지방정부 지원단체의 역할평가와 재편방향:

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 235～255

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관변단체를 중심으로*

A Study on Role Evaluation and Reorganization of

Aided Organization from Local Government

이 강 웅**

* 본 연구는 동의대학교 교내학술연구비지원에 의하여 수행된 것임.

** 제 1저자

허 철 행

관변단체는 자생적으로 등장한 것이 아니라 권위주의 국가 시절 당시에 정권을 유지하기 위한 수단으로, 정부의 행정편의상, 또는 국가정책사업을 추진함에 있어 도구적 기능을 담당하기 위하여 만들어졌다. 그런데 오늘날 정치권력의 민주화가 진척되고 사회 환경의 급격한 변화가 있음에도 불구하고 이들 단체는 아직도 건재하고 있으며 또한 정부의 재정적 지원까지 받고 있다. 따라서 이제 관변단체의 재편에 관한 논의가 필요한 시점이라 하겠다.

본 연구는 공무원과 지방의원을 대상으로 정부지원단체의 활동성과 지방정부의 지원에 대한 평가 그리고 관변단체의 재편방향에 관한 조사 분석을 실시하였다. 분석의 결과는 첫째, 지방정부 지원단체와 관변단체에 대한 활동성 평가는 대체로 부정적인 측면이 부각되었다. 둘째, 지방정부 지원단체의 지역사회발전 기여도에 있어서는 긍정적인 평가가 높았으나 관변단체의 경우는 부정적인 평가가 50% 이상으로 높았다. 셋째, 지방정부 지원보조금의 타당성과 공정성에 대해서는 부정적인 평가를 하고 있는 것으로 분석되었다. 넷째, 관변단체는 현 상태의 유지 또는 전면적 폐지보다는 시대상황에 맞게 새롭게 활동방향이 수정되어야 한다는 의견이 가장 높게 나타났다. 따라서 관변단체가 공공성과 공익지향적인 시민단체로 전환되는 것이 바람직하다고 여겨진다.

주제어 : 정부지원단체, 관변단체, 시민단체

Ⅰ. 서  론

오늘날을 시민단체의 시대라고 할 만큼 각종 시민단체가 정치와 행정의 영역에 있어서는 물론이고 사회의 다방면에 걸쳐 미치는 영향의 정도는 매우 커지고 있다. 우리나라의 경우에 비록 서구 선진국들의 시민단체의 역량과 활동수준에 비한다면 다소 못 미치는 부분도 있으나 1987년 정치적 민주화 이후에 그 영향력이 꾸준히 증대되고 있다.

시민단체의 한계점 중에 특히 전문화와 시민참여의 부족이 지적된다(김정훈, 2004: 21).

여기서 현재 한국의 시민단체의 구성을 보면 다소 기형적인 형태를 띠고 있음을 볼 수 있다. 시민단체는 그야말로 시민사회의 자생적 발전의 산물로서 육성되어진 것이어야 하지만 일부 단체는 그렇지 못한 것이다. 즉, 과거에 소위 관변단체라고 불리던 정부 지원단체가 대표적인 예이다.

관변단체(官邊團體)란 글자 그대로 관청 쪽 또는 관청 계통의 단체를 뜻한다. 이 용어는 종전에 사회적 현상의 하나를 손쉽게 지칭하고자 하는 의도에서 등장하여 사회적으로 통용되었으나 이제는 사용의 빈도와 의미가 퇴색되고 있고 더구나 학술적 용어로서의 적격성을 확보하고 있지도 않다. 즉, 관변단체는 비판적 선입견이 내포되어 있어서 가치중립적인 개념이 되기 힘든 측면이 있다. 다만, 본 연구에서는 현존하는 다양한 시민사회단체를 유형화할 때 단체구성의 주체에 따른 구분에서 관변단체라는 용어가 대상조직을 파악하기가 용이하다고 보고 이를 사용하고자 한다.

이들 단체는 시민사회의 발전에 따라 자생적으로 등장한 것이 아니라 권위주의 국가 시절 정권을 유지하기 위한 수단으로, 정부의 행정적 편의상, 또는 국가정책사업을 추진함에 있어 도구적 기능을 담당하기 위하여 만들어졌다. 그런데 우리 사회에 정치권력의 민주화가 진척되고 지방자치제가 경험을 축적해 가는 사회환경의 급격한 변화가 있음에도 불구하고 이들 단체는 아직도 건재하고 있으며, 또한 정부의 재정적 지원까지 받고 있는 것이다.

지방정부 지원단체의 역할평가와 재편방향 : 관변단체를 중심으로

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

이러한 한국의 관변단체는 엄밀한 의미에서 시민운동이나 시민단체의 범주에 포함될 수 없다는 지적도 있다(정상호, 2004). 왜냐하면 시민운동의 본질적인 요건인 정부로부터의 자율성과 독립적인 지위를 획득하지 못하였기 때문이라는 것이다. 그러나 우리나라의 경우에 시민사회가 충분히 발달되지 못한 시기에 자생적 시민단체의 등장과 활동을 기대하기가 어려웠던 만큼, 비록 당시 관 주도에 의한 조직으로 출발되었다 하더라도 현재까지 존치되고 있는 단체는 넓은 의미의 시민단체 범주에 포함될 수 있겠다.

중앙정부에서 광역자치단체, 기초자치단체로 갈수록 주민자치에의 기반으로서 자생적 시민단체의 역할과 기능이 중요함에도 그러하지 못한 것이 현실이다(옥원호, 2002: 27). 물론 한국의 정치는 이른바 시민단체의 과잉대변(excess of representation)으로 치닫고 있다는 지적도 있다(송호근, 2005). 민주화 이후에 사회적 이해 충돌이 일어나면 시민단체가 제3자(중재자)의 역할을 맡아 무리 없이 수행하기도 했으나 최근에는 시민단체의 이념적 편향성이 자주 거론되면서 시민단체들도 그 자체 이해당사자로 변화하는 양상이 나타나고 있다는 것이다. 시민단체는 어떤 정권이 들어서도 정치적 중립을 지켜야 하는 것이 원칙인데, 모든 시민단체가 다 그런 것은 아니지만, 정치적 후견인 역할을 자처함으로 해서 그 본래적 역할취지가 훼손되는 모습도 등장되고 있는 현실인 것이다.

여기서 시민단체에 대한 평가가 어떤 형태가 되었든 오늘날 시민단체의 역할은 지역 거버넌스 체제 형성을 위한 필수요건으로 파악되는 만큼, 지역사회에서 활동하는 다양한 시민단체를 다각도로 검토하고 평가할 필요성이 대두되고 있다.

7천명 이상을 대상으로 한 설문조사의 결과에서, 각 단체에 대한 신뢰 측면을 보면 시민단체가 3.4로 보통 이상을 보였으며 정부는 2.7정도로 보통 수준에 미치지 못했다. 정당은 2.2로 조사 대상 중 가장 낮은 단체에 속했다. 시민단체가 상대적으로 높은 점수를 받은 것은 이들의 도덕성과 공익 파수꾼으로서의 역할에 대한 좋은 인식 때문일 것이다(박희봉외, 2003: 214).

따라서 본 연구는 우리 사회의 다양한 시민단체 중에서 정부의 재정적 지원을 받는 단체, 특히 관변단체들에 대한 역할평가를 시도하였다. 재정적 지원을 받는 단체들을 중심으로 하는 만큼, 그 재정에 관여하는 지방의회의원과 지방공무원을 대상으로 하는 인식조사를 병행하였으며, 이를 근거로 관변단체 재편의 방향을 제시해 보고자 한다. 다만 본 연구는 소위 관변단체에 관한 선행연구가 극히 미약하고, 또한 각 관변단체별로 고유한 특성을 지니고 있어 개별적 논의는 상황적 한계를 가질 수밖에 없으므로 일반론적인 논의에 초점을 두고 있다.

Ⅱ. 지방정부 지원단체의 특성과 현황

1. 정부지원단체(관변단체)의 등장배경

우리나라는 1987년 6월 민주화운동으로 시민사회가 급속한 성장의 계기를 맞이하였다. 이때부터 1990년대 중반까지 진행된 시민사회의 성장 속도는 가히 고속 성장기에 한국 경제가 보여주었던 동태성에 버금가는 수준이었다. 이러한 시민운동세력의 압축적 성장은 민주 변혁기에 마련된 정치적 기회의 확장, 민주화운동 경력을 가진 운동가 집단의 조직화 능력, 정부실패로 인한 시민운동에 대한 기대상승 등의 요인에 기인한다고 하겠다.

여기서 말하는 민주화의 시기는 대체로 1987년 이른바 ‘6월 항쟁’ 이후를 말한다. 어쨌든 정상적 정치과정으로 정치권력자가 선출되고, 지방정치의 담당자들을 뽑는 지방의원, 자치단체장 선거가 순차적으로 시행되었으며 노동조합을 비롯한 이익집단과 시민단체가 점차 활발하게 활동하게 된다.

