지방정부의 재정능력과 복지지출:

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 123～142

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

부산․경남지역을 중심으로

The Relationship between Fiscal Capacity and Welfare Expenditures of Local Governments

이 남 국*

* 제 1저자

양 기 용

우리나라의 고령화 현상은 세계적으로 유례없이 압축적으로 진행되고 있으며, 정부는 뒤늦게나마 정책적 대응의 시급함을 인식하고 여러 가지 노력을 수행하고 있다. 이러한 정책적 대응이 목표를 달성되기 위해서는 복지분야 재정투자의 확대와 함께 이를 뒷받침할 수 있는 합리적 재정체계의 구축이 필요하다. 그럼에도 불구하고 현실적으로 복지재정 규모의 확대가 쉽지 않은 점과 중앙 집중적인 현행 복지재정체계의 경직적인 운영 등으로 인해 직접 복지수요에 대응해야 하는 일선 지방자치단체의 경우 많은 어려움에 직면하고 있다.

본 연구는 이러한 문제인식을 기초로 부산광역시와 경상남도의 기초자치단체가 저출산․고령화 등 급증하는 복지수요에 대응할 수 있는 재정능력을 보유하고 있는가에 대해 실증적으로 검토하였다. 그리고 복지수요에 대한 대응이 주로 국고보조금에 의해 이루어지고 있는 지방정부가 주어진 재원의 한계 속에서 지역 실정에 적합한 복지정책의 수행을 위해서는 현행 복지재정운영체계 특히 국고보조금제도의 개편이 필요함을 제시하였다.

주제어 : 고령화사회, 국고보조금, 지방정부의 재정력

Ⅰ. 들어가며

우리나라의 고령화 현상이 유례없이 압축적으로 진행되고 있음은 주지의 사실이다. 이러한 고령화 추세는 20세기에 시작된 세계적인 현상이나 우리나라의 경우 21세기에 들어와 더욱 빠르게 진행되고 있다. 만약 이러한 추세가 지속된다면, 2018년에 고령사회(65세 이상 인구 비율 14%)로, 2026년에 초고령사회(65세 이상 인구 비율 20%)로 진입하게 될 것으로 예상되고 있다. 고령화 현상외에도 핵가족화와 여성의 사회참여가 증대되고 가족해체가 가속화되는 등 가족구조와 가치관의 변화를 동시에 경험하고 있다. 이는 전통적으로 가족에 의존하여 왔던 노인인구에 대한 부양책임을 공공부문이 분담할 수밖에 없게 되었음을 의미한다. 아울러 저출산의 문제도 개인의 선택을 넘어 출산과 보육에 대한 사회적 책임이 강조되고 있다.

2004년 합계출산율이 1.16명으로 세계 최저수준이며, 2005년 총인구 중 65세 이상 인구의 비율은 9.1%로 2004년 8.7%에 비해  0.4%p 증가하였다(통계청, 2005).

정부는 뒤늦게나마 정책적 대응의 시급함을 인식하고 적극적으로 대처하고 있다. 즉 2001년 국무총리실 산하에 노인보건복지대책위원회를, 2003년 대통령 비서실내에 고령사회대책 및 사회통합기획단내 인구․고령사회대책팀을 구성하였으며, 2004년 동 대책팀을 대통령 자문기구인 고령화 및 미래사회위원회로 전환한 바 있다. 이 위원회에서는 미래의 사회경제적 변화를 예측하고, 저출산․고령사회에 대응하는 국가실천전략 로드맵을 수립하여, 출산안정화, 보육, 양성평등고용제도 및 기존 고용관행 개선, 안정적 노후소득 보장, 교육 및 여가활동, 실버산업 육성 등 다양한 정책을 개발하여 시행하고 있다.

지방정부의 재정능력과 복지지출

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

이러한 다양한 정책의 성공적 달성을 위해서는 무엇보다도 국민들이 체감할 수 있는 정도의 재정투자 확대와 함께 이를 뒷받침 할 수 있는 합리적 재정체계의 구축이 필요하다. 그러나 최근 정부의 여러 정책사례에서 볼 수 있는 바와 같이, 복지예산의 확대, 추가 세입원 발굴 등을 통한 복지재정 규모의 확대는 쉽지 않으며, 전국규모의 표준화와 획일적인 집행, 현실을 반영하지 못하는 경직적 운영을 특징으로 하는 중앙 집중적인 복지재정운영체계로 인해 의도한 정책의 성과를 충분히 확보하지 못하고 있다.

실제로 각 중앙부처별로 분산되어 결정되는 저출산․고령사회정책은 최종적으로 지역차원에서 통합되어 집행되며, 개별 시․군․구의 경우 대부분 사회복지과에서 관련 업무 전체를 담당하고 있다. 그러나 과중한 업무부담으로 인해 지방정부차원에서 지역실정에 적합한 독자적인 계획이나 프로그램을 수립하지 못하고, 중앙부처의 지시와 방침을 단순히 집행하는데 그치고 있다. 따라서 지방정부 차원에서 효율적인 업무추진을 위해서는 지역실정에 적합한 사업계획 수립과 함께 지방자치단체의 정책․기획사업을 뒷받침할 수 있는 재정력의 향상과 재정운용에 대한 자율성 제고가 필요한 것이다.

이러한 측면에서 참여정부는 재정분권을 지방분권의 핵심적 전략과제로 추진하고 있으며, 특히 2005년부터 지방분권 혁신의 일환으로 중앙정부의 복지분야 보조금 사업 관련 재원들을 지방으로 대폭 이양하고, 지방이양사무의 재원보전을 위해 지방교부세에 분권교부세 항목을 설치․운용하고 있다. 그러나 복지분야 관련 중앙 권한의 지방이양 및 재정분권과 관련하여, 급증하고 있는 복지수요에 대한 대응책임을 재정이 열악한 지방정부에 전가한다는 비판과 더불어 이양사업의 타당성과 재원의 불충분성 등의 문제점이 제기되고 있다.

정부혁신지방분권위원회는 2005년부터 재정분권을 촉진하기 위해 지방재정 운영의 자율성을 저해하는 국고보조금을 일괄 정비하여 2004년도 기준 국고보조금 총 533개 사업 12조 7천억원중 13개 부처 149개 사업 9,581억원을 지방으로 이양한 바 있다.

이러한 문제의식에 기초하여, 본 연구는 먼저 복지분야에서 역할이 점차 증대되고 있는 지방정부, 특히 부산광역시와 경상남도의 기초자치단체를 대상으로 저출산․고령화 등 급증하는 복지수요에 대응할 수 있는 재정역량을 확보하고 있는가에 대해 실증적으로 검토하였다. 아울러 지방정부가 주어진 재원의 한계 속에서 지역 실정에 적합한 재정운영을 하기 위해서는 현행 복지재정운영체계의 개편이 필요함을 제시하고, 복지수요에 대한 대응의 상당부분을 의존하고 있는 국고보조금제도의 개편방향에 대해 살펴보았다.

Ⅱ. 저출산․고령화에 대한 지방정부의 대응과 재정운영체계 개편 논의

1. 지방정부의 복지지출에 대한 이론적 논의

지방정부의 재정지출에 대한 이론적 논의는 주로 미국의 연방정부와 비교하여 지방정부가 어떠한 역할 및 정책(특히 복지정책과 지역경제개발정책 중)을 우선하는 가에 대한 연구를 중심으로 이루어졌다(Peterson, 1981; Kantor, 1995; Ladd and Doolittle, 1982). 또한 재정배분을 둘러싼 연방과 지방정부간의 관계(Wright, 1988; Sharp and Maynard-Moody, 1991)나 보수 또는 진보적인 중앙정부의 정책에 대응하는 지방정부의 전략에 따라 지방정부의 정책정향이 다르게 전개된다는 연구도 수행된 바 있다(Mollenkopf, 1983). 아울러 지방정부체제(regime)의 정치적인 성격 특히 지방정부의 수장과 지방정부를 구성하는 다양한 지역 세력들간의 관계망이나 정책지향에 따라 지방정부의 정책정향이 다르게 나타난다는 경험적인 사례 연구들이 이루어진 바 있다(Stone and Sanders, 1987; Elkin, 1987; Logan and Molotch, 1987).

이와 같은 지방정부의 재정지출 우선순위나 정책정향에 대한 논의들은 1980년대 이후 미국을 중심으로 나타난 전반적인 경제위기 상황과 신연방주의로 대표되는 정부간 관계 변화, 1960년대 이후 전개된 중앙정부의 복지지출 삭감을 통한 재정적 압박과 함께 자본의 지리적 이동으로 나타난 도시정부의 위기에서 비롯된다. 특히 자본과 기술의 자유로운 이동으로 인해 입지선택의 폭이 크게 증가한 기업이 개별도시에 발휘하는 영향력이 크게 강화된 상황에서의 논의들이다. 결국 위의 연구들은 개별 지방정부들이 복지지출과 지역경제개발지출 중 어떠한 선택을 할 것인가에 대한 논리적 주장과 그러한 선택을 할 수 밖에 없는 구조적인 한계에 대해 주로 논의하고 있다. 이러한 상황에서 지방정부들은 정치적인 지지 확보를 위해 복지정책보다는 지역경제성장이 가져오는 중장기적인 혜택을 감안하여 지역경제개발정책을 우선하게 된다고 한다. 아울러 현실적으로 지방정부가 빠르게 이동하는 자본을 통제할 수 없음을 고려할 때, 기업이 창출하는 고용 및 이익에 의존하는 지방정부가 지역경제성장정책과 경합하는 복지정책을 강조하기에는 본질적인 한계가 있음을 강조한다. 물론 지방정부와 지역내 노동조합 및 지역사회와의 연대를 통하여 대안적 전략모색도 시도되지만, 결국 복지정책의 경우 중앙정부의 역할이 강조되고 지방정부는 지역경제개발을 위한 정책적 노력과 재정적 지출을 하게 된다는 입장이 견지되고 있다.

