하면서 청소년과 함께하는 복지이여야 한다. 우리나라의 청소년복지정책은 국가청소년정책의 한 부문으로 제시되면서 복지 분야의 관심을 끌게 되었다. 따라서 다른 복지 분야에 비해 상대적으로 늦게 분파됨으로써 아직도 청소년업무의 명확한 한계가 설정되지 않았고, 독립된 업무로서의 정체성이 확립되지 않고 있다. 그 밖에도 청소년정책자체가 내포해야 하는 다양성과 광범위함으로 인하여 청소년정책의 방향이 매우 모호하게 전개되고 있으며, 이로 말미암아 청소년정책의 효과가 희석되어 있다. 청소년복지에 관한 독립된 법이 최근에 제정되었지만 적용대상과 범위가 제한적이며, 청소년복지와 관련된 법, 제도상의 정비가 미비하다보니 복지정책의 적용시 혼란을 겪고 있다.

(노혁, 2002: 49-50). 청소년복지의 주요수단은 청소년복지서비스, 교육기회 확대사업, 근로조건 개선사업, 청소년활동사업, 청소년행정, 청소년복지정책 등을 들 수 있다. 이들 수단 중에서 청소년복지정책은 바로 국가차원에서 다양한 청소년문제를 해결하기 위한 대책을 마련하여, 청소년복지수준을 제고하는 역할을 수행하는 것이다.

2. 청소년복지정책과 복지권, 전달과정

청소년복지는 현대사회 속에서 청소년이 차지하는 위치와 역할의 중요성을 반영하면서 청소년에 대한 사회적 책임으로부터 비롯된다(조홍식, 1999). 뿐만 아니라 청소년복지는 청소년의 욕구에 대한 서비스이고, 청소년문제에 대한 대책이다. 따라서 청소년에 대한 이해가 선행되어야 하고 사회적 문제로 등장하고 있는 청소년문제들에 대한 이해가 우선되어야 한다. 청소년복지정책의 중요성은 공교육의 연장과 함께 청소년기가 늘어나면서 요보호청소년과 문제청소년의 보호에서 전체 청소년의 ‘삶의 질’의 향상으로 인식이 바뀜에 따라 점점 증대되고 있다(김향초, 2003: 23-24). 이러한 청소년정책의 중요성에도 불구하고 최근까지 청소년문제를 언급할 때마다 청소년들이 보이는 문제행동에 초점을 두고 이를 해결하고자 하는 근시안적 대책을 마련하다보니 문제해결은 커녕 오히려 문제를 더욱 양산하고 있다고 해도 과언이 아니라. 또한 지금까지 청소년복지의 주체인 청소년을 배제한 채 성인들에 의해서 청소년복지가 계획, 실천되어 온 것이 사실이다.

청소년복지정책의 관심은 점차적으로 확대되고 있다. 과거 청소년복지는 아동복지내에 포함되어 서비스와 프로그램이 제공되어 왔다. 그러나 사회의 변동속도가 빨라지면서 아동기와 청소년기의 구분이 뚜렷해지고, 산업사회의 가족구조변화에 따른 청소년 자녀의 문제가 날로 심각해짐에 따라 아동복지와 구분되는 청소년복지에 대한 관심은 높아지고 있는 것이다. 이러한 청소년복지정책에 대한 중요성이 높아짐에 따라 국가와 사회가 좀 더 관심을 가져야할 부분은 청소년 개개인이 아니라 청소년이 처한 환경에 대한 이해이다. 즉 청소년이 입시위주의 교육환경에 높여있기에 놀이공간과 시간이 부족하고, 그러다보니 청소년 스스로 자신이 누구이고 주변 사람들과 바람직한 관계를 형성하는 것에 대해 생각조차 할 여유가 없는 등 악순환으로 이어지는 사회환경이 문제이다. 따라서 이러한 상황이 악화되지 않도록 청소년복지정책의 결정수준을 향상시키는 것이 급선무이다.

청소년복지권은 청소년이 인간으로서 존중되고 생활할 수 있는 권리를 말한다(표갑수, 2000). 우리나라의 청소년복지권은 국가의 통치체제에 관한 근본원칙을 정한 기본법인 헌법, 청소년의 권리․책임과 가정․사회․국가․지방자치단체의 청소년에 대한 책임을 정하고 청소년육성정책에 관한 기본적인 사항을 규정한 청소년기본법, 청소년복지 증진에 관한 사항을 규정한 청소년복지지원법, 청소년의 건전한 육성과 보호를 위해 제정된 청소년보호법, 미래사회를 이끌어 나갈 청소년들의 건전한 가치관을 정립하고 청소년의 건전육성을 위한 범국민적 공감대를 형성하기 위해 제정된 헌장인 청소년헌장 그리고 아동권리선언 및 아동의 권리에 관한 국제협약 등에 명시되어 있다.

우리나라 헌법 제10조, 제34조 제1항, 제4항, 청소년기본법(1991.12.31) 제2조-6조, 청소년복지지원법(2004.2.9) 제3조-13조, 청소년보호법(1997.3.7) 제3조, 청소년헌장(1990.5.12), 아동권리선언, 아동의 권리에 관한 국제협약 등이 청소년복지권을 설명하는 단서가 되고 있다.

한편, 청소년복지의 서비스 전달과정이란 서비스 전달체계의 일부분에 해당된다. 청소년복지의 서비스 전달과정은 청소년복지 관련법과 청소년복지정책을 구체적인 청소년복지서비스로 전환하여 서비스를 필요로 하는 청소년들에게 전달하는 과정으로 이해할 수 있다. 청소년복지의 서비스 전달체계는 관점에 따라 다양하게 구분이 가능하나 운영주체에 따른 구분이 중요시 된다. 일반적으로 청소년복지의 서비스 전달체계는 운영주체에 따라 공공 전달체계와 민간 전달체계로 구분된다. 공공 전달체계는 중앙 및 지방정부나 공공기관이 직접 관리․운영하는 것을 말하고, 민간 전달체계는 민간단체가 직접 관리․운영하는 것을 말한다(최성재 외 2001:87). 공공 전달체계는 주로 국민의 강제적 세금자원에 의해서 운영되고, 민간 전달체계는 기부, 위탁, 후원, 자원봉사 등과 같은 자발적 자원에 의해서 유지된다(김영종, 2003:374). 공공전달체계는 민간 전달체계보다 범위가 넓고, 다수를 정책 대상자에 포함시키는 장점이 있다. 그러나 법과 제도적인 틀 내에서 이루어지기 때문에 급변하는 환경에 신속하게 대처하는 능력은 민간 전달체계에 비해 상대적으로 떨어지는 문제점이 있다. 반면에 민간 전달체계는 범위가 좁고, 그 대상자는 한정되어 있으나 비교적 융통성(탄력성)이 있어 새로운 환경이나 문제에 대응하여 즉시 서비스 계획을 수립하여 실시할 수 있는 것이 장점이라 할 수 있다. 여기서 전달과정은 청소년복지서비스 조직 및 인력보다는 청소년에게 서비스 전달하는 과정에 초점을 둔 것이다.

