고령사회 대응 정책과 성과관리체계*

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 275～292

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Aging Society Programs and Performance Management Systems

이 재 원

압축적 고령화와 고령인구의 사회 주류화로 대표되는 사회적 거시환경의 변화에 따라 국가정책은 전통적인 복지서비스 전달체계 효율화가 아닌 전략적인 “성과관리체계”로 전환되어야 한다. 본 논문의 초점은 네 가지이다. 첫째, 생산적 고령화의 관점에서 국가정책을 설계하는데 필요한 이론적 시각을 정립하였다. 둘째, 고령사회 정책의 전략적 접근을 위해 사회정책의 성과관리에 대해 논의하였다. 셋째, 전략적 성과관리체계의 관점에서 우리나라 고령사회 정책 체계를 비판적으로 분석하였다. 그리고 마지막으로 고령사회에 대응하기 위한 성과관리체계 구축과제들을 모색하였다.

* 이 논문은 2005년도 부경대학교 연구년 교수지원에 의하여 연구되었음.

주제어 : 고령사회, 노인복지, 성과관리

Ⅰ. 서  론

고령사회정책에서는 미래의 사회 인구구조 변화에 대응하기 위해 사회적 인프라 확충 부문에 대한 전략적인 접근이 전제되어야 한다. 고령화의 개념은 근대산업사회에서 규정한 상대적인 “사회적”개념이며 신체적 물리적 혹은 절대적 기준은 아니기 때문이다. 이에 따라 고령사회의 노인정책에서는 사회적 부양 대신 자족과 생산적 활동을 뒷받침할 수 있는 사회 인프라 정책이 필요하다. 이는 노인정책에서 고령자의 시장경쟁력 유지를 위한 생산적․활동적 고령화(productive & active aging)의 관점을 적용하는 것이다.

사회 구조 변화와 동시에 최근 주요 국가의 사회복지정책에서는 급격한 개혁과정들이 진행되고 있다. 복지부문이 정부 예산의 절반 이상을 차지하고 있기 때문에 정부혁신, 공공서비스개혁, 그리고 재정개혁 등의 주된 초점은 자연스럽게 사회적 혹은 휴먼 서비스에 맞추어진다. 혁신과 개편의 내용은 다르지만 주요 개념과 접근에서는 공통점이 있다. 즉, 분권화와 기능이양, 민영화, 국가책임 축소와 개인책임 강화, 서비스 통합공급, 신공공관리주의에 기초한 성과관리, NGO와 파트너십 강화, 근로연계 복지, 시설에서 가족 및 지역사회 중심의 서비스 전환 등이다. 이에 따라 전통적인 사회서비스의 전달 및 관리 체계와 접근방식이 개편되어 새로운 형태의 성과관리체계가 구축되고 있다. 노인복지서비스를 중심으로 하는 고령사회 정책도 이러한 변화에서 예외가 되지 않는다.

이러한 맥락에서 본 논문의 논의는 네 가지로 집약된다. 첫째, 생산적 고령화의 관점에서 고령사회 대응 정책을 설계하기 위한 이론적 접근들을 정리하였다. 여기서는 고령사회 대응정책의 과제와 취약계층으로서 노인복지부문의 전통적인 쟁점의 분리를 시도하였다. 둘째, 고령사회 정책의 전략적인 수립 및 집행을 위해 사회정책에서 성과관리에 대한 논의들을 정리하였다. 셋째, 생산적 고령화 정책을 위한 전략적 성과관리체계의 관점에서 우리나라의 고령사회 정책의 계획 및 집행체계를 비판적으로 분석하였다. 그리고 마지막으로 고령사회에 대응하기 위한 성과관리체계 구축과제들을 모색하였다. 이와 같은 논의를 위해 미국의 사회복지 정책과 집행체계 및 성과관리체계에 대한 내용들을 분석하여 시사점들을 도출하였다.

고령사회 대응 정책과 성과관리체계

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

Ⅱ. 후기산업사회의 고령화 재인식에 대한 이론적 접근

1. 문제제기 : 새로운 고령화로서 뉴 에이징 (New Aging)

사회과학에서 “나이(age)”에 대한 관심은 높지 않았지만 고령사회의 진전과 함께 “연령”이 새로운 사회 변수로 등장하고 있다. 고령사회에서 노인 정책을 전통적인 노인복지가 아닌 연령 구조에 대한 사회정책으로 접근해야 하는 이유는 뉴 에이징(New Aging) 관점에서 찾을 수 있다. 과거의 에이징과 새로운 에이징은 세 가지 측면에서 차이가 확인된다(Torres-Gill, 2005:672). 즉, 노인인구 규모의 급증, 노인인구 계층의 다양성, 그리고 노인정책과 관련된 국가 재정 위기 등이다. 이 세 가지 현상이 동시에 발생하면 사회부문간 갈등 뿐 아니라 세대간 갈등 현상이 발생하며 국가재정의 우선순위와 인적자산관리정책에서의 변화가 요구된다.

고령자에 대한 정책을 재조명해야 하는 이유는 정책대상의 규모 이외에도 고령자 계층의 다양성 때문이다. 산업사회에서 연령에 대한 제도화는 복지, 퇴직, 그리고 세대간 계약과 관련된 사회관계와 제도를 통해 형성되었다. 이 기간에 주요 사회적 제도로서 퇴직과 연금이 등장했다. 개인들은 일정 연령 기준에 도달하면 근대 자본주의가 규정한 종일제 노동이 끝나고 레저의 기간을 수용한다. 근대사회의 일상생활구조인 교육, 노동, 레저의 인생 3단계 구조가 불과 1945년부터 1975년 사이의 짧은 기간에 만들어졌다. 70년대 중반부터는 높은 실업률과 노동시장의 유연성 증대로 인해 많은 변화들이 발생하였다. 이 과정에서 고령 연령에서 분화가 발생하였다. 즉 일하는 시기(the second age)와 정신․신체적 쇠퇴기(the fourth age) 사이에 제3의 연령(the third age)이 만들어졌다. 이는 노동과 여가 사이에서 애매하고 유연한 인생단계이며 사람에 따라 절대적 나이 규정이 달라지며 느슨한 제도 구조가 적용된다. 이 시기는 개인별 특성에 따라 규정되기 보다는 사회 경제적 역할 형태의 본질에 따라 규정된다(Phillipson, 2003:165).

고령사회정책의 전략적 고려 대상은 이러한 제3의 연령시기이며 제4의 시기는 전통적인 사회복지서비스의 대상이 된다. 제3의 연령을 사회복지 대상으로 설정하기에는 사회적 인적 자산의 낭비가 많고, 제2의 연령단계와 같이 전제하기에는 상대적인 경쟁력이 취약하다. 따라서 제3의 연령에 대해 세대간 일자리 공유, 인적 자산의 생산성 유지를 위한 직업훈련과 정신 및 신체적 건강, 가족프로그램 등의 서비스가 차별적으로 설계되어야 한다.

2. 고령사회 정책의 전략적 접근을 위한 조건

고령화에 대한 학문적 접근은 분석대상의 초점과 접근방식에 따라 개인, 조직, 사회 차원의 세 가지 유형으로 구분될 수 있다. 이 가운데 고령사회 대응 정책을 모색하기 위해서는 사회적 차원에서 접근하는 고령화이론(aging theory)에 주목할 필요가 있다.