이처럼 1987년 이후 1990년대 중반까지 많은 시민단체들이 다투어 출범하였고, 이들 ‘새로운‘ 단체들이 오늘날 우리나라 시민운동을 주도하고 있다. 1987년 이후 새롭게 창립된 단체로서 오늘날 시민사회를 대표하는 단체로는 「한국여성단체연합」(1987년), 「한국여성민우회」(1987년), 「공해추방운동연합」(1988년, 1993년에 「환경운동연합」으로 재편), 「경제정의실천시민연합」(1989년), 「배달환경연구소」(1991년, 1994년에 「배달녹색연합」을 거쳐 1996년에 「녹색연합」이 됨), 「참여자치시민연대」(1994년, 현재는 「참여연대」로 명칭 변경) 등을 꼽을 수 있다. 1990년대 후반에는 개혁지향적인 ‘새로운‘ 시민운동단체들에 맞서 새로운 보수적인 시민단체들이 출현함으로써 시민운동이 새로운 분화의 조짐을 보이고 있다(지속가능발전위원회, 2005: 44-45).

1987년 이전을 보면 「YMCA」(1903년), 「흥사단」(1913년), 「YWCA」(1922년) 등과 같이 오랜 역사를 가진 단체들과 한 손으로 꼽을 만한 숫자의 여성단체 및 소비자단체들이 시민운동의 명맥을 유지해 왔다고 할 수 있다. 그리고 이들 단체들 외에 이른바 관변단체들이 시민운동의 자리를 대신 차지하고 있었다.

이승만 정권 때의 ‘서북청년단’과 ‘대한청년단’은 이승만 정권 연장을 저지하려는 개헌을 시도하던 야당의원들에게 폭력을 행사한 소위 ‘부산정치파동’을 일으켰으며, ‘대한반공청년회’, ‘태극단동지회’, ‘건국청년운동협의회’, ‘실향민호국운동중앙협의회’ 등이 제1공화국시절 관변단체 역할을 하였다. 박정희 정권 때에는 1963년 정권초기에 만든 ‘한국반공연맹’과 집권 중반기 유신시절에 ‘새마을운동중앙협의회’ 등이 주요한 역할을 하였으며, 전두환 정권 때에는 ‘사회정화위원회’를 만들게 된다. 노태우 정권 때에는 ‘사회정화위원회’를 ‘바르게살기중앙협의회’로 개편하면서 선거에 활용하였다. 1989년 한국반공연맹은 ‘한국자유총연맹’으로 개칭하여 활동하게 된다.

이러한 관변단체의 등장배경을 다음 몇 가지로 정리해 볼 수 있겠다. 첫째, 관변단체의 성립은 과거 권위주의 정권의 필요성에 의한 것이었다. 정권형성에 있어 정당성이 부족하였던 권위주의 정권은 정부 외곽의 우호세력이 필요하였다. 국민들의 자발적 지지가 아니라 물리력으로 정권을 획득하였기 때문에 시민사회 내부에서 정권을 지지하고 지원해 줄 세력들이 필요로 하였던 것이다. 역대 권위주의 정권들은 이들 단체를 선거전에 활용하였으며, 정권에 유리하게끔 여론을 선도하는 기능을 담당하게 하였던 것이다(박계동, 1994).

둘째, 정부의 정책사업에 정당성을 확보케 하고 동참해 줄 세력이 필요하였다. 자생적 시민사회가 형성되지 못한 시기에 정부의 정책사업에 참여하여 의견을 개진하고 사업운영을 지원해 줄 수 있는 시민단체가 극히 부족한 것이 사실이었다. 따라서 정부는 정책사업의 추진에 있어서 정부 외곽에서 지원할 단체가 필요하였던 것이다.

정책사업에 조력하는 사회단체의 기능은 정부재정지원 정당성의 근거로 작용한다(Wolch, 1990). 서구 국가들 NGO재정의 상당부분(40%정도)은 정부의 재정지원에 의한 것이다(Simmons, 1998). 조효제(2000)에 의하면 미국의 국제원조목적의 주요 NGO 재정의 60%정도, 유럽 주요국가들 NGO의 경우는 50% 정도를 공공보조에 의존한다고 하고 있다. 정부의 시민단체에 대한 재정지원논쟁에 대해서는 박상필(2001)을 참조.

셋째, 시민사회 내부에 있어서도 관변단체의 존재는 일정 부분 효용성을 느끼게 하였다. 특히 행정기관과 거래하거나 행정지도를 받는 일부 자영업자들의 경우 이런 단체에 적극적으로 가입하여 정부정책에 동조하거나 동참함으로써 자신들의 지역사회에 있어서 입지를 강화하고 사업의 원활한 수행을 가능하게 할 의도를 가지고 있었던 것이다. 이들 자영업자들의 관변단체 참가는 지역 유지들끼리의 친선도모와 함께 정치권과의 교류를 통하여 자신이 관여하는 사업의 이익을 증진시키고자 하였던 것이다(정상호, 2004).

손현수(1982: 117)의 조사에 따르면 1980년대 초 부산지역 특정 동 새마을지도자들의 직업은 공무원 3.6%, 회사원 3.6%, 공업 7.3%, 막노동 1.8%, 자영상인 83.7%로 나타났다. 동의 지역특성이 자영상인이 많은 지역이라면 특히 자영상인의 비중이 높게 나타날 수도 있다. 그러나 어떤 지역이라도 두드러진 현상은 자영업자들의 관변단체 가입이 많았다는 점이다. 1984년 사회정화위원회(현 바르게 살기운동협의회) 서울시협의회의 직업구성을 보면 상업종사자의 비중은 50% 정도이고, 일선 동단위의 위원들 중에서는 자영상인의 비중이 79.9% 정도에 이르고 있다.

넷째, 한국의 시민사회가 자생적으로 충분히 발달하지 못하였던 것도 이들 관변단체들이 활발하게 운영된 하나의 배경으로 작용하였다. 종전에 신생 개발도상국가로서 한국은 정부 주도에 의한 경제발전 모델을 취하였다. 특히 정치와 시민사회 부문의 미발전의 상태에서 많은 시민들이 진성당원으로 참여하고 당내 민주화가 원활히 작동되는 대중정당정치는 아직 정착되지 못하고 있으며, 시민들의 참여 또한 적극화되지 못하고 있다. 시민사회의 미성숙은 적극적인 시민단체의 부재라는 현상으로 나타나 관변단체들이 지역사회에서 고착하게 되는 배경이 되었다. 정치과정이 정상적으로 작동하고 있고 자생적 시민단체가 발전되어 활발히 활동하는 성숙된 시민사회이었다고 한다면 사회의 여러 계층과 다양한 직업부류에 속한 사람들이 이러한 정상적 정치사회과정에 참여하였을 것이다. 그러므로 시민사회의 미발달로 인한 시민단체의 부재가 관변단체를 통하여 자신의 이익을 관철시키려는 노력과 시도를 하게 하였던 것이다.

그러나 민주화 이후 상황은 변하였다. 우선 정치권력의 정당성이 다소 회복되었다. 정치적 정당성이 충분하다라고 말할 정도는 아니지만 최고 정치권력자를 선출하는데 있어서 과거와 같이 동원된 것은 아니었다. 선출된 정치권력자들은 이제 동원된 관변단체를 활용한 시민사회지배를 위한 효용이 더 이상 적절하게 작동하지 않는다는 것을 알게 되었다. 또한 지방자치제가 실시되고 지방의원과 지방자치단체장을 선거를 통하여 뽑게 되자 지역유지들과 자영업자들은 관변단체를 통하는 것보다 지방선거를 통하여 직접 자신의 입지와 사업의 이익을 지역정치체제에 반영하려고 하였다. 기존의 정부지원단체의 존재가 없어지지 않는 한 자신들의 이익반영에 전혀 효용성이 없는 것은 아니었지만 과거 보다 현격히 줄어든 것을 사실이었다. 이제 과거와 달리 관변단체의 유력 인사라고 하는 명칭을 강하게 부각시켜 활용하는 사람은 적어졌다.

정치적 민주화의 진전으로 사회적 권위주의가 완화됨에 따라 행정기관도 관변단체를 활용한 정책사업의 추진은 과거와 같이 원활하게 작동하지 않는다는 것을 인식하게 되었다. 그간 시민사회의 성숙이 관변단체의 활동에 적지 않은 영향을 미치게 되었다. 각 직업군은 노동조합이라는 이익집단을 통하여 자신들의 이익을 결집시키게 되었으며, 자영업자들도 스스로 조합이나 협의회 등 결사체를 만들어 자신들의 이익을 정치과정에 직접 반영시키려는 노력을 하게 되었다. 무엇보다도 주목할만한 사실은 시민단체들의 활동이다. 1990년대 시민단체는 그야말로 급격한 수적 증가를 하게 되었고 이들 단체들은 공공부문에 적극적인 의견개진을 하고 있는 현실인 것이다.

임광수와 보수진영에서는 김대중 정부시절 주요 시민단체를 신관변단체로 보아야 한다는 주장을 하고 있다.