3. 청소년복지정책의 결정요인과 선행연구, 분석 틀

일반적으로 복지정책을 결정하는 요인에 대해서 크게 다음의 두 가지 관점이 대립되어 왔다(김화현, 1991:3). 하나는 복지정책의 형성․변화의 주요요인으로 환경적 요인, 즉 사회경제적 요인을 들고 있으며(Dawson and Robinson, 1963: 265-289; Dye, 1966; Cutright, 1965: 537-550; Hofferbert, 1966: 73-82; Wilensky, 1975), 다른 하나는 정책을 정치적 체계의 산물로 보며, 따라서 복지정책의 주요 결정요인으로 정치적 요인을 강조하고 있다(Lockhard, 1959; Fenton, 1966; Sharkansky and Hofferbert, 1969; Treaway, 1988). 지금까지 복지정책과 청소년정책에 관한 연구는 주로 정책의 결정과정과 형성에 초점을 두고 주로 이루어졌다(손준규, 1981; 오을임, 1987; 이용교, 1994; 김화현, 1991). 그러나 이러한 정책과정과 형성에 관한 접근방법은 원칙적으로 정치지도자들의 개인적 지도력과 정책결정자의 역할을 지나치게 과대평가하게 되고, 정책에 영향을 미치는 경제, 사회, 환경적 요인과 그 맥락을 무시할 가능성이 높을 수밖에 없었다. 따라서 청소년복지정책에 대한 보다 심도 있는 연구와 시사점을 제시하기 위하여 여러 가지 요인(정치적, 환경적, 행정적 요인)을 면밀히 살펴볼 필요가 있다.

첫째, 청소년복지이념 및 법규요인을 들 수 있다. 청소년복지의 이념은 청소년복지가 추구하는 최고의 가치이며, 지도정신이라고 할 수 있다. 청소년복지의 이념은 불변하는 것이 아니라 시대상황과 환경, 국가의 정치체계에 의해 변화될 수 있는 것이다. 청소년복지의 궁극적 목표는 청소년의 권리선언, 청소년헌장 등에 표출되어 있는 권리로서 청소년복지를 최대한도로 보장하여 실현시키는 것이며, 이에 따라 국가의 역할이 강조되고 있다. 그러나 각 국가가 처한 정치․경제․사회 및 문화적 여건이 다르므로 국가는 방침을 정하여 청소년을 포함한 국민의 복지욕구를 조절하게 되는데 이러한 조절기준이 되는 것이 바로 복지이념이 된다는 것이다(이소희 외, 2005). 그리고 청소년복지 관련법규는 청소년복지정책의 형식적 타당성 확보를 위한 합법화 과정이며, 청소년복지를 보장하기 위한 사회적 책임을 명문화한 것으로서 청소년복지정책 및 청소년복지사업의 실시근거가 된다. 청소년복지 관련법규는 그 나라의 정치이념, 사회구조 및 문화적 배경에 따라 종류와 법적 조치의 내용이 다양하다(이소희 외, 2000). 청소년복지 관련법규라 함은 청소년 또는 청소년육성 및 보호와 직․간접적으로 관계가 있는 법으로서 청소년을 직접 대상으로 하거나 청소년의 권리․의무에 관계된 조항을 포함하는 모든 법령과 규칙을 말한다. 복지법규는 법률, 명령, 조례, 규칙 등을 포괄하는 의미로 사용하고 있으나, 본 논문에서의 분석범위는 청소년복지관련 법률로 한정하고 명령, 조례, 규칙은 분석대상에서 제외하였다.

둘째, 청소년복지정책결정자와 전달과정을 들 수 있다. 청소년복지정책 결정의 참여자는 일반적으로 대통령, 행정부, 입법부, 언론, 청소년단체, 일반국민, 전문가집단, 이익집단, NGO, 청소년 등을 들 수 있다. 정책결정에 있어서 청소년복지정책 목표를 설정하고, 목표를 달성할 수 있는 정책수단을 채택하여 정책결정 활동을 하는 청소년관련 행정조직의 역할이 중요하다 하겠다. 현재 우리나라는 청소년관련 정책을 직․간접적으로 다루는 정부부처가 18개에 달하고 있다.

셋째, 청소년복지조직, 인력, 예산을 들 수 있다. 현대행정국가는 국가기능과 역량을 증대하고 있으며, 이 같은 기능과 역할을 수행함에 있어 필연적으로 국가의 행정조직에 의하여 운용되는 것이 현실이며 실질적으로도 국가의 복지조직과 행정을 떠나서는 복지를 논의할 수 없게 되었다. 이런 의미에서 볼 때 복지정책의 기초가 조직에 의해 완성된다고 할 수 있다(이계탁, 1994). 우리나라의 청소년복지 전담부서는 1964년부터 현재까지 주관부처 이관, 부처통폐합, 기구 명칭 개칭 등 여러 차례의 변화를 거쳐 왔다. 본 논문에서는 2005년 4월 27일 청소년조직 통폐합으로 새로이 탄생된 청소년위원회가 있다. 또한 청소년복지관련 전문 인력은 청소년복지와 관련된 사업을 수행하기 위해 요구되는 자격을 갖춘 사람을 말한다. 현재 청소년복지 분야의 전문 인력은 청소년지도사, 청소년상담사, 사회복지사 등이 있다. 청소년이 갖고 있는 욕구의 수준과 문제의 종류가 다양하기 때문에 청소년복지관련 전문 인력은 청소년에 대한 전문지식과 지도기법 및 자질을 갖추고 있어야 한다. 청소년복지 증진을 위한 재원 및 예산확보와 관련하여 중요한 것은 청소년육성을 위한 재원이다. 청소년육성을 위한 재원으로는 청소년시설 확충 및 여건조성을 위한 국고예산, 시․군․구 및 읍․면․동의 청소년시설 건립 등을 위한 지방양여금과 청소년프로그램사업 지원 등을 위한 청소년육성기금이 있다.

본 연구를 위한 분석틀은 투입(input)-산출(output)모형에 입각하여 <그림 1>과 같이 구성하였다. 청소년복지정책 결정요인으로 청소년복지법규이념, 청소년복지정책결정자, 청소년복지서비스 전달과정, 청소년복지조직, 청소년복지인력, 청소년복지예산 등 6개 요인이며, 이들 요인에 대해 평가자간의 차이를 파악하고자 한다. 그리고 이들 평가자의 일치 및 불일치 여부를 판단하여 청소년복지정책의 추진과 제고방안에 대한 시사점을 제시하고자 한다.

청소년복지정책의 결정요인에 대한 영향요인 평가는 서비스의 공급자인 청소년 담당자와 수혜자인 청소년 입장에서 평가하는 기준이 된다. 여기서 서비스 공급자는 청소년 담당공무원, 청소년 관련기관에 근무하는 종사자 등이며, 수혜자는 공급자로부터 직접 서비스를 받는 청소년을 의미한다. 평가자를 두 집단으로 구분한 이유는 청소년복지정책에 대해 공급자와 수혜자의 입장이 다를 수 있고, 이들 의견 차이를 정확히 파악해야만 바람직한 정책수립을 할 수 있다는 판단 때문이다. 이에 대한 측정은 주로 청소년복지정책 담당자와 수혜자의 평가조사에 의존하게 되는데, 분석 틀에서 제시하고 있는 핵심적인 분석 내용은 첫째, 청소년복지정책에 대한 내용분석을 통해 변천과정을 평가해보고 요인별 전개과정의 문제점을 제시하고 시사점을 제시하고자 한다. 둘째, 청소년복지정책 결정요인에 대한 조사 분석을 통해 영향관계를 파악하고자 한다. 청소년복지정책의 인식된 서비스에 대한 기대감과 지각정도를 파악하여 청소년복지정책수준을 향상하기 위해서는 어떤 요인이 중요한가를 파악하게 된다.

