시․군 통합의 재정적 효과 분석*

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 45～62

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The Effects of City-County Consolidation on the Financial Aspects in Local Government

* 본 논문은 경상대학교 2005년도 교내연구비(연구년제 지원경비)의 지원에 의해 수행되었음.

** 제 1 저자

이 시 원**

민 병 익

우리 사회는 공공기관의 이전 등 국토의 균형발전 정책의 추진, 행정계층의 축소 및 선거구 조정에 관한 논의 등이 이루어지면서 지방행정체제와 그에 따른 행정구역의 개편에 관한 문제가 중요한 정책 현안으로 부상하고 있다. 그러므로 1990년대 중반에 이루어진 시․군통합에 대한 성과평가는 향후 행정구역 개편 논의를 위한 기초 자료로서 중요한 의미를 가지고 있다.

본 연구에서는 시․군통합의 성과를 재정적 측면에서 단기적 효과와 장기적 효과로 구분하여 분석을 시도하였다. 그 결과 시․군통합은 통합론자들이 주장한 관리적 효율성에는 긍정적인 영향을 미쳤으나 규모의 효율성은 거두지 못한 것으로 드러났다. 그러나 시간의 경과와 더불어 규모의 효율성 역시 점차 개선되고 있다. 또한 시․군통합 이후 통합시는 중앙정부로부터 지속적인 재정적 혜택을 받아왔으며, 재정자립도의 경우 단기적으로는 통합이 부정적인 영향을 미쳤으나 장기적으로는 점차 개선되고 있음을 확인할 수 있었다. 그러므로 시․군통합 이후 통합시의 재정력은 단기적으로는 다소 악화되었으나 시간의 경과와 더불어 상당 부분 개선되었으며, 통합론자들이 통합의 근거로 주장했던 논리들이 점차 현실화 되고 있는 것으로 해석해 볼 수 있다.

주제어: 시․군통합, 재정적 효과, 단기효과, 장기효과

Ⅰ. 서  론

정치적으로 하나의 단위를 이루는 국가의 영역을 국가 행정상의 목적에 따라 구획한 행정단위를 일반적으로 행정구역이라 하는데 이는 지방정부가 그 정치․행정적 목적을 수행하는데 필요한 각종 자치권 혹은 지역 통제권이 미치는 일정한 지리적 범위를 말한다(박종관, 2000). 이러한 행정구역은 효율적 지방행정을 위한 초석이며, 지역주민의 일상생활에 까지 영향을 미치는 국가 행정의 기본 제도라 할 수 있다.

최근 우리 사회는 공공기관의 이전 등 국토의 균형발전 정책의 추진, 행정계층의 축소 및 선거구 조정에 관한 논의 등이 이루어지면서 지방행정체제와 그에 따른 행정구역의 개편에 관한 문제가 중요한 정책적 현안으로 부상하고 있다. 행정구역의 개편과 관련하여 학자들의 견해는 행정계층의 축소를 통해 현재의 행정구역을 확대해야 한다는 광역중심개편론자들과 이에 반대하는 기초중심재편론자들로 구분할 수 있다. 광역중심개편론자들은 구역의 구획이 과거에 비하여 오늘날에는 달라졌기 때문에 사회, 경제적 여건변화에 적응 하지 못하는 점, 개발권과 생활권이 행적구역과 일치하지 않는 곳이 많다는 점, 구역 간 규모의 불균형으로 잔여지역이 약화되는 문제가 있다는 점, 자치구역으로서의 기능요구에 주민참여, 주민통제 등 민주화 요구에도 대응해야 한다는 점 등을 구역개편의 이유로 제시하고 있다. 반면, 기초중심재편론자들은 소규모 자치정부에 의해 시민참여의 확대, 정치적 효율성 증대, 행정의 반응성 증대, 시정에 대한 시민의 인지도 증대 등이 가능하며 광역행정개편이 지방자치의 발전을 저해한다고 주장한다.

시․군 통합의 재정적 효과 분석

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

행정구역 개편이 이러한 두 입장에서 주장하는 가치를 동시에 충족시킬 수 있다면 최선의 방법이겠지만 현실적으로 여러 가지 어려움이 있기 때문에 어느 한쪽의 입장이 강조될 수 밖에 없을 것이다. 그렇다면 어떠한 방향의 행정구역 개편이 우리의 입장에서 바람직하다 할 수 있는가? 이와 관련하여 우리는 1995년 지방자치제의 본격적인 실시와 더불어 도농통합 방식의 시․군통합을 단행한 중요한 경험을 가지고 있다. 당시 시․군통합은 도시지역인 시와 농촌지역인 군을 공간적으로 일체화시킴으로써 낙후된 지방 중소도시와 그 배후 지역을 상호보완 방식에 의해 발전시키려는 도농복합식의 통합이었다. 이러한 도농복합식의 시․군통합은 주민의 생활권, 경제권을 행정구역과 일치시킬 수 있고, 도농간의 균형개발을 통해 지역격차를 줄일 수 있으며, 시․군 분리에 따른 행정관리 비용의 중복지출과 이중투자를 줄일 수 있고, 광역적인 지역개발 계획을 수립함으로써 지역간의 갈등을 최소화 할 수 있을 것으로 기대되었다. 그러나 일부에서는 시․군통합에 따른 부작용으로 도시와 농촌지역간 행정수요의 이질성, 행정서비스 공급의 지역간 불균형, 행정의 대주민 대응성의 감소 등의 폐단을 지적하였다.

지금까지 1994년과 1995년에 단행된 시․군통합의 성과 등과 관련하여 다양한 연구 및 논의가 있어 왔고, 그 측정 기준과 관련하여 효율성, 민주성, 통합성 등 다양한 측면에서의 분석이 있었다. 또한 분석결과에서도 긍정적인 견해와 부정적인 견해가 일정부분 상충해 온 것이 사실이다. 시․군통합의 성과와 관련된 이와 같은 선행연구에서는 평가방법, 평가기준 및 지표 등에서 연구자의 필요에 의한 임의적인 기준 설정의 문제, 그리고 자료의 수집 및 분석방법에서 주로 설문조사에 의존함에 따른 표본의 선정과 연구의 지역적 범위의 문제를 보이고 있다(이시원․민병익, 2006: 368). 또한 시․군통합 이전부터 이후의 시점까지 장기간의 자료를 분석함에 있어서도 적절한 통계기법을 활용하지 못함으로써 그 정책적 함의를 제대로 분석하지 못한 한계를 발견할 수 있다.

본 연구에서는 지난 1990년대 중반에 단행된 시․군통합의 성과를 실증자료에 근거한 재정적 측면에서의 분석을 시도함으로써 당시 도농통합 방식의 시․군통합의 명분으로 내세웠던 근거들이 실제로 통합이후 그 효과를 드러냈는가를 살펴보는데 연구의 목적을 두고 있다. 이를 위한 연구의 시간적 범위는 시․군통합 이전인 1988년부터 시․군통합이 이루어진 후 10년이 경과한 2004년까지로 하며, 분석을 위한 통계적 방법으로는 패널데이타 분석에 유용한 통계적 분석도구인 STATA를 통해 통합회귀분석(Pooled Regression)을 활용하고자 한다.