첫째, 노인학의 제1세대로서 개인차원에서 논의가 있다. 고령자 개인의 신체적 노후화에 대한 개인의 인지 및 대응에 초점을 맞추는데 전통적으로 고령화 연구에서 중요한 이론으로 자리매김되었다(Putnam, 2002:800). 고령화 개인론의 세 가지 하위 이론들로는 분리론(disengagement theory), 활동론(activity theory), 연속론(continuity theory)이 있다. 고령에 대한 긍정적 측면을 강조하면서 노인 개인들에 대한 재정의나 노인의 지속적인 생산성에 초점을 맞춘다.

둘째, 개인 차원 보다는 사회체제 내에서 고령자 개인과 사회의 관계를 설명하는 이론이 있다. 여기에는 사회교환론(social exchange theory)과 근대화이론(modernization theory) 등이 있다. 근대 산업화시대에서는 새로운 시장에서 경쟁력이 부족한 나이든 성년들이 사회시스템에서 권위와 권력을 상실하고, 새로운 시장에서 효과적으로 경쟁할 수 없기 때문에 고령화의 사회적 쟁점이 발생한다. 이와 유사한 접근으로 생애과정에 걸친 사회적 역할을 통해 개인과 집단의 움직임을 조사하였던 연령층화론(age stratification theory)이 있다.

셋째, 고령화의 정치경제이론으로 에스테스(Estes)가 주창한 권력격차론(theories of power differentials)이 있다. 노인학에서 처음 비판이론을 제기한 것 중 하나로, 연령의 사회구조와 노인연령에 대한 사회적 정의가 정책과 조직 구조에 미치는 영향을 분석하였다. 이는 고령화이론에 대한 페미니스트 관점인데 70년대 후반에 제기되었다. 관련 논의들은 자본주의와 국가의 역할에 주목하는데 복지국가론 등에 기초한 정치 경제적 관점은 사회노인학에서 주요 이론이 되었다(Estes, 2003:231).

고령사회 정책의 관점에서는 두 번째의 이론적 접근이 효과적이다. 전근대사회에서는 신체적 노쇠 단계에서만 은퇴가 이루어졌다. 노인들은 항상 권위와 권력을 소유하였다. 하지만 근대산업사회에서는 인적 자산(노동력)의 시장 경쟁력 측면에서 개인의 물리적 상태와 무관하게 공식 시장무대에서 강제적으로 은퇴해야 하는 현상이 보편화되고 있다. 국가는 퇴직연령제도를 통해 이를 제도적으로 허용하였다. 이 관점에서 고령자 일자리 문제는 근대 자본주의의 모순에서 발생한 것으로 해석된다.

그런데, 고령인구가 사회 주류로 형성이 되면 근대화 이론에서 정립되었던 연령과 노인복지에 대한 관점이 재편될 필요성이 제기되었다. 근대화이론에서는 주류사회에서 은퇴하는 고령인구들이 사회적 보호 대상의 취약계층으로 전환되는 과정을 설명한다. 하지만 이 이론은 역설적으로 고령사회의 사회체제에서 인구 변수를 고려한 전략적인 성과관리가 필요한 이론의 배경이 될 수도 있다. 사회적 전환기에 대한 인식의 문제가 있기 때문이다. 과거의 사회를 근대사회-산업사회-청년사회라고 한다면 지금은 포스터모던사회-후기산업사회-고령사회가 된다. 그러면 과거의 사회체제의 근간이었던 청년 중심의 사회정책운용의 연령 관점이 상향 조정되면서 청년사회에서 퇴출되었던 중고령자 및 고령자의 사회주류화 및 재진입의 이론 근거가 마련된다. 이를 위해서는 사회적 생산성, 사회적 부양, 사회적 인적자산, 세대간 일자리배분, 세대통합 등에 내재된 연령 전제들이 재설정되어야 한다.

고령사회에 대한 정치경제적 접근은 고령사회정책이 노인복지라는 사회복지의 하위부문으로 접근해서는 곤란한 또다른 이유를 제공한다. 기존의 노인사회학에서는 근대화이론이 사회적 관점을 적용하여 주로 “노인”이 자본주의 사회에서 취약계층으로 전환되었던 이유를 밝히는데 그치고 노인복지정책은 취약계층에 대한 사회복지정책에서 접근된다. 하지만 정치경제적 관점을 적용하면 고령화의 쟁점은 사회의 한 부문이 아니라 전체 “사회구조”가 전환되는 거시 맥락에서 형성된다.

이상의 내용을 종합하여 고령사회 정책이 보다 전략적으로 접근되어야 하는데 개인적 차원에서 사회 구조적 차원에 이르기까지 망라적인 인식의 전환이 요구된다. 즉, 첫째, 후기산업자본주의의 사회구조변화에 대응하기 위해 고령인구의 주류화와 사회적 생산성 유지의 명제가 고령자 정책에 명시적으로 전제되어야 한다. 둘째, 제도 및 조직수준에서는 무엇보다 노인복지정책의 수요 변화가 필요하며, 이를 위해 정부간 관계, 고령자정책의 네트워크와 관련 기구 및 기관의 조직변화가 수반되어야 한다. 그리고 셋째, 미시적 (개인) 수준에서, 노인인구의 취약성 악화, 가족 특성․구조의 전환, 평균수명의 연장, 노인정치와 이익집단 과다대표 등에 따른 쟁점들에 대한 능동적 대응도 요구된다.

3. 미국의 고령사회 정책 : 생산적 고령화와 다양성에 대한 접근

고령자의 정치적 영향력이 강력한 미국에서의 정책은 사회복지 이상의 특별한 의미를 가진다. 미국의 노인정책 역사는 세 단계로 구분되어, 30년대 이전(초기 에이징 Young Aging), 30년대에서 90년대 (근대 에이징 Modern Aging), 그리고 90년대 이후(뉴 에이징 New Aging)로 나누어진다(Torres-Gil, 1992:1-2).

30년대 이전에 노인들은 전통 규범의 연속에서 이해된다. 가족과 공동체가 노인부양의 책임이 있고 세대간 가족관계와 노인들의 권력이 있었다. 정부에서 별도의 노인정책을 생각할 필요가 없었다. 그런데, 근대 에이징 시기동안 노인들의 역할과 사회의 접근은 급격히 변하였다. 이 기간 동안 미국 사회는 복지국가 기조아래 정부로 하여금 사회․경제 및 개인 삶에서 중심 역할을 수행하도록 했다. 국가중심으로 다양한 프로그램과 편익들이 노인에게 제공되었으며 서비스대상의 적격성과 적정 서비스 기준이 설정되었다.

90년대의 뉴 에이징 시대부터는 노인들의 역할에 대한 관점이 전환되고 정부가 제공하는 서비스에 대한 관점도 바뀌었다. 근대 에이징 정책을 재구조화해야 하고 노인 수가 급증하면서 노인들의 사회적 요구도 높아졌다. 뉴에이징의 중요한 요소는 연금과 퇴직프로그램, 연방 및 주정부의 노인복지정책, 그리고 고용정책과 관련된 것이다. 뉴 에이징의 정책수요에 대응하여 클린턴 행정부 시절에 노인복지정책의 전달체계가 미래사회 준비 방향으로 전면 개편되면서 단순한 사회복지정책 이상의 체계성을 가지게 되었다. 정부에서는 1995년도에 21세기 뉴 에이징 시대에 맞는 새로운 노인복지정책의 기본 틀을 정립한 백악관 회의를 개최하였는데, 이는 뉴 에이징 시기의 미국 노인복지정책의 골격이 되었다(Blancato & Lindberg, 1998:92).