우리나라의 경우 이러한 미국의 경험을 바탕으로 지방정부의 정책정향을 실증적으로 분석하고자 하는 연구들이 주로 수행되었다(이승종․김흥식, 1992; 유재원, 1999; 강윤호, 2001/2002; 김태일, 2001; 권경환, 2005; 박미옥, 2006). 특히 지방자치제 도입 이후 민선의회의 구성 및 민선단체장의 취임이 지방정부의 재정지출에 어떠한 영향을 미칠 것인가에 대한 관심이 증폭되었다. 그 결과 정치적인 지지 및 재선가능성을 확보하기 위한 자의적인 예산집행을 우려하는 입장이 많았으며, 미국 지방정부의 경험적 사례들과 유사하게 건설사업 등 경제개발의 치중으로 인한 복지지출의 감소가 예측되기도 하였다. 이러한 두 가지 우려 및 전망을 정치적 요인 효과(정치적 관점 또는 복지정향론)와 경제적 요인 효과(경제적 관점 또는 성장․개발정향론)로 구분하여 경험적으로 검토하고자 하는 실증적 연구가 이루어졌다(이승종․김흥식, 1992; 권경환, 2005).

기존 연구를 종합적으로 검토한 연구(강윤호, 2002: 230)에 따르면, 본격적인 민선자치단체장 등장 이후 복지지출 또는 복지정책의 정향은 증가와 감소가 혼재하고 있으며, 지방정부의 유형(광역시․도, 시․군, 자치구)에 따라 전혀 다른 결과가 나타나는 등 확정적인 변화패턴을 보여주지 못하고 있다. 오히려 지방정부의 복지지출에 단체장의 개인적 성향이나 배경이 영향을 미친다거나, 각 지방정부의 재정력이 유의미한 영향을 미친다는 연구 결과가 나타나고 있다(강윤호, 2002; 이승종․김흥식, 1992). 결국 재정력이 양호한 지방정부일수록 개발정책을 선호할 가능성이 높아 복지지출규모가 낮음을 의미하고 있는 것이다. 그러나 분명한 것은 지난 10여년 동안 우리나라의 복지수요는 지속적으로 증가하였으며, 특히 사회적 안전망이 마련되지 않은 상태에서 전개된 IMF 경제위기는 이전과 비교할 수 없을 정도의 복지수요를 증가시켰다는 점이다.

이처럼 우리나라는 복지수요의 지속적 증가에도 불구하고 이에 상응하는 지방정부의 복지지출 증가성향을 보여주지 못하고 있는 것이다. 이러한 원인중의 하나로 복지관련 예산지출의 편성방식과 정부간 분담구조를 들 수 있다. 즉 광역자치단체의 복지재정지출 추이를 분석한 한 연구에 의하면, 우리나라 지방정부는 예산편성구조의 경직성으로 인하여 사회복지수요의 증가에도 불구하고 실제적으로 사회보장비 지출을 증가하기 어려운 세출구조가 형성되어 있음을 지적하고 있다(박미옥, 2006).

2. 복지재정운용체계 개편에 대한 선행연구 검토 결과

복지지출 경향에 대한 확정적인 패턴이 없고 해당 지방정부의 재정력이나 중앙-지방정부간 재정운용체계 및 지방정부의 예산지출구조가 복지지출에 영향을 미치고 있는 우리나라의 경우, 급속하게 전개되는 저출산․고령화 사회에 대한 대응을 위해 중앙 및 지방정부의 복지재정운용체계 개편에 대한 논의가 더욱 더 중요하다. 그렇지만 2000년대 들어 저출산․고령화 사회에 대한 논의들이 시작됨에 따라, 본 연구에서 살펴보고자 하는 복지재정운영체계 개편 관련 연구는 미흡한 편이며, 일부 논문과 보고서에서 저출산․고령화 사회에 대비한 재정운영체계의 개편이 필요함을 제시하는데 그치고 있다(강혜규, 2005b; 이용환․박충훈, 2005; 이재원, 2005; 이재원외, 2003/2005). 이들 논의에서는 저출산․고령화 사회의 대응방안으로 안정적 재원확보를 위한 특별회계 신설(이재원외, 2005), 저출산․고령화 사회를 인지한 예산편성(강혜규, 2005b; 이재원, 2005), 그리고 분권교부세 및 보조금제도의 개편(강혜규, 2005b; 이용환․박충훈, 2005; 이재원, 2003) 등을 언급하고 있다.

그리고 최근 들어 지방분권을 위한 정부혁신의 일환으로 지방교부세에 설치한 분권교부세의 문제점을 일부 제기하거나(강혜규, 2005b; 이재원외, 2005), 기능을 지방교부세와 비교 검토하는(임성일외, 2006 등) 논의가 이루어졌다. 그러나 분권의 대상이 되는 지방이양 사업의 적절성과 재정조치의 충분성에 대한 구체적인 논의들은 미흡한 편이다. 그 외에도 저출산․고령화 사회의 진전에 따라 점차 관심이 제고되고 있는 사회복지 재정의 범위(윤영진, 2006)나 사회개발비의 성격 등에 대한 연구(오병기․김대영, 2005)가 이루어진 바 있다.

그러나 저출산․고령사회 관련 복지지출에 대한 지방재정운용체계 개선에 대한 연구는 거의 이루어지지 않고 있다. 특히 본 연구에서 다루고 있는 국고보조금에 대해서는 중앙-지방정부간 재정조정제도의 일부분으로 논의되거나(이규환, 2000; 이창균, 2004; 이창균․서정섭, 1999; 임성일, 2003a 등), 국고보조금제도의 개편방안에서 직접 논의하고 있는 정도이다(권오성, 2006; 고두갑, 2004; 고성철, 2004; 김재훈, 2003; 김정훈, 2000; 박기묵, 2002; 이창균, 2001 등). 구체적으로 중앙-지방정부간 재정조정제도에 대한 논의에서는 우리나라 지방재정조정제도의 재원배분 및 기준이 지방정부의 경제․사회적 여건과 재정력을 합리적으로 반영하지 못함을 지적하고 있으며, 국고보조금제도 개편방안에 대한 논의에서는 원론적인 측면에서 국고보조금 기준보조율의 합리화, 현실적인 차등보조율제 적용, 그리고 포괄보조금제도의 도입 등이 필요함을 제시하고 있다.

이와 관련하여 강문희(2002)는 중앙재정지원의 정치적 성향에 대한 연구를 수행한 바 있다.

권오성(2006)의 경우 포괄보조금제도의 필요성에 대해 부정적인 입장이다.

이러한 선행연구와 비교할 때, 본 연구는 부산광역시와 경상남도의 기초자치단체를 대상으로 고령화 진행 실태와 이에 대응하는 복지재정 수준을 실증적으로 검토함으로써, 그 시급성에도 불구하고 지방정부의 저출산․고령화 현상에 대한 대응이 쉽지 않음을 제시하고 있다. 또한 복지분야에서 역할이 증대되고 있는 지방정부의 재정력을 제고하고 지역 현실에 적합한 복지서비스 제공을 위한 방안으로 지방정부의 복지지출에서 큰 비중을 차지하고 있는 국고보조금제도의 개선방향을 제시함으로써, 향후 전개될 고령사회에 대비한 합리적인 재정운용체계 구축에 기여하고 있다는 점에서 차별적 의미가 있다.

3. 우리나라의 고령화 진행 특성에 기초한 복지재정운용체계 개편의 필요성

1) 압축적 고령화 현상과 심각한 지역별 격차

고령화는 우리나라만이 경험하는 인구구조의 변화현상은 아니나, 분명한 사실은 고령화가 다른 나라에 비해 매우 급격하고 압축적으로 전개되고 있다는 점이다. 즉 프랑스와 미국 등이 약 100여년에 걸쳐 고령화사회에서 고령사회, 그리고 초고령사회로 전개된 것과는 달리, 우리나라는 30년도 채 되지 않아 고령화사회에서 초고령사회로 진입할 것으로 예상되고 있다. 이는 비교적 급속한 고령화 현상을 보이고 있는 일본에 비해서도 10년 정도 빠른 압축적인 인구구조변화를 보이고 있다.