연구 분석 틀에서 나타낸 직접적 관계는 본 연구에서 직접적으로 분석 및 논의하게 되는 점을 설명한 것이고, 간접적인 관계는 비록 본 연구에서는 직접적으로 파악은 하지 않지만, 그러한 결과가 도출될 것이라고 잠정적으로 생각하는 기대치 및 결과이다.

<그림 1> 연구의 분석틀

청소년복지정책

결정요인

법규

이념

결정자

전달과정

조직,인력,예산

변천과정

영향요인

평

가

자

공급자

수혜자

청소년복지정책제고

청소년복지

정책추진

청소년복지

정책결정

일치

불일치

내용

분석

조사

분석

직접적 관계

잠재적 관계

Ⅲ. 청소년복지정책의 변천과정

1. 청소년복지정책의 전개 및 법규이념의 변화

우리나라의 청소년복지는 광복이후 상당기간 동안 아동복지의 연장선상에서 주로 다루어져 왔으며, 청소년을 독립된 대상으로 구분하여 복지적 서비스가 필요함을 인식하기 시작한 시기는 최근의 일이다. 또한 청소년에 대한 책임을 개인 및 가족이 아닌 사회적 책임으로 인식하기 시작한 것도 비교적 최근에 나타난 변화라고 볼 수 있다. 청소년복지의 전개과정을 살펴보면 가정의 역할로 인식되었던 청소년 문제를 점차 국가와 지역사회가 개입하면서 발달한 영역이라 할 수 있다. 가족이 청소년보호를 적절히 수행하지 못할 때만 복지가 필요하다고 생각하는 소극적인 견해에서 청소년관련문제는 더 이상 가족 내의 문제가 아닌 전체 사회의 문제로 다루어져야 하며 이에 국가의 관심과 대책을 요하는 방향으로 바뀌고 있다(Frost ＆ Stein, 1989).

우리나라 청소년복지제도의 전개과정에 관한 선행연구를 검토해보면, 먼저 이용교(1999)는 탄생공화국별로 대통령의 집권 시기를 기준으로 하기 보다는 청소년복지와 관련된 주요 법제의 변화에 중점을 두고, 해방 후부터 미성년자보호법과 아동복리법이 제정된 1961년까지를 청소년복지의 맹아기(萌芽期)로 보았으며, 이 시기는 청소년복지가 아동복지와 그 영역이 분화되지 않았을 뿐만 아니라, 조선구호령(1944)등 일제하의 제도를 답습하거나 임시적인 각종 행정지침으로 이루어진 긴급구호의 시기였다. 그 다음은 1962년부터 청소년육성법이 제정된 1987년까지 청소년복지의 도입기, 그리고 1988년부터 1999년까지를 청소년복지의 전개기라고 명명하였다. 이철위(2000)는 청소년정책의 변천과정을 청소년정책에 관한 주요법령과 행정체계, 청소년정책의 내용을 이루는 주요 사업 등을 감안하여 기초단계(1945. 8～1977. 8), 기반조성단계(1977. 8～1985. 1), 확대단계(1985. 1～1988. 6), 발전단계(1988. 6～1995 현재) 등 크게 4단계로 구분하였다. 허종열(2000)은 제1기 미성년자보호법 제정기(1961～1977. 7), 제2기 청소년수련활동 관련법령 형성기(1977. 8～1984. 12), 제3기 청소년육성법 제정기(1985. 1～1988. 6), 제4기 청소년기본법 제정 및 시행기(1991. 1～1998. 12)로 구분하였다. 조선화 등(2005)은 해방이후부터 1961년까지를 청소년복지의 맹아기, 1962년부터 1987년까지의 시기를 청소년복지의 도입기, 1988년부터 2003년까지를 청소년복지의 전개기, 2004년부터 현재까지를 청소년복지의 발전기 등 4단계로 구분하고 있다. 이러한 청소년복지정책의 전개과정을 통해 나타난 두드러진 특징은 청소년복지이념의 변화와 법규내용의 발전을 들 수 있다.

Parker 등은 복지이념의 변화모형을 자유방임형, 자유주의형, 사회민주주의형, 사회주의형으로 구분하고 과거에는 자유주의형의 이념모형이 주도했지만 최근에는 사회민주주의 형으로 변화하고 있다고 강조하고 있다(김명수, 2006: 37).

첫째, 청소년복지의 이념은 일반적으로 자본주의 사회의 휴머니즘 운동의 일환으로 생성, 발전되어 온 것으로 볼 수 있다. 즉, 19세기 자본주의의 발달과정에서 청소년의 수난으로부터 청소년의 생활을 수호하려는 노동, 교육 그리고 보호운동 가운데서 청소년권리에 대한 이념이 생겨나기 시작하여 20세기에 그 이념이 확립되었다. 청소년의 권리적 이념을 고양하고 청소년복지 이념의 발전에 영향을 준 것은 1959년 국제연합의 아동권리선언과 백악관 아동회의 그리고 각국에서의「청소년헌장」등이라 할 수 있다(이소희 외 2005). 그러나 이러한 선언들은 매우 이상적이고 중요한 내용을 포함하고 있지만, 대부분의 사회복지 관련법들과 유사하게 그 자체로서는 법적 규제력이 결여되어 있어 청소년권리의 실질적 실현 및 보호에 결정적으로 기여할 수 없는 측면이 있다(도미향 외, 2002). 이런 사실은 우리나라의 청소년복지정책이 헌법 전문에 자유민주주의의 이념을 밝히고 있으면서도 현재까지 청소년을 위한 사회보장체계 없이 청소년 부양에 대해 일차적으로 가족책임의 원칙 하에 두고 있다는 점에서도 잘 나타나고 있다. 청소년복지정책의 기본방향은 청소년기본법(1991) 제2조(기본이념)에 명시되어 있는데, 제정당시와 현행 청소년기본법에 명시된 기본이념의 변화 양상을 비교해보면 <표 1>과 같다. 청소년기본법에 명시된 기본이념의 변화는 먼저 청소년을 보는 관점의 변화를 들 수 있다. 즉 제정당시의 청소년기본법에서는 청소년을 미래사회의 주역으로 보고 있다는 점이다. 이는 현재의 사회구성원으로서 갖는 청소년의 권리와 참여에 대하여 상대적으로 소홀히 다루고 있어 청소년복지권이나 자기결정권이 유보되고 있다는 점이다. 그리고 자유민주주의 원칙에 대한 신념이라는 점을 명시한 점은 청소년복지에 대한 국가 개입의 소극성을 엿볼 수 있는 측면이 있다. 그러나 현행 청소년기본법은 이러한 점에서 진일보한 것으로 평가할 수 있다. 즉 청소년이 현재의 사회구성원으로서 정당한 대우와 권익을 보장받음과 동시에 국가나 사회가 청소년이 건전한 민주시민으로 자랄 수 있도록 지원한다는 점은 국가나 사회의 역할을 강조한 것으로 볼 수 있다.