Ⅱ. 시․군통합의 논리 및 선행연구 검토

1. 행정구역 통합 및 분리에 대한 논리

행정구역의 통합 및 분리와 관련하여 그 적정 규모를 논함에 있어 크게 경제적 접근, 정치행정적 접근, 정주체계론적 접근으로 구분할 수 있다. 경제적 접근으로는 티부가설, 오츠의 분권화의 정리, 그리고 규모의 경제론을 들 수 있다. 티부가설은 지방정부간의 경쟁과 주민들의 자유로운 선택행위를 통해 공공서비스 제공의 효율성을 제고할 수 있으므로 분권화된 작은 규모의 많은 지방정부가 더욱 효율적임을 제시하고 있다. 오츠의 분권화의 정리는 중앙정부가 공공재를 공급함에 있어 규모의 경제 및 지역간 파급효과를 고려함에 따른 비용절감이 없는 한 각지방정부가 파레토 효율적인 수준의 공공재를 공급함으로써 파레토 개선이 발생한다는 것으로, 지방정부의 적정규모는 규모의 경제 상실과 파급효과에 따른 비용과 주민들의 선호를 잘 반영함에 따른 편익을 비교함으로써 결정되어야 한다는 것이다. 오츠의 정리에 따르면 지방정부의 규모는 작을수록 효율적인 것으로 해석할 수 있다. 그러나 오츠의 정리는 어떠한 정부가 공공재를 공급하든지 비용이 같다는 가정하에서 유도된 결론이다. 실제로 정부의 크기에 따라 지방공공재를 공급하는 데 있어서 비용의 차이가 나므로 이를 고려할 경우에 이론적으로 최적의 지역규모를 유도할 수 있다. 즉 지역이 커질수록 공공재를 공급하는 비용은 줄어들 수 있으나 이에 따른 그 지역 주민들의 수요를 정확히 반영하지 못하게 되는 위험이 커지고, 지역이 작은 경우에는 공공비용이 클 수는 있지만 그 지역주민들의 수요를 정확히 반영하지 못하게 될 위험은 작아진다. 그러므로 비용과 위험간의 조합 중에서 주민들의 혜택을 극대화할 수 있는 최적의 규모를 산출할 수 있다.

그리고 규모의 경제론은 행정구역의 통합으로 서비스 권역이 확대되어 그 규모가 커지면 조세 혹은 사용자 부담금의 감소로 개인이 소비하는 공공서비스의 비용이 감소하게 되어 효율성이 높아진다는 것이다. 한편, 정치행정적 측면에서의 접근은 행정구역이 지역사회 및 주민의 통제가 가능한 규모이어야 하고, 주민의 정책결정 과정 참여 그리고 행정에의 접근 등이 용이하도록 그 규모가 설정되어야 한다는 점을 강조한다. 정주체계론은 정주체계와 생활권 형성에 따라 구역이 설정되어야 한다는 접근방법이다.

지방자치제의 실시와 더불어 1994년과 1995년에 이루어진 시․군통합은 당시 적지 않은 찬반 논란이 있었다. 도농통합 방식에 따른 시․군통합에 대해 찬성론자들은 시․군통합이 주민생활권과행정구역의 일치화, 외부효과의 내부화, 행정비용의 감소, 규모의 경제실현, 도시와 농촌의 균형개발, 재정운용의 효율성 등을 그 이유로 삼았다. 반면, 시․군통합에 부정적인 반대론자들은 규모의 경제 발생의 불확실성, 행정서비스 공급의 지역간 불균형, 통합으로 인한 예산증가 발생, 도시 행정수요와 농촌 행정수요의 이질성, 행정의 반응성 감소 등의 문제를 반대의 논리로 내세웠다(홍준현, 1997: 최흥석․정재진, 2005). 이를 구체적으로 정리하면 통합주의자들은 대규모의 지방자치정부를 통해서 규모의 경제를 달성함으로써 공공서비스 공급의 비용을 절감할 수 있고, 통합을 통해 중복되는 기구와 인력을 축소하여 효율성을 제고할 수 있으며, 지역간 재정능력의 차이로 인한 형평성의 저해 문제를 통합을 통해 해결할 수 있다는 것이다. 그러나 분리론자들은 통합론자들의 이러한 주장에 대해 소규모 지방정부로도 다양한 방법을 통해 규모의 경제를 달성하면서 주민의 요구에 대응하는 행정서비스를 제공할 수 있고, 소규모 지방정부로의 분리를 통해서 시민들의 지방정부에 대한 통제가 강화되어 지방정부의 효율성을 제고할 수 있다고 주장한다. 또한 소규모의 지방정부는 지역 주민의 이익을 적극적으로 대변함으로써 다양한 주민들의 이해가 정책에 반영될 수 있으며, 통합을 통해 달성되는 재정평준화는 소규모 지방정부의 열등한 공동체에게 희생을 강요하게 된다(배인명외, 2000)는 점을 강조한다.

2. 선행연구의 검토

시․군통합과 관련된 선행연구 가운데 그 통합과정이 본격적으로 진행된 1990년대 중반을 기준으로 그 이전의 연구는 대부분 외국의 사례 및 관련 이론을 중심으로 논의가 진행되었다. 그주요 내용은 통합의 긍정적인 측면과 부정적인 측면간의 비교를 통해 시․군통합의 타당성 혹은 부적절성에 관한 정책적 근거를 제시하는데 초점을 두고 있다. 시․군통합의 긍정적인 측면 이른바 효율성을 추구하는 입장에서 행정구역을 광역화하는 것이 좋다고 통합을 주장하는 입장(김익식외, 1995; 정세욱, 1998, 박희정, 1994; 임성일, 1994)이 있는가 하면, 소규모단위의 행정구역이 민주성 제고에 이바지 한다는 견해에서 행정구역을 통합하기보다 분리하자는 입장(이규환, 1994; 김안제, 1994)이 맞섰다. 또한 소규모의 행정구역에서는 대상의 동질성을 고려하여 도농을 분리하고, 대규모의 행정구역에서는 이와 관련 없이 통합구역을 설정하는 것이 바람직하다는 절충적인 견해가 제시되기도 하였다(최창호, 1989).