그리고 우리사회가 경험하고 있는 급속한 고령화는 선진국과 비교할 때, 크게 두 가지의 심각한 정책문제를 제시하고 있다. 첫째, 복지와 관련된 기반적인 제도 및 시설의 구축과 저출산․고령화 현상에 대한 대응이 동시에 요청된다는 점이다. 즉 선진국은 복지관련 제도와 기반시설이 어느 정도 구비된 이후 고령화 현상을 경험하여 비교적 여유 있게 대응할 수 있었다. 그러나 공공의료, 공공보육, 기초생활보장, 국민연금 등과 관련된 정책과 제도들을 수립하고 필요한 기본시설을 확충하는 단계에 있는 우리나라는 두 가지 대응이 동시에 이루어질 수밖에 없는 것이다. 그러므로 기본적 복지제도 정비를 위한 중앙정부의 노력과 함께 집행기관인 지방정부의 적절한 역할이 요구되는 것이다.

<그림 1> 시․도별 65세이상 인구비율(2004)

주: 전국 65세 이상 비율 8.7%

자료: 통계청(2005). 이재원 외(2005).

<표 1> 도시와 농촌의 고령화 비교

(단위: 명, %)

		전국(A)	도시(동부)	농촌(읍면부)	농촌거주인구(%)
1990	전체인구	43,390,374	32,290,055	11,100,319	25.6
	65세 이상 인구	2,162,239	1,158,570	1,003,669	46.4
	(비율)	5.0	3.6	9.0	-
2000	전체인구	45,985,289	36,642,448	9,342,841	20.3
	65세 이상 인구	3,371,806	2,001,341	1,370,465	40.6
	(비율)	7.3	5.5	14.7	-

자료: 통계청, ｢인구주택총조사보고서｣, 각년도.

둘째, 고령화 현상이 지역별로 심각한 차이를 보이고 있다는 점이다. 즉 2004년 기준으로 전남, 충남, 경북, 전북, 강원 등 농촌지역의 경우 최고 14.9%인 전남을 비롯하여 12%내외의 고령화 비율을 보이고 있는 반면, 대도시지역의 고령화 비율은 7% 안팎에 그치고 있다. 또한 2000년 전체인구 중 농촌지역 거주인구 비율이 20.3%인 것에 비해, 65세 이상 노인인구는 40.6%가 농촌지역에 거주하고 있는 것으로 나타났다. 그러므로 이러한 지역간 격차를 충분히 감안하지 않은 중앙정부의 획일적인 접근이나 지방정부의 책임분담만을 요구하는 대응방식은 한계를 가질 수밖에 없는 것이다. 결국 이러한 상황을 극복하기 위한 정책과제들이 구체적으로 실천되기 위해서는 충분한 투자재원의 확보와 효율적인 재정관리체계의 구축이 뒷받침되어야 하는 것이다.

2) 저출산․고령화에 대응하기 위한 복지재정운영체계(국고보조금) 개편의 필요성

우리나라는 그동안 경제성장 중심의 국가운영기조를 유지해 옴에 따라 복지부문에 대한 투자가 상대적으로 미흡하였다. 그 결과 정부 차원에서 집합적으로 대응되어야할 복지관련 쟁점들이 개인 차원에서 해결될 수밖에 없었고, 이러한 개별적인 복지 대응은 사회적 비효율성을 초래하였다. 이와 맞물려 IMF 경제위기 이후 급증하고 있는 새로운 국민적 복지수요는 정부의 적극적 대응을 요구하고 있다. 그러나 정부의 예산편성에서는 여전히 경제투자 중심 논리가 우세하여, 복지와 관련한 사회적 쟁점이 부각될 때마다 제시되고 있는 각종 정책에 대한 재정실천력이 뒤따르지 못하고 있다. 또한 복지부문에 대한 재정투자의 확대는 국민의 공감대 형성, 재원 동원의 어려움 등으로 인해 용이하지 않아, 주어진 복지재정 규모 내에서 투자 성과의 극대화를 모색할 필요가 있는 것이다.

IMF의 재정통계에 따르면, 우리나라 예산에서 사회보장 및 복지부문이 차지하는 비중은 10% 내외인 반면, 서구 선진국가들은 40-50%, 상당수 중진국들도 20-30% 수준을 유지한다고 한다.

그런데 보조사업별로 중앙-광역-기초로 연계되는 수직적이고 중앙집중적인 복지재정운영체계에서는 전국규모의 표준화와 획일적인 집행, 그리고 현실을 반영하지 못하는 경직적 재정운영으로 인해 의도한 정책의 성과를 충분히 확보하기 힘들다. 그러므로 복지재정의 성과 확보, 복지재원의 집행과정 및 성과의 투명성 확보, 그리고 복지부문 투자에 대한 사회적 타당성 확보의 차원에서 합리적인 성과중심의 재정운영체계 구축이 요구되는 것이다. 특히 중앙집중식 복지계획 수립과 지방단위의 실천이라는 복지재정의 특징상 지방정부나 일선기관이 중앙에서 결정되는 예산배분과정에 직접 참여하는데 한계가 있다. 그 결과 시․군은 매칭펀드 형식으로 부담만 할 뿐, 실제 주요 복지사업들은 중앙정부의 지침에 따라 국고보조금이 지원되면 이를 그대로 수용하는 방식으로 운영되고 있다.

이러한 국고보조금 중심 복지재정운영의 문제점은 세 가지로 요약할 수 있다. 먼저 투입지향적인 국고보조금이 단위사업별로 배분됨에 따라 지방정부의 자율적이고 탄력적인 의사결정을 어렵게 한다는 점이다. 구체적으로 사업별 재원전용이나 연도말 집행잔액 등에 대해 일반 행정적인 관리․통제 측면에서 운영되어 실질적인 서비스의 효과 혹은 성과에 대한 관심은 상대적으로 약한 편이다. 또한 영세보조금이 많고 관련 행정절차가 복잡하여 서비스의 신속한 시행이 어려우며, 관련 공무원이 복지서비스 공급보다는 문서작업에 상대적으로 많은 시간을 할당하는 등의 문제점이 제기되고 있다.

둘째, 국고보조금 지원시 사업별로 지방비 부담 비중이 매우 복잡하며 임의적으로 보조율을 결정할 수 있는 경우가 많아, 중앙-지방정부간 책임영역 분쟁의 발생 가능성과 지방정부의 시의적절한 사업계획 수립의 어려움 등이 제기되고 있다. 또한 국고보조금의 보조율을 지방정부의 재정여건과 복지수요와는 관계없이 획일적으로 적용함에 따라, 복지수요에 비해 재정력이 취약한 지방정부는 복지사업의 수행에 엄두를 내지 못하거나 형식적으로 수행하는 경우도 발생하고 있다.

예를 들어 국민기초생활보장사업비는 국비 80, 지방비 20의 비율이 적용되는 반면, 노인복지시설 신축비 등은 국비 50, 지방비 50의 비율이 적용되고 있다. 국고보조금 보조율의 문제점에 대한 자세한 내용은 권오성(2006)을 참조하기 바란다.

2005년 10월 전남도청 노인복지 담당공무원과의 간담회시 제기된 내용이며, 실제로 재정력이 취약한 군은 신규 복지시설의 설치나 기존 시설의 확대를 기피하고 있다고 한다. 그리고 국민의 최저생활보장을 위한 사회보장사업의 경우 국가의 전적인 지원을 요청한 바 있다.

셋째, 국고보조금 지원사업이 대부분 기초단위 관할구역의 중심으로 투자되고 운영됨에 따라, 해당 사업의 사회․국가적 중요성과 과소․과다 공급 여부, 그리고 실제 이용과정에서의 지리적 파급효과 등에 대한 고려가 불충분하다는 것이다. 예를 들어 혐오시설로 인식되는 복지시설은 주로 도심이외 지역에 설치됨에 따라 실제 이용 혹은 서비스 공급이 기대에 미치지 못하고, 비혐오시설로 인식되는 복지시설은 동일한 생활권내 시․군간 중복투자가 이루어지는 등 비효율성이 발생할 가능성이 큰 것이다.

이러한 측면에서 볼 때, 지방의 현실을 반영할 수 있고 주어진 재원의 체계적 활용과 성과를 제고할 수 있는 방향으로 국고보조금 체계의 개편이 필요한 것이다.

Ⅲ. 지방정부의 복지수요, 재정역량, 그리고

재정지출 수준간 사례분석

1. 지방정부의 복지재정 관련 사례분석의 필요성

지방정부가 지속적으로 증가하는 복지수요에 적절하게 대응하기 위해서는 충분한 투자재원의 확보와 효율적인 재정관리체계의 구축이 뒷받침되어야 한다. 그럼에도 불구하고 한국보건사회연구원의 조사결과에 의하면, 고령화정도가 심한 시․군․구의 재정자립도가 상당히 낮아 복지수요에 부합하는 적절한 대응이 쉽지 않은 것으로 나타났다. 실제로 2003년 조사대상 232개 자치단체 중 고령사회에 진입한 49개 시․군․구와 초고령사회에 도달한 23개 시․군․구의 재정자립도가 모두 30% 미만으로 나타났다(정경희 외, 2003).