30년대 이전에 노인은 존경과 리더십을 즐겼고 근대 에이징 시대에는 노인들을 빈곤, 연약, 불이익 계층이라는 전형화된 인식이 있었다. 뉴 에이징에서는 노인에 대한 이미지 변화가 시작되고 있는데, 그 요인은 세대적인 요구(세대갈등), 다양성, 그리고 평균수명 연장으로 요약된다.

이와 같은 사회 환경 분위기 속에서, 고령인력이 생산적인 전략투자 대상인지 아니면 취약계층으로서의 사회적 소비 지출 대상인지에 대한 논의가 제기되었는데 결론은 명확하지 않다. Moody(1990)는 노인 인구는 사회의 부담이 아니라 국민경제를 향상시킬 수 있는 중요한 노동력이라고 간주하였다. 그는 노인들을 공공재원의 누출이 아닌 생산성의 원천으로 간주하였다. 반면 Crystal(1982)과 같이 노인들에 대한 사회정책은 보다 취약한 노인들을 중심으로 보다 선별적으로 이루어져야 한다는 사회복지 측면에 초점을 맞추는 주장도 많다. Neugarten(1979)은 이미 80년대에는 노인복지프로그램에서 적격성 기준을 변경해야 한다고 주장한 바 있다.

결국 노인복지에 대한 정책주차들의 견해는 상당히 다양하다. 다만, 재정적으로 건전한 방식을 통해 뉴 에이징을 대비하면서도 “진정으로 불이익을 받는” 노인들이 더 이상 불이익을 받지 않도록 주의를 해야 한다는 입장은 여전히 설득력을 얻고 있다(Torress-Gil, 1992:5). 또한 노인복지 전략적 성과관리계획에서는 “다양성”에 대한 변수를 충분히 고려해야 한다는 점에서는 학자들간에 합의가 이루어지고 있다.

Ⅲ. 고령사회 대응 정책에서의 전략적 성과관리

1. 사회정책에서 성과관리

고령사회 정책의 방향 설정과 정책 내용에 대한 사회적 합의 도출에서 여전히 논란이 지속되는 가운데 정부혁신 물결에서는 노인복지를 포함한 사회정책에서도 결과지향적인 성과관리 명제를 요구하고 있다. 네트워크로 연결되는 정책 거버넌스 구조에서 집행단계의 재량을 확대하는 분권화된 정책관리체계를 구축하고 구체적인 결과에 책임지는 성과관리가 요구되고 있다. 고령사회 대응 정책의 핵심이 되는 노인복지 부문은 휴먼서비스에 속하는데 이들 서비스에 대항 성과관리체계 구축을 위해서는 휴먼서비스와 정부간 역할분담 등에 대한 관점이 전제되어야 한다.

휴먼서비스에 대한 성과관리는 다양하게 접근되지만 추진수단은 비슷하다. 여기서 개혁 경향은 네 가지로 정리된다(Page, 2005:714). 그런데 미국에서는 <표 1>에서 알 수 있듯이 사회복지에서 개혁 기조는 신공공관리주의 이전부터 지속되고 있는 것이다.

첫째, 가족 친화적 서비스를 장려한다. 여기서는 가족들이 직면하는 도전들을 직시하고 파트너로서 가족과 함께 공동으로 프로그램활동을 전개한다. 둘째, 협력노력을 지원하기 위해 정부는 유연한 재원동원과 규제완화 수단을 제공한다. 셋째, 로컬거버넌스의 협력체계에 권한을 부여하여 새로운 가족 친화적 서비스를 디자인 및 관리할 수 있게 하였다. 넷째, 재량확대와 교환하면서, 주정부는 아동과 가족에 대한 포괄적인 결과에 대한 책임을 요구한다. 여기에는 가족의 자족, 가족보건, 아동의 학교생활 성공, 가족과 지역사회의 안전 등이 포함된다. 정부는 이러한 결과를 추적하는 사회지표를 만들고 측정한다.

2. 전략적 성과관리 대상으로서 고령사회 정책의 조건

고령 사회 정책에서 성과관리가 필요한 이유는 간단하다. 우선 그동안 국가적인 준비가 전무한 상태였기 때문에 기대한 효과를 창출하기 위해 투자되어야 하는 재정규모가 상당하며 이는 매년 급속히 증대될 것으로 예상된다. 행정이 추구하는 전형적인 가치로서 “효율”과 “절약”을 위해서라도 보다 기존의 재정운영체계를 재검토할 필요가 있다.

<표 1> 20세기 미국의 복지개혁 과정(예시 : 가족 및 아동교육정책)

연대	가족친화적	분권화(재원 사용 재량)	로컬 거버넌스	결과에 대한 책임
1900	포괄적인 주거 정착 근린기반 서비스	자선가협회 재원모금 자선가단체에 보조금할당	(1990-20년대)몇몇 지방 “사회센터”가 서비스 제공. 일부 커뮤니티 구성원이 공동으로 교육 및 복지서비스 제공	진보주의운동으로 사회과학의 정책분석역할 주창
1930				뉴딜 사회 프로그램에 대한 평가연구 등장
1960	빈곤과의 전쟁 Head Start 프로그램 종합근린기반서비스센터	빈곤과 전쟁 및 시범도시사업에서 지방조직에 상당량의 프로그램 재원 배분	빈곤과 전쟁에서 근린 집단에게 사업결정권 위임. 시범도시에서 지방기획위원회 조직	빈곤과 전쟁, 위대한 사회건설, 그리고 연방정부 PPBS를 통해 개별 사회프로그램의 효과에 대한 계량평가 강화. 휴먼서비스 결과 추적을 위한 사회지표 운동 전개
1970	HEW 서비스통합프로젝트 동일 장소 시설배치 사업	주정부에 대한 일반재원으로 세입분할과 포괄보조금 지급. 서비스 통합 프로젝트에서 프로그램 구체적 재원의 재량적 사용	HEW서비스통합프로젝트와 일부 주정부의 시범사업에서 지역사회기획위원회 운영
1980 ～ 1990	가족 친화적 사례활동 지방의 공동협력 서비스	주 및 지방정부 공동으로 서비스재원 지원 및 프로그램과 기관간 재원 재할당. 일부 주에서는 지방협력에 대해 재량적인 일반재원 지원	주정부는 지방협력체 인정하고 서비스의 기획과 집행에서 권한을 부여
				주 및 지역사회에서 사회지표를 통한 개별 프로그램 평가. 일부 주정부는 프로그램에서 재량 정도와 서비스의 성과책임을 연계
비고	가족 강조	재량확대	거버넌스 / 권한이양	결과에 대한 책임

자료 : Page(2005:718).

둘째, 노인복지는 휴먼서비스를 중심으로한 사회정책의 주요 부분인데 중앙-지방-클라이언트로 이어지는 서비스 전달체계가 복잡할 뿐 아니라 사회정책으로서 가치적인 측면까지 개입되는 복잡한 시스템이다. 이에 따라 경제정책이나 중립적인 공공서비스 부문과는 차별화된 가치 지향적인 성과관리체계가 필요하다.