2. 정부 지원단체의 역할

우리나라는 아직 시민사회로 불릴 만큼 성숙하지 않았기 때문에 진정으로 시민단체가 있을 수 없다는 견해가 있다. 아직 다수는 대중으로 남아 있고 소수만이 시민단체에 참여하기 때문에 이들이 다수의 의사를 지나치게 과잉 대표하고 있고 또 왜곡 조장할 수 있다는 것이다(조희연, 2001: 3-9). 그리고 시민단체의 규모가 작고 파트타임이나 자원봉사자로 운영되는 경우가 많아 해당 정부기관보다 우월한 전문성을 보이기도 쉽지 않으며, 언론의 경우와 마찬가지로 시민단체에 대한 감시와 견제가 부재한 것도 문제라는 것이다. 특히 시민사회로부터 어떠한 공식적 권한도 위임받지 않은 상태에서 사회의 절대 선을 홀로 재단하는 위험한 역할을 담당하고 있으며, 특히 후발 시민단체들이 센세이셔널리즘이나 한건주의를 통해 국민의 인지도를 높이려는 방식도 비난의 대상이 되고 있다(김영배, 2001).

그러나 이러한 비판적 인식에도 불구하고 우리나라는 지난 1987년 6월 민주화 개혁이후, 시민사회의 활성화로 인해 지역주민과 이익집단의 정책 참여 요구가 크게 증대되었고 이는 주로 지역이익에 집착하는 주민조직에 비해 정보수준이 높고 사회적 가치를 지향하는 시민단체의 등장으로 이어졌다는 것이다(지속가능발전위원회, 2005: 46).

일반적으로 지방에 있어서의 행정서비스 처리방식으로 지방자치단체, 기업, 지역(시민․사회단체)의 세 주체와 지방자치단체와 기업이 겹쳐지는 부분 즉 제3섹터, 지방자치단체와 지역이 겹쳐지는 제4섹터, 기업과 지역이 겹쳐지는 제5섹터, 그리고 지방자치단체와 기업과 지역의 세 주체가 겹쳐지는 연합처리방식 이렇게 7개영역을 상정할 수 있다. 여기서 지방자치단체, 기업, 지역을 제외한 나머지 부문을 외곽단체라고 할 수 있는데, 이 외곽단체 중에서 제4섹터의 역할과 수가 증대하는 현실이다. 제4섹터는 지방자치단체로부터 재정원조를 활동기금으로 하게 되는데, 행정보완․협력단체라고까지 말할 수는 없지만 독자성을 가지고, 공공성을 과도하게 강요당하지 않는 즉 관청색을 불식한 민간주도형의 외곽단체가 되어 지역의 자금, 에너지, 정보를 응집하는 촉매적 기능을 담당하고 있다(初谷 勇, 2001: 4-5).

이처럼 오늘날 시민단체는 정부의 비판․감시기능과 함께 정부의 기능이 미치지 못하는 분야에서 공익서비스를 창출․전달하는 역할을 동시에 담당하고 있다. 이와 같은 역할을 수행하는 시민단체의 재정상태는 일부 극소수를 제외하고는 매우 열악한 실정에 있다. 따라서 정부는 공익사업비 지원을 통하여 풀뿌리 시민단체를 육성함과 동시에 NGO활동기반을 강화함으로써 지방자치 정착과 참여민주주의 실현을 촉진시켜야 하는 기능을 담당해야 한다는 논리가 설득력을 얻는다고 하겠다.

2005년 전국의 각 NGO단체 상근 간사회의에 참석한 간사 45명의 설문조사에서 ‘정부와 NGO의 바람직한 관계’에 대한 찬성도(5점 척도)를 보면, ①대립적(adversarial) 관계가 2.2점 ②경합적(competitive) 관계가 2.6점 ③대체적(supplementary) 관계가 2.9점 그리고 ④보완적(complementary) 관계 4.1점으로 나타났다(김정훈, 2006: 73-74).

따라서 정부는 민간단체지원제도를 제도적으로 보장하고자 지난 2000년 1월 12일 『비영리민간단체지원법』을 제정하였다. 민간단체공익활동 지원사업을 신청하기 위해서는 단체의 주된 공익활동을 주관하는 장관(주무장관) 또는 특별․광역시장․도지사로부터 비영리민간단체 등록을 받아야 한다. 이 법 제정이후 2004년 말 까지 중앙행정기관에 572개, 시․도에 4,858개로 총 5,430개 단체가 등록하였다(행정자치부, 2005: 64).

행정자치부장관 또는 시․도지사는 매년 등록 비영리민간단체가 참여할 수 있는 공익활동 지원에 관한 사회적 수요를 파악하여 공익사업의 유형을 결정하는 바, 2004년도 민간단체 공익활동 유형을 보면 ①국민통합 ②문화시민사회구축 ③자원봉사 ④안전문화․재해재난 ⑤인권신장․소외계층 보호 ⑥자원절약․환경보전 ⑦NGO기반구축․시민참여확대 ⑧국제교류협력 등 총 8개 유형을 설정하였다(행정자치부, 2005: 65).

3. 정부 지원단체의 활동실태

1) 지원단체의 현황

정부산하기관 및 지원단체의 숫자는 그 분류기준과 범위를 어떻게 하느냐에 따라 크게 차이가 있고, 실제 숫자도 정확하게 파악되지 않고 있다. 법적인 지위나 기관의 위상에 따라 엄격히 분류하면 적어질 수 있으나, 기관 자체의 공적인 성격을 기준으로 넓게 파악하여 공공기관으로 구분할 수 있는 것까지 포함하면 현재 720여개에 달하고 있다. 여기에는 정부 자체의 예산이나 조직규모 및 인원보다 더 방대하면서도 법적으로 준공공조직으로 또는 심지어 민간조직으로 구성되어 있지만 실제로는 공공부문에 속하는 공기업, 정부 출연기관이나 보조-지원기관, 각종 기금, 공단, 협회, 사업단 등을 포함한다(김정길․김영평, 1998: 197).

일본의 경우에 공공적 활동의 공급주체로서 지방공공단체의 유형을 ①특별지방공공단체 ②지방공사 ③제3섹터 ④특별지역법인 ⑤시민공익활동단체로 구분하고 있다. 여기서 시민공익활동단체란 지역사회에서 공익증진과 사회공헌을 도모하는 시민의 자발적․임의적 활동단체를 말하는데, 해당 단체가 공공적 활동을 하는 경우에는 자치법의 공공단체에 해당되어 지방자치단체의 장의 종합조정을 받는 대상이 되게 된다(山下 茂, 1997: 35-62).

시민단체가 정부의 공식적인 재정적 지원을 받아들일 수 있는 당위성은 시민단체가 다른 방면의 서비스를 민주적 절차에 의해 사회에 공급하기 때문이다. 즉, 정부는 법 앞에 평등이라는 보편주의 의제에 의해서 개인의 개별적인 주체성을 무시하게 된다. 그런데 이러한 개별적 문제에 대처할 수 있는 것이 협동적 민주주의이다. 오늘날 NGO, NPO, 자원봉사단체 등은 공공서비스의 공동 생산자로서의 기능을 하게 되고 이는 시민 민주주의를 더욱 발전시킨 모습이기 때문이다(左藤慶幸, 2002: 153-155).

선대인(2004)은 정부의 NGO지원은 세계적인 추세라고 지적한다.

행정자치부의 2004년도 지방자치단체 예산편성지침에 따르면, 그 동안 지방자치단체 예산에서 정액보조를 받아오던 13개 사회단체에 대한 정액 보조를 폐지하고 각 급 지방자치단체가 이들 단체에 대한 예산지원을 심의하도록 하였다. 즉, 한국예총, 한국소비자연맹, 새마을단체, 바르게살기협의회, 자유총연맹 등 관련법률에 따라 정해진 13개 정액보조사회단체에 대한 상한 기준을 폐지하고 기존 임의보조단체와 정액보조단체를 묶어서 자치단체별 사회단체 보조금 상한제(실링제)를 도입하기로 한 것이다. 여기서 예산지원 대상 및 지원금액은 지방자치단체에서 자율적으로 결정하되, 합리적인 배분을 위해 지자체별로 ‘사회단체보조금지원심의회’를 구성하여 운영하도록 하였다. 이를 위해 지자체별로 관련 조례를 제정하고 지방의회의원, 민간전문가, 대학교수, 공무원 등 15인 이내로 위원회를 구성하게 되었다.

정부는 2003년에 565개 시민단체에 총 411억원의 예산을 지원했는데, 행정자치부가 150.0억(182개 단체), 보건복지부 85.2억(36개 단체), 국방부 29.0억(1개 단체), 외교부 25.3억(8개 단체), 노동부 21.9억(2개 단체), 여성부 20.0억(77개 단체), 재경부 18.8억(109개 단체) 등의 순으로 예산이 지원되었다(조선일보, 2004).

정액보조사회단체는 개별법으로 정부가 단체 예산의 일정 부분을 보조해 주는 단체라는 개념인데 사회, 체육, 문화, 예술 등 특정 분야를 활성화하기 위하여 정부가 지원하는 성격의 단체들이다. 2003년 기준으로 새마을운동단체, 바르게살기단체, 자유총연맹, 한국예총, 대한노인회, 한국소비자연맹, 체육회, 상이군경회, 전몰군경유족회, 전몰군경미망인회, 대한무공수훈자회, 지방문화원, 광복회 등 13개 단체이다.