그리고 2005년 11월 현재 고령화 비율이 20% 이상인 초고령 지자체는 1시 44군이며, 그 중 14개 군은 고령화 비율이 30%를 상회하는 초고령군으로서 지역사회 존립 자체를 위협받고 있다. 이들 14개 군의 2004년 재정자립도는 약 11.4%로서 군의 평균 재정자립도인 16.6%, 시의 평균 재정자립도인 38.8%보다 현격하게 취약한 실정이다. 또한 지난 4년간 14개 군의 재정자립도 변화추이를 보면, 2001년 13.00%, 2002년 12.07%, 2003년 11.41%, 2004년 11.43%로서, 재정역량이 오히려 악화되고 있는 것으로 나타났다(보건복지부, 2006).

14개 군의 고령화 비율은 괴산군(30.3%), 임실군(33.8%), 순창군(31.4%), 곡성군(30.4%), 고흥군(31.9%), 보성군(31.4%), 함평군(30.1%), 군위군(31.6%), 의성군(32.8%), 영양군(30.2%), 예천군(30.6%), 의령군(32.3%), 남해군(30.8%), 합천군(31.8%) 등으로 조사되었다(보건복지부, 2006).

이에 본 연구에서는 부산광역시와 경상남도의 기초자치단체가 당면하고 있는 고령화 복지수요(고령화 비율)와 재정역량(재정자립도) 그리고 재정지출(사회보장비) 간의 상관관계를 검토함으로써, 복지수요에 대응할 수 있는 재정역량을 확보하고 있으며 이에 대한 대응이 제대로 이루어지고 있는가에 대해 실증적으로 검토하였다

부산광역시와 경상남도의 기초자치단체를 선정한 것은 두 지역이 근접하여 위치하고 있고 급속한 고령화를 경험하고 있는 군지역과 아직 고령화가 느리게 진행되고 있는 시지역을 골고루 갖추고 있어 우리나라 지방정부의 현실을 잘 반영할 수 있다는 점을 감안하였다.

2. 부산광역시와 경상남도 기초자치단체의 고령화 수준 및 재정 현황

1) 부산광역시와 경상남도 기초자치단체의 고령화 수준

2005년 12월말 현재 부산광역시의 65세 이상 인구비율은 2004년의 7.8%보다 0.52% 상승한 8.32%로서, UN의 기준에 따를 때 고령화사회에 진입한 것으로 나타났다. 이를 기초자치단체별로 살펴보면, 강서구와 동구가 각각 13.12%와 12.29%로 가장 높으며 사상구와 북구가 각각 6.05%와 6.32%로 가장 낮은 편으로 나타났다. 다시 말하면 사상구와 북구를 제외한 부산광역시의 모든 구․군이 고령화사회에 진입한 것이다.

<표 2> 부산광역시 기초자치단체의 인구 및 고령화 비율(2004-2005)

(단위: 명, %)

지자체	2004			2005
	총인구	65세이상인구	고령화 비율	총인구	65세이상인구	고령화 비율
총 계	3,666,345	285,927	7.80	3,638,293	302,784	8.32
중 구	53,179	5,850	11.00	51,957	6,151	11.84
서 구	142,460	15,080	10.59	139,607	15,883	11.38
동 구	114,204	12,897	11.29	109,879	13,509	12.29
영도구	166,054	16,051	9.67	162,961	16,995	10.43
부산진구	405,534	33,994	8.38	410,610	36,250	8.83
동래구	279,366	20,535	7.35	276,095	21,774	7.89
남 구	304,481	23,499	7.72	302,257	25,158	8.32
북 구	333,316	19,773	5.93	335,699	21,212	6.32
해운대구	403,432	28,884	7.16	404,599	30,697	7.59
사하구	374,248	24,735	6.61	371,909	26,042	7.00
금정구	271,046	20,799	7.67	264,880	21,917	8.27
강서구	54,711	6,816	12.46	53,808	7,059	13.12
연제구	221,853	16,935	7.63	217,763	17,829	8.19
수영구	180,576	15,353	8.50	178,684	16,267	9.10
사상구	282,097	15,948	5.65	277,481	16,783	6.05
기장군	79,788	8,778	11.00	80,104	9,258	11.56

자료: 부산광역시 홈페이지 행정정보.

그리고 경상남도는 부산광역시에 비해 훨씬 심각한 수준으로서, 2005년 12월말 현재 경상남도의 65세 이상 인구비율은 2004년의 9.89%보다 3.6% 증가한 10.25%로 나타났다. 이를 기초자치단체별로 살펴보면 평균 7.84%의 시지역은 부산광역시에 비해 약간 낮은 고령화 수준을, 평균 22.53%의 군지역은 높은 고령화 수준을 나타내고 있다. 또한 시지역 중에서는 밀양시가 16.36%로 고령사회로 진입하였고, 군지역중에서는 각각 27.38%와 27.03%인 의령군과 남해군이 가장 높게 나타났으며 함안군과 거창군을 제외한 나머지 군은 이미 초고령사회에 진입한 것으로 나타났다.

이를 감안할 때, 부산광역시와 경상남도의 기초자치단체들은 대부분 고령화 관련 복지수요의 급격한 증가를 직면하고 있으며, 이에 대한 대책마련이 시급한 것으로 판단된다.

<표 3> 경상남도 기초자치단체의 인구 및 고령화 비율(2004-2005)

(단위: 명, %)

지자체	2004			2005
	총인구	65세이상인구	고령화 비율	총인구	65세이상인구	고령화 비율
총 계	3,143,814	310,934	9.89	3,160,431	323,898	10.25
창원시	507,161	22,908	4.52	504,520	23,816	4.72
마산시	427,248	31,851	7.45	425,018	33,462	7.87
진주시	337,425	30,545	9.05	336,234	32,085	9.54
진해시	151,393	12,496	8.25	156,992	13,295	8.47
통영시	132,959	13,138	9.88	132,795	13,667	10.29
사천시	112,670	14,715	13.06	111,293	15,270	13.72
김해시	427,432	25,119	5.88	443,017	26,967	6.09
밀양시	115,459	18,162	15.73	113,636	18,594	16.36
거제시	190,141	13,480	7.09	195,609	13,929	7.12
양산시	213,695	14,612	6.84	222,299	15,882	7.14
시합계	2,615,583	197,026	7.53	2,641,413	206,967	7.84
의령군	32,371	8,329	25.73	31,099	8,515	27.38
함안군	62,081	10,320	16.62	61,376	10,692	17.42
창녕군	66,074	13,180	19.95	64,672	13,506	20.88
고성군	57,400	11,538	20.10	56,189	11,772	20.95
남해군	53,129	13,724	25.83	51,825	14,008	27.03
하동군	54,881	11,702	21.32	53,131	11,954	22.50
산청군	36,849	9,013	24.46	36,294	9,250	25.49
함양군	41,922	9,746	23.25	41,535	10,035	24.16
거창군	65,615	12,289	18.73	64,735	12,649	19.54
합천군	57,909	14,067	24.29	58,162	14,550	25.02
군합계	528,231	113,908	21.56	519,018	116,931	22.53

자료: 경상남도 홈페이지 통계연보.

2) 부산광역시와 경상남도 기초자치단체의 재정자립도

당해 지방정부의 재정자립 정도를 의미하는 재정자립도는 세입측면을 고려하여 자체수입(지방세＋세외수입)이 일반회계예산중 차지하는 비율을 나타내는 지표이다. 비록 개별 지방정부의 재정규모와 세출측면을 고려하지 못하고 지방정부의 재정능력이나 지출역량을 포괄하지 못한다는 한계가 지적되고 있으나, 본 연구에서는 여러 지방정부의 재정 상태를 종․횡단으로 비교할 수 있는 재정력지표로서 그 유용성을 감안하여 이를 활용하고 있다.

부산광역시와 경상남도의 기초자치단체들은 고령화에 대한 시급한 대응이 필요함을 인식하고 있으나, 자체적으로 지역실정에 적합한 복지정책을 시행하기에는 상당한 어려움이 있다. 이러한 점은 지방정부의 재정자립도를 통해 확인할 수 있으며, 재정자립도가 50% 미만인 지방정부가 저출산․고령화 현상에 대응한다는 것은 현실적으로 쉽지 않은 것으로 판단된다.

구체적으로 2005년 부산광역시 기초자치단체의 경우 대부분 재정자립도가 30% 중반에 그치고 있으며, 고령화가 상대적으로 많이 진행된 강서구, 동구, 영도구 등은 재정자립도가 30% 초반에서 20% 후반으로 나타났고 심지어 서구는 재정자립도가 17.7%에 그치고 있다. 이러한 점은 초고령사회로 접어든 경상남도 기초자치단체 특히 군의 경우 더 심각하며, 의령군과 합천군은 10%대 초반, 함양군은 9.4%에 그치고 있다.

