한국 적조관리체제의 운영 실태와 발전방향에 관한 연구*

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 165～184

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A Study on the Red Tide Management System in Korea

* 이 논문은 1997년도 정부의 재원으로 한국학술진흥재단의 지원을 받아 수행된 연구임(KRF-005-1997-C00071)

** 제 1저자

송 병 주**

최 낙 범

조 민 숙

우리나라 연안해역의 적조현상은 지역적으로 광역화되어 발생함에 따라 사회문제화 되었고 적조발생과 이에 대한 대책을 마련하는 일 또한 심각하게 검토해야 할 중요한 정책문제로 등장하였다. 적조현상은 자연상태에서 발생하지만 최근의 발생현황은 오염이 심각한 해역, 수산업이 발달한 해역, 연안해역 등에서 빈번하게 발생하고 과거에 비하여 유독화 되었다. 이러한 이유 때문에 적조문제를 자연재해 현상으로 접근해야할지 환경오염 현상으로 인지하여 접근해야할지 정책기관들은 혼란스러워하고 있다. 적조현상은 자연현상이지만 그 원인이 연안을 이용하는 인간의 경쟁적 사회메커니즘과 불가분의 관계를 갖고 있다. 이러한 적조문제의 근본적인 해결을 위해서는 우선적으로 제도, 행정기관, 연구기관, 지역주민, 기업 등의 역할과 관계를 설명하고 분석할 수 있어야 한다. 이에 본 연구는 적조문제의 해결방안으로 연안해역과 육역을 통합 관리하고 연안환경 질의 개선을 목적으로 하는 연안통합관리체제 구축 방안을 제시하고자 하였다.

주제어: 적조, 연안통합관리, 연안관리법

Ⅰ. 서  론

1990년대 이후 남해안 지역의 수산업은 어려움에 직면해 왔다. 연안환경오염에 따라 어획량의 감소, 어종의 감소, 적조발생, 기름유출, 각종 유해물질의 축적 등 수산업 환경은 최악의 상황으로 치닫고 있다. 그 중 적조는 수산물에 가장 위협적이며 직접적인 피해를 주고 있다(송병주․조민숙, 2002: 22～23). 이 틈을 이용하여 늘어나고 있는 수입수산물은 또 다른 위협이 되고 있다. 연안환경오염이라는 자연환경의 문제가 사회경제적 문제로 확대되고 있는 것이다.

중국 등 외국에서 수입되는 활어가 최근 5년 사이 8배 폭증한 것으로 나타났다. 박명섭 성균관대 경영학부 교수는 최근 ‘수산식품의 세계화를 위한 학술심포지엄’에 참석, ‘수입산 활어, 어떻게 대처할 것인가?’란 주제 발표를 통해 “지난 98년 1894만 달러였던 활어 수입량이 지난 해엔 1억5073만 달러로 8배 늘어났다”고 밝혔다. 그리고 국내 연근해 수산물 생산량은 1985년 149만4940톤에서 1995년 142만5213톤, 2001년 125만2098톤으로 계속 줄고 있고, 수산물 자급율도 1990년 127%였으나 2001년엔 82%로 뚝 떨어졌다. 또 수산물 수입·수출량이 지난 1998년까진 약 59만톤ː38만톤으로 수출량이 더 많았으나, 1999년(약 41만톤ː77만톤)부터 역전, 지난 해엔 약 40만톤 대 119만톤으로 수입량이 수출량을 3배차로 폭증했다고 말했다. 박 교수는 “값싼 중국산 활어가 국내산 횟감으로 둔갑, 팔리거나 위생 상태도 검사되지 않은 수입산 활어가 유통되는 등 활어 수입 급증에 따른 부작용은 만만찮다”며 “이런 문제를 해결하기 위해선 수입활어 유통에 대한 감독 강화, 대규모 양식업 허용 등 대책 마련이 시급하다”고 말했다고 보도하고 있다(조선일보, 2003.6.2).

우리나라의 수산물 소비량은 66.9kg으로, 일본의 가장 최근(2000년 기준) 기록인 66.8㎏보다 약간 많은 수준이며, 국제적으로 수산물 요리를 좋아한다고 알려진 대만(40.3㎏), 프랑스(31.3㎏), 스웨덴(30.9㎏) 등의 국가들보다 높은 수준이다(조선일보, 2003.10.20).

적조는 일반적으로 하천, 호수, 바다 등의 부영양화로 수중의 식물 플랑크톤 개체수가 돌발적으로 다량 증식하여 해수나 담수의 색깔을 변화시키는 현상을 말하며, 과거에는 자연현상의 하나로 인식되었다. 그렇지만 1980년대 중반 이후, 적조는 유독화․광역화되어 수산업에 많은 피해를 입혔고, 이로 인하여 심각한 문제로 인식하기 시작하였다. 적조 발생 및 그 피해는 1980년에는 3건에 불과하던 것이 1981년에는 8건으로 늘어났고, 이후로도 매년 발생하여 크고 작은 피해를 발생시켰다. 1995년에는 55일간이나 발생하여 어업피해액만 764억원에 달하였다. 1998년, 1999년, 2000년에는 피해액이 다소 감소하였으나 2001년에 41일간 84억원, 2002년에 57일간 49억원이 발생하였고, 2003년에도 전남 완도에서 강원도 삼척까지 확산되어 나타났다. 특히 1995년의 경우는 매우 빈번하게 발생하였으며 지역적으로도 광역화되어 발생함에 따라 사회문제화 되었고, 적조발생과 이에 대한 대책을 마련하는 일 또한 심각하게 검토해야 할 중요한 정책문제로 등장하였다.

한국 적조관리체제의 운영 실태와 발전방향에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

적조현상은 자연상태에서 발생하지만 최근의 발생현황은 오염이 심각한 해역, 수산업이 발달한 해역, 연안해역 등에서 빈번하게 발생하고, 과거에 비하여 유독화․광역화하는 특성을 띠고 있다. 이러한 이유 때문에 적조문제를 자연재해 현상으로 접근해야할지, 환경오염 현상으로 인지하여 접근해야할지 정책기관들은 혼란스러워하고 있다. 적조문제에 관한 연구도 자연과학적 입장에서 황토를 이용한 적조생물 퇴치 등의 일시적 대응방안이 주류를 이루었다. 적조문제의 근본적인 대응방안은 마련하지 못하고 있다. 적조문제의 근본적인 해결을 위해서는 법제도, 행정기관, 연구기관, 지역주민, 기업 등의 역할과 관계를 설명하는 사회과학적 접근이 요구된다.

이에 본 연구는 기존 적조관리체제의 문제점을 관련기관, 장․단기 적조대책, 적조연구로 세분하여 분석하고, 분야별 발전방안을 제시한다. 나아가 적조문제의 근본적인 해결방안으로 연안해역과 육역을 통합관리하고 연안환경 질의 개선을 목적으로 하는 통합관리체제의 구축 방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 적조문제와 정부대책

1. 적조문제에 관한 연구동향과 인식

일반적으로 적조현상은 하천, 호수, 바다 등의 부영양화로 수중의 식물 플랑크톤 개체수가 돌발적으로 다량 증식하여 해수나 담수의 색깔을 변화시키는 현상을 말한다. 적조현상은 식물성 플랑크톤의 색깔에 따라 적조, 녹조, 갈조 등 여러 이름으로 불리어지며 이들 모두를 통칭하여 적조라고 한다. 이러한 적조현상에 대해 많은 연구가 진행되었으나 적조원인생물이 매우 다양하고, 환경ㆍ생리적 특성이 복잡하여 완전한 발생 메카니즘을 규명하지 못하고 있다(국립수산진흥원, 1997: 7).

우리나라에서는 적조현상을 구즛물 또는 적조라고 하고, 일본에서는 赤潮, 水華, 苦潮, 厄水, 靑潮, 白潮, 藥水 등으로 부르며, 서구에서는 red tide, water bloom, algal bloom, red water, baccy juice 등으로 불리운다.

대규모의 적조발생과 수산업 피해로 인해 정부차원의 적조연구를 시작하게 된 일본의 경우, 적조현상에 관한 과학적인 연구는 1850년에 시작되었다고 추정하지만, 최초의 보고서는 1900년에 출판되었다(Tomotoshi Okaichi, 2004). 적조현상을 심각한 문제로 받아들인 것은 1960년대이다. 1950년대 Tokyo만, Tokuyama만, 그리고 Seto내만의 서쪽에서 발생한 적조는 산업폐수와 생활폐수, 그리고 인간의 활동에 의한 것이라고 추정하였다. 그러나 1965년 발생한 적조로 750만엔의 피해를 입은 Nagasaki현의 연안에는 대규모의 산업시설이 없었기 때문에 반폐쇄성 해역의 부영양화로 인하여 발생한다는 연구결과가 제시되었다.