시민단체에 대한 지방정부의 재정지원에 관한 논의로는 경기개발연구원(2002), 민현정(2004), 박경래(2001), 박상필(1999), 이희태(2000), 전원보(1999), 최창수․김태영(2005) 등을 참조.

<표 1> 2004년도 민간단체 공익사업 지원신청 및 선정현황

구 분	신청현황			선정현황
	단체수 (단체)	사업수 (건)	금액 (억원)	단체수 (단체)	사업수 (건)	금액 (억원)
계	2,216	2,432	1,562	1,413	1,440	100
행정자치부	282	434	277	128	154	50
시․도	1,934	1,998	1,285	1,285	1,286	50

자료: 행정자치부(2005: 66).

2) 관변단체의 현황

관변단체는 사회 전반의 민주화라는 환경변화에도 불구하고 여전히 실제적 활동을 하고 있는 단체이다. 이를 가능케 하는 직접적 요인으로 첫째, 재정적 지원을 들 수 있다. 각 지방자치단체의 보조금 지원은 지금도 상당한 수준에 이르고 있다. 모든 시민단체에 대한 예산지원은 사회단체보조금 심의위원회의 심의를 거쳐 결정하게 되어 있으나 심의는 형식화되고 있어서 과거에 주던 관행을 답습하고 있는 현실이다.

부산과 울산 등 지방자치단체들이 관변단체들에게 지원해 주는 예산의 비중은 여전히 높은 수준이다. 과거 정액보조단체들에게 주는 지원금이 부산지역 50% 울산지역 60% 정도였다. 특히 기초자치단체에서의 관변단체에 대한 지원은 과거와 마찬가지로 이들 단체들에 대한 지원비중이 다른 단체들보다 매우 높은 수준이다. 부산지역 주요 기초자치단체의 지원단체중 주요 관변단체 3곳에만 지원된 금액이 36%에서 49% 정도이다. 그리고 울산지역 기초자치단체에서 관변단체를 포함한 정액보조단체지원금 비중도 50%를 넘고 있다.

2005년도 기준으로 울산시와 5개 기초자치단체의 관변단체를 포함한 과거 9개 정액보조단체에 대한 지원은 29억 원 중 17억 원에 달하였다(한겨레신문, 2005).

지난 2003년도에 부산광역시는 비영리민간단체지원법에 따라 지역 비영리민간단체들로부터 사업공모를 통해 127개 민간단체의 142개 사업을 선정, 총 6억 200여 만 원을 지원하였는데, 127개 비영리단체 중 38%인 48개가 관변단체인 것으로 드러났다. 그런데 각종 특별법에 따라 기초자치단체로부터 보조금을 지원 받고 있는 새마을운동단체와 바르게살기운동협의회, 자유총연맹 등 관변단체 상당수가 이번에 부산시로부터 지원을 받는 것으로 밝혀져 중복 지원이라는 지적을 받았다.

그런데 여기서 선정위원이 소속되거나 관련된 단체는 대부분 지원을 받게 되었고, 또 지난해에 지원대상으로 선정됐다 올해 배제된 단체 중 상당수가 부산시와 일선 지자체 등을 대상으로 활발한 감시활동을 벌여온 것으로 나타나 소위 ‘괘씸죄’가 적용된 것이 아니냐는 의혹이 일고 있다. 따라서 이런 의혹들을 해소하기 위해서는 선정위원의 공개와 선정에 대한 명확한 기준이 절실하다는 의견이 개진되고 있다(부산일보, 2003).

<표 2> 부산지역 주요 기초자치단체의 관변단체에 대한 사회보조금지급내역(2005년)

기초자치단체 행정구역 전역을 관장하는 단체의 지회에 지원된 액수와 동별로 있는 협의회, 부녀회, 위원회 등에 각각 지원된 액수를 모두 합한 수치임. 부산지역 자료는 개별 자치단체에 공문을 발송하여 제공받았음.

(단위: 천원, %는 총액대비비율)

자치단체	새마을관련단체	바르게살기운동 지역협의회	한국자유 총연맹지역지부	관변단체 지원총액	자치단체지원총액
동래구	59,480(22.5%)	25,640(9.7%)	10,400(3.9%)	95,520(36.1%)	264,000
부산진구	86,000(29%)	41,000(13.8%)	20,000(6.7%)	147,000(49.6%)	296,500
북 구	67,200(19.8%)	41,298(12.2%)	17,000(5.0%)	125,498(37.0%)	339,500

<표 3> 울산지역의 정액보조단체 지원금(2005년)

(단위 : 만원)

구분	울산시	남구	동구	북구	중구	울주군
시민사회단체 보조금총액	7억4100	4억7600	3억7000	4억5300	4억5000	4억1700
9개정액보조단체 (총액대비비율)	2억2900 (30.9%)	3억2800 (68.8%)	1억9500 (52.6%)	2억8800 (63%)	2억4900 (55.5%)	2억8300 (67.9%)

서울지역의 경우에도 3대 관변단체가 받는 자치단체 보조금의 총액은 50%내외이다. 민주화 이후에도 여전히 반수이상의 보조금을 수령하는 유력단체로 활동하고 있다.

정경섭(2005: 95)은 논의에서 3대 관변단체가 많은 비중의 보조금을 받고 있다는 사실 뿐만 아니라 보조금의 활용용도도 공익적이지 못하다는 점을 함께 비판하고 있다. 관변단체들의 보조금의 80%-90% 정도가 회의비, 사무국 운영비, 임원진 수련경비, 송년회경비 등 경상경비로 사용되어지고 있다고 주장하고 있다.

<표 4> 서울지역 주요 기초자치단체의 관변단체에 대한 사회보조금지급내역(2004년)

(단위: 천원, %는 총액대비비율)

자치단체	새마을관련단체	바르게살기운동 지역협의회	한국자유총연맹 지역지부	관변단체 지원총액	자치단체지원총액
강북구	115,500(29.7%)	44,900(11.5%)	22,200(5.7%)	182,600(46.9%)	389,250
서초구	109,688(32.1%)	58,130(17.0%)	27,646(8.1%)	195,464(57.1%)	341,875
송파구	218,699(38.3%)	63,600(11.1%)	41,650(7.3%)	323,949(56.8%)	570,624
은평구	97,700(25.0%)	54,000(13.8%)	27,900(7.1%)	179,600(45.9%)	391,450

자료 : 정경섭(2005: 93-95)에서 재구성.

둘째, 행정기관의 태도도 크게 변화되지 않았다. 우선 지방선거에 있어서 입후보자들은 기득권세력이었던 이들 단체를 자극하려 하지 않았다. 따라서 이들 단체와의 관계를 크게 변형시키려는 선거공약을 하지 않았으며, 당선이후에도 이런 경향은 지속되었다. 행정관료의 입장에서도 기존의 단체들이 지방정부의 정책에 협조적 태도를 보여 왔기 때문에 굳이 이들 단체와의 관계를 급격히 악화시킬 필요가 없었던 것이다. 사실 기초자치단체 차원의 자생적 시민단체는 규모가 크지 않고 또 관료의 입장에서 상대할 수 있는 주요 단체들도 많지 않은 수이기 때문에 관변단체 중심의 체제가 그대로 유지될 수밖에 없었다.

셋째, 관변단체 활동의 성격이 다소 변형되거나 약화되었다. 먼저 관변단체는 과거와는 달리 관권선거에 활용되는 경우가 줄어들었다. 정치권력의 정당성이 회복되었기 때문에 관변단체를 중심으로 불법편법선거를 하지 않아도 되었으며, 할 수도 없게 되었다. 따라서 권위주의 정권시절 집권당을 위한 선거의 중요한 기능을 담당하였던 관변단체들의 효용성이 매우 약화되었다. 지역 유력자들이나 자영업자들의 입장에서도 관변단체의 효용은 약화되었다. 지역의 재력가나 사업가 등 소위 ‘지역유지’들은 과거에는 관변단체를 통하여 자신들의 입지를 강화시킬 수 있었지만 지방자치제가 실시되고 있는 지금은 지방정치에 직접 참여하여 단체장이나 지방의원이 됨으로써 자신의 의지를 지방정부의 정책에 반영시킬 수 있게 되었다. 물론 지금도 관변단체를 자신들의 선거운동에 이용하려는 성향이 완전히 사라진 것은 아니지만 제도적 감시체제와 시민사회의 통제체제가 과거보다는 강화된 상황이기 때문에 이런 활용도 쉽지 않다.

요컨대 관변단체는 지방정부로부터 상당한 공적 지원을 받고 있으면서도 공공성에 입각한 효용은 매우 부족한 형편이다. 어떤 형태로든지 관변단체의 역할과 기능을 포함한 전체적인 성격의 변화가 수반되어야 한다.