<표 4> 부산광역시의 재정자립도 세부현황 및 추이(2001-2005)

(단위: %)

단 체 명	2001	2002	2003	2004	2005	단 체 명	2001	2002	2003	2004	2005
합 계	74.4	69.7	74.9	75.6	73.4	남 구	42.4	38.6	36.2	36.7	35.9
시 본 청	69.2	66.1	71.6	72.7	70.6	북 구	27.5	25.5	23.7	23.0	20.9
기 장 군	39.3	35.9	34.7	42.5	39.2	해운대구	48.0	46.2	42.8	44.0	42.8
자치구계	40.8	39.0	36.0	36.8	33.7	사 하 구	41.1	37.8	36.5	39.2	34.4
중 구	55.0	51.5	46.3	47.4	40.8	금 정 구	36.9	34.5	37.2	35.9	33.9
서 구	25.7	22.5	21.3	22.1	17.7	강 서 구	36.0	34.8	32.2	33.1	30.8
동 구	33.6	45.9	31.1	33.7	30.0	연 제 구	39.8	34.9	34.4	39.0	37.5
영 도 구	24.9	28.6	27.6	30.1	23.4	수 영 구	49.7	45.0	40.3	39.2	35.9
부산진구	53.0	47.2	46.0	45.8	43.3	사 상 구	40.6	41.3	40.1	37.6	34.1
동 래 구	51.7	48.5	42.0	44.9	39.3

자료: 행정자치부(2005), 2004년도 재정자립도 총괄현황.

행정자치부 재정고(http://lofin.mogaha.go.kr:8100/budget/jipyo/Jipyo_Jarip_01.jsp)

<표 5> 경상남도의 재정자립도 세부현황 및 추이(2001-2005)

(단위: %)

단 체 명	2001	2002	2003	2004	2005	단 체 명	2001	2002	2003	2004	2005
합 계	39.5	36.3	37.2	38.3	37.5	양 산 시	61.5	50.8	50.4	51.7	46.9
도 본 청	31.3	29.6	33.4	34.1	29.8	군 계	15.7	14.3	13.8	14.4	14.7
시 계	41.6	37.5	35.4	36.2	39.8	의 령 군	14.0	12.7	12.1	11.8	12.9
창 원 시	69.1	64.6	62.7	58.9	67.7	함 안 군	20.4	20.6	19.9	19.6	17.5
마 산 시	50.0	42.4	39.6	40.5	41.8	창 녕 군	19.9	17.5	18.4	19.1	18.0
진 주 시	38.7	32.1	31.8	32.1	33.7	고 성 군	14.6	14.4	13.8	13.9	16.4
진 해 시	37.3	32.3	27.0	29.0	30.9	남 해 군	15.6	11.4	12.3	13.7	16.6
통 영 시	19.6	20.8	17.3	18.3	21.3	하 동 군	16.3	15.4	14.0	15.5	17.1
사 천 시	23.0	18.6	18.3	19.9	21.1	산 청 군	12.3	11.3	11.4	12.9	13.8
김 해 시	39.1	40.7	35.7	38.9	47.7	함 양 군	12.6	10.2	8.6	8.5	9.4
밀 양 시	19.4	18.8	18.3	17.6	21.0	거 창 군	14.4	14.4	14.2	16.7	13.0
거 제 시	32.9	28.7	30.7	29.9	33.0	합 천 군	16.2	14.6	13.2	12.6	12.6

자료: 행정자치부(2005), 2004년도 재정자립도 총괄현황.

행정자치부 재정고(http://lofin.mogaha.go.kr:8100/budget/jipyo/Jipyo_Jarip_01.jsp)

3) 부산광역시와 경상남도 기초자치단체의 복지관련 재정지출 현황

저출산․고령화 관련 수요에 대응하는 부산광역시와 경상남도 기초자치단체의 재정지출 현황을 살펴보면, 먼저 2005년 부산광역시 기초자치단체의 사회개발비 비율과 복지관련 지출에 해당하는 사회보장비 비율은 각각 일반회계예산의 49.7%와 30.7% 수준으로 나타났다. 그리고 2005년 경상남도 기초자치단체의 사회개발비와 사회보장비의 비율은 각각 일반회계예산의 38.7%와 12.2% 수준으로 나타났으며, 특히 복지관련 지출에 해당하는 사회보장비 비율이 부산광역시에 비해 상당히 낮게 나타났다.

사회보장비 보다는 노인복지비가 더 적절하나, 부산광역시와 경상남도 공히 기초자치단체별로 노인복지비를 별도 분류하지 않은 경우가 많아 본 연구의 분석에서 제외하였다.

부산광역시와 경상남도의 2004년 일반회계예산중 사회개발비와 사회보장비의 비율도 2005년과 유사한 수준으로 나타났다(부산광역시: 49.3%, 30.2%, 경상남도: 38.6%, 11.7%).

<표 6> 부산광역시 기초자치단체별 세출예산 중 사회개발비와 사회보장비 내역(2004-2005)

(단위: 백만원, %)

단체별	2004					2005
	일반회계	사회개발비		사회보장비		일반회계	사회개발비		사회보장비
		예산	비중	예산	비중		예산	비중	예산	비중
중 구	42,404	16,696	39.37	7,176	16.92	50,400	21,341	42.34	8,341	16.55
서 구	92,952	50,105	53.88	38,328	41.23	97,651	54,437	55.75	38,996	39.93
동 구	72,084	34,801	48.28	23,214	32.20	80,112	40,547	50.61	26,706	33.34
영도구	78,266	44,614	57.00	25,974	33.19	80,243	41,439	51.64	28,907	36.02
부산진	128,662	67,700	52.62	40,063	31.14	137,841	76,132	55.23	45,597	33.08
동래구	77,124	35,795	46.41	19,979	25.91	85,875	41,678	48.53	22,864	26.62
남 구	84,498	42,897	50.77	26,435	31.28	102,237	44,569	43.59	27,506	26.90
북 구	96,248	60,856	63.23	41,891	43.52	103,346	66,485	64.33	46,423	44.92
해운대	120,777	62,375	51.64	39,475	32.68	134,851	71,169	52.78	46,540	34.51
사하구	115,184	66,617	57.84	42,267	36.70	125,994	73,192	58.09	49,573	39.35
금정구	99,210	52,165	52.58	35,450	35.73	109,050	58,876	53.99	38,723	35.51
강서구	60,170	23,836	39.61	14,861	24.69	75,489	28,727	38.05	18,087	23.96
연제구	76,920	36,954	48.04	24,700	32.11	86,220	44,129	51.18	27,670	32.09
수영구	58,963	27,383	46.44	12,233	20.75	66,507	32,559	48.96	14,520	21.83
사상구	91,428	47,704	52.18	31,277	34.21	104,161	54,156	51.99	36,904	35.43
기장군	125,522	35,917	28.61	14,314	11.40	135,773	38,906	28.66	15,692	11.56

자료: 2004/2005년도 부산광역시 예산개요, 부산광역시 본청 및 자치구군 홈페이지 통계자료.

주: 당초예산 기준이며, 일반회계 대비 비중을 의미함.

<표 7> 경상남도 기초자치단체별 세출예산 중 사회개발비와 사회보장비 내역(2004-2005)

(단위: 백만원, %)

단체별	2004					2005
	일반회계	사회개발비		사회보장비		일반회계	사회개발비		사회보장비
		예산	비중	예산	비중		예산	비중	예산	비중
창 원	441,155	141,277	32.02	39,662	8.99	504,362	154,950	30.72	50,420	10.00
마 산	346,696	157,769	45.51	57,204	16.50	365,751	165,740	45.31	65,833	18.00
진 주	344,379	132,775	38.55	54,292	15.77	374,964	137,360	36.63	61,329	16.36
진 해	174,573	65,552	37.55	28,223	16.17	184,823	74,933	40.54	29,535	15.98
통 영	193,600	82,638	42.68	17,281	8.93	207,533	91,996	44.33	23,065	11.11
사 천	204,617	85,165	41.62	23,575	11.52	218,762	99,715	45.58	33,876	15.49
김 해	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
밀 양	230,482	107,691	46.72	30,488	13.23	233,885	97,293	41.60	34,841	14.90
거 제	-	-	-	-	-	233,785	98,977	42.34	25,387	10.86
양 산	224,859	135,051	60.06	20,037	8.91	273,451	156,408	57.20	30,291	11.08
의 령	127,083	37,383	29.42	12,523	9.85	132,170	37,941	28.71	12,024	9.10
함 안	131,859	49,428	37.49	11,022	8.36	154,980	53,650	34.62	15,632	10.09
창 녕	144,093	51,967	36.06	-	-	155,569	54,582	35.09	-	-
고 성	-	-	-	-	-	171,901	61,343	35.69	21,573	12.55
남 해	139,982	44,042	31.46	15,969	11.41	134,377	54,213	40.34	20,860	15.52
하 동	-	-	-	-	-	169,338	66,372	39.19	23,750	14.03
산 청	131,269	42,565	32.43	13,673	10.42	146,734	51,406	35.03	16,724	11.40
함 양	-	-		-	-	159,761	63,037	39.46	17,190	10.76
거 창	129,504	34,603	26.72	15,500	11.97	148,352	40,867	27.55	19,207	12.95
합 천	-	-		-	-	167,030	58,080	34.77	20,310	12.16

자료: 경상남도 본청 및 자치구군 홈페이지 통계자료.

주: 당초예산 기준이며, 일반회계 대비 비중을 의미함.