한편, 시․군통합이 이루어진 후 발표된 대부분의 연구는 당초 통합을 통해 달성하고자 했던 목표들이 제대로 달성되었는지, 그리고 통합의 부정적인 측면에 대한 보완이 어느 정도 이루어졌는가에 대한 실증적인 분석이 주류를 이루고 있다. 그리고 그 분석방법에 있어서는 다양한 평가기준과 측정방법을 적용하고 있다. 이와 같은 선행연구를 통해 나타난 시․군통합의 성과를 살펴보면, 홍준현(1997)은 시․군통합을 통한 비용절감이나 공공서비스 공급의 효율성은 기대만큼 긍정적이지 못하였으나 서비스 공급의 지역간 공평성과 규모의 경제 효과는 어느 정도 있는 것으로 평가하고 있다. 부형근(1998)의 연구에서는 시․군통합을 통해 광역행정에 대한 협조, 생활권과 행정구역의 일치, 지방자치단체의 재정력 등에서는 긍정적인 결과가 있었으나 주민간 화합도, 행정부문에 있어 조직축소나 인력감축의 측면에서는 다소 부정적인 것으로 보고하고 있다. 그리고 김대원(1999)은 시․군통합이 지방정부의 생산성 증대 효과를 가져오지 못한 것으로 분석하고 있으며, 박종관(1999)은 시․군통합이 규모의 경제효과는 어느 정도 달성하였으나 서비스공급의 효율성과 도농간의 통합성에 있어서는 그 효과가 다소 부정적인 것으로 분석하고 있다. 한국지방행정연구원(2000)의 분석결과에서는 조직과 인력의 측면에서는 긍정적인 효과가 있는 것으로 나타났으며, 박종관․조석주(2001)의 연구를 통해서는 효율성 측면의 기구축소 및 인력감축을 통한 비용절감 효과는 미미했으나 민주성 측면의 주민참여와 그에 대한 행정기관의 대응성, 그리고 도농간 격차 해소 등에서 긍정적인 효과가 있는 것으로 분석되었다. 그리고 홍준현(2005)은 시․군통합은 통합시 지역 전체에 대해서만 성장효과를 갖고 있는 것이 아니라 통합시 지역 내부의 도시와 농촌지역간에 균형성장에도 긍정적인 효과를 갖고 있으며, 국가 전체적으로도 지역간 격차를 감소하는 긍정적인 효과를 갖고 있다고 주장하였다. 한편, 김재홍(2000)의 연구와 이시원․민병익(2001)의 연구는 자료포락분석법(DEA)을 통해 시․군통합의 전체적인 효과를 분석하였는데, 김재홍(2000)의 연구에서는 시․군통합이 효율성 향상에 긍정적인 효과가 있다고 주장한 반면, 이시원․민병익(2001)은 통합시와 비통합시간의 효율성 비교를 통해 통합시의 효율성 증대 효과가 긍정적이지 못한 것으로 분석하고 있다.

이와 같이 시․군통합의 성과와 관련하여 다양한 연구자들의 분석결과는 일관된 결과를 보여주고 있지 못하다. 시․군통합이 과연 규모의 경제를 달성하여 지방정부의 서비스 공급의 효율성을 달성하였는지, 도시와 농촌간의 균형적 발전에 기여하였는지, 인력감축 및 기구 축소를 통한 조직적 측면의 효율성은 향상되었는지, 주민참여와 그에 대한 행정기관의 대응성은 높아졌는지, 그리고 지방정부의 전반적인 효율성은 어떻게 변화하였는지에 대해 지금까지의 선행연구는 해답을 제공하지 못하고 있다. 이러한 상반되는 결과가 나타나게 된 원인은 다양하게 제시될 수 있다. 먼저, 상당수의 연구가 사례분석에 의한 성과평가 방식을 채택함으로써 분석대상인 사례에 따른 차이일 수 있다. 또한 평가를 위한 기준과 그 측정지표의 설정에서 연구자의 편의에 의한 자의성이 일정부분 개입되었을 가능성이 높다. 이러한 자의적인 평가지표는 분석결과의 타당성과 신뢰도를 저해할 수 있다. 우리나라 시․군통합의 성과와 관련된 많은 연구는 통합이 이루어진지 5-6년 내에 이루어졌다. 그러므로 시간적인 측면에서 제대로 된 시․군통합의 성과를 측정하기에는 일정한 한계가 있을 수 있다. 성과평가를 위한 자료수집 및 분석방법에 있어서도 일정한 문제점을 지적할 수 있다. 몇 몇 연구에서 자료포락분석법(DEA) 등 시․군통합의 성과평가를 위한 새로운 분석방법을 시도하기도 하였으나 대부분의 선행연구는 설정된 평가지표에 따라 통계자료를 활용하여 단순한 기술적인 분석에 그치거나 주민만족도 등 주민의 체감정도를 분석하는 수준에 머물러 왔다(이시원․민병익, 2006).

한편, 재정적 측면에서 시․군통합의 성과를 분석한 연구로는 김동훈․정진헌(1996)의 연구, 경기개발연구원(1997), 배인명외(2000)의 연구와 최흥석․정재진(2005)의 연구를 들 수 있다. 김동훈․정진헌(1996)은 도농통합형 행정구역 개편의 효과를 분석하면서 통합을 통한 예산절감 효과는 기대수준 이하라는 결론을 내렸다. 경기개발연구원(1997)의 분석에서는 시․군통합이 행정서비스 공급에 있어 지역간 불균형을 극복하지 못하였고, 재정력 강화 역시 이루어지지 않은 것으로 보고하고 있다. 배인명외(2000)는 시․군통합 후 통합시와 비통합시 간의 세입구조와 세출구조에서 일정한 차이가 존재하는가를 분석하는 방식을 통해 시․군통합의 재정적 효과를 분석하였다. 그 연구에 의하면 통합시와 일반시(비통합시)간에는 세입과 세출에서 유사한 양상을 보임으로써 재정에 대한 시․군통합의 효과는 거의 없었으며, 시․군통합은 지방재정의 규모를 줄이지 못함으로써 규모의 경제를 달성하여 공공서비스 공급의 비용을 절감할 수 있다는 통합주의자들의 견해를 반박하였다. 최흥석․정재진(2005)은 도농통합이 자치단체의 재정수준에 어떠한 효과를 가져왔고, 이러한 효과가 발생하게 된 원인을 분석하였다. 이들 연구결과에 따르면 도농통합은 비용절감 측면에서 긍정적인 효과를 가져왔으나 규모의 경제효과와 지역간 불균형 완화 효과는 거의 없거나 오히려 부정적인 결과를 가져온 것으로 나타났다. 한편, 재정적 측면에서 시․군통합의 성과를 분석한 대부분의 선행연구는 그 분석기법에 있어 일정한 한계를 보여주고 있다. 최흥석․정재진의 연구 그리고 배인명 외의 연구 모두 통합 이전과 이후 시점을 구분한 후 통합 이전 시점의 평균과 통합 이후 시점의 평균값을 통해 대응표본 T-test를 실시하고 있는데 이는 통합이 가진 시차의 요소를 분석에 반영하지 못한 한계를 가지고 있다. 또한 1990년대 중반 이루어진 시․군통합의 순수한 효과를 분석하기 위해서는 당시의 시․군통합이 지방자치제와 함께 실시되었다는 측면에서 지방자치제의 효과를 통제할 필요가 있다. 아울러 시․군통합의 효과를 교란시키는 허위효과를 통제해야 함에도 불구하고 지금까지의 선행연구는 이를 처리하기 위한 적절한 분석기법을 채택하지 못한 분석방법상의 한계를 지니고 있는 것이다.

Ⅲ. 연구의 분석 내용 및 방법

1. 연구의 분석내용

본 연구는 생활권과 행정구역의 일치에 의한 주민생활 편익의 증대, 지방자치단체의 자치능력 고취, 행정의 효율성 제고, 그리고 공공서비스 제공에 있어 규모의 경제 실현을 목표로 1994년과 1995년 사이에 이루어진 시․군통합이 통합시의 재정에 어떠한 변화를 가져왔는가를 분석하는데 목적을 두고 있다. 이를 위한 분석내용은 크게 세가지 차원으로 구분하고자 한다.