1972년에는 Seto내만의 동쪽에서 발생한 적조로 71억엔의 피해가 발생하였다. 이로 인해 세또내만 환경보호를 위한 특별법이 제정되었고, 일본어자원협회는 해수온난화로 인한 적조로부터 장기적 차원의 어장보호를 위해서는 어장환경기준을 COD 1ppm 이하, 총질소 0.1mg/L 이하, 총인 0.015mg/L 이하로 유지해야 한다고 발표하였다. 또한, 1972년에는 어장환경과 어업조사를 위한 특별 기금이 지원되어, ‘Neritic해의 적조원인 연구'를 위하여 5개대학 6개의 팀을 조직하였다. 1978년 이후에는 문부성의 지원으로 특별연구가 시작되었고, 적조발생을 저지시키기 위한 해양지리학적 관점의 연구가 시작되었다. 이러한 연구들을 통해 적조연구가 새로운 학문분야로 부각되었고, 학문간의 협동 연구와 조직화의 필요성이 강조되었다(Tomotoshi Okaichi, 2004).

일본의 적조연구의 특징 중 눈여겨 볼만한 것은 어민들의 적조피해에 적극적으로 대응하기 위하여, 정부 주도로 적조문제에 관한 연구를 분야별(어업, 환경, 과학․교육․문화, 산업)로 지원하였다는 점이다(Tomotoshi Okaichi, 2004: 8-14). 이러한 연구를 통하여 어민들의 참여를 이끌어내고, 학계와 정부 그리고 어민들의 협조체계가 형성된 것이라 할 수 있다.

1966년부터 1993년까지 어업, 환경, 과학․교육․문화, 산업분야에서 적조와 해수보호 방안 마련을 위한 43개의 프로젝트가 수행되었다.

우리나라의 적조발생에 관한 연구는, 1967년 ‘진해만의 적조현상에 관한 연구’를 시발점으로 하여 1970년대를 ‘적조생물 분류 연구시대’ 그리고 1980년대를 ‘적조생물군집 및 변동기구 연구시대’ 그리고 1990년대를 ‘유독적조 피해대책 연구시대’로 구분 지을 수 있다(김학균, 1999: 3-5). 최근에는 적조생물의 구제방법에 연구의 초점을 두고 있다. 지금까지의 연구결과를 종합해 보면, 적조에 대한 일반적인 연구는 식물플랑크톤의 이상번식 원인을 규명하는데 쏠려있고, 이 식물 플랑크톤의 이상번식은 빛, 수온, pH, 해류, 염분도, 수층의 안정도, 풍속 등 물리ㆍ화학적인 요인이 중요하게 작용하고, 이와 함께 질소, 인, 마그네슘, 규소, 칼슘 등과 영양염류가 직접적인 성장요소로서 작용하며, 코발트, 비타민 등과 같은 미량유기물질에 의해서도 영향을 받는 것으로 규명하였다(국립수산진흥원, 1997: 55). 하지만 어민들과 일반주민이 관심을 기울이는 적조현상의 발생원인과 연안오염과의 인과관계에 대해서는 뚜렷한 근거를 제시하지 못하고 있으며, 정부차원의 적조대책을 강구하기 시작한 것도 1995년 대규모 적조피해가 발생한 이후이다. 또한 우리나라의 적조관련 연구는 새로운 종이 나타나서 유독성 적조를 일으키며 광역화되는 최근의 적조현상의 다양성과 변화에 적절히 대응하지 못하고 있다고 평가되고 있다(국립수산진흥원, 1997: 6).

우리나라 해안의 적조의 원인생물인 코클로디니움은 통상 수심 15m,수온 18도 정도까지가 분포의 한계선으로 이 정도의 수심과 수온을 넘어서면 소멸하는 것으로 알려져 왔다. 그러나 국립수산과학원에 따르면 2003년 8월 동해안 연안에서 발생한 적조의 원인생물인 코클로디니움이 지금까지 알려진 수심,수온 한계선보다 크게 늘어난 최고 수심 30m,섭씨 10도 정도에서도 소멸되지 않고 분포하고 있는 것으로 밝혀졌다. 그리고 적조는 태풍이 발생하면 바닷물의 교란과 수온 하강으로 크게 세력을 잃고 소멸됐으나, 2003년에는 별다른 영향을 받지 않거나 오히려 세력이 강화되는 기현상을 보였다(부산일보, 2003.9.24).

위와 같은 연구동향과 함께 적조현상에 대한 어민들의 일반적 인식을 살펴보면, 일본의 어민들은, 1972년 Seto(瀬戸) 내만의 동쪽에서 발생한 적조의 원인이 육상오염 물질의 바다유입에 따른 환경오염에 의한 것이라고 주장하면서 정부와 산업계에 대하여 피해보상을 요구한 바 있다(Tomotoshi Okaichi, 2004). 이와 같은 인식은 우리나라 어민에게서도 발견된다. 적조발생 원인에 대한 설문조사 결과에 따르면, <표 1>에서와 같이, 어민들의 66.9%가 육상오염물질 때문이라고 응답하였다. 이처럼 적조피해의 당사자인 어민들은 적조발생 원인을 육상오염물질의 바다유입에 따른 환경오염이라고 대체로 인식하고 있다.

적조대책의 주를 이루는 황토살포와 연안환경오염에 대한 주민의 인식정도를 조사하기 위하여, 통영시의 18개 읍․면․동 주민 347명을 대상으로 2004년 10월1일부터 10월30일까지 조사하였다. 16개의 항목에 대한 조사결과 어민응답자 50%, 어업관련 직종 68.2%가 연안환경오염이 매우 심각한 상태라고 응답하였고, 전체 응답자 43.8%가 매우 심각하다고 응답하였다. 심각하다고 응답한 비율도 전체 응답자의 42.8%에 달했다. 적조발생 원인에 대한 응답에서는 전체 응답자의 50.8%가 황토살포 이외의 방안 모색에 응답하였다.

<표 1> 적조발생 원인에 관한 설문조사 결과

구분	육상 오염물질유입	양식장 과다 허가	어민들의 무분별한 밀식	간척 매립	기름 유출	기타	전체
어민	79명(66.9%)	26명(22%)	7명(5.9%)	3명(2.5%)	1명(0.8)	2명(1.7%)	118명(100%)

2. 적조피해 현황과 정부의 대책

1) 적조피해 현황과 정부의 대응

적조에 의한 피해는 1978년부터 기록되고 있으며, 적조에 대한 관심도 그 이전에는 그리 크지 않았다고 볼 수 있다(해양수산부, 1997: 26-33). 그러나 최근의 적조현상은 과거와는 다른 양상을 띄고 있으며 1988년 이후에는 거의 매년 적조현상으로 인한 피해가 발생하고 있다.

<표 2>의 경상남도의 연도별 적조발생 현황을 보면, 1995년부터 2002년까지 8년간 394억5천8백만원의 피해가 발생했다. 특히 1995년에는 458건으로, 매우 빈번하게 발생하였고, 지역적으로도 광역화되어 발생함에 따라 어업피해액만 308억2천만원에 달하였다. 1998년, 1999년, 2000년에는 규모가 다소 줄었다가 2001년에는 83건이 발생하여 61억8천3백만원의 피해가 발생하였다.

전국적으로는 764억원의 피해가 발생하였다.

1991년에 동해안지역에서 국지적으로 나타난 적조와, 1993년과 1994년에 서해의 천수만 일대에 발생한 적조가 특이하다. 그리고 1995년도에는 남해안과 동해안 전역에 걸쳐 광범위하게 발생한 적조로 큰 피해가 발생하였고, 1996년에도 남해안에서 광범위하게 발생했다. 우리나라에서 적조현상이 자주 발생하는 해역 중 남해안은 진해만, 진주만, 통영연안, 광양만, 가막만 등이고, 서해안은 목포연안, 천수만, 인천연안 등이다. 그리고 동해안은 동해남부, 영일만, 온산만 등이다.

1996년 이전에는 이와 같은 적조피해에 대하여 적극적인 대처를 하지 않았다. 1967년 1월에 제정된 농어업재해대책법은 농업부문의 재해에 관한 규정만 명시하였다. 어업재해에 관한 대응방안을 마련할 수 있게 된 것은 1990년 농어업대책법이 개정되면서 이상조류·적조현상 기타 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생되는 수산양식물의 피해를 어업재해로 규정하고, 이에 대한 보상과 지원방안을 명시한 이후이다.

농어업재해대책법 시행규칙 제5조는 적조현상으로 인하여 수산양식물의 피해가 있는 경우, 그 피해액이 3억원 이상인 것은 국가가 보조 지원하고, 죽은 양식물의 처리는 1990년 12월 27일 제정 시부터 2001년 8월 1일 개정안까지는 30%를 보상하도록 명시하였으나, 2001년 10월 29일 개정안은 100% 보상하도록 규정하고 있다.

국가의 보조ㆍ지원 내역은 어업재해피해조사보고 및 복구지원요령 제3조에 의하여 어업피해의 경우, 국비 50%, 지방비 50%를 투입하도록 규정하고 있고, 그 외의 피해에는 어업재해대책심의위원회에서 심의하여 필요시는 피해정도에 따라 차등지원 할 수 있도록 하였다.