3. 부산광역시와 경상남도 기초자치단체의 복지수요, 재정역량과 재정지출의 상관관계 분석결과

본 분석에는 SPSS for Window 10.1을 활용하였으며, 일부 세출예산자료가 미흡한 김해시와 창녕군은 해당 분석에서 제외하였다.

상관관계분석은 변수간의 관련성 여부와 관련성의 정도 그리고 관련 방향성을 제시하여 주는 분석방법이다. 2005년 부산광역시의 16개 기초자치단체와 경상남도 20개 기초자치단체의 고령화 비율과 재정자립도간의 관계를 밝히기 위하여 상관관계분석을 시도하였다. 상관관계 분석결과, 공분산(covariance)은 -70.497로서 두 변수간에 역의 상관관계가 있으며, 상관계수는 -.788로서 매우 강한 역의 상관관계가 있음을 보여주고 있다(유의수준 0.01). 이러한 분석결과는 한국보건사회연구원의 2003년 조사결과에서 제시된 것과 같이, 고령화 비율이 높은 기초자치단체의 재정자립도가 낮게 나타나는 경향이 있음을 시사한다. 즉 상대적으로 복지수요가 많은 기초자치단체가 재정역량의 부족으로 인해 적절한 대응이 쉽지 않음을 보여주고 있는 것이다.

한편 해당 기초자치단체의 2005년 고령화 비율과 일반회계예산중 사회보장비의 비율간의 상관관계를 분석하였다. 분석결과 공분산은 -39.147로서 두 변수간에 역의 상관관계가 존재하며, 상관계수는 -.518로서 상당한 역의 상관관계가 나타내고 있다(유의도 0.01). 이러한 분석결과는 고령화 비율이 높은 기초자치단체일수록 노인복지비를 포함한 사회보장비가 일반회계 전체 예산에서 차지하는 비율이 상대적으로 낮게 나타나는 경향이 있음을 의미한다. 즉 고령화 수준이 높은 자치단체일수록 저출산․고령사회에 대응한 재정지출이 많이 요구됨에도 불구하고 실제로 전체 예산에서 차지하는 사회보장비 관련 비중은 고령화 수준이 낮은 기초자치단체보다도 오히려 낮은 상황임을 보여주고 있다.

이는 2004년의 분석결과에서도 살펴볼 수 있으며, 각각 상관계수가 -.815, -.547로서 2005년과 유사하게 나타났다(유의수준: 0.01).

<표 8> 부산광역시와 경상남도 기초자치단체의 복지수요와 재정역량, 그리고 재정지출의 상관관계 분석결과(2005년)

		고령화 비율	재정자립도
고령화 비율	Pearson 상관계수	1	-.788**
	유의확률 (양쪽)	.	.000
	제곱합 및 교차곱	1667.074	-2467.399
	공분산	47.631	-70.497
	N	36	36
재정자립도	Pearson 상관계수	-.788**	1
	유의확률 (양쪽)	.000	.
	제곱합 및 교차곱	-2467.399	5883.716
	공분산	-70.497	168.106
	N	36	36

**p<.01

		고령화 비율	사회보장비 비율
고령화 비율	Pearson 상관계수	1	-.518**
	유의확률 (양쪽)	.	.002
	제곱합 및 교차곱	1557.304	-1291.836
	공분산	47.191	-39.147
	N	34	34
사회보장비 비율	Pearson 상관계수	-.518**	1
	유의확률 (양쪽)	.002	.
	제곱합 및 교차곱	-1291.836	3991.855
	공분산	-39.147	120.965
	N	34	34

**p<.01

이상의 분석결과를 종합하면, 고령화수준이 높은 기초자치단체일수록 재정자립도로 표현되는 재정역량이 취약하다는 결론에 도달한다. 아울러 이처럼 고령화수준이 높은 기초자치단체일수록 고령화관련 예산지출(노인복지비)을 포함한 사회보장비 지출이 일반회계 세출예산에서 차지하는 비율이 상대적으로 낮다는 통계적 상관관계도 검증되었다. 이러한 결과는 높은 고령화수준으로 대표되는 고령사회 복지수요가 높은 지방정부일수록 실제로 행정수요에 대응할 수 있는 재정역량이 더욱 부족할 뿐만 아니라 실제 세출예산지출의 대응 역시 상대적으로 부족하다는 것을 의미한다.

이러한 통계결과는 장단기적인 두 가지의 시사점을 제시한다. 첫째, 단기적으로는 고령화수준이 높은 지방정부일수록 더욱 증가하는 고령사회 복지수요에 복지예산지출이 부응할 수 없다는 사실이다. 아울러 상대적으로 고령화 비율이 높은 군지역의 경우 고령사회관련 복지수요를 고령인구 개인적 역량이나 지역기업, 민간사회단체의 지원을 기대하기 어렵다. 따라서 고령사회 복지수요에 대한 지방정부의 책임과 부담은 더욱 증가하는 반면, 이에 대응할 수 있는 재정지출이 이루어지기 어려울 전망이다. 결과적으로 노인복지수요의 압박과 불충분한 복지서비스에 대한 불만이 가중되고 타 분야에 대한 재정지출마저 위축된다면, 지역사회 자체의 성장을 기대하기보다는 오히려 지역사회 자체의 해체도 발생할 가능성이 있는 것이다. 둘째, 장기적인 관점에서 고령사회로 진입한 기초자치단체일수록 지방정부 스스로 가지고 있는 재정역량이 매우 취약하다는 점이다. 그리고 이들 지방정부가 가지고 있는 경제사회적 구조자체가 앞으로의 재정역량을 확충하기에는 상당한 한계를 가지고 있다는 사실이다. 앞서 검토한 초고령사회(고령화 비율 30%이상)로 진입한 14개 군의 사례가 보여주듯 이들 지방정부의 내부동력을 통하여 재정역량을 제고하기에는 엄연한 한계가 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 장기적으로 고령화 추이는 더욱 가속화될 전망이며 그 흐름의 중심에는 재정력이 취약한 군단위 기초자치단체가 놓여있게 될 것은 쉽게 예상할 수 있다.

물론 지방정부 차원에서 결정되는 세출예산규모나 그 대상사업 분야는 해당 지방자치단체의 재정력뿐만 아니라, 지역의 시급한 경제사회적 상황이나 사건, 국회의원이나 지방의회의원 등과 같은 지역정치세력의 영향력 특히 단체장의 성향이나 정치적인 판단에 의해 상당한 영향을 받게 된다(강윤호, 2002). 다시 말하면 고령사회관련 세출예산규모가 재정역량이나 객관적인 행정수요에 의해서만 결정되는 것은 아닐 수 있다는 점이다. 그럼에도 불구하고 각 시․군의 고령화비율과 그 변화추이를 고려할 때 향후 고령사회 전개와 관련하여 직접적인 복지비 지출뿐만 고령인구의 고용, 고령인구 관련 시설의 건립, 고령인구의 접근성 제고를 위한 교통서비스 등과 같은 고령사회관련 행정수요와 관련한 추가적인 세출증가의 불가피성은 부인하기 어렵다.

Ⅳ. 저출산․고령사회에 대응하는 국고보조금제도 개편의 정책과제

현재 기초자치단체의 복지관련 지출구조를 보면, 의존재원인 국고보조금에 크게 의존하는 상황이다. 따라서 현재와 같은 중앙과 지방정부간에 고령사회대책을 포함한 복지재원 분담구조가 지속될 경우, 특히 중앙정부, 광역자치단체, 그리고 기초자치단체간 매칭펀드 방식의 재정분담형태가 계속될 경우에 고령화 수준이 높은 기초자치단체일수록 예산지출부담이 늘어나고 이는 다시 상대적으로 열악한 재정역량을 더욱 악화시킬 가능성이 높다. 이는 현재의 중앙-지방간 재정분담구조 및 성과관리체제의 변화가 필요함을 의미한다. 위의 실증분석 결과와 앞에서 살펴본 국고보조금을 중심으로 한 복지재정운영체계 개편의 필요성을 기초로 저출산․고령사회에 대응하기 위한 국고보조금제도의 개편과제를 제시하면 다음과 같다.

1. 지방의 복지기획 기능 강화를 위한 부문별․광역자치단체 중심의 포괄보조 확대

지방단위에서 현장 혹은 성과중심의 복지계획이 수립․집행되기 위해서는 먼저 사업단위별로 세분화되어 있는 복지재정의 상당부분을 부문별로 포괄 지원하는 방안의 검토가 필요하다. 이때 중앙정부는 지역별 격차를 감안하여 지역계획이 갖추어야할 최소요건을 설정하고, 주어진 제약하에서 관련 기초자치단체간, 광역-기초자치단체간 공동투자협정 체결 등을 통해 최적의 시설을 설치․운영할 수 있도록 관련 제도를 정비할 필요가 있다.