Ⅲ. 지방정부 지원단체의 역할 평가

1. 조사설계

본 연구는 관변단체를 포함하여 지방정부가 지원하는 단체에 관한 연구이므로 조사 대상 집단은 지방의원과 지방정부의 공무원으로 하였다. 설문조사는 2006년 8월 28일부터 9월 9일에 걸쳐 대상 집단을 방문하여 자기기입식과 개인면접 방식을 병행하여 조사하였다. 조사지역은 부산광역시와 울산광역시 2개 지역의 광역의회의원과 공무원 그리고 동일한 2개 지역의 7개 기초의회의원과 공무원으로 하였다. 공무원의 경우 행정자치국, 총무국, 기획감사실 등 관련 부서 직원을 대상으로 하였다. 조사인원은 지방의원 103명, 공무원 141명 등 총 244명이었다. 부산지역은 184명, 울산지역은 60명이었으며, 근속기간이 4년 미만인 단기근무자가 35.7%, 13년 이상 장기근무자도 41%나 되었다. 사회단체에 참여하였던 경험이 있는 응답자는 33.6%이었으며, 이들의 대부분은 지방의회의원들인 것으로 분석되었다.

지방의회의원과 공무원은 시민사회단체에 대한 지방정부의 지원 방향을 결정하는 주요 집단이기 때문에 이들 단체의 활동을 평가하는데 적합한 위치에 있다고 하겠다. 향후 일반시민들을 대상으로 조사하여 그 결과를 비교․분석해 볼 필요가 있을 것으로 판단된다.

<표 5> 조사대상집단의 특성

조사인원수(%)

소속		근속기간		지역		사회단체활동유무
지방의원	103(42.2)	4년 미만	87(35.7)	부산	184(75.4)	있다	82(33.6)
		4년～8년	25(10.2)
공무원	141(57.8)	9년～12년	32(13.1)	울산	60(24.6)	없다	162(66.4)
		13년 이상	100(41.0)

그리고 조사연구는 세 가지 영역으로 구성되었다. 첫째, 활동성 평가 부문으로 지방정부 지원단체와 관변단체로 나누어 1)지역사회발전의 기여도 그리고 2)향후 사회적 영향력에 대한 거시적 차원의 평가와 각 단체들의 활동의 3)적극성과 4)자율성에 대한 평가를 시도하였다. 관변단체의 재편에 있어서 지역발전에 대한 기여도와 사회적 영향력은 중요한 기준을 차지한다. 관변단체가 과거의 부정적 이미지를 가지고 있음에도 불구하고 여전히 지역사회의 발전에 긍정적으로 기여하면서 사회적 영향력을 여전히 유지하고 있다고 한다면 관변단체의 재편은 지속하는 방향으로 설정될 수 있을 것이다. 또한 이들 결과를 다른 지방자치단체 지원단체들과 비교해 보면서 지역발전의 기여도와 사회적 영향력의 비중을 분석할 수 있을 것이다. 마찬가지로 단체활동의 자율성과 적극성도 현재 관변단체 활동의 현황을 살펴보는데 중요한 측정요소로 지적될 수 있다. 최근 관변단체들에 대한 정부지원은 과거보다 약화된 것이 사실이다. 이에 따라 일반적으로 단체활동이 위축되었을 것이라고 예상해 볼 수 있다. 자율성에 있어서는 다소 다른 예측을 해 볼 수 있는데 과거와 달리 오히려 관변단체들의 자율성이 증가했을 것이라는 점이다. 관변단체들의 과거 공공기관의 ‘부속기관’ 정도로 자율성이 부족했었지만 최근 들어 공공기관의 간섭과 영향력이 과거보다는 약화되어 단체의 자율성이 확대되었을 것이라는 예상을 해 볼 수 있다. 요컨대 활동성 평가로 인하여 관변단체의 현재상태를 점검하고 향후 재편을 위한 자료를 확보할 수 있을 것이다.

둘째, 지방정부 지원에 대한 평가를 시도하였다. 이에 따라 지방정부 1)지원의 타당성, 2)지원의 공정성, 3)향후 지원의 확대 내지 축소에 대한 인식을 파악하였다. 지방정부의 시민단체에 대한 지원은 비영리민간단체지원법이 성립되고 특정단체에 대한 정액보조가 폐지된 이후 그 타당성과 공정성이 주목의 대상이 되어 왔다. 관변단체가 포함되었던 정액보조단체 이외의 시민단체들은 지원의 타당성과 공정성이 부족하다고 주장해 왔으며, 관변단체 역시 과거보다 약화된 지원에 대하여 다소의 불만을 토로하고 있는 것이 사실이다. 본 조사연구를 통하여 지방정부 지원의 타당성과 공정성에 대한 현재적 평가를 시도하였다. 아울러 지원의 확대, 축소여부도 분석해 보았다. 특히 관변단체에 대한 지원증감을 분석함으로써 관변단체의 재편 방향에 중요한 근거자료로 삼고자 하였다.

셋째, 관변단체의 1)관변적 성향여부와 2)향후 거취에 대한 반응을 분석하였다. 과거 성립되었던 관변단체의 현재적 관변성향의 정도를 파악하려고 시도하였으며, 아울러 향후 관변단체의 존속문제를 직접적으로 조사분석을 하였다.

<표 6> 조사연구의 영역

조사영역	상세내역
활동성평가	지역사회발전의 기여도
	사회적 영향력평가
	시민단체 활동의 적극성
	시민단체 활동의 자율성
지방정부지원평가	지원의 타당성
	지원의 공정성
	향후 지원확대여부
관변단체의 거취	관변적 성향 여부
	향후 거취와 재편

2. 분석결과

1) 활동성 평가

(1) 지역사회발전의 기여도

지역사회발전의 기여도에 있어서 지원단체에 대한 평가는 긍정적으로 나타났다. 반면 관변단체의 경우는 부정적 평가가 더 높은 것으로 분석되었다. 그러나 관변단체의 경우도 지원단체의 긍정적 평가에는 못 미치는 수준이나 지역사회발전에 기여하고 있다라고 긍정적으로 응답한 경우도 45.9%나 되고 있다. 따라서 공직자와 지역정치인들의 경우 지역발전을 위하여 아직도 관변단체의 기능이 어느 정도 필요하다고 생각하는 것으로 추론된다. 지역사회를 주도하는 정치행정부문의 주요 집단이 관변단체의 기능을 일정한 정도로 인정하고 있다는 사실로 미루어 보아 관변단체의 활동과 기능에 있어서 급격한 변화를 예상하는 것은 힘들다고 보여 진다.

<표 7> 지역사회발전에 대한 기여도

응답인원수(%)

단 체	크게 기여	비교적 기여	별로 기여 못함	전혀 기여 못함	잘 모름
지원단체	13(5.3)	135(55.3)	76(31.1)	17(7.0)	3(1.2)
관변단체	19(7.8)	93(38.1)	111(45.5)	20(8.2)	1(0.4)

(2) 향후 시민단체의 사회적 영향력 증감

한편 지방정부 지원단체를 포함한 지역의 시민단체의 향후 사회적 영향력 증감에 대한 질문에 대해, 대체적으로 현재와 비슷하거나 증대될 것으로 예측하는 비중이 높게 나타났다. 특히 공무원집단의 경우 시민단체의 사회적 영향력이 ‘매우 증대될 것이다’라고 한 응답이 16.3%이었고, ‘비교적 증대될 것이다’라는 응답은 52.5%이었다. 행정실무를 직접 담당하고 있는 공무원집단 응답자 중 68.8%가 시민사회단체 영향력의 증대를 예측하고 있어서 시민단체의 활동과 이에 따른 영향력이 실제적으로 확대될 것으로 예상된다.

<표 8> 시민단체의 향후 사회적 영향력

응답인원수(%)

구 분	매우 증대됨	비교적 증대됨	지금과 비슷함	비교적 감소됨	대폭 감소됨
지방의원	8(7.8)	33(32.0)	40(38.8)	11(10.7)	11(10.7)
공무원	23(16.3)	74(52.5)	33(23.4)	11(7.8)	0(0.0)
합 계	31(12.7)	107(43.9)	73(29.9)	22(9.0)	11(4.5)

주: χ2=29.435, p<.001

(3) 활동의 적극성

지방정부 지원단체와 관변단체 활동의 적극성에 대한 평가를 보면 두 단체 모두 적극적이지 못하다는 부정적 평가가 높게 나타나고 있다. 대체로 응답자의 65% 정도가 단체활동이 별로 적극적이지 못하거나 전혀 적극적이지 못하다고 평가하고 있는 것으로 분석되었다. 지방정부의 지원을 받는 이들 단체의 활동의 적극성에 대한 부정적 평가는 지역 시민사회의 활동의 한계를 보여주는 한 단면이라고 할 수 있을 것이다.

<표 9> 활동의 적극성

응답인원수(%)

단 체	매우 적극적 활동	적극적으로 활동하는 편	별로 적극적이지 못함	전혀 적극적이지 못함	잘 모름
지원단체	7(2.7)	71(29.1)	144(59.0)	14(5.7)	8(3.3)
관변단체	17(7.0)	70(28.7)	140(57.4)	16(6.6)	1(0.4)

(4) 활동의 자율성

지원단체 활동의 자율성에 대한 평가에서도 ‘별로 자율적이지 못하다’는 평가가 47.5%, ‘전혀 자율적이지 못하다’ 9.9%에 이르는 바와 같이 부정적 응답비율이 높았다. 여기서 지방의원들이 공무원보다 자율성에 대해 더 부정적으로 평가하였다.