셋째, 휴먼서비스는 인적 자산관리라는 생산적 성격과 취약계층 복지라는 소비적 성격이 혼재되어 있어 일반적인 재정지출 구조에서는 식별이 용이치 않다. 따라서 프로그램과 세부 사업별로 생산과 소비의 관점이 정립되고 필요한 성과들이 책임성있게 관리되어야 지출의 효율성을 확보할 수 있다는 점에서 새로운 성과관리체계의 구축이 요구된다.

노인복지가 취약계층에 대한 복지로 고려되면 재정지출은 투자라기보다는 “사회적 소비”이며 수요관리의 소극적 접근에 그친다. 하지만 노인인구가 급속히 증가되어 이들 연령계층이 사회의 “주류”가 되면 정책의 논의와 접근은 차원을 달리하게 된다. 주류 인구 계층에 대한 정부지출은 소비가 아닌 사회적 투자로 전환되기 때문이다.

노인복지를 중심으로하는 고령사회정책은 소득보장(연금), 보건(건강보험), 노인부양(장기 및 단기보호), 일자리, 여가 및 문화생활 등으로 유형화할 수 있다. 이 가운데 전략적인 성과관리가 중요한 정책영역은 사회서비스 대상으로는 노인요양기반확충(가족, 지역공동체, 시설보호 등), 노인일자리 확대, 고령자의 여가 문화서비스와 평생교육서비스 부문이다.

그런데, 재정규모만을 고려하면 정부의 재정지원은 소득보장과 의료보장에 집중하게 된다. 소득보장과 의료보호에서 성과관리체계는 비교적 간단하다. 여기서는 투명하고 효율적인 전달체계가 중요하며 전달과정의 “오차율”과 “합법성” 관리가 중요하다. 반면, 상대적으로 재정비중은 크지 않지만 공동체와 가정에 대한 노인복지서비스의 성과관리는 상당히 복잡하다. 우선은 재원투자의 우선순위가 높지 않은 가운데, 수혜자의 서비스 요구는 매우 다양하고 이에 대한 서비스 공급 자체도 소득계층별, 지역별, 그리고 성별로 다양하게 설계되어야 한다. 더욱이 전달체계의 최종 단계가 기초자치단체와 민간복지기관 및 자원봉사조직이라는 점도 고려되어야 한다.

3. 미국의 복지서비스 정책에서 성과관리체계

1) 미국 사회복지의 전달 및 성과관리체계 변화

미국은 과거와 다른 철학기반에서 “행정”(administration)이 아닌 “관리”(management)를 접목하면서 휴먼서비스에서의 성과관리를 정립하였다. 여기서 복지행정이라고 하지 않고 사회복지 “관리”라고 하는 이유는 정책대상의 규모에서 찾을 수 있다(Patti, 2000:4). 70년대부터 사회복지의 규모와 범위가 증대되었으며, 정책결정자들은 이들 조직의 성과 향상 방법과 책임성 부여 방법에 대해 관심을 가지게 되었다. 이후부터 사회복지정책에서도 MBO, TQM, 비용회계, 마케팅, 전략기획 등과 같은 전략들이 주요 용어가 되었다.

성과관리에서 개혁의 기본 요소는 권한이양, 민간화, 공동체 형성이다(Austin, 2003:98). 공공서비스 관리는 지난 50년동안 지속적으로 개선되었는데, 정부기반 서비스(government- based service)를 확대할 것인가 아니면 공동체 기반(community-based) 조직과 민간위탁을 확대할 것인가 하는 주제로 정리된다. 전통적으로 복지정책을 설명하는 개념은 수요관리와 의무적 지출 지원, 그리고 복지권리와 연방정부의 주도적 역할 등이었다. 하지만 90년대 중반 클린턴 행정부의 복지개혁과 함께 기존의 정책과 성과관리가 전면 개편되었으며 그 경향과 내용은 사회정책의 기본 기조로 재강화되고 있다(Fink & Widon, 2001).

대표적인 사례로 TANF(Temporary Assistance to Needy Families)가 많이 연구되고 있다. TANF는 기존의 복지단체들의 역할을 대폭 전환시켰다. 계약과 재량 그리고 성과책임방식의 전환 때문이다. 과거 정부의 사회복지부서는 전통적인 권위적 관료였고 지역사회와는 분리된 가운데 활동하였다. 하지만 TANF에서 설정된 미션과 목표를 위해서는 개방형 체제가 필요하고 복지서비스의 단순 전달에서 보다는 구체적 성과를 창출해야 하는 거버넌스로 전환되어야 했다. 입법의도를 실현하기 위한 성과관리방식의 전환이 무엇보다 중요하다는 점을 확인할 수 있다(Carnochan & Austin, 2004).

TANF 이전의 사회복지서비스는 식품권(Food Stamp)와 메디케이드(Medicaid)와 같은 현금 지원이 중심이었으며 복지기관들의 성과관리 초점은 행정의 관리과정과 재원투입에 대한 것으로 적격성 판정 오차율의 최소화와 서비스의 적시공급이었다. 하지만 TANF 이후부터는 (물론 적격성 관리가 여전히 중요하지만) 복지대상자의 “취업”이 강조되고 복지단체 직원들의 종합서비스 관리 역량과 성과에 대한 책임성 요구가 높아지게 되었다.

복지기관들의 많은 반대에도 불구하고 TANF는 일관성있게 추진되었다. 그 결과 기존의 모든 관행이 바뀌게 되었는데 TANF 체제 이후 미국의 사회복지정책의 성과관리 과정에서 변화는 ① 전략적 성과관리체제, ② 미래 지향적 복지에 대한 시민인식 공유와 복지기관의 개방형 체제 전환, ③ 가족과 지역사회의 역할 강화 ④ 복지기관의 자기 학습과 성과계약 등과 같은 네 가지로 요약되고 있다(Prince & Austin, 2001:101). 이러한 성과관리방식은 미국의 경우 90년대 초반부터 성과측정운동의 형태로 휴먼서비스에서 보편적으로 적용되고 있다는 점에 주목할 필요가 있다.

<그림 1> 미국 노인서비스네트워크

의회

전국 노인 단체

(Nat'l Aging Org.)

주지사 & 주의회

지방정부 조직

연구기관

Indian 단체

주정부

자문위원회

지방정부

자문위원회

교육기관

대통령

보건인적서비스부

AoA

(9개 사무소)

주정부

Aging 조직

Aging 관련

지방행정기관

지방 단위

서비스 공급자

접근서비스

(Access Service)

공동체기반

서비스

재가서비스

기관서비스

다목적

시니어센터

법적부조

(Legal Assistance)

자원봉사조직

영양서비스

소비자

소

비

자

소

비

자

자료 : Administration of Aging, U.S Government

2) 노인복지서비스 네트워크와 성과관리

노인복지는 ｢미국노인법｣(OAA : The Older American Act)에 종합되어 있다. 복지서비스 전달체계의 구조적 전환을 가져왔던 TANF 체제와 유사하게 최근 OAA에서도 성과관리 방식의 개편이 추진되었다. 무엇보다도 2000년 개정 법률에서 새로운 접근을 시도하면서 주정부에 대해 보다 많은 유연성을 인정하고 노인의 권리를 보호하는 법적 서비스들이 사회 정의에 따라 특정 지역에서도 지속될 수 있게 하였다. 개정법에서는 세대간 활동과 프로그램을 제공하는 기관 및 조직과 서비스 조정도 강조하였다(Dinitto, 2005:428).