또한 기초자치단체 중심의 복지재정 운영에 의한 비효율성 문제를 해결하기 위해 중장기적으로 “광역별 복지실링제”의 도입 검토가 필요하다. 이는 광역자치단체 중심의 포괄보조를 통해 재원의 최적 배분을 유도하고 중앙정부는 광역자치단체의 계획에 대한 심사․평가를 강화하는 방안이다. 즉 지방단위에서 다양한 서비스 공급형태가 가능한 부문(예: 시설투자)에 대해서는 광역자치단체가 보조금의 상한을 설정하고 세부계획은 지방에서 수립토록 유도하는 것이다.

2. 국고보조금의 보조율 정비 및 차등보조율 적용

복지분야 국고보조금사업의 책임영역을 명확히 하고 지방정부의 시의적절한 사업계획 수립을 지원하기 위해서는, 먼저 유사사업인 경우 동일한 보조율이 적용될 수 있도록 사업별로 다양하게 설정되어 있는 지방비 부담 비중을 사업별로 유형화하고 표준화된 재원분담 기준을 설정하는 보조율의 정비가 필요하다. 그리고 급증하는 복지관련 수요에 비해 재정력이 미흡한 지방정부의 어려움을 덜어주기 위해, 지방정부의 재정여건과 복지수요 등이 반영되도록 보조율의 탄력적인 조정이 필요하다. 이를 위해 포괄보조금의 배분공식을 고안하는 과정에서 보조금 수혜대상지역의 복지수요를 중점적으로 반영하되, 지방정부의 재정력과 지역간 공급비용의 격차 요인을 보완적으로 고려할 필요가 있다.

국민기초생활보장사업비의 예를 들면, 현행 80% 국고보조율을 재정자립도를 기준으로 3단계(20% 미만의 경우 국고보조 90%, 20% 이상-60% 미만의 경우 국고보조 85%, 60% 이상의 경우 국고보조 80% 등)로 구분하여 국고보조율을 차등 적용하는 방안의 검토가 필요하다.

3. 집행단계에서의 보조금에 대한 재량 확대

현장 혹은 성과중심의 복지재정 운영을 위해서는 실제 업무를 추진하는 집행단위의 재정적 재량의 확대가 필요하다. 구체적으로 보조사업이 실제 의도한 상위목적을 포괄적으로 고려하여 합리적인 부분에 대해서는 사업간 예산의 전용을 인정할 필요가 있다. 이를 위해 사업단위별로 세분화된 예산항목들을 프로그램 패키지별로 묶고 동일 패키지내 예산전용의 재량을 확대하는 방안의 검토가 필요하다. 그리고 연도말에 과다 집행되는 재정낭비 현상을 최소화하기 위해 보조금 불용액의 상당부분, 나아가 최소한 사업집행에서 효율성이 인정된 부분에 대해서는 해당 지방정부가 자체 보유할 수 있도록 허용할 필요가 있다.

4. 중앙정부의 복지성과 평가 강화

위에서 제기한 포괄보조를 확대할 경우, 지방정부의 전략적 판단과 지역적 특성의 반영, 그리고 집행재량을 보장하면서도 지방정부의 성과책임을 확보하기 위한 성과관리가 필요하다. 이를 위해 시․군에 대한 중앙 혹은 광역자치단체의 관리․감독 기능이 성과평가 기능으로 전환되어야 하며, 단순 규정의 준수 및 이행 여부에 대한 점검보다는 지역복지 수준의 향상 여부에 대해 평가가 이루어져야 한다. 따라서 성과관리를 보다 넓은 의미의 통합적 조정체제로 인식하고 일종의 전략기획, 업무조정과 업무프로세스 개선을 위한 의사소통과 학습과정으로 접근하는 관점이 필요한 것이다.

이를 위해 기존의 보조금 지급에 의한 결정-단순집행에 의존하던 서비스 전달체계를 정부간 파트너십을 전제로 기준 설정과 지원-자율적인 결정과 집행이라는 상호협력관계를 의미하는 성과계약방식의 검토가 필요하다. 예로 캐나다의 인적자원개발부(the Minister of Human Resources Development)가 알버타주의 평생교육 및 경력개발국과 맺은 파트너십 성과계약, 엄격한 통제위주의 보조금체제인 AFDC방식을 1997년 주정부에 대한 포괄보조금 지급방식인 TANF(Temporary Assistance to Needy Family)로 전환한 미국을 들 수 있다.

중앙부처는 국가운영전략차원에서 다양한 정책적 대응을 통합할 수 있는 전략목표와 성과지표를 설정하고 관리하며, 광역자치단체는 지역특성을 살린 복지종합대책 추진 및 프로그램 개발․보급, 기초자치단체에 대한 합리적인 예산배정과 신속한 예산집행 등과 같은 기획, 조사 및 시․군․구에 대한 지원에 초점을 맞추어 성과관리가 이루어져야 할 것이다. 그리고 기초자치단체는 민간시설 및 단체와의 연계성 등에 초점을 맞추어 성과관리를 하고, 직접 복지서비스를 제공하는 국공립․민간 시설 및 민간단체 등에 대한 성과평가는 제공하는 서비스 내용의 적절성과 접근성, 전문인력의 확보, 정책대상집단의 의견 수렴 및 만족도 증진 등에 초점을 맞추어야 할 것이다.

또한 유의미한 성과관리를 위해서는 결과에 따라 집행단위에서 충분히 납득할 수 있을 정도의 인센티브와 벌칙장치가 필요하다. 평가결과에 따라 포괄적으로 배분되는 재정규모를 증감시키는 것이 주요한 수단이 될 수 있으나, 복지투자는 지역에 차이 없이 동등하게 이루어져야 한다는 한계가 있다. 그러므로 연도말 불용액 보유 인정비율 증감, 사업단위별 전용 재량 확대, 보고서 제출 회수 증감 등 절차적인 인센티브와 벌칙장치를 고안하는 것이 필요하며, 주민들에게 평가결과를 공개하여 지역사회의 참여와 비판을 강화시키는 것도 대안이 될 수 있다.

Ⅴ. 결론 및 정책적 제언

우리나라의 고령화 현상은 세계에서 유례를 찾아볼 수 없는 정도로 급속히 진행되고 있음에도 불구하고, 이의 심각성에 대한 정부 차원의 인식이 이루어진 것은 최근의 일이다. 그렇지만 실제 정부가 저출산․고령화 문제를 극복하기 위해 제시하고 있는 여러 정책대안들은 그 중요성에도 불구하고 실행가능성에 대한 전망은 높지 않은 편이다. 이러한 전망의 저변에는 국민의 공감대 형성과 함께 정책의 실행을 뒷받침 할 재정력의 확보가 쉽지 않다는 인식이 깔려 있기 때문으로 판단된다.

이러한 문제의식에 기초하여 본 연구는 먼저 저출산․고령화로 대표되는 급증하는 복지수요에 대응하기 위한 지방정부의 역할이 점차 증대되고 있음에 주목하고, 부산광역시와 경상남도를 대상으로 과연 지방정부, 특히 기초자치단체가 이에 대응할 수 있는 재정역량을 확보하고 있으며 실제 복지지출이 어떻게 이루어지고 있는가에 대해 분석하였다. 분석결과, 부산광역시와 경상남도의 기초자치단체들은 급증하는 복지수요의 대응에 역부족인 상태로 나타났으며, 특히 복지수요가 많은 기초자치단체일수록 재정상태가 미약하고 실제 세출예산지출의 대응 역시 상대적으로 부족함을 알 수 있었다. 결국 이는 증가하는 복지수요에 대한 적절한 대응을 위해서는 복지재정의 확충과 함께 현행 국고보조금을 중심으로 한 복지재정운영체계의 개편이 필요함을 시사하는 것이다.

이러한 복지재정운영체계의 개편이 반드시 고령화 관련 복지비 지출 규모의 획일적 확대만을 의미하는 것은 아니다. 왜냐하면 복지비 지출의 확대가 다른 분야의 지출을 축소하게 되는 결과를 가져올 수 있기 때문이다. 따라서 본 연구에서 주장하고 있는 논리는 고령화에 대한 지출이 시급한 일부 지방정부와 분야에 대해 우선 적용할 필요가 있는 것이다.

그리고 대부분의 복지분야사업을 주로 국고보조금에 의존하고 있는 기초자치단체의 입장에서 주어진 재원의 효율적 활용과 실정에 적합한 재정운영을 위해 현행 국고보조금체계는 다음과 같은 방향으로 개선되어야 함을 제시하였다. 첫째, 지방의 복지기획 기능 강화를 위해서는 분야별․광역자치단체 중심의 포괄보조 방식으로 전환하여야 하며, 둘째, 복지분야 국고보조금의 합리적인 보조율의 정립과 복지수요 및 재정자립도를 고려한 차등보조율의 적용이 필요하고, 셋째, 국고보조금의 집행에 대한 재량의 확대가 이루어져야 하며, 넷째, 포괄보조의 책임성을 담보하기 위해 복지재정에 대한 성과평가가 필요한 것이다.