<표 2> 경상남도 적조발생과 대책현황

<단위:백만원>

구분	'95	'96	'97	'98	'99	'00	'01	'02
피해액	30,820	412	364	94	292	256	6,183	1,037
복구비	458건 17,325	자력복구	4건 172	자력복구	자력복구	자력복구	83건 7,258	22건 1,703
사업비	*	720	1,350	1,450	1,565	1,465	2,110	3,370
황토살포량	*	2만5천톤	6만3천톤	3만6천톤	8만1천톤	9만7천톤	8만9천톤	8만2천톤
동원인원(명)	*	8,156	14,758	5,620	12,993	6,667	14,820	19,858
동원선박(척)	*	4,988	5,627	2,535	5,426	2,810	7,169	9,618

* 1996년부터 적조 저지에 황토를 이용하였다.

자료: 경상남도(2003).

정부가 적조예방을 위한 사업비를 편성한 것은 대규모 적조가 발생한 1996년부터이다. 수산업법 제87조 1항의 “행정관청은 수산업의 장려와 진흥을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 보조금을 교부하거나 자금을 융자할 수 있다"는 규정과 2항의 “제1항의 규정에 의한 자금의 융자에 관한 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다”는 규정 그리고 제88조 “이 장에 규정한 것 외에 보상·보조 및 재결에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다"는 규정에 근거하여 편성되었다. 적조방제사업은 해양수산사업실시규정에 의하여 어업구조개선을 위한 항목 중 어장환경개선 및 보전에 관한 세부항목으로 편성되었다. 적조사업비는 매년 10%내외로 증가하고 있고, 1996년부터 2002년까지 사용된 사업비는 총 120억 2천만원에 달하며, 적조방제 사업비는 대부분 황토살포에 사용되었다.

1999년 4월 15일 신설된 항목이다.

적조예방과 관련된 장기사업은 어업구조개선을 위한 항목 중 어장환경개선 및 보전에 관한 세부항목에는 어장정화사업, 어장환경조사, 어장정화선건조사업이 있고, 수산기술과 관련된 항목 중 연구기술개발과 특정연구개발이 있다.

2) 정부의 적조대책

위에서 살펴본 적조발생과 그 피해 가운데, 특히 1995년 대규모 적조피해의 발생은 해양오염에 대한 경각심을 불러일으키게 되었다. 이를 계기로 바다환경보전과 해양오염 방지를 위한 정부의 다각적 정책방안이 마련되었다. 사실상 1995년 이전에는 종합적․세부적 추진계획이 포함된 구체적인 적조대책이란 없었다고 할 수 있다. 이러한 필요성에 따라 정부는 해양오염방지 5개년(1996-2000)계획을 수립하고, 유조선 사고와 적조 발생 등에 따른 해양오염 방지를 위한 종합대책을 마련하였다.

1992년에도 194억원이라는 대규모 어업피해가 발생하였으나, 이때는 G-7환경공학 기술개발사업의 일환으로 국립수산진흥원이 ‘부영양화 및 적조현상규명에 관한 연구(1992. 11)’를 수행하였을 뿐이다(해양수산부,1997:48).

우리나라 적조대책은 적조발생시 피해최소화를 위한 적조 발생시 대책 및 사후 피해복구대책과 같은 단기대책과 적조발생을 미연에 방지하기 위한 사전예방대책과 같은 장기대책이 있고 그 외 적조연구 및 피해 최소화 기술개발 대책 등이 있다.

(1) 단기적 적조대책

적조가 발생했을 때에는 피해방지를 위한 긴급 수단을 마련하는 일이 가장 중요하다. 이를 위해 현재 해양수산부의 대책은 첫째, 적조발생 단계별 동원 체제의 구축을 위하여 적조대책반을 운영하고, 어업인 등을 대상으로 적조발생 단계별 행동요령, 적조피해에 대한 현장대처 능력 제고와 적조발생시 대처요령 등의 교육홍보활동을 강화하는 것이다. 둘째, 육상 어류양식장의 적조 방제시설 장비 확보를 위하여 육상양식장 적조 방지시설 비치의 의무화, 여과기, 액화산소기, 지하해수시설 등 적조방제시설을 확충하고, 적조방제용 황토를 확보하는 대책을 마련하는 것이다. 이와 같은 피해방지대책은 해양수산부의 훈령인 ‘적조예찰·예보 및 피해방지에 관한 요령’에 의한 것이다.

그리고 적조가 발생한 후 폐사한 어패류의 신속한 제거 및 어업피해에 대한 복구지원을 위한 금전적 지원 대책 등 사후대책을 실시하고 있다. 이는 ‘농어업재해대책법’에 근거하여 집행되고 있다.

(2) 장기적 적조예방대책

적조예방대책으로는 적조 조기예찰․예보 및 신속 통보체제 확립과 적조의 근원적 방지를 위한 장기대책으로 연안의 오염원을 직접적으로 줄이는 ‘해양오염방지계획’과 ‘연안통합관리체제’의 구축을 추진하고 있다.

가) 해양오염방지계획

해양오염의 종합적 대처방안으로서 ‘해양오염방지 5개년 계획’이 1996년 3월에 수립되었다. 계획의 실시를 위한 세부투자계획에는 해양오염방지를 위한 구체적인 내용이 포함되어 있다. 그 동안 정부가 추진해 왔던 정책 내용은 첫째, 연안 어장정화사업으로 적조의 상습적 발생해역을 특별관리 해역으로 지정하고, 이를 집중 관리하여 수질의 오염․부영양화 등을 제어하도록 하였다. 둘째, 육상오염물질의 해양 유입 규제대책으로, 해양오염방지5개년계획 실행을 위하여 4조 2,437억원을 투입하여 연안 환경기초시설을 확충하고, 특별관리해역 4개소외 적조 상습발생해역을 추가로 지정ㆍ운영하고, 총량규제를 실시하는 등의 적조방지종합대책을 실시하였다(국립수산진흥원, 1997: 230～231). 셋째, 연안해역 매립규제 강화와 해양투기를 억제하였다. 이에 따라 연안해역 매립에 대한 규제를 강화하고, 1996년 런던협약의정서를 채택함에 따라 산업폐기물의 해양투기 금지ㆍ강화의 적용범위를 확대해 가고 있다.

해양오염방지법상 투기 해역으로는 1988년 2월에 동해 2개소 서해 1개소 등 3개소가 지정되어 있다.

나) 연안통합관리제도

적조의 근원적 해결을 위해서는 장기예방대책이 필요하며, 이를 위해서는 관리체제들 간의 통합이 필요하고, 정책 및 사업을 총괄․조정하는 의사결정기구가 요구된다. 이와 같은 문제점은 각 국에서 제기되었고, 이의 해결을 위하여 의제21의 제17장은 연안통합관리를 권고하고 있다. 연안통합관리란 연안의 생태적 특수성을 무시하고 환경적 능력을 초과한 이용으로 인하여 나타나는 문제점을 해결하기 위한 방법의 하나이다. B. Cicin-Sain and W. Knecht는 연안통합관리를 육역과 해역의 자원에 관한 지속적인 사용과 개발 ․ 보호를 위한 지속적이고 동적인 의사결정의 과정으로 설명하고 있다. 그 과정은 육지와 해양의 관리에서 나타나는 정부의 관할권을 둘러싼 분열을 극복하는 과정을 강조한다(Biliana Cicin-sain and Robert W. Knecht, 1996). 즉, 정책 간, 육지와 해양 간, 학문 간, 세대간, 정부와 비정부 간, 국가 간, 지역 간 등을 통합하는 제도적 과정에 초점을 맞추고 있고 대부분의 선진 연안 국가들은 이와 같은 연안통합관리체제의 구축을 통하여 연안환경을 개선하였다.

OECD보고서는 연안통합관리란 간단히 말해서 지역, 지방, 국가와 세계를 하나의 연안으로서 이해하는 것이며, 연안 내외에서 발생한 활동을 조정하고, 연안환경의 보호를 위해 경제ㆍ기술ㆍ관광 정책 등을 조정하는 것이라고 한다. 연안통합관리를 저해하는 요인으로는 행정과 법의 중복, 연안자원과 연안이용의 방법에 대한 충분한 자료의 부족, 연안통합관리 기관들의 제한된 권한 등을 제시하고 있다(OECD, 1993: 16).

연안관리법 2조는 “연안"이라 함은 연안해역과 연안육역을 말하고, “연안해역"이라 함은 바닷가즉, 만조수위선으로부터 지적공부에 등록된 지역까지의 사이를 말하고, 만조수위선으로부터 영해의 외측한계까지의 바다라고 규정하고 있다. 그리고 “연안육역"이라 함은 무인도서와 연안해역의 육지쪽 경계선으로부터 500미터(항만법에 의한 지정항만, 어항법에 의한 제1종 어항 및 제3종 어항 또는 산업단지 입지 및 개발에 관한 법률에 의한 산업단지의 경우에는 1천미터) 범위안의 육지지역(하천법 제2조제1항제2호의 규정에 의한 하천구역을 제외한다)으로서 제5조의 규정에 의한 연안통합관리계획에서 정한 지역으로 규정하고 있다.