OAA에서는 “노인네트워크(aging network)”를 만들었는데, 네트워크는 연방, 지역, 주, 그리고 지방정부에서 운영된다. 연방정부에서는 보건및휴먼서비스부 노인청(AoA: Administration on Aging)이 있다. AoA의 주요 기능은 주 및 지방정부에 대해 노인서비스를 개발 및 집행하는 기술 지원을 제공하는 것이다. 고령화에 대한 프로그램 평가와 연구를 수행하고 노인에 대한 국가 정보센터로서 역할을 수행한다. 이러한 노력을 지원하기 위해 AoA는 미국 전역에 9개의 지방사무소를 설치․운영하고 있다.

주정부 수준에서, 노인 개인에 대한 서비스에 관심을 갖는 조직은 주정부 휴먼 서비스나 복지부서, 혹은 독립부서이다. 이들 주정부 조직들은 연방정부 정책을 집행하는데 지원하고 노인들에 대한 후원자로서 활동한다. 그들은 노인들의 문제와 요구들을 AoA가 인식하도록 하며 주정부 자체의 입법을 추진한다. AoA 네트워크에서는 모든 노인복지서비스가 지방단위의 일선 행정기관이나 민간복지단체를 통해 제공되도록 설계되어 있다. 따라서 공공서비스 대상자들이 연방정부나 주정부에 직접 접촉하는 것은 네트워크상 사전에 차단되어 있다. 이에 따라 연방정부 차원의 전략적 하향식 계획 접근과 일선행정기관의 재량과 책임을 강화할 수 있는 방식으로 전체 네트워크가 설계될 수 있었다.

전국 네트워크 속에서 정부 수준에 상관없이 성과측정 집행을 위해 노력하고 있다는 점도 주요한 특징중 하나이다. 연방 차원에서는 GPRA 체제가 지속되며 부시대통령의 관리 아젠더에서는 예산 결정과 성과측정의 통합을 보다 강조하고 있다. 일부 주정부에서도 결과 지향적 시스템을 실천하고 있는 동시에 대부분의 주정부는 어떤 형태이든 성과관리체계를 만들고 있다(Melkers & Willoughby, 2005:180). 그런데, 정부간 성과관리의 책임 범위와 수준이 다르기 때문에 모든 기관 및 정부 수준에서 결과지향적인 성과책임을 요구할 수는 없다. 연방정부는 최종산출물을 지향하고 지방정부는 투입이나 매개적 산출물을 중심으로 성과계획서가 작성되고 있다. 이는 정부계층별로 관리할 수 있는 복지정책의 결과가 다르다는 점을 현실적으로 인정한 것이다.

<표 2> AoA의 성과보고서에서 사용한 척도 추이

	총척도 수1)	산출척도 (output)	결과척도 (outcome)	효율성척도 (efficiency)
1999	18	18	0	-
2001	23	15	5	3
2003	46	13	30	3
2005	6	0	6	4

주 : 1) 총척도수가 산출, 결과, 효율성 척도의 합계는 아니다. 경우에 따라서는 동일한 척도가 산출이나 효율성 등 두 가지 목적을 동시에 추구할 수 있기 때문이다.

자료 : US. AoA (2006:12)

<표 3> 미국 연방정부 AoA와 LA시청의 노인복지정책 성과관리지표 (예시)

성과목표(프로그램)		성과지표
연방 정부 (AoA)	프로그램 효율성 증진	- (서비스 질 유지 전제) 재원 대비 고객 증가 수 - 서비스를 제공받은 보호자 수 증가분 - 프로그램 자료에 대한 시간단축 정도
	고객의 평가와 결과 향상	- 가정급식배달 관련 고객만족도 - 교통서비스에서 고객만족도 - 보호자 만족도 - 집단급식에서 고객만족도 - 노인 장기간 보호에 “결정적으로 도움” 된다고 응답한 보호자 비율 - 서비스 받는데 어려움이 있다고 응답한 보호자 비율 감소율 - 서비스를 받고 있는 중증장애고객의 증가율
	취약노인계층에 대한 목표	- 농촌지역에 거주하면서 OAA Title III서비스를 받는 유의비중 - 서비스 수혜자중 저소득층의 비중이 증대된 주(state) 수의 증가분
LA 시청 (예시)	정보 및 접근 서비스	- 정보 및 조회/지원횟수 - Care Management 고객 및 서비스 시간 - 노인 교통 수단 제공 횟수 - 외부 홍보행사 참가자수
	공동체 기반서비스	- 취업훈련 참가자수와 교육훈련 시간 - 다목적센터 지원 품목 - 공동급식 이용 건수 - 가정식사배달 건수 - 자원봉사 기회 제공 건수 - 가사도우미 대상자수 및 시간 - 잔심부름 서비스 제공 시간 - 전화확인 횟수 - 친구방문 횟수 - 에너지원 및 난방 시공 실적 - 응급응답시스템 이용 횟수 - 질병예방서비스 제공 건수 및 시간 - 개인보호서비스건수 및 시간
	…
	…

자료 : US. AoA (2006); City of LA(2006)

이와 같은 상황들은 정부 계층별 성과계획서와 성과목표에서 쉽게 확인된다. 연방정부의 AoA에서 관리하는 전략적인 성과목표는 최근 기존의 산출(output)에서 결과(outcome) 중심으로 재편되었다. 하지만 노인복지서비스체계가 비교적 양호하게 구축되어 있는 지방정부인 LA 시청의 노인복지계획에서 성과관리목표는 단순한 매개적 산출물에 국한되는 경우가 많다. 실제 연간성과보고서에서 제시된 내용도 최종결과물에 대한 지표는 많지 않다(City of LA, 2005). 주요 공공서비스들은 연방 및 주정부와의 성과계약을 통해 정책이 전달되면서 지방정부로서 LA시 노인국에서는 정확한 전달에 대한 책임이 강하며 최종 결과에 대해서는 책임질 수 있는 입장이 아니라는 전제가 설정되어 있다.

Ⅳ. 우리나라 고령사회정책의 성과관리에 대한 쟁점과 정책과제

1. 고령사회 정책의 성과관리체계 분석

1) 사회정책에서 인구 변수의 비체계성

우리나라의 사회정책에서는 인구구조에 대한 고려는 거의 없다. 보건복지부에서는 65세를 노

<표 4> 고령자 대상 주요 법령과 연령 기준

		1973	1981	1986	1992	2003
합계출산율(명)		4.1	2.7	1.6	1.8	1.2
고령화비율(%)		3.2	3.9	4.4	5.4	8.3
평균 수명 (세)	전체	63.1	66.2	69.1	72.2	77.5
	남자	59.6	62.3	65.1	68.2	73.9
	여자	67.0	70.5	73.4	76.4	80.8
법령		국민복지 연금법(폐지)	노인복지법	국민연금법	고령자고용촉진법 시행령
기준연령		노령연금:60세 조기수급:55세	경로연금:65세 경로우대:65세	노령연금:60세 조기수급:55세	정년장려:60세 고 령 자:55세이상 준고령자:50～ 54세

자료 : 통계청(2006), “인구동태건수 및 동태율 추이”, KOSIS 통계정보시스템 www.search.nso.go.kr

인으로 규정하고 있으며 모든 복지서비스의 기준점이 된다. 하지만 노동부에서는 55세가 고령 취업자의 기준이다. 특별한 논리적 근거가 뒷받침되지 않은 가운데 고령자에 대한 기준은 노동부 55세에서 보건복지부 65세로 10년의 차이가 있다. 개체적 수준에서는 평균연령 증대와 신체적 건강 변화를 고려하지 못하고 있으며 사회적 수준에서는 경제구조가 제조업에서 서비스 산업으로 전환되고 있다는 것을 인정하면서도 일자리에 대한 연령구조에 대한 인식은 과거와 별다른 변화가 없다.