첫째, 통합의 주요한 목표 가운데 하나인 관리적 효율성과 규모의 경제 효과를 어느 정도 달성하였는가를 분석하고자 한다. 시․군통합은 두개이상의 자치단체를 합병함으로써 중복되는 기구의 폐지 및 인원의 축소를 가져와 행정비용을 절감할 수 있을 것으로 기대되어 왔다. 또한 도시와 농촌을 합병하게 될 경우 서비스 권역이 통합되어 인구가 증가하게 됨으로써 지역주민이 공공서비스를 이용하기 위해 지불해야 하는 세금이 감소하게 되고, 이는 서비스 단위당 생산비용의 감소를 가져와 규모의 경제 효과를 거들 것으로 기대되었다. 본 연구에서는 이러한 기대가 어느 정도 달성되었는가를 살펴보고자 한다. 이를 위해 관리적 효율성은 일반행정비의 변화를, 그리고 규모의 효율성은 인구 1인당 총세출액의 변화를 분석함으로써 그 효과를 검정할 수 있을 것이다.

둘째, 시․군통합이 자치단체의 재정자립도에 어떠한 영향을 미쳤는가를 분석하고자 한다. 지방세는 지방정부가 스스로 거두어들이는 자주재원 중의 하나이다. 이러한 재정자립도의 변화 분석을 통해 시․군통합 후 지방정부의 재정상황의 건전성 평가와 더불어 시․군통합이 지방정부의 재정에 어느 정도의 시너지 효과를 가져왔는가를 살펴볼 수 있을 것이다. 또한 재정자립도에 대한 분석은 시․군통합이 당시 경상비조차 감당하기 힘들었던 군지역의 심각한 재정상태의 악화를 방지하기 위한 방안 가운데 하나였음을 고려할 때 재정자립도의 변화에 대한 분석은 시․군통합의 성과 평가를 위한 하나의 지표가 될 수 있을 것이다.

셋째, 시․군통합 이후 중앙정부의 지방정부에 대한 재정지원에서 어떠한 변화가 있었는가를 살펴보고자 한다. 중앙정부와 상위지방정부로부터 이전되는 의존재원은 지방교부세, 국고보조금, 지방양여금으로 구분할 수 있다. 지방교부세는 지역 간 재정격차를 완화시키기 위해 일정한 기준에 의해 배분되며 그 사용용도가 정해지지 않은 일반적인 정액지원금이다. 반면, 보조금과 지방양여금은 국가가 특정사업을 육성하기위해 지원하며 지방정부의 일정한 지방비 부담이 요구되기 때문에 정률지원금에 해당된다. 본 연구에서는 이와 같은 세 가지 의존재원이 시․군통합 후 어떻게 변화되었는가를 살펴봄으로써 통합 후 중앙정부의 시․군통합에 대한 정책적 지원의 일관성과 통합 성과의 제고를 위한 노력의 정도를 측정할 수 있을 것으로 본다. 또한 시․군통합 이후 중앙 및 광역정부로부터의 재정적 지원의 변화에 대한 분석은 당시의 시․군통합이 중앙정부의 주도하에 이루어졌음을 고려할 때 지방정부의 중앙정부의 정책에 대한 순응이 어느 정도의 재정적 혜택을 가져왔는가를 분석할 수 있다는 측면에서 중요한 의미가 있을 것이다.

본 연구에서는 결산자료를 바탕으로 시․군통합 이후 지방정부의 세입과 세출구조의 변화를 전체적으로 살펴봄으로써 시․군통합이 지방정부의 재정자율성에 미친 영향, 정부간 재정지원금의 변화에 미친 영향, 그리고 통합 당시의 중요한 명분이었던 관리적 효율성과 규모의 경제 효과의 발생 여부를 분석하고자 한다.

2. 연구의 분석방법 및 변수의 설정

본 연구는 1994년 이후 이루어진 통합시를 중심으로 시․군통합이 지방정부의 재정적 변화에 미친 영향을 분석하고자 한다. 이를 위한 분석 대상은 통합시와 비통합시를 포함한 전체 시단위로 한다. 이와 같이 비통합시를 분석대상에 포함시킨 이유는 당시의 시․군통합이 지방자치제를 앞두고 실시되었기 때문에 이에 대한 통제가 필요하기 때문이다. 한편, 분석을 위한 시간적 범위는 1988년부터 2004년으로 한정하며, 통합 이전의 시점은 1988년부터 통합시의 재정이 통합되는 시기까지, 통합 이후는 재정 통합 이후부터 2004년까지로 한다.

이에 따라 1998년에 이루어진 여수시는 1998년을 기준으로 통합 이전과 이후로 구분하였으며, 용인시, 파주시 등과 같이 군이 시로 승격한 경우는 통합시에 포함시키지 않았다.

이와 같이 본 연구에서 활용하고자 하는 자료는 통합시계열 형태의 자료로서 이를 처리하기 위한 통계적 기법으로 통합회귀분석(Pooled Regression)을 활용하고자 한다. 통합 시계열 분석은 정책적 결과와 변화에 사회, 경제, 그리고 제도적 측면이 장기간에 걸쳐 어떠한 영향을 미쳤는가를 분석함에 있어 매우 유용하다. 또한 통합시계열 분석은 개별적인 이분산의 문제를 통제하기에 효과적인 장점을 지니고 있다. 통합시계열 분석에서는 절편을 어떻게 처리하느냐에 따라 고정효과모형(Fixed-Effects Model)과 무작위효과모형(Random Effects Model)로 나누어지는데 본 연구에서 이 가운데 One-way 무작위효과모형을 활용하고자 한다.

고정효과모형과 무작위효과모형 가운데 어느 모형이 더 적합한가의 여부는 Hausman 검증을 통해 판단하는 것이 일반적인데 본 연구에서 분석하고자 하는 모든 통합시계열모형에서 그 검증값의 P 값이 0.05이상으로 나타나 무작위효과모형이 보다 적합하다 할 것이다.

통합시계열 자료를 활용할 경우 정책개입의 효과를 단기적 효과와 장기적 효과로 구분하여 분석이 가능하다. 본 연구에서는 시․군통합의 효과를 단기적 효과와 장기적 효과로 나누어 분석을 시도하게 될 것이다. 단기적 효과는 시․군통합 당시의 시점을 중심으로 그 정책적 개입이 통합 전․후간에 통계적으로 유의미한 변화를 가져왔는가를 의미하며, 장기적인 효과는 시․군통합 이후 그 시차의 요소를 고려하여 그 효과가 통합 이전에 비해 어떻게 변화되었는가를 의미한다. 그러므로 장기적인 효과는 통합 이후 관련 변수의 지속적인 변화를 측정하는데 적합하다 할 것이다. 이와 같이 시․군통합의 단기적 효과와 장기적 효과를 분석하기 위해 통합시를 대상으로 단기적 효과의 경우 시․군통합의 이전 시점은 0을 그리고 이후 시점은 모두 1을 부여하며, 장기적 효과는 시․군통합 이전 시점은 0을 그리고 시․군통합이 이후의 시점은 년수의 변화에 따라 각각 1, 2, 3….. 과 같이 시․군통합 변수의 값에 더미(dummy) 값을 주게 된다. 예를 들어 1995년 4월에 통합이 이루어진 진주시의 경우 본 연구에서 활용하고 있는 자료가 결산자료이므로 시․군통합의 단기적 효과를 분석하기 위해 1988년부터 1994년까지는 0을 1995년부터 2004년까지는 1을 부여한다. 그리고 장기적인 효과의 분석을 위해서는 1988년부터 1994년까지는 0을 1995년은 1, 1996년은 2, 그리고 2004년은 10을 부여하게 된다. 이러한 분석방법은 재정 관련 자료를 분석함에 있어 최근 널리 활용되고 있는 방식 가운데 하나라 할 수 있다.