<표 1> 청소년기본법에 명시된 기본이념의 변화

제정 청소년기본법 (제정 1991. 12. 31 법률 제4477호)	현행 청소년기본법 (개정 2005. 3. 24 법률제7421호)
제2조(기본이념)①미래사회의 주역이 될 청소년이 풍부한 지식을 바탕으로 개인적으로는 건강하고 정서와 용기가 충만하며, 이웃과는 예절과 협동을 바탕으로 공동체적 삶을 실천하며, 자유민주주의 원칙에 대한 신념과 조국에 대한 무한한 긍지를 가지고 인류공영에 이바지할 줄 아는 밝고 능동적인 모습으로 자랄 수 있도록 함을 이 법의 기본이념으로 한다. ②제1항의 기본이념을 구현하기 위한 장기적․종합적 청소년육성정책을 추진함에 있어서 다음 각호의 사항을 그 추진방향으로 한다. 1. 청소년의 자율성에 기초한 능동적 삶의 실현 2. 청소년의 성장여건과 사회 환경의 개선 3. 민주․복지․통일조국에 대비하는 청소년의 자질향상	제2조(기본이념)①청소년이 사회구성원으로서 정당한 대우와 권익을 보장받음과 아울러 스스로 생각하고 자유롭게 활동할 수 있도록 하며 보다 나은 삶을 누리고 유해한 환경으로부터 보호될 수 있도록 함으로써 국가와 사회가 필요로 하는 건전한 민주시민으로 자랄 수 있도록 함을 이 법의 기본이념으로 한다. ②제1항의 기본이념을 구현하기 위한 장기적․종합적 청소년육성정책을 추진함에 있어서 다음 각호의 사항을 그 추진방향으로 한다. 1. 청소년의 참여보장 2. 청소년의 창의성과 자율성에 기초한 능동적 삶의 실현 3. 청소년의 성장여건과 사회 환경의 개선 4. 민주․복지․통일조국에 대비하는 청소년의 자질향상

둘째, 청소년복지 관련법은 청소년복지를 보장하기 위한 사회적 책임을 명문화한 것으로서 청소년복지정책과 청소년복지사업을 실시하는 근거가 된다. 청소년복지 관련법은 그 나라의 정치이념, 사회구조 및 문화적 배경에 따라 종류와 법적 조치의 내용이 다양하다(이소희 외, 2000). 청소년복지 관련법은 협의의 청소년복지 관련법과 광의의 청소년복지 관련법으로 나누어 볼 수 있다. 전자는 전통적인 복지의 개념으로서 문제 요인을 갖고 있는 장애청소년, 소년․소녀가장, 미혼모․부 등과 같이 특별한 보호나 지원을 필요로 하는 청소년에 대한 요보호 시책과 관련된 법규범을 말하고, 후자는 청소년 전체에 대한 삶의 질 제고 및 건전 청소년육성에 관련된 법규범을 말한다고 볼 수 있다. 우리나라의 청소년복지관련법으로는 다음과 같다. 첫째, 최고규범으로서 헌법인데, 청소년복지와 관계된 직접적 조문으로는 제31조의 교육을 받을 권리 와 무상의무교육, 제32조 5항의 연소자 근로에 대한 특별한 보호, 제34조 2항의사회보장 및 사회복지에 대한 국가의 의무, 동조 4항의 국가의 청소년복지 향상을 위한 정책 실시 의무, 제36조 3항의 국민보건에 관한 국가의무 등을 꼽을 수 있다. 둘째, 청소년복지 관련법은 청소년기본법(1991.12.31), 청소년보호법(1997.7.1), 청소년의성보호에관한법률(2000.7.1) 등으로 전개되었다. 그러다가 청소년 개개인이 사회의 한 구성원으로서 생활할 수 있는 복지권을 인정하자는 국가적 차원에서 논의되면서 청소년복지지원법(2004.12.31)이 제정되었다. 최근 청소년복지지원법과 청소년활동진흥법에 이르기까지 다양한 청소년관련법이 제정되었으나, 각각의 법에서 청소년의 호칭과 적용연령은 차이가 있다. 그 이유는 일반적 청소년기의 발달특성뿐 아니라 발달영역도 고려했기 때문이다. 그러나 청소년의 정의가 사회적 관행, 발달적 근거, 제도적 규정 등의 관점에서 혼재하는 것은 청소년의 지도와 청소년복지정책, 그리고 실천에 있어서 일관성․합리성․적법성 등과 관련하여 복잡한 문제를 발생시킬 수 있다. 따라서 사회통념적 시각에서 청소년과 관련된 용어와 연령을 제도적 차원에서의 청소년의 정의와 일치시킴으로써 효과적 청소년복지실천이 이루어질 수 있도록 사회적 합의를 도출할 필요가 있다.

청소년복지원법안은 2003년 6월 12일 국회문화관광위원회에서 제정하였고, 심재권 의원을 중심으로 조사․연구․의견수렴을 착수하여 그해 정기국회에 상정하려고 했으나 법령의 미비로 지연되었다. 법안보완을 위해「청소년관련법 정비를 위한 청소년기관단체합동위원회」를 조직하고, 법령연구팀을 구성하여 전문가의 의견수렴과 법령정비를 통해 2004년에 제정하였다.

청소년기본법, 청소년복지지원법, 청소년활동진흥법 등에서는 호칭을 <청소년>으로 하고 있고, 연령도 <9세이상 24이하의 자>로 명시하고 있지만 아동복지법에서는 <아동(18세 미만)>, 소년법에서는 <소년(20세 미만)>, 민법에서는 <미성년자(남-18세, 여-16세)>, 근로기준법에서는 <연소자(15세 미만)>, 청소년보호법에서는 <청소년(19세 미만)> 등으로 규정하고 있다.

2. 청소년복지정책결정자 및 전달과정

정책결정변수는 정책과정의 핵심적 부분이다. 우리나라 청소년복지정책의 결정 참여자에 관한 선행연구를 검토해 보면, 청소년정책의 수립이나 청소년관련 입법과정에서 대통령 및 행정부가 상대적으로 중요한 역할을 한 것으로 나타나 있다(이용교, 1994). 청소년관련 주요 입법과 정책의 결정은 대통령 및 행정부가 주도적인 역할을 해왔고, 입법부의 정책결정 참여는 상대적으로 낮은 수준에 그치고 있음을 알 수 있다. 그리고 청소년단체나 전문가 집단은 보조적인 역할을 수행한 것으로 나타나고 있다. 특히 청소년정책 대상자(수혜자)인 청소년의 참여는 거의 없었다고 해도 과언은 아니라고 본다. 참여정부에서는 청소년정책 대상자(수혜자)인 청소년들을 정책결정 과정에 참여시키기 위한 다양한 방안을 강구하여 시행하고 있음은 고무적이라 할 수 있다. 즉, 대통령이 주재하는 청소년특별회의 개최, 청소년 옴부즈만 제도, 청소년정책 창안제, 각 시․도 청소년참여위원회 설치 등 청소년 참여와 관련된 다양한 방안을 모색하고 있다.

지난 2004년 12월 17일 대통령직속 정부혁신․지방분권위원회가 문화관광부 청소년국과 국무총리 소속의 청소년보호위원회로 분리되었던 청소년행정조직을 국무총리 소속의 청소년위원회로 통합을 결정한 것도 대통령 및 행정부 주도로 이루어진 것이다.