통계청 발표에 따르면, 2000년 기준으로 평균수명은 76세이며 65세에서 75세까지, 인구는 전체 5%인 230만명이었다. 2030년도에는 전체 인구의 14%로 전망되었다. 현행 제도 체계가 유지된다면 2030년도에는 (평균수명 이하의 연령을 생산활동가능 및 의지가 있는 연령계층이라고 할 수 있다면) 사회적으로 인적자산의 10% 이상이 활용되지 못하는 결과가 된다. 노인복지 대상의 연령계층이 사회구조를 반영하지 못하면 국가재정 부담은 급속히 증대될 수밖에 없다. 이는 출생률 감소와 동시에 고려하면 자명한 사실이다. 이에 따라 이미 주요 국가에서 확인되듯이 세대간 갈등과 고령자 정치의 병리적 현상들이 쉽게 예견된다.

2) 저출산 정책중심의 로드맵 우선순위

참여정부에서는 고령사회에 대한 구조적 인식은 명확히 하였으나 전략체계에서 에이징(aging)의 사회 구조적 문제를 해결하기 위한 실천체계에서 비중은 높게 설정하지 않았다. 로드맵의 전략에서 첫 번째는 출산력 복원에 주어져 있다. 그런데 이는 회고적 접근일 수 있다. 주요국가의 추세나 사회 경제적 환경 변화를 감안할 때 출산력 복원은 당연히 한계가 있는 정책이다. 출산력 복원이 로드맵에서 ｢전략 1｣이 되고 여기에 집중적으로 재정이 투자되는 것은 전략과 성과관리 측면에서 비판적인 해석이 필요하다.

무엇보다, 새로운 사회 인구구조 변화를 전망하면서 과거 수십 년 동안 지속되었던 산아제한 정책의 의미를 재정리할 필요가 있다. 국토면적과 가용 자원을 고려할 때 국가의 인구는 과잉으로 인식되었고 이를 억제하기 위해 출생률 저하를 강력하게 추진하였다. 그때의 상황은 여전히 지속되고 있다. 따라서 출산력 복원이나 회복은 정도의 차이는 있지만 고령사회 정책으로서는 소극적인 정책에 불과하며 궁극적인 해결책은 되지 못할 수 있다.

둘째, 국가의 산업구조가 고도화되어 서비스 산업의 비중이 늘면 고용구조에서의 변화 역시 동시에 진행된다. 이 경우 젊은 세대의 시장진입은 제조업 중심의 산업사회에 비해 상대적으로 높은 연령에서 시작된다. 지식기반 사회에서 인적 자산의 자기 투자 기간이 길어지기 때문이다. 이는 출산력 증가로 인해 젊은 층의 인구가 증가되어 사회적 부양 부담은 여전하거나 오히려 더 높아질 수 있다는 것을 의미한다.

셋째, 평균수명연장과 고령자의 건강 및 체력 향상으로 경제활동이 가능한 연령이 높아진다. 이 경우 산업사회체계의 경제 인구구조는 인구사회변화를 효과적으로 뒷받침하지 못하는 것이 된다. 고령사회정책에서는 재정적으로 연금과 건강보험 부담이 큰 비중을 차지한다. 젊은 층 인구 확산과 젊은 세대의 부양부담 증가로 접근하는 전통적인 방식으로는 연금재정 문제를 해결하지 못한다. 고령자들의 적극적인 경제활동 유인을 통해 자족과 생산력을 유지 및 향상시키는 사회인구 정책으로 접근하는 것이 효과적일 수 있다.

3) 비체계적 사회정책의 분권접근 : 분권교부세

주요 국가에서 이미 진행하고 있는 사회복지서비스 개혁의 기본 방향으로서 분권화 정책들이 분권교부세 제도를 통해 시도된 바 있었다. 중앙 중심의 보조금 체제가 지방정부의 자율관리체계로 전환된 것이다. 하지만 결론적으로, 이는 형식만 동일할 뿐이며 정책의 출발과 실제 성과관리와는 별개로 운영되고 있어 프로그램관리체계의 개혁이라고 평가하는데는 한계가 있다(이재원, 2005). 이는 참여 정부의 재정분권화가 프로그램의 성과관리를 위한 전략적 접근 보다는 총량적 분권 수준 확대라는 정치적 접근으로 추진되었기 때문이다.

기존에 노인복지정책은 대부분은 보건복지부의 정책결정에서 예산이 편성 결정되고 상부하달식 체계로 전달되었는데, 분권교부세가 정부계층간에 의미있는 준비기간 없이 전격 실시되면서 서비스행정관리 뿐 아니라 성과관리의 측면에서는 부정적인 문제를 창출하여 출발 시점부터 논란이 제기되고 있다. 표면적으로는 정부로부터 전달되는 재원의 규모와 관리체계의 불안정성이 우려되었지만 이면에는 더 큰 문제가 내재되어 있다. 정부가 책임져야 하는 정책의 성과책임에 대한 어떠한 논의와 대응도 전개되지 못하였다는 점이다.

4) 분절적으로 수행되는 투입․매개적 산출 수준의 성과관리

고령사회 인지적 재정투자에서 강조되는 인적 자본 서비스에 대한 투자는 보건복지부 예산사업에 국한되지 않는다. 참여정부에서 설계한 로드맵에서는 다양한 정부부처들이 분야별로 연계되어 있으며 개인적 서비스 투자를 담당하는 교육인적자원부, 노동부, 여성가족부 등의 예산사업에서도 직접적으로 관련된 부문들이 확인되었다(이재원 외 2005). 그런데, 2005년도부터는 분권교부세 제도를 통해 보건복지부에서 수행해 왔던 많은 인적 자본 서비스(특히 노인복지와 아동복지 부문)들이 지방으로 이양되었으며 보육부문은 여성가족부로 이관되는 등 관련 투자사업에서 재정구조가 급격히 변경되었다.

개별부처는 명시적 혹은 암묵적으로 자체적인 부문 인지적 관점에서 예산사업을 운영한다. 예산에 대한 부처의 관점들은 일치될 수 있지만 사업의 내용은 서로 상반된 방향에서 설정될 수도 있다. 따라서 범부처적이고 정책부문간 연계가 필요한 고령사회 인지적 예산운용이 실천될 수 있는 가능성은 기대만큼 높지 않다. 더욱이 현실적인 재정관행은 형식적인 조직구조 이상으로

<표 5> 국가재정운용계획에서의 사회복지분야 성과관리 목표

	기준연도		계획목표1)
	2003년	2004년	2008년	2009년
노인요양시설	290개소	392개소	730개소	825개소
장애수당지급대상	14만명	14만명	36만명	38만명
보육료지원(유치원포함)	25만명	35만명	96만명	155만명
국민연금수급자	111만명	140만명	329만명	265만명
고용보험피보험자	720만명	799만명	1,000만명	963만명
사회적 일자리	1만명	4.8만명	8만명	20.4만명
장기요양병상	-	1.4만병상	-	3만병상

주 : 1) 2008년 목표는 2004년 계획서의 목표이며 2009년 목표는 2005년도 계획서에서 제시한 목표치.