우리나라의 경우, 1995년에 발생한 씨프린스호 기름유출사고와 남해안에서 동해안에 걸친 대규모 적조의 발생으로 연합통합관리제도의 필요성이 제기되었다. 당시 해양오염을 포함한 연안관리는 10여 개의 부처로 분산되어 약 50여개 법률을 기초로, 개별 목적에 따라 무분별하게 이용․개발함으로써 연안 환경 및 생태계가 파괴되고 있는 실정이었다. 이에 따라 연안을 효율적으로 보전․이용․개발하기 위한 종합적인 계획을 세우고, 그 계획에 따라 관리하는 정책이 요구되었다. 연안통합관리의 필요성은 1980년대부터 학계를 중심으로 꾸준히 제기되어 왔으며, 정부는 1996년 1월 10일 관계부처 합동으로 수립한 해양개발기본계획에서 연안통합관리 정책을 8대 과제의 하나로 선정하였다(환경부 외, 1996: 32～42).

이후 연안관리법 제정을 추진하여 1999년 ‘연안관리법’이 제정되었다. 연안관리법에 근거하여 2000년 연안통합관리계획이 발표되었고, 연안정비사업의 일환으로 연안환경개선 사업을 실시해 오고 있다.

(3) 적조연구 및 피해 최소화 기술개발

정부는 적조에 관한 연구 및 기술개발을 위하여 적조연구의 중심센터로 수산과학원을 지정하고, 적조심의회를 조직하여 수산과학원과 적조심의회의 관계 하에서 적조연구를 추진하고 있다. 현재 우리나라의 적조연구 및 기술개발 연구는 현안과제로서 대규모 유독성 적조(Cochlodnium)발생원인 규명, 적조와 유류 및 유처리제의 관계, 황토살포 효과에 대한 과학적 규명 등이 이루어지고 있다. 중장기과제로서 원격탐사기법을 이용한 적조탐색 기술개발, 천적과 미생물을 이용한 적조방제 기술개발, 미생물을 이용한 적조제어기술 개발, 이동식 양식기술개발, 적조해역 퇴적물 정화기술연구, 유독성 적조의 선택적 발생 억제 기술개발, 황토성분과 같은 약제개발 등도 연구하고 있다(해양수산부, 1997: 53). 즉, 자연과학적 입장의 연구가 주를 이루고 있다.

이상의 적조발생에 따른 정부의 대책을 종합해 보면, 첫째, 적조문제는 1990년 이후 사회문제로 인식되기 시작하여 정책대상으로 고려되기 시작하였다. 둘째, 적조방제와 피해복구에 행정력을 집중하고 있다. 적조대책을 단기대책과 장기대책으로 구분하여 체계적 대응을 하고 있는 것으로 보인다. 그러나 적조현상의 원인이 자연재해인지, 연안환경오염에 의한 것인지에 관한 기준을 설정하지 못한 가운데, 적조방제 사업비를 증액 시키는 등 단기피해 방지에 행정력을 집중하고, 적조문제의 근본적 해결을 위한 장기적 대책의 수립․집행을 위한 방안을 마련하지 못하고 있다. 셋째, 적조문제에 관한 자연과학적 연구의 집중으로 인하여 지역주민들의 요구에 부응하지 못하고, 적조문제의 종합적 해결 방안을 마련하지 못하고 있다. 일본의 경우 앞에서 언급한 바와 같이, 적조문제 연구시 정부, 학계, 어민 등의 참여를 통한 통합적인 연구를 실시한 것에 비해, 우리나라의 경우 중앙정부 연구기관 주도의 자연과학적 연구를 지향하고 있다. 이러한 적조문제의 대응방식은 그 실효성에서 의문이 제기되고 있다. 적조문제는 행정적, 지역적, 기술적으로 그 범위가 광범위하므로 단편적인 대응방식으로는 성과는 거두지 못하고, 엄청난 사업비와 복구비만 투입하는 결과를 초래할 수 있다.

과거에는 적조현상을 자연현상으로 접근하였지만 최근의 경향은 연안환경오염 등 종합적인 시각으로 접근하려는 것이 세계적인 추세이다. 우리나라의 경우에도 최근에는 적조문제의 특수성을 인정하고 연안환경오염의 측면에서의 접근을 시도하고 있으나 부처이기주의, 중앙집권적 운영, 행정편의주의 등으로 인하여 효율적으로 실시되지 못하고 있다.

적조현상은 자연현상이지만 그 원인이 연안을 이용하는 인간의 경쟁적 사회메커니즘에 있으므로 근본적인 해결을 위해서는 우선적으로 제도, 행정기관, 연구기관, 지역주민, 기업 등의 역할과 관계를 설명하고 분석할 수 있는 사회과학적 접근이 필요하다. 나아가 학문분야 간, 정부조직 간, 정책분야 간, 비정부조직 간 등을 통합하여 접근할 수 있는 통합접근방법이 필요하다.

Ⅲ. 적조관리체제의 운영 실태와 문제점

1. 관계 기관별 역할과 업무체계

적조문제가 사회적 문제로 부각되기 시작한 것은 1990년 이후이다. 특히 1995년의 경우 7월에 발생한 원유운반선 씨프린스호의 좌초로 인한 피해에 이어, 9월 3일 발생한 적조로 인해 남해안 지역의 어민들은 삶의 터전을 상실한 상태에 이르렀다. 이에 정부에서는 1996년, 수산청을 해양수산부로 승격시키고, 해양오염방지 5개년 계획을 수립하고, 1999년에는 연안관리법을 제정하는 등 연안환경 개선을 위한 정책들을 수립하였다. 그리고 1996년 12월에는 적조예찰·예보 및 피해방지에 관한 요령을 제정하여, 적조업무를 예찰, 예보, 방제, 복구로 분류한 관리체계를 구축하고, 비상시에는 각 기관별 대책반을 구성하도록 하였다.

1) 해양수산부

중앙정부의 적조대책은 해양수산부내의 양식개발과가 담당하고 있다. 해양수산부는 적조종합대책을 수립하고 적조업무를 총괄한다. 이러한 기능은 주로 중앙적조대책본부를 통하여 수행된다. 중앙적조대책본부는 본부장은 차관, 지휘총괄은 어업자원국장, 실무반장은 양식개발과장, 반원은 사무관 두 명, 직원 두 명으로 구성된다. 중앙적조대책본부의 주요 업무는 적조종합대책 수립, 중앙유관기관(해경, 환경부)간의 협조체제 구축, 적조상황파악과 필요한 조치 및 대책강구, 적조피해조사 및 복구대책 수립 추진, 피해어업인 지원방안 강구 등이다.

2) 수산과학원

수산과학원은 산하에 수산연구소를 설치 운영하면서 주로 적조연구와 관련된 업무를 수행하고 있다. 수산과학원의 적조업무는 유해생물팀에서 담당하고 있다. 그 업무의 내용은 해양생태계 변화에 따른 유해생물의 변동에 관한 연구, 유해생물의 분류와 생리․생태 연구, 해양생물의 독성과 오염생물에 관한 연구, 적조의 장ㆍ단기 예보, 유해생물피해 저감기술 및 구제기술에 관한 연구, 적조원격탐사기술의 개발 및 적조관련 정보의 수집ㆍ분석ㆍ배포 등으로 적조 연구에 관한 업무의 비중이 높다.

수산과학원에서도 적조대책반을 운영하고 있다. 반장은 어장환경부장, 실무반장은 적조연구과장이다. 수산과학원 적조대책반은 적조예찰 및 감시망 운영, 기동 예찰반(선박, 헬기 등)편성 운영, 적조예보 발령과 적조동태의 신속한 전달 등을 주요 업무로 하고 있다.

3) 지방해양수산청

해양수산부에는 12개의 지방해양수산청이 설치되어 있고, 산하에 수산사무소를 설치ㆍ운영하고 있다. 수산사무소의 자원환경팀은 어장환경의 적정관리를 위한 조사․연구, 적조예찰 및 발생체계에 관한 조사․연구, 적조피해의 저감을 위한 조사․연구 등의 업무를 수행한다.

지방해양수산청 적조대책반의 구성은, 반장은 지방해양수산청장이, 실무반장은 수산관리과장이 맡고 있다. 주요 업무는 적조예보발령 내용 및 적조동태에 대한 현장전파 및 지도, 적조예찰반 운용 및 적조조사 지원, 피해저감을 위한 현지 지도계획 수립 및 추진 등이다.