한편, 우리나라에서 청소년관련 정책을 직․간접적으로 다루는 정부부처는 18개에 달한다(청소년백서, 2005). 청소년복지와 관련된 서비스는 다른 사회복지서비스와 같이 이를 담당하는 부처가 보건복지부, 교육인적자원부, 노동부, 여성가족부, 법무부, 청소년위원회 등으로 다양하게 분산되어 있다. 이는 청소년복지서비스가 독립된 업무라기보다는 각 부처의 소관업무 중 청소년과 관련된 업무의 하나로 취급되고 있기 때문이다. 종전에 문화관광부에서 청소년육성정책을 관장하고, 청소년보호위원회에서 청소년의 보호와 유해환경의 규제에 관한 정책을 담당하고 있었으나, 정부의 조직개편에 의해 2005년 4월 27일 이원화되었던 청소년관련 업무를 통합하여 관장하는 조직으로 청소년위원회를 설치하였다. 그리고 보건복지부에서 어려움에 처한 청소년을 지원하는 정책을 담당하고 있다. 현행 공공 청소년복지서비스 전달과정는 주로 청소년위원회와 보건복지부에 의해 설계되어 행정자치부 산하의 시․도→ 시․군․구→ 읍․면․동을 통해 청소년이나 그 가족에게 전달된다.

민간 청소년복지서비스 전달과정은 공공 청소년복지서비스 전달과정과 상호보완적인 역할을 담당하고 있다. 민간 청소년복지서비스 전달과정에서 중요한 것으로는 청소년복지 관련단체(YMCA, YWCA, 걸스카우트, 한국청소년연맹, 대한불교청소년연합회, 한국유스호스텔 등) 과 청소년복지 관련기관 및 시설(청소년상담지원센터, 청소년자원봉사센터, 청소년쉼터, 드롭인센터, 공동생활가정, 선도보호시설, 청소년활동시설 등)이 있다(최성재 외, 2001:109～111).

그러나 우리나라의 청소년복지업무는 중앙정부 차원에서 행정체계가 일원화되어 있지 않으며, 지방정부 차원에서도 청소년복지행정을 구체적으로 실현할 조직과 인력을 확보하지 못하고 있다(노혁, 2002: 오영재 외, 2001: 홍봉선 외, 2001). 청소년복지 관련 업무는 중앙정부의 다양한 부처에 산재되어 있으며, 이들 간의 협조와 조정의 기능이 미약하여 일관성과 통합성이 취약하고 업무상의 중복성에 의해 비능률과 혼란이 야기되고 있다. 청소년복지문제가 세분화․전문화되어 가는 추세에 비추어 보면 한 기관이 모든 청소년의 문제를 전담할 수 없어 부처별 기능적 분업화가 불가피할 뿐만 아니라 지방화․분권화 시대 및 다원화되고 있는 사회임을 감안해 볼 때 청소년복지업무를 일원화해야 한다는 당위성에는 다소의 논란이 있을 수 있다고 본다. 그러나 문제는 청소년복지기관을 일원화하든지 분산하든지 간에 각각의 장․단점은 있을 수밖에 없다는 점을 감안해 볼 때 중요한 것은 부처 간의 유기적인 협력과 업무의 조정은 필요하다고 본다. 특히 청소년복지서비스 전달과정에서 최일선에서 청소년복지업무를 담당하고 있는 인력과 조직이 없고, 청소년복지행정이 미분화되어 다른 행정업무와 혼재되어 서비스가 전달되고 있다. 따라서 중앙정부 차원에서의 정책적 의지와 노력이 지방정부로 파급되어 제대로 청소년과 그 가족에게 서비스가 전달될 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다.

3. 청소년복지조직, 인력, 예산

정부의 청소년정책조직은 1964년부터 현재까지 주관부처 이관, 부처통폐합, 기구 명칭 개칭 등 여러 차례 변화를 거쳐 왔다. 특히, 1998년 2월 「국민의 정부」의 조직개편에 따라 청소년정책실은 청소년국으로 되어 문화관광부에 존치되었고, 청소년보호위원회는 국무총리실로 소속이 변경되어 활동하여 왔다. 이렇게 이원화된 청소년 중앙행정조직은 행정기관 분리에 따른 정책수행이 곤란하였고, 새로운 정책 환경 변화에 능동적으로 대처하기 위한 대응능력이 미비하였다. 이를 해결하기 위하여 2004년 12월 17일 정부혁신지방분권위원회는 정부의 청소년 기능(육성 및 보호)통합 및 국무총리소속「청소년위원회」설치를 확정․발표하였다. 2004년 12월 20일「청소년위원회」설립 추진단을 구성․운영하였으며, 2005년 3월 24일에는 합의제 행정기관인「청소년위원회」설치를 위한 관계법률(청소년기본법, 청소년보호법, 정부조직법)을 개정․공포하였다. 또한 2005년 4월 11일 국무회의 의결을 거쳐「청소년위원회 직제」를 제정․공포하였다. 이러한 과정을 거쳐 2005년 4월 27일 국무총리 소속하의「청소년위원회」가 공식적으로 발족하였다.

「청소년위원회」는 합의제 행정기관으로 위원장 포함 13명의 위원으로 구성되어 있다. 위원장은 정무직(차관급) 1명이며, 위원은 상임 1명(사무처장 겸직), 비상임 11명 등 총 12명으로 구성되어 있다. 「청소년위원회」사무처는 1관 3단 14팀 130명(중앙점검단 별도)구성되어 있으며, 주요업무는 청소년정책에 관한 중․장기 기본계획의 수립․조정 및 연도별 시행계획 수립, 청소년과 관련된 업무의 부처 간 협의․조정, 청소년의 참여활성화 및 능력개발․향상, 청소년의 취업․창업 지원 및 진로지도, 청소년과 관련된 국제교류 및 수련활동, 청소년활동 활성화 및 단체 활동 확대, 특별지원대상 청소년 및 시설에 대한 복지지원, 청소년유해매체․업소․약물․물건․등 청소년 유해환경으로부터 청소년 보호 및 청소년 성보호 등이다(청소년백서, 2005).

청소년관련 시․도 행정조직은 16개 시․도의 청소년관련 행정은 다양한 부서에서 추진하고 있다. 특히 청소년지방육성위원회를 관장하고, 청소년관련 총괄․조정기능을 수행함으로써 중앙과 청소년 업무 연계 추진체제를 구축하고 있다. 서울특별시에서는 청소년담당관이 존재하고, 인천광역시에서는 가정청소년과, 경기도는 보육청소년과, 전남은 여성가족과, 제주도에서는 스포츠산업과에서 청소년관련 업무를 담당하고 있으며, 그 외 11개 시․도에서는 체육청소년과에서 청소년관련 업무를 담당하고 있다(청소년백서, 2005). 청소년관련 시․군․구 행정조직은 232개 기초자치단체중 청소년과 및 문화/관광/체육 계열이 92개 지역이며, 단독으로 청소년과의 명칭으로 설치된 경우는 경기도 군포시가 유일하다. 이에 비해 사회복지(여성복지 포함)계열에 속한 경우가 114개 지역이며, 사회진흥/새마을/지역개발 계열이 16개 지역, 총무 및 기타 계열이 10개 지역으로 나타났다. 업무내용을 보면 청소년건전육성, 청소년보호 등을 위한 제반업무로 되어 있고 담당계의 명칭도 청소년복지 보다는 청소년팀(담당) 등으로 되어 있는 경우가 많아 중앙정부-광역단체-기초단체에 이르는 청소년관련 조직의 재정비가 필요하다고 본다.