행정자치부는 “지방자치단체가 민간단체에 지원하는 보조금이 FTA 등 국가정책에 반대하는 시위활동 등에 직･간접으로 사용되는 일이 없도록 하라”는 공문을 16개 시･도에 하달함에 따라 FTA반대 시민단체들은 “시민단체를 관변단체화하려 한다”며 철회를 요구하고 있는 현실(조선일보, 2006. 11. 11)에서 한국 시민단체의 자율성에 관한 한 단면을 볼 수 있겠다.

현재 국․시비에서 보조금을 지원받는 단체는 한 해 동안의 사업과 예산에 대한 결산을 시 해당 부서에 보고하도록 되어 있고 또한 시민단체 지원시스템에도 9월과 12월에 중간평가와 종합평가를 하도록 되어 있다. 특히 국․시비 5억 원 이상을 보조금으로 지원받는 단체에 대해 시 감사실에서 직접 감사하도록 하는 등 재정적 지원과 지출에 따른 책임과 의무를 부여하고 있는 바, 이를 자율성과 연계하여 응답하였을 가능성도 배제할 수 없다고 하겠다.

<표 10> 지원단체의 자율성

응답인원수(%)

구 분	매우 자율적임	비교적 자율적임	별로 자율적이지 못함	전혀 자율적이지 못함	잘 모름
지방의원	2(1.9)	32(31.1)	55(53.4)	11(10.7)	3(2.9)
공무원	8(5.7)	54(38.3)	61(43.3)	14(9.9)	4(2.8)
전 체	10(4.1)	86(35.2)	116(47.5)	25(10.2)	7(2.9)

주: χ2=4.226, p=.376

2) 지방정부 지원에 관한 평가

(1) 지원의 타당성

지방정부가 각 단체에 대해 보조금을 지원하는 것이 타당한가의 질문에 대해 시민사회단체와 관변단체 모두 타당하지 못하다는 비율이 높게 나타났다. 물론 타당성을 인정하는 긍정적 평가도 40%정도로 나타났지만 대략 60% 정도의 응답자들이 보조금 지급이 타당성이 부족하다는 평가를 내리고 있다. 조사결과로 미루어 보아 단체 활동의 공공성을 객관적으로 평가하는 합리적 기준과 제도가 시급하다고 보여 진다.

<표 11> 보조금 지원의 타당성

응답인원수(%)

단 체	매우 타당함	비교적 타당함	타당하지 못함	매우 타당하지 못함	잘 모름
지원단체	12(4.9)	97(39.8)	103(42.2)	29(11.9)	3(1.2)
관변단체	10(4.1)	89(36.5)	108(44.3)	30(12.3)	7(2.9)

(2) 보조금 배분의 공정성

보조금 배분의 공정성에 대한 평가 또한 전체적으로 부정적인 측면이 강하게 나타나고 있다. ‘별로 공정하지 못하다’는 응답이 48%였고 ‘전혀 공정하지 못하다’는 응답 또한 10.2%에 달하고 있어서 전체 응답자의 절반이상이 지방자치단체 보조금지금의 공정성에 대하여 의문을 제기하고 있는 것으로 분석되었다. 다만 응답집단별로 다소 차이를 보이고 있다. 전반적으로 부정적인 평가가 높은 가운데 실제 보조금을 책정하고 있는 공무원집단의 경우 비교적 공정한 편이라는 것과 매우 공정하다는 긍정적인 응답이 43.3%로 나타난 반면 지방의원의 경우는 22.4%에 불과하여 공정성에 대한 집단간 시각차가 큰 것으로 분석되었다.

<표 12> 보조금 배분의 공정성

응답인원수(%)

구 분	매우 공정	비교적 공정한 편	별로 공정하지 못함	전혀 공정하지 못함	잘 모름
지방의원	1(1.0)	22(21.4)	58(56.3)	14(13.6)	8(7.8)
공무원	6(4.3)	55(39.0)	59(41.8)	11(7.8)	10(7.1)
전 체	7(2.9)	77(31.6)	117(48.0)	25(10.2)	18(7.4)

주: χ2=12.6954, p<.05

(3) 향후 보조금의 증감

지원단체에 대한 향후 보조금의 증감에 대해서는 응답집단 모두 부정적인 시각이 강하였다. 정부지원을 대폭 줄여야 한다는 의견은 거의 20% 정도에 이르고 있으며, 다소 줄여야 한다는 의견도 32.4%나 되어 50% 이상의 응답자들이 지원을 줄여야 한다는 의견을 보여 주고 있다. 반면 증액하여야 한다는 의견은 19% 정도에 이르고 있다. 이 같은 경향은 지방의원이나 공무원 두 집단에 있어서 큰 차이를 보이지 않았다.

<표 13> 지원단체에 대한 향후 보조금 증감

응답인원수(%)

구 분	대폭 증액	약간 증액	현수준 적절	다소 감액	대폭 감액
지방의원	0(0.0)	14(13.6)	32(31.1)	35(34.0)	22(21.4)
공무원	4(2.8)	28(19.9)	39(27.7)	44(31.2)	26(18.4)
합 계	4(1.6)	42(17.2)	71(29.1)	79(32.4)	48(19.7)

주: χ2=4.917, p=.296

관변단체에 대한 지원금에 대해서도 50% 정도가 지원을 줄여야 한다고 응답하였으며, 증액에 대한 견해는 10%가 되지 않았다. 또한 사업의 내용에 따라 지원해야 한다는 견해가 12.7% 정도였다. 전반적으로는 지원증액에 대하여 부정적인 반응이 우세하였다.

<표 14> 관변단체에 대한 지원금 증감

응답인원수(%)

구 분	지원증액	현수준지원	지원감액	전혀 지원할 필요 없음	사업내용에 따라 지원	잘 모름
지방의원	5(4.9)	34(33.0)	37(35.9)	14(13.6)	12(11.7)	1(1.0)
공무원	18(12.8)	39(27.7)	51(36.2)	14(9.9)	19(13.5)	0(0.0)
합 계	23(9.4)	73(29.9)	88(36.1)	28(11.5)	31(12.7)	1(0.4)

주: χ2=6.744, p=.240

3) 관변단체의 향후 거취

(1) 관변단체의 관변적 성향

과거 설립되었던 소위 관변단체의 현재 관변적 성향의 정도에 대한 평가에서 60%가 넘는 응답자가 아직도 관변적 성향이 존재하고 있다는 응답을 하였다. 관변적 성향이 없다고 여기는 응답은 37% 정도였다. 여기서 집단간 비교를 보면 오히려 공무원 집단이 지방의원보다 관변단체의 관변적 성향이 존재한다는 의견이 더 높았다. 공무원 스스로도 관변단체들의 관변적 성향이 아직 해소되지 않고 있다는 것을 인정하고 있는 셈이다.

<표 15> 관변단체의 관변적 성향의 정도

응답인원수(%)

구 분	매우 그렇다	비교적 그렇다	별로 그렇지 않다	전혀 그렇지 않다	잘 모름
지방의원	13(12.6)	45(43.7)	40(38.8)	1(1.0)	4(3.9)
공무원	17(12.1)	72(51.1)	38(27.0)	13(5.3)	2(1.4)
전체	30(12.3)	117(48.0)	78(32.0)	13(5.3)	6(2.5)

주: χ2=11.142, p<0.05

(2) 관변단체의 향후 거취

관변단체의 향후 거취에 대해서는 65.6%의 응답자가 시대에 맞게 바뀌어야 한다고 응답하였다. 반면에 관변단체 폐지를 주장한 응답은 11.1%에 불과하였고, 현재대로 존속되어야 한다는 응답은 16.0%였다. 응답결과로 미루어 볼 때 관변단체들은 어떤 형태로든 변화를 거쳐야 존립정당성을 회복할 수 있을 것으로 보인다. 지방의원과 공무원 간의 응답차이는 미미한 것으로 조사되었다.

<표 16> 관변단체의 향후거취

응답인원수(%)

구 분	존속될 필요 있음	존속될 필요 없음	시대에 맞게 변경	관변단체에 따라 다름	잘 모름
지방의원	14(13.6)	11(10.7)	70(68.0)	6(5.8)	2(1.9)
공무원	25(17.7)	16(11.3)	90(63.8)	9(6.4)	1(0.7)
전체	39(16.0)	27(11.1)	160(65.6)	15(6.1)	3(1.2)

주: χ2=1.582, p=0.812

Ⅳ. 관변단체의 재편 방향

정부지원단체를 둘러싼 환경은 계속 변화하고 있다. 특히 관변단체가 등장하였던 시기와 지금은 정치․경제․문화 등 사회 모든 측면에 있어서 상황이 변화하였다. 한 마디로 과거 권위주의 정부가 만들고 지원했던 관변단체가 이전과 같이 활동할 수 있는 환경은 아니다. 본 조사결과를 토대로 부산․울산지역 관변단체의 재편방향을 전망해 보고자 한다.

1. 활동방향의 수정

관변단체의 향후 방향은 공익적 시민사회단체로 조직 목표와 활동방향을 발전적으로 수정하는 것이다. 사실 관변단체들은 현재에 자신들이 공익적 사회단체라고 말하고 있다. 그러나 시민사회 일반은 관변단체를 공익적 시민단체로 인식하고 있지는 않다. 단체 설립 당시 권위주의 정권의 필요와 강력한 지원에 의해서 만들어졌기 때문에 시민들의 인식이 변화하지 않는 한 관변단체를 공익적 시민단체로 인정하는 것은 쉽지 않을 것이다.