지금까지 시․군통합의 성과를 재정적 측면에서 분석한 대부분의 연구는 시․군통합의 순수한 효과를 교란시키는 허위효과에 대한 통제가 이루어지지 않았고, 재정적 자료가 가진 패널데이터로서의 장점을 살리지 못한 한계를 가지고 있다. 특히 1990년대 중반에 이루어진 시․군통합은 지방자치제라는 지방행정사의 획기적인 전환점과 함께 이루어졌다는 측면에서 이에 대한 통제가 이루어지지 않을 경우 통합 이후의 재정적 변화가 시․군통합에 의한 변화인지 아니면 지방자치제의 실시에 따른 변화 인지를 구분하기 어려울 것이다. 이에 본 연구에서는 시․군통합이 지방정부의 재정에 미친 순수한 영향을 분석하기 위한 통제변수로 인구, 인구밀도, 전체 인구 대비 61세 이상 인구비율, 전체 인구 대비 전체 종업원 비율, 전체 인구 대비 제조업 종사자 비율, 전체 인구대비 저소득인구(기초생활수급자) 비율, 주민 100명당 자동차 대수, 주민 1만명당 공무원 수, 지방자치제의 실시, 전년도 예산액을 포함시켰다. 인구수, 인구밀도, 61세 이상 인구 비율, 그리고 저소득 인구 비율의 경우 공공서비스에 대한 수요를 측정하기 위한 변수로서, ‘인구100명당 자동차 대수’는 개발수요에 해당하는 변수로서, 공무원수와 제조업 종사자 비율은 선결변수(predetermined variables)로서, 전년도 지출수준은 예산에 있어 점증성을 통제하기 위한 변수로서, 지방자치제의 실시는 지방자치제의 효과를 통제하기 위한 변수로서 의미를 가진다.

본 연구에서는 통합회귀분석을 위한 통계처리 프로그램으로 STATA를 활용하고자 한다. 그리고 분석을 위한 재정 관련변수는 '지방재정연감'에서 관련 자료를 수집하였으며, 인구사회적 변수 등은 '도시연감'과 '전국통계연감'을 활용하였다. 한편, 재정 관련 변수들의 값은 1996년을 기준으로 물가지수를 고려하여 불변가격으로 환산하였으며, 이를 다시 인구수로 나누어 주민 1인당 불변가격을 구하였다. 한편, 본 연구는 2004년 12월을 기준으로 64개 시단위 자치단체를 기준으로 시․군통합의 효과를 검증하였으며, 이에 따른 관측치는 64개 자치단체의 17년간 자료인 1,088개 이다.

Ⅳ. 연구의 분석결과

시․군 통합이라는 정책적 변수가 지방정부의 재정에 미친 순수한 효과를 분석하기 위해 여러 가지 통제변수를 동시에 고려하여 수행한 통계적인 분석결과는 내용별로 <표>를 통해서 제시하였다. 그러나 구체적인 분석결과는 정책변수인 시․군통합이 지방정부의 재정에 미친 영향을 중심으로 기술하고자 한다.

1. 시․군통합이 통합시의 세출의 변화에 미친 영향

1) 단기적 효과

통합론자들이 통합의 긍정적인 효과로 제시한 대표적인 논거 가운데 하나는 규모의 경제의 실현을 통한 공공서비스 공급 비용의 절감 효과를 거둘 수 있다는 것과 통합을 통해 중복되는 기구와 인력을 축소함으로써 인건비를 비롯한 일반행정비의 감축을 바탕으로 관리적 효율성을 달성할 수 있다는 것이었다. 그러나 분리론자들은 통합으로 인한 예산증가의 발생과 규모의 경제 발생의 불확실성을 우려하였다. 그러므로 시․군통합 후 규모의 경제 효과와 관리적 효율성의 측면에서 어떠한 변화가 있었는가에 대한 검증은 시․군통합의 성과를 측정함에 있어 중요한 측면이 될 수 있을 것이다. 이에 도농통합 방식의 시․군통합이 통합시의 세출액에 어떠한 영향을 미쳤는가를 살펴보기 위해 통합회귀분석을 실시하였다.

<표 1>은 시․군통합의 시점을 기준으로 이전과 이후로 구분하여 그 단기효과(short-term effect)을 분석한 것으로서 시․군통합은 통합시의 주민1인당 총세출액과 주민1인당 경제개발비의 증가를 가져온 반면 주민1인당 일반행정비와 주민1인당 사회보장비에는 유의미한 영향을 미치지 않은 것으로 나타났다. 한편, 본 연구에서 설정한 독립변수 가운데는 예산의 점증성을 통제하기 위한 변수에 해당하는 전년도 지출수준, 개발수요에 해당하는 주민 100명당 자동차 소유대수, 그리고 공공서비스 수요에 해당하는 인구 및 기초생활수급자 비율이 세출관련 모든 변수에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었다.

<표 1> 시․군통합이 세출액의 변화에 미친 단기효과

(    ): t 값

변수	주민1인당 총세출액	주민1인당 일반행정비	주민1인당 경제개발비	주민1인당 사회보장비
상수	-33605.95 (-4.74)**	-16030.36 (-5.36)**	-16676.29 (-3.60)**	-15985.02 (-3.95)**
전년도(t-1)	0.66 (30.41)**	0.59 (23.71)**	0.29 (8.40)**	0.67 (26.23)**
지방자치제의 실시	12220.19 (2.94)**	3998.16 (2.18)*	-465.75 (-0.16)	5570.90 (2.35)*
인구	0.24 (9.81)**	0.10 (9.61)**	0.13 (8.14)**	0.10 (7.37)**
인구밀도	-3.02 (-2.13)*	-0.47 (-0.75)	-1.56 (-1.59)	-1.28 (-1.55)
61세이상 인구비율	2.76 (0.01)	-4.35 (-0.04)	-67.64 (-0.42)	126.22 (0.94)
기초생활수급자 비율	1518.74 (3.27)**	408.90 (2.01)*	649.79 (2.03)*	648.73 (1.98)*
전체 종업원 비율	247.46 (1.23)	172.64 (1.96)	92.03 (0.66)	129.06 (1.11)
제조업종사자 비율	-417.39 (-1.18)	-184.97 (-1.19)	-266.49 (-1.09)	-93.53 (-0.46)
자동차소유(100명당)	939.00 (4.22)**	346.48 (3.69)**	797.86 (5.50)**	319.25 (2.56)*
공무원수(만명당)	152.31 (0.48)	185.85 (1.35)	212.43 (0.99)	-52.91 (-0.28)
국고보조금(1인당)	-	-	-	0.06 (4.22)**
시․군통합 단기효과	14223.41 (3.01)**	2631.61 (1.27)	15023.17 (4.57)**	-878.47 (-0.32)
M, R2	1019.43**, 0.943	525.01**, 0.900	184.56**, 0.767	443.07**, 0.855