청소년행정 관련조정기구로는 청소년정책관계기관협의회, 지방청소년육성위원회, 청소년특별회의(청소년기본법 제10-12조에 근거) 등이 있다.

청소년복지 관련 전문인력은 청소년복지와 관련된 사업을 수행하기 위해 요구되는 자격을 갖춘 사람을 말한다. 현재 청소년복지 분야의 전문인력으로는 청소년지도사, 청소년상담사, 사회복지사가 있다. 청소년들의 욕구 수준과 문제의 종류가 다양하기 때문에 청소년복지 관련 전문인력은 청소년에 대한 전문지식과 지도기법 및 자질을 갖추고 관계 전문가들과 협력하는 방법을 찾아가는 것이 중요하다 하겠다.

사회복지사는 사회복지에 관한 전문지식과 기술을 가진 자에게 부여하는 국가자격증이다(사회복지사업법 제11조). 2003년도부터 사회복지사 1급 자격증은 국가시험에 합격한 자에 한하여 교부하고 있으며, 2005년 12현재, 9,094명이 활동하고 있다(한국사회복지자협회, 2005).

청소년지도사는 청소년 관련분야의 경력․기타 자격을 갖추고 자격검정에 합격하고 소정의 연수를 마친 자에게 부여하는 국가자격증이다(청소년기본법 제21조). 청소년지도사는 청소년수련활동(프로그램, 사업)을 전담하여 학생, 근로, 복무, 무직청소년 등 전체 청소년의 신체단련, 정서함양, 자연체험, 예절수양, 사회봉사, 전통문화활동 등을 지도한다. 청소년지도사의 등급은 1급, 2급, 3급으로 구분되며, 대학에서 청소년(지도)학을 전공한 자는 2급, 사회복지학과 등 관련 학과를 전공한 자는 3급에 응시할 수 있으며, 1급은 2급 청소년지도사 자격 취득 후 청소년활동 등 청소년육성업무 종사경력이 3년 이상인 자가 응시할 수 있다. 한국청소년개발원에서 년 1회 자격검정 시험을 실시하고 있으며, 자격검정에 합격한 자에 한해서는 실무능력향상을 위해 소정의 의무연수를 실시하며 수련시설 및 청소년단체에 배치․활용한다. 청소년지도사의 양성현황은 <표 2>와 같다.

<표 2> 청소년지도사 양성현황(2004. 12 현재)

연도 급수	계	‘94	‘95	‘96	‘97	‘98	‘99	‘00	‘01	‘02	‘03	‘04
계	11,260	708	715	341	635	593	868	988	1,581	1,429	1,370	1,317
1급	1,114	96	101	47	131	120	128	113	97	117	90	74
2급	6,313	375	361	193	314	280	530	585	990	837	700	663
3급	3,833	237	253	101	190	193	210	290	496	475	580	580

자료: 청소년백서(2005).

청소년상담사는 청소년상담사 자격검정에 합격하고 청소년상담사 연수기관에서 실시하는 연수과정을 마친 자에게 부여하는 국가자격증이다(청소년기본법 제22조). 청소년상담사는 학력․경력 등의 자격요건에 따라 1급, 2급, 3급으로 구분된다. 청소년상담사는 국가차원의 청소년상담 관련기관인 한국청소년상담원, 지역청소년상담지원센터, 소년원, 소년분류심사원, 사회복지관, 아동상담소와 교육차원의 공공기관인 초․중․고 일선학교 및 대학의 상담실, 사회차원의 각종 청소년관련시설 및 청소년업무지원부서 등에서 청소년상담업무에 종사한다. 청소년상담사 양성계획에 따라 2004년 말까지 양성된 청소년상담사 현황은 <표 3>과 같다.

2005년도 청소년 예산은 총 1,167억원으로 국고예산 약 208억원, 청소년육성기금 약 584억원, 지방양여금 예산 약 376억원으로 구성되어 있다. 2005년도 청소년 예산은 1995년도에 비해 약 2배 증가하였고, 2004년도에 비해서는 약 70억원 증가하였다. 그러나 2005년도 우리나라 예산규모에서 차지하는 비중은 아주 미미한 수준이다. 즉, 2005년도 우리나라 예산은 일반회계가 134조 3,704억원이며, 특별회계가 60조 5,866억원으로써 총예산은 194조 9,570억원이다. 청소년 예산액이 일반회계에서 차지하는 비중은 0.087% 수준이고, 총예산에서 차지하는 비중은 0.06%에 불과한 실정이다(청소년백서, 2005)

<표 3> 청소년상담사 양성현황(2004. 12 현재)

구 분	1급		2급		3급		계
	남	여	남	여	남	여
2003년도	7	96	22	264	36	246	671
2004년도	4	17	6	84	11	92	214
계	11	113	28	348	47	338	885

자료: 청소년백서(2005).

4. 종합 및 문제점

청소년복지정책 결정요인에 따른 변천과정 분석에서 나타난 문제점을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 청소년복지이념은 청소년복지의 근본적 신념체계로서 불변하는 것이 아니라 시대적 상황과 환경 그리고 국가의 이데올로기에 의해 변화될 수 있다. 현재 우리나라의 청소년복지정책은 다소 안이하게 대처하여 왔으며, 국가와 사회의 역할이 저조하였다. 둘째, 청소년복지정책의 결정은 주로 대통령 및 행정부가 주도적인 역할을 해 왔으며, 입법부의 정책결정 참여는 상대적으로 낮은 수준에 그치고 있다. 특히 청소년복지정책의 수혜자(대상자)인 청소년의 참여가 거의 없었다는 점에 주목할 필요가 있다. 셋째, 청소년복지서비스가 구체화되어 현실적으로 적용되고 있는 전달과정 측면을 살펴보면, 중앙부처의 청소년복지 관련업무가 청소년위원회를 비롯한 18개 부처에서 산재해 있어 업무의 중복 등으로 비능률을 초래할 가능성이 있다. 넷째, 청소년복지 행정조직 및 인력차원에서 시급히 해결해야 할 과제는 담당조직 정비 및 인력보강이다. 현재 대부분의 시․도와 시․군․구에서는 청소년 전담과 및 청소년 전담계를 설치한 곳은 거의 전무한 실정이다. 즉, 다른 분야의 업무와 중복으로 청소년업무를 담당하는 경우가 많아 효율적인 행정이 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 또한 우리나라의 중앙정부 청소년복지예산은 주무부처인 청소년위원회 예산을 제외한 각 부처에서 실행되고 있는 소요예산의 규모조차 파악되지 않고 있는 실정이다.

청소년복지정책 결정요인의 변천과정에서 나타난 제요인의 문제점을 처방하고 적절한 대안을 마련한다면 정책수준의 질을 제고할 수 있을 것이다. 그러나 최근에 와서야 청소년복지정책의 관심과 중요성이 증대되고 있는 점을 감안하여 보다 중요한 영향요인을 탐색하여 단계적으로 처방하는 것이 필요하다. 따라서 청소년복지정책결정에 영향을 미치는 요인을 파악하기 위한 경험적 분석이 보조적으로 수행되어야 한다.