4) 자치단체

광역자치단체인 경상남도의 경우 적조에 관한 업무는 농수산국 어업생산과에서 담당하고, 업무의 내용은 적조대책에 관한 사항과 관리 및 피해예방과 복구이다. 도 단위 자치단체 적조대책반의 대책반장은 부시장(부지사), 실무반장은 담당국(과)장이다. 그 기능은 지역단위 적조대책 수립추진, 적조대책위원회 운용 및 유관기관간의 협조체제 구축, 적조피해 방지시설 설치 등 피해방지대책의 추진 및 지도감독, 적조방제용 황토의 확보와 관리, 적조피해방지를 위한 시설, 장비 및 인력동원과 운영 총괄, 도 단위 기동지원반 편성 운영, 적조피해 조사 및 복구․지원 대책수립 추진, 2개 군 이상 광역 적조 발생 시 현장 통합지휘 등이다.

기초자치단체인 통영시의 경우 적조업무는 수산개발국 어업생산과 어장보전계에서 적조예찰 및 피해예방대책수립 추진 업무를 수행한다. 시ㆍ군 단위에서도 대책반을 운영하며 구성에 있어서 반장은 부시장, 부군수(부구청장), 실무반장은 담당 과(국)장이다. 주요 업무는 시ㆍ군 단위 적조대책수립 추진, 적조대책위원회 운용과 유관기관 및 어업인과의 협조지원체제 구축, 시설장비 및 인력 동원, 황토확보관리 및 살포, 방지시설 설치․지도, 피해조사 및 복구지원, 시ㆍ군 단위 기동지원반 편성 운영 등이다.

5) 협조기관

해양경찰청은 해양수산부 산하기관으로서 적조업무를 담당하는 전담부서는 없으나 적조발생시기에 적조지원반을 편성하여 적조예찰 및 방제활동을 지원ㆍ협조한다.

수산업협동조합의 적조실무반장은 단위수협 전무가 담당하며, 적조예방을 위한 어업인의 어장관리 지도 및 홍보, 적조예찰ㆍ예보 및 적조피해 예방활동 지원 및 지도, 적조피해방지를 위한 선박 ․시설․장비 및 인력동원 협조 및 어업인 참여지도와 적조피해조사 및 지원대책 지원 등의 업무를 수행한다.

적조업무는 예찰, 예보, 방제, 복구로 분류할 수 있고, 적조업무를 담당하는 관련기관은 대책기구를 설치 운영한다. 이들 조직들 간의 업무는 <표 3>과 같이 나타낼 수 있다.

<표 3> 적조담당 관련기관의 업무

부서			업무	비고
행정기관	해양수산부		중앙적조대책본부 운영 -적조종합대책수립 -적조대책총괄지휘 해양환경보전대책추진 -해양수질개선 -해양오염원의 관리 .적조피해복구지원
	지방해양수산청		적조조사, 예찰․통보 적조피해 예방지도 적조대책반 운영	12개소 설치 부산지방해양수산청, 인천지방해양수산청, 여수지방해양수산청, 마산지방해양수산청, 울산지방해양수산청, 동해지방해양수산청, 군산지방해양수산청(장항해양수산사무소, 부안해양수산사무소, 고창해양수산사무소), 목포지방해양수산청(,완도해양수산사무소, 영광해양수산사무소, 진도해양수산사무소, 해남해양수산사무소), 포항지방해양수산청(포항신항해양수산사무소, 영덕해양수산사무소, 울릉해양수산사무소), 제주지방해양수산청(서귀포해양수산사무소), 평택지방해양수산청 등
	수산사무소		적조조사, 예찰․예보 적조대책반 운영	지방해양수산청 산하기관 11개소 설치
	자치단체		적조예방 및 방제지도 적조피해 조사 및 복구 대책반 및 대책위원회 운영
	관계기관	국무조정실	해양환경보전종합계획수립
		행정자치부	적조방제 지방자치단체 예산지원
		해양경찰청	적조예찰․방제 활동 지원
		환경부	육상기인 오염원의 해양유입 방지시설
		국방부	적조방제인력․장비 지원
연구기관	수산과학원		적조조사, 예찰․예보 적조피해방지연구 적조대책반 운영 적조심의회 운영
	수산연구소		적조대책반 운영 적조조사, 예찰․예보	수산과학원 산하기관 4개소 설치 동해수산연구소(강릉), 서해수산연구소(인천), 남해수산연구소(여수), 제주수산연구소(제주) 등 4개소 설치
협조기관	수협		적조피해 예방 활동 지원 적조방제 장비 및 인력지원
	어업인		적조피해 예방 및 복구
	연구소 및 대학		적조연구 및 피해저감 기술개발
	언론기관		적조예보 및 홍보

자료: 해양수산부 훈령 제25호(1996.12), 적조예찰·예보 및 피해방지에 관한 요령

해양수산부는 중앙적조대책본부를 통하여 적조종합대책에 관한 업무를 담당하고, 다른 관계기관들은 각각의 적조대책반을 통하여 업무를 수행하고 있으나, 이들 대책반은 독자적인 역할보다는 해양수산부 및 시ㆍ군의 대책반, 수산연구소에 협력하는 형태를 띠고 있다.

18) 시․도 적조대책반, 수협적조대책반, 해경적조대책지원반 등이 구성되어 있다.

수산과학원은 주로 적조연구에 관련된 업무를 수행하면서 적조발생시기에는 적조대책반을 구성하여 예찰업무를 수행한다. 시ㆍ도와 시ㆍ군은 적조대책반을 통하여 주로 적조방제와 피해복구 업무를 담당하며, 지방해양수산청도 적조대책반을 운영하고, 해양수산부와 수산과학원과 지방자치단체간의 업무 전달 역할을 주로 한다.

적조관리에 있어서 유관기관간의 협조체제는 시ㆍ도(시ㆍ군)의 적조대책반 내에 설치된 적조대책위원회에 수산과학원, 지방해양수산청, 해양경찰서, 수협, 어업인, 대학, 지방환경청 등이 참여함으로써 적조업무 담당기관 간의 업무협조가 이루어지고 있다.

적조대책위원회는 환경관리청, 지방해양경찰서, 국립수과학원(수산연구소, 수산사무소), 수협, 대학, 어업인 등 관련전문가들로 구성되며, 위원회의 위원장에는 부단체장이 위촉된다. 대책위원회는 매년 4-5월중에 정기회의를 개최하고, 적조주의보 및 경보발령 등 필요할 경우, 수시로 회의를 개최하여 대책을 강구하여야 한다. 지방자치단체 대책위원회의 주요 기능은 ① 적조예보에 따른 어업인 지도 및 홍보대책② 어업별 피해경감 지도대책 ③ 적조피해 조사 및 복구지원 대책 ④ 기타 적조예방 및 피해대책과 관련된 사항으로 분류할 수 있다

2. 우리나라 적조관리체제의 특성과 문제점

1) 관련 기관의 다양성과 통합체제의 부재

적조문제는 그 영향의 범위가 광범위할 뿐만 아니라 그 문제를 일으키는 원인들도 복합적이고 이를 담당하는 기관들도 다양하다. 매년 적조가 발생하기 전에 열리는 해양수산부 주관의 적조피해 예방 대책회의 참석자를 보면 관련기관의 다양성을 알 수 있다.

참석자를 구체적으로 보면 다음과 같다.

해양수산부: 양식어업과장, 수진원: 적조연구부장, 시도: 경남도, 부산시, 울산시, 경북도 담당계장

시군: 통영, 사천, 거제, 고성, 남해 담당과장(계장), 수산연구소: 남해, 동해 자원과장, 통영분소장

지방해양청: 마산, 부산, 울산, 포항, 동해 어촌지도과장, 어촌지도소: 통영, 사천, 거제, 고성, 남해 수협 지도과장, 수협: 통영, 사천, 거제, 고성, 남해 수협지도과장, 해양경찰청: 통영해양경찰서 해양오염관리과장

앞에서 살펴본 우리나라의 적조관리체제는 우선, 중앙부처의 주무부서인 해양수산부의 양식개발과가 우리나라의 적조문제를 총괄하고 연안에 위치한 자치단체에서는 해양수산부의 위임사무를 처리하고 있다. 해양수산부 산하기관인 수산과학원은 적조에 관한 탐색과 예보, 장단기 연구 및 기술개발을 총괄하는 연구 중심센터로서의 구실을 한다. 수산과학원 산하의 기관으로서 수산연구소는 적조 예찰과 예보ㆍ감시 및 적조피해방지를 어민들에게 직접 지도하고 있다. 그리고 지방해양수산청은 산하의 수산사무소를 중심으로 적조 예찰반을 편성ㆍ운영하고 적조명예감시원을 위촉 운영한다. 또한 적조예보 등 홍보방안과 적조교육 그리고 적조피해상황 합동조사 및 복구사업을 직접 지도하고 있다.