권해수(1998)는 1990년대 후반이후 시민단체의 역할과 활동의 패러다임도 변화하고 있다는 주장을 한다.

김진아(1994: 123)는 관변단체들의 환경운동활동에 대하여 비판이미지를 개선해 보려는 속셈이라는 다소 비판적인 시각으로 보고 있으나 사실 관변단체의 변화는 사회적으로 지원해야할 방향이라고 보여진다.

관변단체들이 공익적 시민단체로 자리매김하기 위해서는 단체의 활동이념과 주요활동내역을 공공성에 맞게 재정립할 필요가 있다. 가능하다면 명확하고도 구체적인 활동분야와 내역을 밝히는 것이 필요하다. 관변단체들은 대체로 공식적으로 내세운 활동내역이 광범위하거나 모호한 경향이 있었다. 단체의 이념과 활동분야를 분명히 함으로써 권위주의 정권의 보조 역할을 했던 과거 이미지도 약화시킬 수 있을 것이다. 이를 위하여 단체의 명칭을 바꾸는 것도 고려할 필요가 있다. 추상적이고 다양한 활동을 한다고 선전하기보다는 기존의 조직과 기반을 중심으로 특정 분야의 활동을 추진하는 전문적인 공익단체로 변모하는 것도 생각해 볼 수 있는 방안이다. 본 연구조사에 의하면 65% 이상의 응답자가 관변단체가 시대에 맞게 전환되어야 한다고 주장하고 있어서 관변단체의 시민단체로의 전환이 타당성이 높은 대안이라고 하겠다.

이런 변모를 위해서 무엇보다도 중요한 것은 구성원들의 변화와 재교육이다. 기존의 구성원들은 진정한 의미의 공익증진보다는 이런 단체들을 통하여 정치권력에 접근하거나 자신들의 권익증진 또는 영향력증대를 위하여 참여했을 가능성이 크다. 그러므로 구성원들에게 공익증진에 입각한 단체의 이념과 실질적 활동에 대한 재교육이 필요하게 된다. 만일 이런 활동에 참여할 의사가 없는 구성원이라면 퇴출시켜야 되며, 새롭게 활동할 구성원들로 교체되어야 한다.

2. 현 상태의 유지

당분간은 관변단체에 대한 변화가 급격하게 일어나지 않을 것으로 전망된다. 정치권력의 권위주의 성향이 크게 완화되었기 때문에 과거와 같이 관변단체를 활용할 가능성은 매우 낮아졌다. 그럼에도 불구하고 이들 관변단체에 대한 행․재정적 지원은 지속되고 있다. 이들 단체들이 현행대로 유지될 것이라는 전망은 다음 몇 가지의 근거에 기인한 것이다.

먼저 지방자치단체의 공직자들은 정책사업에 호의적이라는 생각에 이들 단체에 대한 지원을 계속하고 있다. 시대에 맞게 변경되어야 한다는 생각이 지배적이지만 공무원 응답자의 17.7%는 현 상태의 존속을 유지하는 것이 바람직하다는 의견을 가지고 있는 것으로 나타났다. 변화가 있더라도 기존 관변단체의 역할을 인정하고 또 필요로 하고 있는 것으로 해석할 수 있다. 관변단체의 지원에 대해서도 전혀 지원하지 않아야 한다는 생각은 불과 9.9%에 지나지 않아서 어떤 형식으로든, 다소 축소하든 기존 관변단체들에 대한 지원을 지속하여야 한다는 생각이 지배적이다. 둘째, 관변단체의 간부들이나 구성원들도 현재 상태를 유지하는 방안을 주장하고 있는 세력들이다. 이들 단체들은 그 동안의 조직기반을 중심으로 지방선거에 아직 영향을 미치고 있는 실정이다. 따라서 자치단체장은 이들의 주장을 무조건 무시하기는 어렵다. 셋째, 이들 단체 출신의 지방의원들이나 지역정치인들이 아직 많이 활동하고 있다. 관변단체는 과거 지역의 유력인사 중심으로 구성되었다. 권위주의 정권이 무너졌다 하더라도 지역 유력인사들은 여전히 지역정치권에 남게 되었기 때문에 이들을 직간접으로 옹호하는 세력이 되고 있다. 조사결과에 의하면 지방의원들의 13.6%만 관변단체들에 대한 지원폐지 의견은 갖고 있고 나머지는 어떤 형태든 관변단체에 대한 재정지원을 하여야 한다는 생각을 지니고 있다. 아울러 관변단체를 폐지시켜야 한다는 의견 역시 10.7%에 불과한 실정이다. 따라서 지방의원들의 경우에도 어떤 형식으로든 관변단체를 존속시켜 재정적 지원을 계속해야 한다는 의견이 많은 것이다. 넷째, 지역의 빈약한 시민사회적 기반도 관변단체를 유지시키는 배경적 요인이 되고 있다. 특히 기초자치단체 수준에서 순수한 자발적 시민단체는 극히 미미한 실정이다. 지방정부가 시민단체를 지원하려고 해도 적극적으로 활동을 하는 유력한 시민단체의 존재가 미미하기 때문에 과거의 지원관행을 따르게 되는 결과를 낳는다. 다섯째, 지방자치단체의 시민단체에 대한 보조금 심의 위원회의 심의활동이 적정하지 않기 때문에 기존의 지원 관행은 계속된다고 할 수 있다. 현행 보조금 심의위원회의 심의과정은 형식화되어 있다. 자치단체에서 설정된 보조금 지원 예산안이 거의 수정 없이 통과된다. 공공성에 입각한 엄정한 심의활동이 담보되지 않는다면 과거의 지원관행이 근본적으로 개선될 가능성이 없다.

Salamon(1995)은 정부와 사회단체가 갈등관계만 가진 것이 아니라 갈등과 협력의 두 가지 국면이 모두 있을 수 있는 관계로 파악하고 있다. 정부의 사회단체에 대한 재정지원은 양자간의 대화를 촉진하고 파트너십을 형성하는 기회를 제공하는 효과가 있다(Drabek, 1987).

정부는 어떤 형식으로든 정책사업에 대한 사회단체의 협력을 필요로 한다(이근주, 2000:292). 자생적 사회단체가 충분히 발달하지 못한 지방정부차원에서는 과거 강한 협력관계를 맺어왔던 관변단체와의 관계가 일정 부분 지속되기를 바라고 있는 것이다.

2005년 현재 수도권 지방의원들의 37.5%, 부산과 경남지역의 경우 20% 이상이 3대 관변단체출신이라고 조사되었다(한겨레신문, 2005).

현 상태를 유지하는 방안은 정당성이 부족하기 때문에 일시적일 것이라 판단된다. 특히 시민사회가 발전함에 따라 자생적 사회단체들이 많이 생겨나게 되고 공적 지원에 있어 객관성 증진 요구가 강하게 제기된다면 어떤 형태로든 변화될 가능성이 높다.

3. 단체의 폐지

과거 권위주의 정부의 활동을 보조하고 권력자들에 의해 정치적 목적으로 설립된 경향이 강한 이들 단체에 대한 지원, 나아가 존립 정당성에 문제를 제기하는 비판의 목소리가 나오고 있다. 특히 민주화운동을 하였던 각종 단체들이나 시민들은 관변단체를 전면적으로 폐지하여야 한다고 주장한다. 사실 관변단체의 존립은 기존의 지원 관행이 그대로 유지되고 있는 탓에 가능하므로 정부에 의한 지원을 전면 중단하여 관변단체를 실질적으로 폐지시켜야 한다는 것이다.

이런 주장의 근거는 다음과 같다(박계동, 1994). 관변단체는 과거 권위주의 정권의 정치적 정당성약화를 보완하기 위하여 탄생한 것이기 때문에 현재 권위주의 정권이 붕괴된 지금 관변단체가 존재할 하등의 이유가 없다는 것이다. 이런 논리로 따지자면 관변단체의 존재는 ‘시대착오’적인 현상이다. 실질적인 활동의 측면에 있어서도 관변단체가 공공의 이익을 위하여 하는 일이 없기 때문에 현재와 같이 공공기관들이 상당한 수준의 예산을 지원해 줄 필요가 없다는 것이다.

그러나 전면적이고도 단기간 내에 단체들을 폐지하거나 지원을 대폭 축소하는 경우에는 관변단체 관련 당사자들의 반발이 예상된다. 이들 단체들의 회원들이나 관련된 시민들은 오랜 기간동안 한국사회에서 기득권 계층이었다. 단체를 탄생시켰던 권위주의 정권은 없어졌지만 권위주의 시절 형성되었던 한국의 기득권 계층은 여전히 시민사회의 유력한 일원으로 형성되어 있다. 그동안 단체 활동을 하면서 다양한 방법으로 인맥을 형성되어 왔기 때문에 관변단체를 대대적으로 폐지하는 방향은 이들에 의한 강력한 반발을 불러일으킬 수 있을 것이다. 이러한 반발은 지역 정치권과 지방자치단체에 상당한 부담이 될 수 있다. 또한 관료들의 입장에서도 관변단체의 부재는 행정업무 외곽지원단체의 부재로 인식될 수 있다. 이것이 행정에 대한 시민참여 부족으로 이어질 경우에 이는 부담으로 작용된다. 따라서 이들 단체에 대한 의도적, 강제적 폐쇄는 결코 만만한 일이 아니라고 하겠다.