자료 : 대한민국정부(2004:2005). ｢국가재정운용계획｣.

부정적으로 평가된다. 대표적인 사례로서 중앙 각 부처에서 실시하는 사회적 일자리 정책에서는 고령화 사회 인지적 관점에서 사업들이 계획된 경우(세대 혹은 연령 고려가 전제된 사업)는 보건복지부를 제외하면 거의 없었다(이재원 외, 2005).

한편, 기획예산처의 국가재정운용계획에서 인식하는 복지부문의 중기재정 목표 역시 투입 지향적이고 점증적 접근 이상의 의미를 가지지 못하고 있다. 고령사회의 변화에 따른 정부의 전략적인 목표 설정은 구체화되지 않은 채 관례적으로 시설이나 수혜자의 확장 수치만 제시하였다. 목표관리를 위한 “전략” 투자라기보다는 예산대비 일정 비중의 지출할당이라는 “수요관리”의 시각에서 접근되고 있다. 예를 들어 2004년도에 작성한 계획과 2005년도의 계획을 단순 비교해도 계획목표 변화에 대한 비전 설명없이 단순 숫자의 나열에 그치고 있다. 결과 지향적 성과관리의 관점에서는 사회적 부양비율, 국민소득수준유지율, 고령자취업률, 노인질병감소율, 가족 및 공동체 부양비율 등과 같은 “산출이나 결과”에 대한 성과관리와 투자계획이 필요하다.

2. 고령사회 정책의 성과관리체계 구축을 위한 정책과제

1) 기본 철학 설정과 실천 전략의 연계

서비스의 전달체계와 사회적 수요관리 그리고 사회적 소비지출이라는 전통적인 휴먼서비스 정책에서 성과관리의 의미는 오차율과 과정에 대한 책임 이상을 부여하지 못한다. 전략적인 성과관리체계가 구축되기 위해서는 미래사회의 인적자산관리와 경쟁력 유지를 위한 휴먼서비스 정책 전환이라는 정책기조가 명확히 설정되어야 한다. 전략적 성과관리를 위해서는 상위목표를 실천하기 위한 하향식 목표설정이 필요하며 주어진 현실 여건에 맞추는 상향식 단순 집계방식으로 접근되어서는 곤란할 것이다. 이러한 의미에서 90년대 미국의 저임금노동자 지원을 위한 휴먼서비스 접근 원칙 설정을 주목할 필요가 있다. 여기서 가장 핵심은 “사회개발” 접근이었다.

2) 정책과제 설계의 기본 방향으로서 통합과 전략적 성과관리

정부를 비롯한 복지재원을 제공하는 각종 기관들이 협력적 요소를 요구하는데, 이는 단일목적 프로그램은 다목적 파트너십이 가져오는 변화를 효과적으로 수행하지 못하기 때문이다. 고령자서비스에서는 재취업, 정신건강, 그리고 사회적 일자리가 등이 협력과 공동노력을 통해 소비자지향의 결과물에 초점을 맞추어야 하며, 행정적인 조건들을 만족시키는 정도의 절차나 과정 차원에서 집행되어서는 곤란하다. 휴먼서비스 분야에서 통합관리시스템의 기본 가정은 복합적인 수요가 있는 개인과 가족은 전문화되고 유형화된 서비스 전달체제에서 제대로 대응이 안된다는 것이다. 이는 이용가능성(availability) 문제 때문인데, 조정의 방식으로 접근해야 한다(Waldfoge, 1997:464).

다른 한편으로, 고령사회 노인복지는 일반적인 성과관리 접근방식을 적용해서는 안된다. 우선 압축적 고령화에서는 압축적 대응이 필요하다. 전략적인 성과관리가 무엇보다 중요하고, 국가 재정구조의 변화를 위해서는 점진적 예산과정이 아닌 사회적 합의도출과 거시구조조정의 맥락이 필요하다. 둘째, 취약계층으로서 노인이 아닌 주류사회인구계층으로서 노인의 시각이 도입되어야 한다. 셋째, 신공공관리의 시각에서는 고객이 아닌 주류계층인 주인을 위한 것이 되기 때문에 계층별․지역별․연령별 참여와 쌍방향 의사소통이 중요하다. 이러한 관점에서 덴하트(Denhart, 2003)의 신공공서비스 접근이 유용할 수 있다. 넷째, 성과목표는 지역의 사회 인구 특성을 제대로 반영해야하기 때문에 중앙 보다는 지방정부의 책임과 역할이 무엇보다 중요하게 된다.

신공공서비스론이란 거버넌스 시스템에서 행정의 역할에 관한 것으로 공공서비스 공급, 민주적 거버넌스, 시민참여 등이 핵심이 되어야 한다는 것이다. 고객이 아니라 주인에 대한 이야기이다. 이는 달리 표현하면 고령사회 노인복지에서 노인은 근대화이론에서처럼 주류사회에서 뒤처져 젊은 세대들의 경제적 부양에 의존해야 하는 “고객”이 아니라 사회의 주류계층으로서 사회에 대한 책임과 생산성 유지 및 역할분담 기능을 수행해야 하는 “주인”이 되는 것이 된다. 또한 행정가의 업무수행에서 “효율성” 문제가 아니라 모든 사람들에게 “보다 나은 생활(better life)”에 기여하는 것이라는 전제가 “신공공서비스(New Public Service)”의 핵심이다(Denhart, 2003:4).

이러한 관점에 볼 때, 최근 정부가 수행한 일련의 정책혁신이나 현행 체계가 고령사회 성과관리에 적합하지 못하다는 것은 명백하다. 우선, 분권교부세는 재설계되어야 한다. 보건복지부가 운영하는 포괄보조금 체제로 전환하고 성과계약과 성과평가 등 성과관리체계가 구축되어야 한다. 둘째, 압축적 고령사회 대응을 위해서는 특별회계의 설치 운영이 중요하다. 일반회계의 투입 및 과정 지향적인 성과관리만으로는 정책의 시급한 수요를 감당하지 못하기 때문이다. 셋째, 노인복지서비스에서 정부간 역할분담과 체계를 재설계해야 한다. 획일적인 보조금 수준과 과정관리 지향적인 방식은 문제가 많기 때문이다. 넷째, 성과관리체계의 단일화 및 통합화가 필요하다. 미국은 서비스 공급구역을 별도로 지정하고 노인복지부서는 연방정부에서 지방정부에 이르기까지 단일화되어 있다. 다섯째, 결과지향적 성과관리목표 체계를 명시하고 성과계약체계를 도입해야 한다.

3) 분권형 성과관리체계의 구축

전통적으로 정부간 재정관계에 대한 많은 글에서는 재분배 정책은 재정의 지리적 외부성 때문에 집권화를 통해 수행되는 것이 바람직하다고 주장하였다(Oates, 1972; Buchanan, 1974 등). 물론 분권화된 재분배 정책에 대한 주장도 있다(Johnson, 1991). 여기서는 조세납부자와 복지수혜자의 이동성과 공공시설의 관할구역간 독립성 검정이 핵심적이다.