<표 4> 연안환경 관련 기관

해당부처 및 부서			업무내용
해양수산부	해양 정책국	해양개발과	해양오염방지법 운용, 시화호 해양환경보전 종합대책 수립 추진 해양환경측정망운영 및 해양환경기준에 관한 사항
		해양보전	오염해역준설, 해양환경교육홍보, 해양폐기물관리, 갯벌 등 해양생태계 보전
		연안계획과	연안정비계획 수립, 연안정비사업 시행, 주요업무 연안관리정보 시스템 구축 연안정보관리 시스템 개발, 공유수면분야에 관한 사항, 공유수면매립기본계획수립 공유수면관리제도 운용
환경부	수질 보전국	수질정책과	비점오염원 관리, 하천환경관리, 수질보전특별대책지역의 지정 및 관리 축산폐수의 처리 및 자원화
		유역제도과	오염총량관리제도
		산업폐수과	오염원관리, 산업폐수 관리, 폐수종말처리시설설치운영 수질오염행위감시단속, 수질오염사고예방
		수질총량제도과	국업무 총괄, 수질보전종합계획의 수립, 수질환경정책개발에 관한 사항
	상하수도국	하수도 관리	축산폐수관리, 하수도정책방향, 하수도 확충사업, 하수종말처리시설 운영관리 하수처리장 설치인가, 하수관거정비, 오수처리 분뇨처리
광역자치단체	환경 녹지국	수질개선과	하수종말처리시설 확충, 산업단지 완충저류시설 시범 설치 오염총량관리제 추진, 자연형하천 정화 사업 추진
	농수산국	어업생산과 (양식담당)	패류 독소 예방 대책 추진, 적조 피해 예방 종합 대책
		항만수산과	연안통합계획 및 지역계획 변경, 지역연안 관리계획 수립 및 승인 신청 공유수면매립사업 기본계획 수립 및 변경(항만개발 담당), 연안실태조사에 관한 업무, 연안환경 보전사업 추진, 오염해역 준설, 양식어장정화사업 추진, 특별관리어장 정화사업 추진, 해양오염 관련 어업피해 대책, 수산자원보호 구역 관리(해양환경보전담당)
기초자치단체	수산 개발국	환경과	분뇨 등 관련 영업 인허가 및 관리 오수처리시설 설치신고 및 지도점검 축산폐수배출시설 설치신고 및 지도점검
		해양개발과 (연안계획담당)	공유수면관리, 종합 검토, 연안통합관리계획 및 정비사업 검토 연안통합계획 및 지역계획 관련 업무, 연안정비사업 시행 연안정비사업 실시계획 수립, 공유수면매립 기본계획 관련 업무 매공유수면 매립 위반사항 조사 및 처분
		어업생산과 (어장보전담당, 해양관리담당)	적조방제사업 총괄 특별관리어장 및 양식어장정화사업 총괄 해양환경관리대책 총괄 추진 해안변청소 지도 및 관리 연안해역 해수오염도 검사

자료: 환경부 홈페이지, http://www.me.go.kr/

해양수산부 홈페이지, http://www.momaf.go.kr/main/main.asp

경상남도, http://www.gsnd.net/kor/introduction/i_index03.html

통영시, http://www.gnty.net/

해양경찰서는 적조예찰과 적조방제를 선박과 헬기를 동원하여 돕고 있다. 그리고 수산업협동조합은 적조방제와 적조피해합동조사를 지원하고 있다. 이와 같은 적조예찰과 복구에 관련한 유관기관간의 협조체제는 대체로 원활히 이루어지고 있다고 할 수 있다. 이는 적조 관리기관들이 공통적으로 해양수산 업무를 다루고 있을 뿐만 아니라 모두가 해양수산부 산하기관이기 때문이다. 비록 시ㆍ도와 시ㆍ군은 독립된 자치단체이긴 하지만 각 자치단체의 수산관련업무를 담당하는 부서는 대부분 해양수산부의 위임사무를 처리하고 있기 때문에 업무협조에는 별 무리가 없는 것으로 보인다. 이는 적조현상을 일종의 어업재해로 규정하고(농어업재해대책법 제2조) 「적조예찰·예보 및 피해방지에 관한 요령」에 따라, 적조발생시 적조업무 담당기관을 통합할 수 있는 적조관리체제를 편성ㆍ운영하고 있기 때문이다. 하지만 적조현상이 소멸된 후에는 각 기관별 육상오염물질 유입 저지를 위한 환경관련 부서와 연안 어장정화사업을 실시하는 수산항만 부서에서 적조와 관련된 업무를 수행한다고 볼 수 있다. 즉, 적조문제를 연안환경오염 문제로 인지하여 접근한다면 적조관리체제는 존재하지 않게 된다.

<표 4>의 담당 기관별 환경관련 업무를 보면 육상오염물질 유입 저지를 위한 업무는 환경부 수질보전국 수질정책과, 유역제도과, 산업폐수과, 수질총량제도과와 상하수도국 하수도관리과에서 주로 담당하며 광역자치단체의 환경녹지국, 기초자치단체의 환경과에서 담당한다. 어장정화 등 해역오염물질 제거 업무는 해양수산부 해양보전과에서 주로 담당하고, 광역자치단체의 농수산국 항만수산과, 기초자치단체의 수산개발국 어업생산과에서 담당한다. 자치단체의 육상오염물질 저지와 어장정화 등 해역오염물질 제거와 관련된 업무도 위임사무를 처리하는 방식으로 이루어진다.

연안통합관리업무는 기존의 약 50여개의 개별법에 의하여 10여개 부처로 분산 관리되었던, 연안환경관리 업무를 통합하여 관리해야 한다는 인식에서 필요성이 제기된 업무이다. 그러나 50여개의 개별법과 10여개의 부처에 관련된 업무를 통합할 수 있는 체제는 마련하지 못하였다. 다만, 1998년 8월 1일자로 해양수산부 해양정책국에 연안계획과를 설치하여 연안정비계획 수립, 연안정비사업 시행, 주요업무 연안관리정보 시스템 구축, 연안정보관리 시스템 개발, 공유수면분야에 관한 사항, 공유수면매립기본계획수립, 공유수면관리제도 운용 등의 업무를 담당하도록 하였다. 따라서 연안통합관리 본래의 목적인 통합체제의 마련을 통한 효율적인 연안환경관리 역할을 수행하지 못하고 있다.

2) 운영체제와 연구기관의 중앙집권성

적조대책을 마련하는 중심기관은 해양수산부와 그 산하기관인 수산과학원이다. 차관을 중심으로 매년 초 적조와 관련한 종합대책을 수립하며, 적조가 발생할 경우 이를 총괄해서 지휘하는 부서가 해양수산부의 중앙적조대책본부이다. 수산과학원은 적조예찰과 예보, 적조의 예찰과 감시 및 조사활동이나 적조생물의 판독, 적조경보장치의 개발, 황토살포의 생태영향 평가 등 전반적인 기술적 문제를, 산하 수산연구소에서는 적조발생시 어장관리지도 등 기술적인 지원을 계획하고 해결한다. 이에 비해 시․도 적조대책반이나 지방청 적조대책반, 수협 적조대책반, 해경 적조대책반 등은 독자적인 역할보다는 해양수산부나 시ㆍ군 그리고 수산연구소의 활동을 지원ㆍ협조하는 역할을 수행하고 있다.

일본의 경우를 보면, 중앙부서의 환경청이 추진하는 환경보전시책을 바탕으로 수산청이 기본적 적조대책을 수립하고, 하부기관으로 수산청 산하 수산연구소 및 어업조정사무소를 설치하고 있다. 그리고 각 현의 수산과와 긴밀히 협조하고 있다. 그러나 일본의 경우가 우리나라와 다른 것은 대부분의 자치단체가 독자적으로 수산시험장을 운영하고 있다는 점이다. 이 시험장에서는 그 지역의 적조연구와 더불어 어민과 어업협동조합의 협조를 얻어 자치단체 나름의 대책을 세우고 있다. 또한 정부지원의 수산청 보조사업인 적조발생 모니터링을 자치단체가 실시하고 있다. 일본의 경우 자치단체가 어민과 직접 기술적인 측면에서도 대화함으로써 어민들에게 적조발생을 통보하고, 피해방지를 위한 관계 기관과의 협조관계를 원활히 하고, 어민 스스로 오염 방지를 위한 노력을 할 수 있고, 치어의 엄선으로 종묘생산의 기술 향상이 가능한 등의 장점을 발휘하고 있다(해양수산부, 1997: 97).

일본과는 달리 우리는 중앙정부의 수산과학원이 일괄적으로 모든 해역의 예찰과 수많은 종류의 적조생물에 대한 연구 활동을 집중적으로 수행하고 있다. 그 결과 일관성 있는 집행은 돋보이고 있으나 일본의 예에서 보는 것과 같이 현장에서 어민들과 함께 문제를 해결해 나가면서 그들과 협조관계를 유지함에 있어 부족한 점도 발견된다.

실제로 우리나라의 경우, 도나 시의 관련기관이 하는 역할은 중앙정부의 지침을 아래로 전달하는 통과기관으로서 지역적인 특성을 반영한 독자적 관리대책 마련은 제도적 여건상 어려운 실정이다.