Ⅳ. 청소년복지정책결정에 관한 영향요인

1. 조사 설계 및 특성

한국의 청소년복지정책 결정요인에 관한 실증적인 연구를 위해 설문조사방법을 선택하였다. 조사대상은 청소년관련 업무를 담당하는 자와 청소년 등 크게 두 개 집단으로 구분하였다. 이렇게 두 집단을 선택한 이유는 청소년복지정책 공급자는 청소년복지정책을 합리적으로 수립하고 시행하기 위해서는 청소년 업무를 직접 담당하는 사람들의 의견을 반영하는 것이 중요하다고 보았고, 청소년은 복지정책수혜자로서 직접 체감하는 복지혜택에 대해 정확하게 판단할 수 있다고 보았기 때문이다. 또한 조사대상자 선정에 있어서 청소년복지정책 공급자는 전국 16개 광역시‧도의 청소년수련관에 근무하는 종사자, 공무원 등을 선정했고, 수혜자는 대전‧충남지역에 거주하면서 청소년수련관에서 다양한 프로그램을 이용하는 수요자를 선정했다. 조사기간은 2005년 7월 - 2005년 8월까지 2개월에 걸쳐 이루어졌고, 설문조사는 조사원이 직접 방문하여 면접을 통한 자기기입식 방법을 주로 이용했고, 부분적으로 청소년수련관에서 교육을 이수하는 청소년에게는 집단조사(group survey)를 사용하였다. 조사결과 청소년 업무담당자는 364명(34.3%), 청소년은 696명(65.7%) 등 총1,060부를 최종 집계하여 통계처리 하였다.

청소년복지정책의 수혜자인 청소년 응답자의 특성을 보면, 성별로 보면, 남성이 40.2%(280명)로 여성의 59.8%(416명)보다 적게 나타났다. 또한 고등학교에 재학하는 연령대인 17～19세 응답자가 50.6%(352명)로 가장 많았고, 16세 이하가 31.6%(220명), 20～24세가 17.8%(124명)의 순으로 나타났다. 거주지별로 보면, 대도시에게 거주하는 응답자는 70.3%(489명)으로 가장 많았고, 중소도시가 25.7%(179명), 농어촌이 4.0%(28명)의 순으로 나타났다. 청소년업무담당자의 경우는 남성이 44.0%(160명), 여성이 56.0%(204명)이며, 연령별로는 20대가 36.8%(134명), 30대가 44.2%(161명), 40대이상이 19.0%(69명)로 나타났다. 또한 행정기관 근무자가 22.0%(80명), 청소년육성수련기관이 30.5%(111명), 청소년상담관련기관이 18.7%(68명), 청소년단체 및 시설 22.0%(80명), 기타 6.9%(25명)로 나타났다.

2. 청소년 복지수준, 관심도, 중요도에 관한 인식

청소년복지에 대한 논의는 국내‧외를 막론하고 공간을 초월하여 사회적 관심의 대상이 되어 왔다. 특히 청소년복지정책은 청소년의 인격형성에 중요한 영향을 미치는 교육, 환경, 보건, 노동, 문화 등의 복지적 차원에서 뿐만 아니라 국가발전에의 참여와 미래세대의 육성이라는 측면에서 국가의 중요한 정책과제가 되고 있다. 청소년복지정책 결정요인을 파악하기 전에 우선 우리나라 청소년 복지수준과 관심도, 중요성 등을 파악할 필요가 있다. 이를 변수에 대해 Likert 5점 척도방식(매우 낮다-1점, 그저 그렇다-3점, 매우 높다-5점)으로 측정했는데, 이를 구체적으로 제시하면 아래 <표 4>와 같다.

전체적으로 청소년복지에 대한 평균값을 보면, 5점 만점에 청소년복지수준 2.17점, 관심도 3.36점, 중요도 4.27점으로 나타났다. 따라서 현재의 청소년복지의 수준은 낮은 것으로 인식하고 있으나, 청소년복지에 대한 관심도 높으며, 특히 그 중요성에 대해서는 매우 높은 것으로 나타나, 향후 보다 실질적인 청소년복지정책 마련이 시급함을 알 수 있었다. 이에 대해 청소년복지담당자와 수혜자간의 인식차이를 보기 위해 t-test를 실시했다. 이 중에서 청소년복지정책에 대한 관심도와 중요성 변수가 99%신뢰수준에서 유의미한 차이를 보였다. 청소년복지수준은 집단간의 통계적으로 유의미한 차이 없이 낮은 것으로 나타났으나, 관심도와 중요성은 청소년업무담당자가 청소년보다 인식이 높은 것으로 보인다. 청소년의 경우, 청소년복지에 대한 중요성은 매우 높은 것으로 나타났으나, 관심도는 2.93점으로 보통이하로 평가되었다. 이러한 이유는 청소년복지가 중요하다는 데에는 공감하나 청소년복지정책을 잘 이해하지 못하거나, 관심을 가질 만한 프로그램이 없기 때문에 관심도가 낮은 것으로 보인다. 따라서 청소년복지정책에 대한 공개와 홍보, 다양한 프로그램 개발로 인해 청소년들의 관심을 증대시킬 필요가 있다.

<표 4> 주민구분별 청소년 복지에 대한 인식비교

항목	구분	평균	표준편차	t값	유의확률
복지수준	청소년업무담당자	2.14	.72	-.925	.355
	청소년	2.18	.93
관심도	청소년업무담당자	4.19	.82	21.021	.000***
	청소년	2.93	1.12
중요성	청소년업무담당자	4.65	.66	11.235	.000***
	청소년	4.08	.99

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

3. 청소년복지정책 결정요인의 영향분석

청소년복지정책요인들이 청소년복지정책결정에 미친 영향을 회귀분석을 통해 살펴보고자 한다. 종속변수를 응답자 전체, 청소년담당자, 청소년으로 구분하고 비교하여 보았다. 아래 <표 5>에서와 같이 전체응답자의 경우, 청소년복지 법규이념(베타=.110), 청소년복지 전달과정(베타=.195), 청소년복지 인력(베타=.403), 청소년복지 예산(베타=.062) 등 4개 요인인 것으로 밝혀졌는데, 그 중에서도 복지인력이 가장 큰 영향요인인 것으로 나타났다. 청소년담당자의 경우, 청소년복지수준에 영향을 미치는 요인은 청소년복지 인력(베타=.284)이 가장 크며, 그 다음으로 청소년복지 전달과정(β=.214)인 것으로 나타났다. 청소년의 경우, 청소년복지 법규이념(베타=.148), 청소년복지 전달과정(베타=.184), 청소년 인력(베타=.434), 청소년복지 예산(베타=.078) 등인데, 그 중에서 청소년복지 인력이 가장 큰 영향요인임이 밝혀졌다.

본 연구의 독립변수는 청소년복지정책의 결정요인을 환경적, 정책적, 행정적 측면에서 6개로 선정된 것이며, 변수의 특성이 명확하므로 단일변수에 의존하였다. 독립변수에 대한 측정은 Likert 5점 척도(매우불만족-1점, 매우만족-5점) 방식으로 하였다.