분권과 집권의 효율성에 대한 논쟁들은 80년대에 마무리된다. 90년대 이후의 성과관리와 분권은 다른 차원의 이론적 접근이다. 즉 정치경제학적 접근이라기보다는 경영학에서 논의하는 성과관리과 정부혁신의 관점에서 도입된 것이다. 티부가설이나 오우츠의 정부간 재정관계 등과 같은 신고전학파 정치경제학이 미시적인 접근이라면 피터 드러커의 성과관리와 분권 혹은 오스본&게블러의 정부재창조와 분권은 중범위의 조직관리차원에서의 논의였다. 이들의 논의에서는 분권의 가치가 절대적으로 강조된다. 신공공관리주의 정부혁신의 논리는 연방정부의 재정적자와 생산적 복지 논의와 효과적으로 결합하여 분권형 성과관리체계가 모든 공공서비스에 대해 망라적으로 적용되었다.

4) “전달체계”에서 “성과계약”체계로 전환

사회복지행정에 대한 거시적 및 미시적 논의들은 다수 있지만 정부간 관계에 대한 중범위 논의들은 거의 없다. 복지분권에 대해서는 참여복지에 대한 논의와 성과관리에 대한 제시는 있었지만(변재관 외, 2000), 정책차원에서는 의미있는 반향은 없었다. 전통적으로 노인복지를 포함한 사회복지서비스는 “전달체계”의 방식으로 설계되어 있으며 성과관리의 관점은 적용되지 않고 있다. 노인복지를 지금의 전통적인 사회복지 전달체계의 틀 속에서 운용을 하면 “고령사회” 대응이라는 새로운 사회정책 차원으로 전환되지는 못할 가능성이 많다.

생산적 고령화의 관점에서의 고령 주류화 정책들은 전통적인 전달체계 접근 보다는 구체적인 성과목표를 설정하고 계약방식을 통해 성과가 관리되는 성과계약체계를 도입할 필요가 있다. 사회복지서비스에서 성과계약체계가 성공적으로 도입된 대표적 사례가 미국의 TANF이다. 초기에는 논란이 많았지만 복지기관의 능동적이고 전략적인 변화에 대한 긍정적 평가가 일반적이다.

5) 감당가능한 성과지표 중심의 성과관리

결과지향적 정부혁신에서는 행정과정에 대한 관리지표들의 비중은 대폭 줄이고 가능한 최종산출물(outcome) 중심의 성과관리를 강조한다. 하지만 이는 정부 계층별로 유연하게 접근해야 한다. 일선행정단위인 지방정부에서는 주어진 정책내용에 대해 상위정부가 지시하는 투입을 정확하게 전달하고 투입량을 늘리고 과정을 효율적으로 운영하는 성과관리와 성과책임만으로도 충분할 수 있다. 반면 중앙정부는 기획기능은 있지만 집행기능이 없기 때문에 가능한 지방정부의 자발적인 참여 유도가 매우 중요하다. 중앙정부에서 기획한 내용들이 지방정부에 그대로 집행된다는 보장이 없기 때문에 합리적인 성과계약체계와 성과관리 “지원” 및 교육훈련 노력이 강조된다. 또한 국가적 차원에서 표준적인 복지관련 거시지표 관리 노력이 중요하다.

Ⅴ. 결  론

대부분의 휴먼서비스는 체계적으로 설계된 것이 아니다. 정치 사회적 상황에 따라 우연적이고 분절적으로 구성된 것이다. 따라서 장기간에 걸친 점진적인 변화를 통해 정책이 구상 및 추진되었다. 하지만 압축적 고령화에 대한 인식과 시급한 정책대응 수요를 감안하면 분절적이고 점진적 대응으로는 기대한 정책성과를 창출하기 힘들다. 특히 이것이 사회구조정책차원에서 추진된다면 더욱 그러하다. 우리나라의 경우 고령사회 정책은 서구의 경우와는 다른 차원에서 접근이 필요하다. 우선 시기적으로 대응이 너무 늦었으며, 재정규모가 너무 많이 소요될 것으로 예상되며 관련 정책의 환경적 요인을 포함한 변수관계가 너무 복잡하게 얽혀 있기 때문이다.

고령사회 친화적 정책이란 노인복지나 노인을 위한 정책을 많이 해야 한다는 것만은 아니다. 자본주의 사회생활에서 “연령” 분파적인 편견을 제거한다는 거시적인 측면에서 접근해야 한다. 19세기 후반과 20세기에 복지국가 명제가 정부의 기본 기능이 되었을 때, 고령자들은 복지프로그램의 일차적인 수혜자였다. 따라서 분배적 문제가 발생하면 당연히 “고령자”에 대한 문제와 연결되었다. 여기서 쟁점은 부분적으로 연령집단과 사회계층간 자원배분의 규모와 관련된 것이다.

노인복지와 고령사회 노인정책의 차이는 여기서 발견할 수 있다. 고령사회 노인정책은 고령자를 취약계층의 복지정책으로만 접근해서는 안된다. 그것은 근대 복지국가정책의 근간일 뿐이다. 고령사회정책은 “노인”(the aged) 보다는 “연령(age)”에 대한 정책이 되어야 한다. 따라서 저소득 노인들에 대한 소비적인 복지정책이 아니라 고령자의 생산적 투자정책이 강화되어야 한다.

취약노인에 대한 사회복지 차원에서 고령사회정책을 설계한다면 전통적인 사회복지의 접근과 틀 속에서 충분히 수용이 가능하다. 하지만 고령“사회”의 관점을 적용한다면 논의의 차원과 접근방식은 전면적으로 달라진다. 무엇보다 고령자가 취약계층에 국한되는 것이 아니라 사회 전체에 걸친 주류계층까지 확대되기 때문이다. 또한 주류사회계층에 대한 사회정책은 “예외적”인 복지정책이 아닌 일반적인 “사회정책”으로 전환되어야 한다. 또한 압축적인 고령화 현상에 따른 압축적 대응을 위해서는 전통적인 사회복지서비스의 전달체계를 전략적인 결과지향적 성과관리체계로 개편해야 한다. 이를 위해 성과목표에 기초한 전략계획과 미션 설정, 전략재정 및 관리를 위한 특별회계 설치 운용, 정부 계층간, 공공․민간부문간 성과에 기초한 성과계약체계 구축 등과 같은 종합적인 사회구조정책이 필요하다.

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이재원(李在苑): 서울대에서 행정학 박사학위를 받고 (논문 : 지방공공서비스 공급의 광역화에 관한 연구) 현재 부경대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 관심분야는 재무행정, 지방재정, 복지재정이다. 주요 논문으로는 "고령화 사회 인지적 예산접근에 관한 연구(2005)", "성과계약 기반의 책임운영기관 활성화 방안"(2004), "지방정부의 성과관리시스템 개발에 관한 연구"(2003), "16대 국회 예산․결산 심의 중간평가"(2002) 등이 있다.

<E-mail: jaewon@pknu.ac.kr/논문접수일: 2006. 9. 20/심사게시일: 2006. 10. 10/심사완료일: 2006. 10. 28>