3) 적조대책의 단기성과 실효성의 문제

그동안의 적조대책은 황토 살포와 같은 단발적 사후대책을 매년 반복적으로 실시하여 왔다. <표2>에서 살펴본 바와 같이, 적조피해 규모는 황토 살포량에 관계없이 증가된 점을 비추어 볼때, 황토살포의 실효성이 부족함을 추측할 수 있다.

우리나라의 경우, 통영지역의 어민들이 적조발생의 원인을 육상오염물질에 기인하는 것으로 인식하고 있음은 앞서 살펴 본 바 있고, 적조문제의 해결 방안에 관한 어민들의 설문조사 결과를 보면, <표5>에서와 같이 61.9%가 항토살포 외의 방법을 모색하여야 한다는 항목에 응답하였고, 14.4%만이 황토살포를 늘려야 한다는 항목에 응답 하였다. 대부분의 어민들이 매년 되풀이 되는 단기적 황토살포 방안에 회의적인 반응을 보이고 있음을 알 수 있다.

<표 5> 적조해결 방안에 관한 설문조사 결과

구 분	황토 살포 늘림	황토살포 외 다른 방법 모색	적조가 없는 해역으로 어장 이동	정부의 지원 으로 방류	기타	전체
어 민	17명(14.4%)	73명(61.9%)	10명(8.5%)	14명(11.9%)	4명(3.4%)	118명(100%)

또한 우리정부의 장기적 적조해결 방안이라고 할 수 있는 환경기초시설의 설치에 있어서도 문제점이 발견된다. 그동안 환경부와 자치단체에서 육상오염물질을 제거하기 위하여 환경기초시설을 확충하여 왔으나, 현재 하수처리율은 약 78%에 불과하고, 오염원이 계속 증가하고 있기 때문에 현재의 시설수준으로 오염물질을 차단하는 정책에는 한계가 따른다. 그리고 연안 해역에서 발생하는 오염물질을 제거하기 위해 사용하는 어장청소 등의 정책에 대해서도 그 실효성의 측면에서 문제가 제기되고 있다. 이는 연안의 이용자인 어민과 주민들의 참여 없이 정부 주도의 절차에 따른 형식적 집행이 이루어지고 있기 때문이라 할 수 있다.

연안의 수질보호를 위해 해양오염방지법 제4조의 4항에서는 해양환경의 상태가 양호하여 지속적으로 보전할 필요가 있는 ‘환경보전해역’과 해양환경기준의 유지가 곤란하고 해양환경의 보전에 현저한 장애가 있거나 장애를 미칠 우려가 있는 ‘특별관리해역’에서는 오염물질의 유입량을 통제하는 오염총량관리제를 실시할 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 법적 근거를 마련하고도 시행하지 못하고 있다.

오염총량관리제는 수질환경기준(목표수질) 달성을 목표로 총량관리대상 물질에 대하여 지자체별로 오염부하량을 허용량 이하가 되도록 관리하는 제도이다

4) 자연과학적 연구 중심과 장기적 통합 연구의 부족

적조문제의 심각성은 앞서 살펴보았다. 적조문제는 어민들의 경제적 손실을 유발 할 뿐 만 아니라 수산물의 생산차질로 인한 공급 차질, 지역경제의 손실 등 사회경제적인 손실도 막대하게 발생 시킨다.

그렇지만 우리나라에서의 적조문제 대응 방법은 앞서 살펴본 바와 같이 중앙정부 위주의 집권적이고 단기적인 처방으로 정책의 실효성이 낮다. 이러한 결과는 적조연구에서도 나타나고 있다. 우리나라의 적조연구는 정부예산 편성에 따라 정부기관 연구원 위주의 자연과학적․단기적 연구의 대상이었다. 그리하여 현재의 적조문제에 대한 대응방식은 황토살포와 같은 적조물질의 구제와 다양한 황토살포 방법 등 일시적 대처방안들을 모색하였고, 이러한 방법들을 정부대책으로 사용하고 있다. 그러나 이와 같은 접근방법은 적조문제와 같은 연안환경오염 현상을 개선할 수 없다는 것이 선행국가들의 결론이다. 적조는 인간의 경제활동이 빈번하게 일어나고 있는 지역에서 발생하고, 사회경제적으로도 많은 문제점을 유발한다는 점에서 사회과학적 접근방식의 연구가 동시에 진행되어야 할 필요가 있다.

세계적인 추세는 적조현상을 장기적인 시각에서 학문분야 간, 정부조직 간, 정책분야 간, 비정부조직 간을 통합하여 접근하려는 시도를 하고 있다. 의제21의 17장은 적조와 같은 연안환경오염 문제를 해결하기 위해서는 통합적 접근과 통합관리체제를 마련해야 한다고 권고 하고 있다.

Ⅳ. 적조관리체제의 발전 방향

1. 연안통합관리체제의 구축

앞에서 살펴본 바와 같이 우리나라 적조관리체제는 관련기관의 다양성과 통합체제의 부재, 운영체제와 연구기관의 중앙집권성, 적조대책의 단기성과 실효성, 자연과학적 연구 중심과 장기적 통합 연구의 부족 등의 문제를 안고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 관리측면에서는 연안의 육역과 해역을 통합관리 하는 것이 필요하고, 이를 뒷받침할 통합적인 연구체제의 확립이 필요하다. 이에 대해 그 발전 방향을 살펴보았다.

2002년 말 기준으로 1일 오수발생량은 15,023천 톤이며, 이 중 78%인 11,709천 톤은 하수처리구역 내에서 발생하고 있으나 하수관거 정비 미흡, 하수종말처리시설 용량 부족 등으로 인하여 실제 하수종말처리시설로 유입 처리되는 생활오수량은 이보다 적은 것으로 추정된다(환경부, 2004: 528).

이러한 연안환경오염문제에 대응하기 위해 정부는 1996년 3월에 환경․수산 및 해운관련 부처 합동으로 연안 보전대책을 포함하는 해양오염방지 5개년 계획을 수립하였다. 이와 함께 국무총리실 산하에 수질개선기획단을 설치(대통령 훈령 제64호, 1997년 1월 18일)하여 담수는 물론, 해수의 수질에 이르기까지 정책을 조정ㆍ추진하였다.

하지만 연안지역 하수도 보급률은 1999년 46.6%에서 2004년 68.5%로 상승하였으나 2004년 전국하수도 보급률 81.4%에는 미치지 못하고, 육상기인오염원 처리시설 확충 사업의 투자대비 해양환경개선 효과가 미흡하며, 특별관리해역, 반폐쇄성 내만해역 등 오염우심해역의 수질개선 효과 또한 미흡하다는 지적을 받고 있다(해양수산부 외, 2006: 19-23).

연안환경의 질을 근본적으로 개선하려면, 환경기초시설을 확충하고 오염총량관리제 등을 실시하여야 한다. 하지만 총량관리를 위해서는 육상과 해상의 오염원에 대한 철저한 조사와 오염원을 관리하는 다양한 관계 기관들의 노력이 필요하다. 그동안 이들 제도의 실시를 위한 법적인 근거들을 마련하였음에도 실시되지 못한 이유는, 연안환경 질의 개선이 관련부서의 주요 업무가 아니므로 업무의 공백과 혼선이 나타났기 때문이다. 따라서 연안해역과 육역을 통합 관리할 수 있고, 연안환경 질의 개선을 목적으로 하는 조직이 필요하다. 결국, 연안통합관리체제를 구축하지 못한다면 오염총량관리제도 등의 실시도 어렵게 되는 것이다.

앞에서 언급한 것처럼 적조문제가 가지는 성격은 매우 특수하다. 곧, 적조문제는 그 원인을 밝히기 어려운 자연재해의 성격을 지니는가 하면, 장기적으로 누적된 육상오염을 원인으로 발생하는 해양오염의 성격을 지니기도 한다. 이러한 적조문제에 대한 그 동안의 많은 연구 노력에도 불구하고 적조발생을 충분히 억제할 수 있는 대책을 제시하지 못하고 있다. 그리고 적조문제에 대응하는 집행 수단도 적조현상이 발생한 후에 피해를 최소화하기 위한 적조예찰, 황토살포 등의 단기적 방안에 치중하고 있으며, 장기적이고 거시적 입장에서 요구되는 환경기초시설의 설치나 연안통합관리체계의 운영 등은 미흡한 실정이다.

앞서 살펴본 바와 같이 적조문제 해결을 위한 단기적 대응을 위한 관리체계는 여러 기관들이 관련되어 처리하고 있음에도 어느 정도 효율적으로 운용되고 있다. 그러나 중앙집권적인 적조관리체제와 임시방편적인 단기적인 방안 중심으로 운영하는 적조대책은 적조문제를 근원적으로 해결하지 못한다.