마지막으로 본 연구는 그 의의에도 불구하고 여러 가지 한계를 가지고 있는 바, 먼저 본 연구의 대상을 부산광역시와 경상남도의 기초자치단체에 한정함에 따라 일반화에 일정한 한계가 있을 수 있다는 점이다. 둘째, 저출산․고령화 문제에 대한 분석을 수행함에도 불구하고 자료획득의 어려움으로 노인복지비를 비롯한 저출산․고령화 관련 재정지출을 활용하지 못하고 사회보장비를 활용하였다는 점이다. 셋째, 현행 복지재정운영체계의 전반에 대한 개편 대안이 아니라 국고보조금제도의 개편을 통한 포괄보조금 및 성과평가의 도입 방향만을 제시하였다는 점이다. 이에 후속연구에서는 이러한 문제점에 대한 보완을 통해 저출산․고령화사회에 대비한 복지재정운영체계의 개편에 일조하고자 한다.

참 고 문 헌

강문희. (2002). 행정부별 도시재정지원정책의 결정유형: 정책목표와 정치적 상황. 「한국정책학회보」, 11(1): 155-180.

강윤호. (2002). 지방정부의 정책선호와 그 결정요인.「한국행정학보」, 36(4): 227-241.

강혜규. (2005a).「지방정부 사회복지 지출 결정요인: 기초자치단체 세출예산의 규모와 구조를 중심으로」. 박사학위논문. 연세대학교 대학원 사회복지학과.

______. (2005b). 지방정부 사회복지예산 편성의 현황과 과제. 비판과 대안을 위한 사회복지학회 추계학술대회 발표논문.

고두갑. (2003). 국고보조금과 지방의 재정행동.「한국지방재정논집」, 8(2): 1-17.

고성철. (2004). 국고보조금과 지방자치단체 사업평가의 연계 방안에 관한 연구: 중요국책사업에 대한 합동평가와의 연계를 중심으로. 한국지방재정학회 춘계학술대회 발표논문.

고성철․이승우. (2003). 지방재정조정제도 운영현황에 대한 분석: 기초지방자치단체 예산의 자주성과 건전성 측면을 중심으로.「지방행정연구」, 17(2): 119-152.

권경환. (2006). 지방정부의 권력구조와 재정지출정향.「한국사회와 행정연구」, 16(3): 277-298.

권오성. (2006). 국고보조금제도의 보조율체계에 관한 연구. 「한국행정학회 춘계학술대회 발표논문집」.

김미숙외. (2003).「고령화 사회의 사회경제적 문제와 정책대응방안」. 한국보건사회연구원.

김재훈. (2003). 국고보조금의 효과성 제고를 위한 비교정책적 분석. 「한국지방재정논집」, 8(1): 25-48.

김정훈. (2000).「국고보조금의 개편방안」. 서울: 한국조세연구원.

김태일. (2001). 지방의회 구성과 단체장선출이 사회복지지출규모에 미친 영향.「한국행정학보」. 35(1): 69-89.

박기묵. (2002). 국고보조금의 지방비 부담방식에 대한 문제점과 개선방안에 관한 연구.「한국정책학회보」, 11(3): 67-87.

박미옥. (2006). 한국 지방정부의 사회복지예산정책에 관한 실태분석.「한국사회와 행정연구」, 16(4): 139-164.

변재관 외. (2002).「고령사회에 대비한 재정정책 방향」. 서울: 한국보건사회연구원.

보건복지부. (2006). 초고령마을 실태와 전망(내부자료).

오병기․김대영. (2005). 지방자치단체 사회개발비의 성격에 관한 연구.「한국지방재정논집」, 10(2): 53-84.

유재원. (1999). 단체장 민선 이후 자치단체의 정책정향 변화: Peterson 의 도시한계론 검증.「한국정책학회보」, 8(3): 79-98.

윤영진. (2006). 지방정부 예산구조 하에서의 사회복지 재정범위에 관한 논고.「한국지방재정논집」, 11(1): 5-37.

이규환. (2000). 지방자치시대의 지방재정조정제도의 문제점과 발전방향. 「한국지방자치학회 하계학술세미나 발표논문집」.

이승종․김흥식. (1992). 지방자치와 지방정부의 정책정향: 복지서비스 기능을 중심으로.「한국행정학보」, 26(2): 573-589.

이용환. (2002). 지방정부의 상대적 노인복지 수준에 관한 실증적 연구: 충청남도 15개 지방정부를 중심으로.「노인복지연구」, 15(1): 43-72.

이용환․박충훈. (2005).「재정조정제도 변화에 따른 합리적인 재원배분방안 연구」. 수원: 경기개발연구원.

이재원. (2005). 고령화 사회 인지적 예산접근에 관한 연구.「지방정부연구」, 15(2): 271-291.

이재원외. (2005).「고령화 및 미래사회 대응을 위한 재원확보 및 효율적 운용방안」. 대통령자문 고령화및미래사회위원회 용역보고서.

______. (2003).「복지분야 보조금제도의 개선방안」. 기획예산처 용역보고서.

이창균. (2001). 국고보조금의 보조율과 지방비부담에 관한 연구.「한국지방재정논집」, 6(2): 123-148.

______. (2004). 3대 특별법 이후 지방재정조정제도의 개편 방안.「지방행정연구」, 18(3): 27-54.

______․서정섭. (1999).「광역자치단체의 재정조정 방안에 관한 연구」. 서울: 한국지방행정연구원.

임성일. (2003a). 분권시대의 중앙․지방간 재원배분 체계 재구축. 한국지방재정공제회 세미나.

______. (2003b).「지방양여금제도의 정책방향: 지방 SOC 확충을 위한 포괄보조금제도로의 전환」. 서울: 한국지방행정연구원.

______․조기현․서정섭. (2006). 분권교부세제도와 보통교부세제도의 재정기능에 관한 비교연구.「한국지방재정논집」, 11(1): 71-96.

정경희․오영희․이윤경. (2003).「지역별 노인복지 현황과 정책과제」. 서울: 한국보건사회연구원.

정부혁신지방분권위원회. (2004). 국고보조금 정비방안.

통계청. (2005). 2005 고령자 통계.

______.「인구주택총조사보고서」, 각년도.

행정자치부. (2005).「분권교부세제도 이렇게 운영합니다」.

______ 재정고(http://lofin.mogaha.go.kr:8100/budget/jipyo/Jipyo_Jarip_01.jsp)

Elkin, S. L. (1987), City and Regime in the American Republic. Chicago: University of Chicago Press.

Kantor, Paul. (1995). The Dependent City Revisited. Westview Press.

Ladd, Helen and Fred Doolitte. (1982). "Which level of government should assist the poor?". National Tax Journal. Vol. 35: 323-336

Logan, John. R. and Harvey L. Molotch. (1987). Urban Fortunes. Berkeley: University of California Press.

Mollenkopf, John H.. (1983). The Contested City. Princeton Univ. Press.

Peterson, Paul. (1981). City Limits, Chicago: University of Chicago Press.

Sharp, Elain and Steven Maynard-Noody (1991). "Theories of the local welfare role," American Journal of Political Science 35: 934-950.

Stone, C. N. and Haywood T. Sanders. (1987). The Politics of Urban Development. Lawrence, Kansas: University Press of Kansas.

Wright, Deil S. (1988), Understanding Intergovernmental Relations. Belmont, CA: Brooks/Cole Publishing Co.

이남국(李南國): 연세대학교 행정학과를 졸업하고 동대학원 행정학과에서 석사 및 박사학위를 취득하였으며(논문제목: 한국 정부회계제도개혁에 관한 연구: 발생주의 회계로의 전환을 중심으로, 2003), 한국행정연구원 행정혁신팀장을 거쳐 현재 부경대학교 인문사회과학대학 행정학과 조교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 재무행정, 정부회계, 정책평가 등이며, 주요 저서 및 논문으로는 「정부개혁론: 외국사례중심」(2003, 공저), 「성과주의예산제도의 활성화 방안에 관한 연구」(2003), 「우리나라의 예산절약 인센티브제도에 관한 연구」(2004), “호주의 정부회계제도개혁과 그 시사점”(2003), “한국 정부회계제도개혁과정에 관한 분석: Lüder의 상황모형 적용을 중심으로”(2003), “우리나라 예산성과금제도의 활성화 방안(2005)”, “뉴질랜드, 영국, 호주의 정부회계제도개혁과정 비교 분석: Lüder의 상황모형 적용을 중심으로(2005)” 등이 있다.

<E-mail: namkuk@pknu.ac.kr>

양기용(梁基鏞): 미국 델라웨어대에서 도시정책학 박사학위를 취득하였으며(논문제목: 기업구조변화를 통한 지역경제활성화전략) 현재 부경대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 인사행정, 지방행정, 도시정책 등이며, 주요 논문으로는 “고령사회 대응정책의 투자재원 확보를 위한 조건”(2006), “지방정부와 주둔미군과의 상호작용과 협력체제에 관한 연구”(2005), “성과와 경쟁중심의 지방정부개혁의 한계와 과제”(2004), “정부간 정책결정에 있어서 지방정부의 정책주도권에 관한 시론적 연구”(2002), “지역사회와 주둔미군과의 갈등과 협력방안에 대한 시론적 연구”(2002) 등이 있다.

<E-mail: yang@pknu.ac.kr/논문접수일: 2006. 7. 27/심사게시일: 2006. 8. 2/심사완료일:2006. 9. 27>