따라서 청소년복지수준을 향상시키기 위해서는 청소년담당자는 전문인력의 육성뿐만 아니라 전달과정를 제대로 구축하는 것이 필요함을 강조하고 있고, 청소년은 청소년복지를 담당하는 인력의 전문성강화, 청소년문제해결자로서의 적극적인 사고방식, 복지서비스 제공자로서의 사명감 등이 필요한 것으로 보인다.

<표 5> 청소년복지정책 결정수준 회귀분석

구분	전체		청소년담당자		청소년
	β	t값	β	t값	β	t값
청소년복지 법규이념	.110	4.212***	-.001	-.030	.148	4.649***
청소년복지 결정자	.021	.813	-.006	-.114	.038	1.195
청소년복지 전달과정	.195	6.888***	.214	3.796***	.184	5.502***
청소년복지 조직	.025	.953	-.013	-.270	.022	.717
청소년복지 인력	.403	14.319***	.284	5.107***	.434	13.101***
청소년복지 예산	.062	2.394*	-.003	-.063	.078	2.486*
R2(Adjusted R2)	.308(.304)		.188(.174)		.361(.356)
F값	77.988***		13.755***		64.989***

*p<.10, **p<.05, ***p<.001

Ⅴ. 분석종합 및 결론

우리나라 청소년복지는 전개과정상에서 살펴본 바와 같이 청소년복지란 용어가 청소년관련법에서 처음 사용된 것은 1991년에 제정된 청소년기본법이며, 그 후 2004년에 청소년복지를 위한 단일 법률인 청소년복지지원법이 제정되면서 청소년복지가 발전할 수 있는 계기가 마련되었다고 볼 수 있다. 하지만 청소년복지지원법은 전반적인 청소년복지에 관한 법률로서는 그 영역이 제한적이라 할 수 있다. 여기에서는 청소년복지정책 결정요인에 따른 분석내용을 요약하고 문제점을 제시하고자 한다.

첫째, 청소년복지이념은 과거에는 부모와 가정의 책임을 강조하는 입장에서 지금은 국가와 사회의 책임을 강조하는 입장으로 변화하고 있다. 둘째, 청소년복지정책의 결정은 주로 대통령 및 행정부가 주도적인 역할을 해 왔으나 향후 청소년복지정책의 결정에 정책 수혜자인 청소년을 참여시키는 방안을 모색하여야 할 것이다. 셋째, 청소년복지전달과정 측면에서 청소년위원회를 비롯한 18개 부처에서 산재해 있어 업무의 중복 등으로 비능률을 초래할 가능성이 있으므로 부처 간의 긴밀한 협조체계와 네트워크를 구축하여 분산된 업무를 기능적으로 통합․운영하여 업무의 효율성을 높이는 방향으로 나아가는 것이 바람직하다. 넷째, 청소년복지 행정조직 및 인력차원에서 시급히 해결해야 할 과제는 담당조직 정비 및 인력보강 및 충분한 예산확보이다. 시․도와 시․군․구에 청소년 전담과 및 청소년 전담계를 설치하고 청소년공무원 및 청소년관련 업무에 종사하는 청소년 지도사, 청소년상담사 등을 전문적으로 육성할 필요가 있다.

청소년복지정책의 결정요인에 관한 경험적 분석을 통해 어떠한 결정요인들이 청소년복지정책결정에 중요한 영향요인인지를 검토하였는데, 청소년복지 법규이념, 청소년복지 전달과정, 청소년복지 인력, 청소년복지 예산 등의 요인이 중요한 것으로 나타났다. 따라서 청소년복지정책결정을 향상시키기 위해서는 청소년담당자는 전문 인력의 육성뿐만 아니라 전달과정를 제대로 구축하는 것이 필요함을 강조하고 있고, 청소년은 청소년복지를 담당하는 인력의 전문성강화, 청소년문제해결자로서의 적극적인 사고방식, 복지서비스 제공자로서의 사명감 등이 필요한 것으로 보인다. 본 연구의 분석결과를 토대로 정책적인 시사점을 제시하고자 한다.

첫째, 청소년복지에 대한 인식제고가 필요하다고 본다. 최근까지 청소년육성과 보호라는 관점에서 청소년정책이 입안되고 추진되어 왔다고 볼 수 있다. 그러나 청소년에 대한 패러다임이 바뀌고, 새로운 환경이 도래함에 따라 새로운 접근방법이 필요하다는 것이다. 청소년복지가 단지 요보호 청소년을 위한 것이라는 시각에서 벗어나 청소년의 삶의 질 향상과 관련되는 것이라는 점을 분명하게 인식시켜야 한다. 이를 위해 지역사회나 학교 그리고 청소년관련기관이나 단체에서 청소년복지를 위해 무엇을 해야 하며, 무엇을 할 수 있을 것인가에 대한 사회적 합의가 필요하다.

둘째, 청소년복지에 대한 정부의 정책적 지원이 필요하다는 것이다. 정책적 지원은 다양한 측면에서 이루어질 수 있다고 볼 수 있다. 먼저 청소년관련 정책과 제도는 법령에 근거해서 이루어지고 있다는 점에서 무엇보다 중요한 것이 청소년관련 법령의 정비라 할 수 있다. 최근에 제정된 청소년복지지원법의 경우는 청소년복지 관련법으로서의 청소년의 복지를 위한 제반 업무수행을 위한 근거법률이 되고 있다는 점에서 시사하는 바가 크다.

셋째, 청소년복지정책의 추진과 사업수행에 있어서 청소년지도자 및 전문가 등의 역할이 중요하다고 볼 수 있다. 이에 따라 청소년복지인력의 확보와 더불어 전문 인력을 적재적소에 배치하여 활용하는 방안을 모색할 필요가 있다. 민간부문의 청소년관련시설이나 기관에서는 청소년 전문 인력을 확보하여 배치하고 있지만 공공부문에서는 청소년 전문 인력의 확보 및 배치가 제대로 이루어지지 않고 있는데 이에 대한 보완책이 마련되어야 할 것이다.

넷째, 청소년복지정책 추진에 따른 예산확보가 중요한 과제로 대두되고 있다. 예산의 확보는 사회간접시설, 국방, 과학기술, 환경, 교육 등 다양한 분야의 재정수요와 맞물려서 배분되기 때문에 매우 복잡한 과정을 거치고 있으며, 예산의 책정은 결국 국가 정책의 우선순위 반영과 무관하지 않음을 고려할 때 청소년복지예산은 국가의 미래와 관련이 있다는 점을 감안하여야 할 것이다.

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송건섭(宋建燮): 경북대학교에서 행정학박사 학위를 취득하고, 현재 대구대학교 행정학과 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 행정기획관리, 공공감사, 평가시스템, 행정학방법론 등이다.

<E-mail: kssong@daegu.ac.kr>

김명수(金明洙): 대구대학교에서 행정학박사를 취득하고, 현재 대전광역시청소년활동진흥센터 사무국장으로 재직하고 있으며, 대전광역시중구 사회보장심의위원회 위원, 전국청소년활동진흥센터협의회 부회장 등을 맡고 있다. 주요 관심분야는 복지행정 및 정책, 청소년정책, 장애인 복지, 사회보장 등이고, 최근 논문으로는“청소년복지정책에 대한 인식차이”(2006) 등이 있다.

<E-mail: mskim0118@hanmail.net/논문접수일: 2006. 8. 22/심사게시일: 2006. 9. 8/심사완료일: 2006. 10. 10>