*p<.05  **p<.01

이러한 시․군통합의 단기효과에 대한 분석 결과는 지금까지 시․군통합의 재정적 효과를 분석한 선행연구의 결과와 동일하다. 그러므로 시․군통합의 단기효과만을 두고서 그 성과를 판단한다면 대부분의 선행연구에서와 같이 시․군통합은 통합의 목적 가운데 하나인 규모의 경제를 통한 규모의 효율성을 달성하지 못하였을 뿐만 아니라 일반행정비의 감소를 통한 관리적 효율성 역시 달성하지 못한 것으로 결론을 내릴 수 있을 것이다.

2) 장기적 효과

지금까지 선행연구에서 시․군통합의 효과를 이전과 이후 시점으로 구분하여 분석한 것과는 달리 시․군통합 이후를 시차의 변화를 고려하여 그 효과를 장기적(long-term)인 관점에서 분석한 결과는 다음과 같다. 즉, 시․군통합이 통합시의 세출액에 미친 영향은 시․군통합 이전과 이후로 구분하여 단기적인 효과를 분석한 결과와는 일정한 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 다음의 <표 2>는 장기적 관점에서 어떠한 차이가 나타나는지를 분석한 결과이다.

<표 2> 시․군통합이 세출액의 변화에 미친 장기효과

(    ): t 값

변수	주민1인당 총세출액	주민1인당 일반행정비	주민1인당 경제개발비	주민1인당 사회보장비
상수	-35562.83 (-5.23)**	-15753.65 (-5.56)**	-10276.18 (-2.36)*	-18735.81 (-4.76)**
전년도(t-1)	0.58 (22.19)**	0.54 (19.97)**	0.23 (7.23)**	0.62 (20.90)**
지방자치제의 실시	9107.48 (2.27)*	2130.51 (1.21)	558.45 (0.20)	3420.81 (1.45)
인구	0.27 (11.01)**	0.10 (10.05)**	0.13 (8.19)**	0.10 (7.48)**
인구밀도	-5.89 (-4.74)**	-1.47 (-2.68)**	-3.80 (-4.33)	-1.19 (-1.61)
61세이상 인구비율	169.32 (0.75)	59.41 (0.60)	49.62 (0.31)	118.05 (0.89)
기초생활수급자 비율	2452.11 (5.13)**	731.14 (3.46)**	1180.66 (3.51)**	341.48 (1.20)
전체 종업원 비율	245.90 (1.23)	139.84 (1.60)	77.40 (0.55)	153.07 (1.31)
제조업종사자 비율	245.07 (0.69)	80.09 (0.51)	184.17 (0.74)	2.46 (0.01)
자동차소유(100명당)	-278.80 (-0.95)	-82.24 (-0.63)	106.25 (0.51)	-43.76 (-0.25)
공무원수(만명당)	-407.11 (-1.41)	-23.30 (0.18)	-352.35 (-1.76)	-39.53 (-0.23)
국고보조금(1인당)	-	-	-	0.05 (3.30)**
추세(trend)	4868.85 (6.07)**	1806.39 (5.26)**	2184.74 (4.19)**	1261.31 (2.67)**
시․군통합 장기효과	-206.40 (-0.33)	-741.29 (-2.75)**	296.26 (0.68)	100.42 (0.27)
M, R2	974.58**, 0.941	499.39**, 0.904	170.78**, 0.762	413.71**, 0.863

*p<.05, **p<.01

<표 2>에서와 같이 본 연구에서 설정한 독립변수 가운데는 예산의 점증성을 통제하기 위한 변수에 해당하는 전년도 지출수준과 공공서비스 수요에 해당하는 인구 및 기초생활수급자 비율이 세출관련 모든 변수에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 가운데 시․군통합 이후 장기적으로는 주민1인당 총세출액, 주민1인당 경제개발비, 주민1인당 사회보장비에서는 유의미한 변화가 없었고, 일반행정비에서만 유의미한 감소가 있었음을 확인할 수 있다. 이는 일반행정비의 감축을 통해 관리의 효율성을 달성할 수 있다는 통합론자들의 주장과 일치하는 결과이며, 시․군통합이 규모의 효율성과 관리적 효율성에 부정적인 영향을 미치는 것으로 분석한 선행연구와는 다소 상반된다.

이와 같이 시․군통합의 효과를 단순히 시․군통합이라는 정책적 개입(intervention) 시점을 두고서 이전과 이후로 구분하여 그 변화를 살펴본 결과와 시․군통합 이후 장기적으로 그 변화를 분석한 결과는 일정한 차이가 존재함을 볼 수 있다. 이는 시․군통합 직후에는 의도하였던 통합의 성과를 거두지 못하였다 할지라도 시간의 경과와 더불어 의도했던 효과가 서서히 나타나고 있음을 의미한다. 또한 선행연구의 분석결과를 바탕으로 이루어진 시․군통합의 규모의 효율성과 관리적 효율성에 대한 부정적인 평가 역시 제고될 필요가 있음을 보여주고 있다

2. 시․군통합이 중앙정부의 재정지원의 변화에 미친 영향

1) 단기적 효과

시․군통합 당시 군지역 주민의 경우 통합이 이루어질 경우 지금까지 받아온 중앙정부로부터의 각종 혜택이 줄어드는 것에 대해 많은 우려를 가지고 있었다. 또한 시지역 주민 역시 인구의 감소와 노령화, 그리고 산업 시설의 부재 등으로 재정상태가 매우 열악한 군지역과 통합 할 경우 그 부담을 고스란히 함께 책임져야 하고, 이후의 투자 등에서 군지역에 양보해야 하는 불리함이 있었다. 이러한 양 지역 주민들의 우려를 해소할 수 있는 방안 가운데 하나는 중앙정부의 통합시에 대한 재정지원이라 할 수 있는데 이는 통합의 성사를 결정짓는 주민들의 찬반투표 당시 중요한 고려의 측면 가운데 하나였다고 할 수 있다.

<표 3>은 시․군통합 이전과 이후 시점을 중심으로 통합이 중앙정부의 예산 지원에 미친 단기효과를 통합회귀분석을 통해 분석한 결과를 보여주고 있다. <표 3>을 통해서 확인할 수 있는 바와 같이 예산의 점증성을 통제하기 위한 변수에 해당하는 전년도 주민1인당 지원액, 개발수요에 해당하는 주민100명당 자동차 소유대수, 그리고 공공서비스에 대한 수요에 해당하는 인구 관련 변수가 각각의 종속변수에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 가운데 시․군통합은 정액보조금인 지방교부세와 정률보조금에 해당하는 국고보조금에는 통계적으로 유의미한 증가를 가져왔으나 지방양여금에는 영향을 미치지 않은 것으로 나타났다. 그러므로 시․군통합 이후 중앙정부의 통합시에 대한 재정적인 지원은 일정한 증가가 있었다고 하겠다.