우리정부는 1998년 연안관리법이 제정되었음에도 통합관리체제를 구축하지 못하고 있는 실정이다. 이와 같은 문제의 원인으로는 연안관리법의 강제력부족, 연안환경관리 인력의 부족, 자치단체의 개발 위주 성향과 부처이기주의 등을 지적할 수 있다. 이와 같은 문제는 단기간에 해결할 수 있는 문제가 아니다. 그러나 연안환경오염은 가속화되어 우리의 생활을 위협하고 있으므로 연안통합관리체의 구축은 시급한 문제라 할 수 있다.

연근해 오염 갈수록 심각, 통영앞바다 양식장 중금속 일본 기준치 5배(부산일보, 2005.12.02), ‘고갈위기 수산자원 회복을'(부산일보, 2005.4. 15), 해안쓰레기 수거사업 겉돈다 ‘소형기저'어업인 생계대책 차원 시행(부산일보, 2004.12.1)

따라서 연안통합관리체제를 구축하기 위해서는 새로운 기구를 신설하기보다는 기존의 조직을 활용하는 방안도 필요하다고 본다. 적조발생시의 관리체계는 연구 능력과 신속한 대응능력, 어민과 수협 등이 참여하는 보편성을 갖추고 있으므로, 이와 같은 적조관리체계를 상설화하는 방안을 검토할 수 있다. 다만 이 체제가 적조발생시 황토살포 등에 치중하던 역할을 장기적 대책마련, 실효성 있는 정책 마련, 정책의 우선순위 결정, 학문 분야 간의 적조연구와 자료의 공유 등의 역할을 균형 있게 수행할 수 있어야 할 것이다. 그리고 해양수산부 위주의 현재의 적조관리체제에서 환경부의 역할을 강화하고, 인근 지역 간의 연안환경 문제는 1997년 12월 20일 해양수산부훈령 제83호에 의거하여 설치된 ‘남해안권역 해양환경보전 공동협의회’를 활용하는 것도 바람직한 방향이라고 할 수 있다.

2. 통합 연구체제의 확립

우리나라의 해양환경 관련 연구를 주도하는 수산과학원은 2000년 이후 해양환경과 관련된 연구기능을 강화하고 있다. 그러나 이들 연구소의 연구원들은 대부분 수산연구관, 환경연구관 등의 이공계열 전문가들로 구성되어 있어 사회과학적 시각을 접목한 통합 연구에는 이르지 못하고 있다. 즉, 적조현상은 다양한 분야에서 규명해야 될 문제임에도 불구하고, 우리의 경우 중앙정부 주도의 자연과학적 연구가 이루어짐에 따라 적조발생 현장의 문제에 적절하게 대응하지 못하는 결과를 낳았다.

최근의 적조 발생규모는 17-57일간 장기간 지속되며, 남해안에서 동해안까지 광범위한 지역에서 발생하고, 해수중의 적조생물인 식물성 플랑크톤의 밀도는 평상시 해수 1㎖당 수십 개체보다 훨씬 많은 수만의 개체로 증가한다고 한다. 또한 대규모 적조발생의 근본원인은 높은 인구밀도와 연안 환경오염으로 야기된 연안의 영양염류 증가로, 적조발생 방지의 근본적인 대책은 연안오염을 방지하는 것이라고 한다(부산일보, 2003.9.2).

연안환경오염을 줄이기 위해서는 연안육역과 연안해역의 수많은 이용자와 다양한 이용방법, 다양한 사용기관, 다양한 법과 제도 등이 관계를 맺고 있으므로 적조관리체제는 자연과학적 접근뿐만 아니라 사회과학적 접근의 시각이 필요하다. 그리고 관리체제와 마찬가지로 연구체제에 있어서도 지역 간, 연구분야 간, 정부 간, 비정부문 간의 통합연구체제가 필요하다. 일본의 경우처럼, 지방자치단체의 산하에 수산연구소를 설치하는 등의 방안을 마련하고, 현장의 주민들이 납득할 수 있는 연구에 노력을 기울일 필요가 있으며, 학문 간의 협동연구와 적조발생지역에 대한 사회ㆍ경제적 자료를 포함한 적조현상 연구 자료의 축적과 공유가 이루어져야 한다.

Ⅴ. 결  론

적조현상은 자연현상이지만 광범위하고 지속적으로 발생하여 주민들의 삶에 막대한 피해를 입히는 문제이다. 따라서 정부는 1996년 이후 황토살포 등의 방법으로 대응하여 왔으나 적조현상은 매년 발생하고 있고, 그 피해도 증가하여 왔다.

이러한 적조의 특수성 등을 감안하여 정부는 통합관리체제의 구축을 위한 연안관리법을 제정하는 등의 제도적 방안을 모색하여 왔으나, 그 본래의 목적을 달성하지 못하고 있다. 이는 우리의 적조현상 해결을 위한 연구가 자연과학적인 방법으로 한정되어 왔기 때문에 황토살포 등 물리적이고, 단기적 방안에 치중하게 되었다고 볼 수 있다.

그러나 최근의 세계적인 추세는 적조현상을 통합적인 시각에서 해결하려는 시도와 노력을 보이고 긍정적인 결과들을 얻고 있다. 따라서 우리의 경우에도 일본의 경우와 마찬가지로 적조 연구를 위한 분야별 과학자의 육성이 필요하며, 적조유기물이 다른 환경에서 지속적으로 발생하므로 다양한 적조발생지역에 관한 연구가 이루어져야 하며, 이러한 연구결과들을 자료화 ․ 공유화하고, 학문 간의 협동 연구를 위한 조직화가 필요하다. 그리고 무엇보다도 정부기관 ․ 자치단체․연구기관․기업․시민 등을 통합할 수 있는 통합관리체제의 마련이 필요하다.

우리나라에서 연안환경오염에 대한 인식은 1995년의 씨프린스호 기름유출 사고와 연이어 발생한 사상 최대의 적조발생으로 국민들의 관심을 모으게 되었다. 이후 국가적으로 여러 정책들이 수립되었다. 그럼에도 불구하고 연안환경 오염현상은 개선되지 않고 있으며 어종의 수나 어획량이 감소하고 있다. 이로 인해 남해안 지역의 대표적인 수산업 도시인 통영시의 주민들은 수산업의 침체로 경제적 고통을 호소하고 있다. 수산업은 연안자원을 근거로 한 지역사회의 기반산업이라 할 수 있다. 수산업의 근거지인 연안의 오염은 불안전한 수입수산물의 유통량을 증가시켜 국민들의 건강을 위협할 것이며, 최근 지역사회의 발전 방안으로 부각되고 있는 관광․문화산업의 성장도 저해할 것이다.

적조문제는 연안의 이용자와 관리자가 공조하여야만 해결할 수 있는 문제이다. 그렇기 때문에 권한을 가진 연안통합관리체제가 필요한 것이다. 그리고 적조현상의 근원적 해결을 위해서는 학문분과 간의 통합적 접근이 필요하다. 따라서 기존의 자연과학적 접근방식에 더하여 사회과학적 접근방식이 요구된다.

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송병주(宋炳周): 서울대학교에서 행정학 박사학위(논문: 지방택지공영개발사업의 집행에 영향을 미치는 요인에 관한 연구, 1993)를 취득하고, 현재 경남대학교 법정대학 행정경찰학부 교수로 재직중이며, 1996년 미국 SUNY at Albany 행정학과에 교환교수(Adjunct Professor)로 다녀 왔다. 한국지방정부학회 연구이사(2000, 2002) 및 편집위원장(2003-2004), 서울행정학회 연구이사(2001), 한국행정학회 편집위원(2002) 및 부회장(지역담당, 2003), 한국정책학회 편집위원(2004) 등을 역임하였다. 주요 관심분야로는 조직관리, 공공정책, 정책분석과 성과평가 등이며, 저서로는 「지방행정의 창조전략: 꽃과 똥의 경영철학」(공저, 2006)등이 있고, 주요 논문은 “해양환경오염 인과구조의 분석”(한국사회와 행정연구, 공저, 2003) 등이 있다.

<E-mail: bjsong@kyungnam.ac.kr>

최낙범(崔洛範): 동아대학교에서 행정학박사학위(논문: 일본지방자치기관의 개편 과정과 그 특성에 관한 연구, 1992)를 취득하고, 현재 경남대학교 행정․경찰학부 교수로 재직하고 있다. 주요 관심 분야는 지방자치, 자치행정, 지방재정, 지방의회 등이다. <E-mail: choinb@kyungnam.ac.kr>

조민숙(趙珉淑): 경남대학교에서 행정학 박사학위(논문: 광양만 연안 환경관리에 관한 연구, 2000)를 취득하고, 현재 경남대학교 행정․경찰학부 강사로 활동하고 있다. 주요 관심 분야는 연안통합관리, 수산행정, 환경행정 등이다.

<E-mail: fre15@unitel.co.kr/논문접수일: 2006. 8. 9/심사게시일: 2006. 8. 24/심사완료일: 2006. 10. 16>