사실 현재 한국의 시민사회는 거시적 구도로 판단한다면 권위주의 시절 형성되었던 기득권층과 민주화이후 정치권력을 장악한 세력과 시민운동세력간의 대결구도가 형성되어 있다고 판단된다. 전자는 한국적 상황에서의 보수주의 세력으로, 후자는 진보주의 세력으로 인식되어진다.

이처럼 관변단체의 실질적 폐지에는 지방의원과 공무원의 인식과 역할이 매우 중요하다. 그러나 본 조사연구에 의하면 지방의원과 공무원 두 집단 모두 관변단체의 전면 폐지에 적극적이지 않다. 공무원의 11.3%와 지방의원의 10.7%만이 관변단체의 폐지를 지지하고 있을 뿐 나머지의 경우 단체의 성격에 다소 변화가 있더라도 존속시키는 것이 좋다는 의견을 피력하고 있다. 따라서 관변단체 폐지를 하기 위하여 중요한 역할을 담당해야 하는 두 집단이 전면폐지에 대하여 부정적으로 생각하고 있기 때문에 현실적으로 가까운 시일 내에 기존의 관변단체를 전면적으로 폐지하는 것은 매우 어려워 보인다.

Ⅴ. 결론과 전망

조사분석결과를 종합하면 다음과 같다.

첫째, 지원단체와 관변단체의 평가는 대체로 부정적인 측면이 부각되었다. 단체활동의 적극성에 있어 시민사회단체와 관변단체 모두 65% 정도의 응답자들이 부정적으로 평가하였으며, 지원단체 활동의 자율성도 50% 이상이 부정적으로 응답하였다. 특히 관변단체의 경우 60% 정도가 아직 관변적 성향이 남아 있다고 응답하였다.

둘째, 지원단체의 지역사회발전 기여도에 있어서는 긍정적인 평가가 높았다. 관변단체의 경우는 부정적인 평가가 50% 이상으로 높았으나, 40% 정도는 관변단체가 지역사회발전에 기여하고 있다고 응답하였다.

셋째, 지방정부의 지원보조금의 타당성과 공정성에 대해서는 강한 의문을 제기하고 있는 것으로 분석되었다. 50%가 넘는 응답자가 지원보조금의 타당성과 공정성에 대하여 부정적인 평가를 하고 있었으며, 이에 따라 보조금을 감액해야 한다는 주장이 증액해야 한다는 의견보다 높게 나타났다.

넷째, 관변단체의 재편방향은 전면적 폐지나 현 상태의 유지보다는 어떤 형태로든 방향수정을 고려해야 한다는 의견이 다수였다. 관변단체가 존속될 필요가 없다는 전면적 폐지 의견은 11%에 불과하였고, 관변단체가 현 상태로 존속되기를 바라는 의견 또한 16% 정도로 미약한 수준이었다. 반면 65%이상이 시대에 맞게 변경되어야 한다는 견해를 보이고 있었다.

이러한 분석결과를 토대로 할 때, 한 마디로 지방정부 지원단체의 한 영역으로서 관변단체에 대한 변화와 재편의 필요성이 강하게 대두되고 있다고 하겠다. 그러나 이는 결코 쉬운 일이 아니다. 수십 년 동안 형성되어온 지역적 관행이 깊고 강하게 뿌리내려 있기 때문이다.

관변단체의 재편을 위해서는 무엇보다 시민사회의 성숙이 우선되어야 한다. 시민사회의 발전은 자생적 시민사회단체의 활성화로 나타날 것이고 이는 관변단체가 자발적 시민사회단체로 변화-재편될 수 있게 하는 기반을 제공한다. 그러나 시민사회의 발전은 단기간 내에 급속히 이루어질 수 있는 성질의 것이 아니므로 당장에 이런 재편을 기대하기는 어렵다.

현실적으로 고려될 수 있는 관변단체 재편의 관건은 지역 정치권과 공직사회가 재편을 위하여 노력하는 것이다. 사실 관변단체 재편에 지방정부가 적극적으로 나서지 않을 수 없는 환경이 점차 조성되어간다. 관변단체는 행정업무 수행에 있어서 적극적인 동조자나 협조자로서의 역할을 점차 상실해 가고 있다. 중앙정부나 권위주의 정권의 지시사항을 따르기만 하던 시절에는 관변단체를 유용하게 활용할 수 있었겠지만 지금은 시민들의 요구사항을 우선적으로 수행해야하는 시민지향적 행정의 시대로 진행해 가고 있다. 관변단체가 시민지향적 행정을 위한 협조자로 재편되지 않는다면 점차 존재 가치를 상실하게 될 것이다.

연구조사로 면담한 지방공무원들 중 일부는 관변단체의 필요성이 점차 줄어들게 된다고 하였다. 따라서 이들 단체에게 지원되는 보조금의 정당성이 점차 감소되고 있다는 것이다. 몇몇 실무자들은 보조금 삭감을 현실적으로 실행하고 있었다.

지방정부가 바로 실시할 수 있는 일로서 재편의 관건이 되는 것은 지원단체 보조금심의위원회의 활동을 개선시키는 일이다. 조사분석 결과 보조금지원의 공정성과 타당성이 부정적으로 평가되고 있는 만큼, 이를 개선시키는 일이 시급하다. 보조금심의위원회의 활동을 실질적으로 활성화함으로써 이런 부정적 인식을 불식시킬 수 있다. 공익성에 부합될 수 있는 공정하고도 객관성 있는 심의기준이 마련되어야 하며, 심의위원의 선정에 있어도 공정성이 확보되어야 한다(정상호․임승빈, 2006: 312; 정윤수, 2000: 550).

지방정부 지원단체 보조금심의의 개선은 관변단체의 재편에 직접적인 영향을 끼칠 수 있을 것으로 전망된다. 관변단체는 사실 지방정부의 지원에 의해서 물적인 기반을 마련하고 있다. 원래 구성원들의 자발성에 의해서 만들어진 조직이 아니기 때문에 단체의 활동공간이나 보조금지원 등 물적 기반을 상실하게 되면 점차적으로 쇠퇴할 수밖에 없다. 쇠퇴하지 않으려면 공익성에 부합된 실질적인 활동을 수행하고 단체 구성원들의 회비를 수납하는 등 자생적 시민단체로 거듭 나야 된다. 공익성에 부합하는 건전한 공익사업을 수행하게 된다면 자치단체의 보조금도 지원될 수 있을 것이며, 지원의 정당성도 확보될 수 있다. 따라서 당장의 재편의 관건은 보조금심의위원회 활동의 정상화이다.

관변단체에 대한 보조금 삭감은 그들 단체로부터 반발이 예상되어 그들의 정치적 지지가 필요한 자치단체장들로서는 과감히 시행하지 못할 수 있다. 이럴 경우 지방정부의 사회단체보조금 심의위원회를 적극적으로 활용하면 보조금 삭감의 근거로 삼을 수 있다. 보조금지원의 투명성을 위해서는 반관반민의 중립적 기구를 설립하는 방안을 고려해 보아야 할 것이다(정상호․임승빈, 2006: 312-312).

한 마디로 관변단체는 우리들이 해결해야 할 과거로부터의 ‘정치적 유산’이다. 지금이 이를 원만히 처리하기 위한 역량과 노력이 필요한 시점이라고 하겠다.

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이강웅(李康雄): 부산대학교에서 행정학 박사학위(논문: 행정정보공개제도의 기준설정에 관한 연구)를 받고 현재 동의대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 인사행정론과 환경행정론을 강의하고 있으며, 「환경행정의 이론과 실제」(공역서, 1995)와 「한국의 환경행정」 (2006), “통장 및 반장직의 역할재정립 방향”(1997), “지방정부의 행정이념 지향성"(1999), “지방자치에 있어서 행정PR의 전개방향"(2001), “행정PR에 있어서 언론의 역할"(2002) 등의 저서와 논문을 발표하였다. <E-mail: kulee@deu.ac.kr>

허철행(許喆行): 부산대학교에서 행정학 박사학위(논문: 신자유주의 정부혁신의 한계와 대응)를 받고 현재 영산대학교 행정학과 전임강사로 재직하고 있다. 정부혁신론과 행정계량분석을 강의하고 있으며, 저서로는「한국정부혁신론」(2006)와 「현대행정론」(2005) 등이 있으며, 논문으로는 “신자유주의 극복과 NGO"(2005), “신관리주의 지방정부혁신의 평가와 전망”(2002), “한국지방자치위기론”(2002), “김대중정부 신자유주의 정부혁신의 재검토”(2001) 등이 있다.

<E-mail: hchwhat@ysu.ac.kr/논문접수일: 2006. 10. 10/심사게시일: 2006. 10. 20/심사완료일: 2006. 11. 16>