<표 3> 시․군통합이 중앙정부의 예산 지원에 미친 단기효과

(    ): t 값

변수	주민1인당 지방교부세	주민1인당 지방양여금	주민1인당 국고보조금
상수	6065.68 (1.00)	-689.85 (-0.11)	-22112.55 (-2.42)*
전년도(t-1)	0.14 (3.90)**	0.12 (2.40)*	0.34 (6.33)**
지방자치제의 실시	44.76 (0.01)	43.64 (0.01)	-4260.55 (-0.73)
인구	-0.05 (-2.71)**	0.06 (4.04)**	0.08 (2.83)**
인구밀도	-1.11 (-0.83)	-6.04 (-2.97)**	-4.47 (-2.23)*
61세이상 인구비율	150.14 (0.69)	2.54 (0.05)	10.14 (0.03)
기초생활수급자 비율	-701.93 (-1.60)	236.30 (1.27)	843.22 (1.30)
전체 종업원 비율	242.42 (-1.28)	-80.65 (-1.05)	14.54 (0.05)
제조업종사자 비율	-182.01 (-0.55)	199.54 (1.03)	-598.91 (-1.21)
자동차소유(100명당)	1053.75 (5.42)**	565.44 (5.90)**	1374.94 (4.81)**
공무원수(만명당)	663.19 (2.26)*	87.23 (0.69)	639.49 (1.46)
시․군통합 단기효과	40285.09 (8.67)**	-13981.89 (-1.52)	17540.98 (2.64)**
M, R2	76.64, 0.481	26.00**, 0.373	49.77**, 0.405

*p<.05, **p<.01

2) 장기적 효과

시․군통합 후 중앙정부의 통합시에 대한 재정지원이 장기적인 관점에서 어떠한 변화가 있었는가를 살펴본 결과가 <표 4>에 제시되어 있다.

<표 4> 시․군통합이 중앙정부 예산지원의 변화에 미친 장기효과

(    ): t 값

변수	주민1인당 지방교부세	주민1인당 지방양여금	주민1인당 국고보조금
상수	25724.11 (4.61)**	-3324.26 (-0.87)	-15263.94 (-1.84)
전년도(t-1)	0.01 (0.19)	0.06 (1.19)	0.17 (3.08)**
지방자치제의 실시	9494.98 (2.57)*	1046.29 (0.98)	-6553.42 (-1.19)
인구	-0.07 (-3.84)**	0.03 (3.00)**	0.05 (1.80)
인구밀도	-4.00 (-3.49)**	-2.68 (-3.29)**	-5.37 (-3.10)**
61세이상 인구비율	260.16 (1.26)	-1.82 (-0.04)	-31.46 (-0.10)
기초생활수급자 비율	321.98 (0.73)	347.78 (1.85)	2473.60 (3.76)**
전체 종업원 비율	-126.12 (-0.69)	-20.53 (0.03)	169.04 (0.62)
제조업종사자 비율	481.13 (1.48)	195.65 (1.02)	172.64 (0.35)
자동차소유(100명당)	-362.45 (-1.34)	55.20 (0.38)	-822.79 (-2.02)*
공무원수(만명당)	437.95 (-1.67)	-91.03 (-0.64)	-43.94 (-0.11)
추세(trend)	2672.56 (3.96)**	789.53 (2.82)**	5620.91 (5.42)**
시․군통합 장기효과	5370.46 (8.89)**	450.07 (2.28)*	2989.17 (3.54)**
M, R2	80.60**, 0.480	26.46**, 0.388	55.35**, 0.402

*p<.05, **p<.01

<표 4>에 나타난 바와 같이 행정에 대한 수요에 해당하는 인구관련 변수들이 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 가운데 시․군통합 이후 지방교부세, 지방양여금, 그리고 국고보조금 모두에서 통계적으로 유의미한 증가가 있는 것으로 분석되었다. 특히, 지방양여금의 경우 시․군통합의 단기효과를 분석한 결과에서는 유의미한 수준의 변화가 나타나지 않았지만 장기적인 측면에서는 통합 이후 유의미한 수준의 증가가 존재함을 확인할 수 있다. 이러한 결과는 시․군통합 이후 중앙정부의 통합시에 대한 재정지원이 시간의 경과와 더불어 더욱 강화되었음을 의미한다 할 것이다. 또한 이와 같은 분석결과는 중앙정부가 시․군통합의 긍정적인 결과를 유도하기 위해 지속적인 정책적 노력을 기울였을 뿐만 아니라 통합에 대한 유인책으로 제시한 재정지원에 대한 약속을 어느 정도 성실히 지켰음을 의미한다 할 것이다

3. 시․군통합이 통합시의 재정자립도의 변화에 미친 영향

1994년과 1995년에 걸쳐 이루어진 시․군통합은 도시지역인 시와 농촌지역인 군을 공간적으로 통합시킴으로써 개발권역을 일치시키고 양 지역이 가지고 있는 비교우위를 상호 교환함으로써 도농간에 균형있는 개발을 유도할 수 있을 것으로 기대되었다. 또한 통합론자들은 시․군통합을 통해 지역 내의 자원을 통합 관리함으로써 지역의 생산기반을 강화하여 재정수지를 개선하고 장기적으로 통합시의 성장을 촉진시키는 효과를 가져 올 것으로 보았다. 그러나 다른 한편에서는 재정력이 취약한 농촌 군지역과의 통합으로 시지역의 재정력 역시 취약해지는 부작용을 우려하는 시각 역시 만만치 않았던 것이 사실이다. 그러므로 시․군통합 이후 통합시의 재정력 이른바 재정자립도의 변화는 통합의 성과를 측정함에 있어 중요한 측면 가운데 하나라 할 수 있다.

<표 5> 시․군통합이 통합시의 재정자립도의 변화에 미친 장․단기효과

(    ): t 값

변수	시․군통합의 단기효과	시․군통합의 장기효과
상수	69.66 (17.99)**	64.94 (17.79)**
지방자치제의 실시	-3.26 (-1.26)	-2.90 (-1.14)
인구	0.000003 (0.30)	0.00007 (0.62)
인구밀도	0.0009 (1.14)	-0.003 (3.37)**
61세이상 인구비율	0.03 (0.17)	-0.07 (-0.50)
기초생활수급자 비율	-0.45 (-1.76)	-0.84 (-3.17)**
전체 종업원 비율	-0.05 (0.40)	-0.04 (-0.33)
제조업종사자 비율	0.50 (2.37)*	0.19 (0.89)
자동차소유(100명당)	-0.13 (-1.21)	0.49 (2.91)**
공무원수(만명당)	-0.65 (-3.73)**	-0.27 (-1.65)
추세(trend)		-1.89 (-4.12)**
시․군통합 효과	-10.90 (-3.77)**	-0.20 (-0.51)
M, R2	16.32**, 0.454	16.12**, 0.452

*p<.05, **p<.01

이러한 점을 염두에 두고 시․군통합이 통합시의 재정자립도에 미친 영향을 단기적인 관점과 장기적인 관점으로 구분하여 분석을 시도하였다. 이에 대한 분석의 결과가 <표 5>에 제시되어 있다. 분석의 결과에 따르면 <표 5>에서와 같이 단기적으로는 통합 이후 통합시의 재정력이 악화된 것으로 나타났다. 그러나 장기적인 관점에서 시․군통합 이후 통합시의 재정자립도의 변화를 살펴보면 시․군통합은 통합시의 재정자립도에 유의미한 영향을 미치지 못한 것으로 드러났다. 이러한 결과는 시․군통합 직후에는 재정력이 취약한 군지역과의 물리적인 통합으로 통합시의 재정자립도가 낮아질 수밖에 없었으나 그 후 점차 재정력의 강화를 통해 거의 통합 이전의 수준으로 회복되었음을 의미한다 할 것이다. 그러므로 시․군통합을 통해 경상비조차 감당하기 힘들었던 군지역의 심각한 재정상태의 악화를 방지할 수 있을 것으로 기대한 통합론자들의 견해가 어느 정도 현실화 되었다고 볼 수 있으며, 재정력의 관점에서 도농통합 방식의 시․군통합은 어느 정도의 시너지 효과가 존재한다고도 할 수 있을 것이다.

Ⅴ. 결  론

본격적인 지방자치제의 실시와 더불어 1990년대 중반에 이루어진 우리나라 시․군통합은 행정구역 개편과 관련하여 실증적 측면에서도 중요한 의미를 가지고 있다. 그러므로 이에 대한 성과평가는 향후 행정구역 개편 논의를 위한 기초 자료로서 중요한 의미를 가진다 할 것이다. 지금까지 시․군통합의 성과 측정과 관련된 선행연구는 정치․행정적 측면과 사회․경제적 관점에서 다양하게 이루어져 왔다. 그러나 평가 기준 및 분석방법의 문제 그리고 성과 측정을 위한 범위의 광의성 등으로 인해 일관된 결과를 제시하고 있지 못한 한계를 보여 왔다. 특히 재정적 측면에서 시․군통합의 성과를 측정한 몇몇 연구의 경우 자료가 가지고 있는 시계열적인 속성을 반영한 적절한 분석방법을 채택하지 않고 횡단면적 설계를 통해 분석을 시도함으로써 시․군통합의 재정적 성과를 제대로 분석하지 못한 한계를 보여 왔다고 볼 수 있다.

이에 본 연구에서는 시․군통합의 성과를 재정적 측면에서 살펴보았으며, 시․군통합의 효과를 단기적 효과와 장기적 효과로 구분하여 시․군통합이라는 정책적 개입이 통합시의 재정적 변화에 미친 영향을 보다 체계적으로 분석하고자 시도하였다. 그 분석 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 시․군통합이 통합시의 세출구조의 변화에 미친 영향을 분석한 결과, 단기적 효과와 장기적 효과에서 일정한 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 구체적으로는 단기적인 측면에서 시․군통합은 총세출액의 증가를 가져와 통합론자들이 예견한 규모의 효율성을 거두지 못한 것으로 나타났으나 통합 후 시간의 경과를 고려한 장기적인 효과에서는 총세출액이 통합 이전과 비교해 유의미한 수준의 변화가 없었던 것으로 드러났다. 그러므로 시․군통합을 통해 규모의 효율성을 거두었다고 볼 수는 없지만 시간의 경과와 더불어 규모의 효율성이 점차 개선되고 있다 하겠다. 그리고 장기적인 관점에서 일반행정비가 통합 이전에 비해 감축되었다는 분석결과는 관리적 효율성의 측면에서 시․군통합이 긍정적인 효과가 있음을 말해준다.

둘째, 시․군통합 이후 중앙정부의 통합시에 대한 재정지원의 변화를 분석한 결과에서는 주민1인당 지방교부세, 주민1인당 지방양여금, 주민1인당 국고보조금 모두에서 단기적 측면과 장기적 측면 공히 중앙정부의 재정지원이 지속적으로 증가한 것으로 나타났다. 이는 중앙정부의 지방정부에 대한 재정지원과 관련된 모든 재원에서 시․군통합이 일정한 영향을 미치고 있음을 의미하며, 통합을 유도하기 위한 중앙정부의 재정적 지원에 대한 약속이 지켜지고 있음을 보여주고 있다.

셋째, 시․군통합 이후 통합시의 재정자립도에 대한 분석 결과, 단기적인 측면에서 시․군통합은 재정력이 취약한 농촌지역과의 통합으로 통합시의 재정자립도의 악화를 가져왔다. 그러나 장기적인 효과를 분석한 결과에서는 통합 이전과 비교하여 통계적인 차이가 존재하지 않은 사실을 두고 볼 때 통합 이후 통합시의 재정자립도는 점차 개선되었으며 거의 통합 이전 수준으로 회복하였다고 볼 수 있다. 시․군통합이 통합시의 재정 상태의 변화에 미친 이와 같은 분석 결과를 종합해 보면, 시․군통합 이후 통합시의 재정력은 단기적으로는 다소 악화되었으나 시간의 경과와 더불어 상당 부분 개선되었으며, 통합론자들이 통합의 근거로 주장했던 논리들이 점차 현실화 되고 있는 것으로 해석해 볼 수 있다.

본 연구에는 재정적 측면에서 시․군통합의 성과를 단기적인 측면과 장기적인 측면에서 구분하여 그 시차의 변화를 고려한 분석을 시도함으로써 지금까지 선행연구에서 발견하지 못한 몇가지 사실을 제시하였다는데 나름대로의 학문적 의의가 있을 것이다. 그러나 이에 대한 보다 정교한 분석을 위해서는 허위효과를 통제할 수 있는 설명변수에 대한 보다 심도 깊은 고려와 확대가 요구된다 할 것이다.

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이시원(李時遠): 경상대학교 정치행정학부 교수로 재직중이며, 정책학 분야에 관심을 가지고 「정책학원론」(공저, 2003)과 「일본의 정책과정」(공역, 1995)을 출간하였다. 최근에는 H. Simon의 ‘Administrative Behavior’를 번역한 「관리행동론」(2005)과 지역문제에 관한 연구서로 「수도권과 비수도권의 지역격차」(공저, 2002), 「한국의 지역사회 인구변동」(공저, 2005)을 출간하였다. <E-mail: swlee@gnu.ac.kr>

민병익(閔丙翼): 경상대학교에서 박사학위를 취득하고 Auburn University의 정치학과(행정학 전공) 박사과정을 수료하였다. 주요 논문으로는 ‘시․군 통합의 효율성과 주민만족도간 관계유형분석(2006)’과 ‘차관인사의 특성분석(2005)’ 등이 있다.

<E-mail: mbi0919@hanmail.net/논문접수일: 2006. 10. 10/심사게시일: 2006. 10. 20/심사완료일: 2006. 11. 12>