지방의원 유급제 도입의 효과에 관한 연구:

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을) : 211～233

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지방의원의 구성변화를 중심으로

A Study on the Effectiveness of Stipend System for a Local Assembly:

Focused on the Changes of a Local Assembly Members

최 흥 석*

* 제 1저자

정 재 진

이 연구의 목적은 5대 지방의원 선거를 대상으로 지방의원 유급제 도입에 따른 효과를 의원의 인적구성변화에 초점을 두고 분석하는 것이다. 우선 학력에 있어서는 광역과 기초 모두 대졸 이상의 학력을 가진 후보의 당선비율이 높았다. 직업의 측면에 있어서는 지방의원 및 정치인의 당선 비율이 가장 높았다. 그리고 연령대에 있어 광역의회에서는 50대가 그리고 기초의회에서는 40대가 가장 많이 당선되었다. 유급제 도입 이전과 이후의 학력수준을 비교한 결과 광역과 기초 모두 유의한 수준에서 학력수준이 향상되고 있어 유능한 인재의 확보라는 제도 도입 목적을 달성하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 직업별 분류에 있어서는 유급제 도입 후 전문 지방정치인 및 지방의원이 대거 당선되어 지방의원 직이 점차 하나의 직업으로 정착되어 가고 있는 것으로 나타났다. 특히 기초의회의 경우 젊은 의원의 비중이 유의하게 증가하고 있고, 광역의회가 기초의회의 연령 변화를 따라가는 것으로 나타났다. 한편 광역의회와 기초의회 모두 유급액 증가율에 따라 당선된 의원의 학력과 연령이 유의한 수준에서 변화하고 있어, 유급제 도입이 지방의원의 인적구성에 영향을 미치고 있다는 사실을 뒷받침하고 있다.

주제어: 의원유급제, 지방의회, 인적 구성, 전문성

Ⅰ. 서  론

우리나라는 1952년 지방의원선거를 시작으로 지방자치가 실시되다가 1961년 5.16쿠데타로 인해 근 30년간 지방자치가 단절되었었다. 이후 시민사회의 성숙과 민주주의의 심화가 진행되면서 1987년 6.29선언을 통해 지방자치의 실시가 공약되었고 1990년 지방자치법이 개정되어 1991년에 지방의회 의원 선거를 실시함으로써 지방자치가 부활하게 되었다.

지방자치는 풀뿌리 민주주의를 근간으로 하는 정치적 민주성의 증진(장지호, 1992: 41-52; 정일섭, 2004: 21-28)과 지역간 경쟁과 협력을 통한 재원배분의 효율성을 추구하며(김중규, 2002: 682; 정일섭, 2004: 21-28; Smith, 1985: 28; Tiebout, 1956: 416-424; Rabin, Hildreth, Miller, 1996: 33-37), 행정수요에 대한 탄력적 대응 및 책무성 확보를 통하여 지역주민의 복리를 증진시키는데 목적을 둔다(Stoker, 1996: 8-11). 지방자치의 목적달성을 위해 무엇이 우선적으로 이루어져야 하는지에 대해서는 관점에 따라 상이할 수 있는데 분권(decentralization)에 초점을 둘 경우 지역의 일을 상위정부의 간섭 없이 스스로 처리할 수 있는 정책결정 권한의 확보가 가장 중요한 요소라 하겠다. 일반적으로 분권은 행정실행의 측면에서 조직, 인사, 재정 등으로 구분되는데 이는 집행부의 입장에서 권한의 확보와 관련된 내용이라 하겠다. 그런데 지방자치가 집행부에 의해 실행되기는 하지만 집행부를 견제하고 지역민의를 정책에 수렴할 필요가 있다. 중앙으로부터 지방정부에 권한의 위임과 이양이 이루어진다 할지라도 지방자치단체의 집행부가 지역주민의 의견에 반하는 행위를 한다면 이는 지방자치의 근본목적에 위배된다. 따라서 집행부를 견제하고, 지역주민의 의견을 정책에 반영할 수 있도록 지방의회의 역할강화와 운영의 활성화가 필요하다. 지방의회를 활성화시키기 위한 방안은 크게 두 가지 측면에서 논의될 수 있는데 하나는 지방의회 운영의 합리성 제고이고 다른 하나는 유능한 지방의원의 충원이라 하겠다. 전자는 지방의원이 전문가적 소견을 정책결정에 반영하고, 집행부를 견제하며 지역주민의 삶의 질을 증진시킬 수 있도록 의회운영 절차를 합리적으로 구축하는 것을 의미한다. 그리고 후자는 전문적이고 유능한 지방의원을 충원하기 위한 제도의 확립을 의미한다. 즉, 지역주민의 선택을 통하여 유능한 의원들이 충원되고 이들이 도덕적 해이에 빠지지 않으며 소명 의식을 갖고 지역주민을 위해 봉사할 수 있는 환경을 만드는 것을 의미한다.

지방의원 유급제 도입의 효과에 관한 연구 : 지방의원의 구성변화를 중심으로

｢지방정부연구｣ 제10권 제3호(2006 가을)

참여정부는 지방의회의 활성화 필요성을 인식해 전술한 두 가지 방안 중 우선적으로 유능한 인사가 지방의원에 선출될 수 있도록 유도하는 ｢지방의원 유급제｣를 실시하였다. 유급제는 유능한 지방정치인의 확보를 통하여 지방의회의 질적 성숙을 추구하고 지방의정의 생산성을 증진시켜 지역주민의 복리를 증진시키는데 목적을 둔다. 이를 위해 정부는 2005년부터 유급제화를 위한 방안을 마련하였고 그 결과 2006년 5월 31일 전국 동시 지방선거에서 당선된 지방의원부터 유급제가 적용되게 되었다.

그렇다면 유급제 도입이 지방의회 활성화를 위해 어떠한 긍정적 효과를 유발시켰는가? 유급제 도입이 과거 회기 수당 지급 때 보다 의원들에게 얼마나 큰 인센티브를 제공하고 있는가? 유급제 도입이전과 이후 지방의원의 인적구성은 어떻게 변화되고 있는가? 비록 국회에서 큰 갈등 없이 합의한 사항이라 할지라도 아직까지 유급제 도입에 대한 찬․반 양론이 대립하고 있는 현실에서 유급제의 효과와 지방의회 의원의 인적구성 변화를 분석하는 연구는 시의 적절하다고 판단된다. 특히 제도의 특성상 한번 고착화된 제도는 쉽게 사라지지 않고 경로 의존적으로 진행되기 때문에 만약 그 효과가 미진할 때 현재의 문제를 보완해 줄 수 있는 방안을 구상할 수 있는 렌즈를 제공한다는 측면에서 연구의 필요성이 크다 하겠다.

이에 이 연구에서는 지방의회 활성화를 위해 도입한 유급제 실행에 따른 효과를 지방의회 의원 구성의 변화라는 측면에서 분석하고, 정책적 함의를 제공하는데 목적을 둔다. 이를 위해 2장에서는 유급제가 도입되게 된 배경 및 유급제의 도입 목적, 자치단체별 유급액의 수준 등을 제시한 후 3장에서 연구를 위한 분석모형을 설정하고, 4장에서 4대 지방의회 선거와 5대 지방의원 선거를 비교함으로써 5대 지방의회 선거의 특성과 유급제의 효과성 등을 분석한 뒤, 5장에서 결론 및 정책적 함의를 제시하고자 한다.

Ⅱ. 지방의회의 현실과 의원유급제 도입의 논의

1. 지방의회의 운영 현실과 유급제 도입논의의 확대

우리나라 지방의회는 헌법 제118조에 의해 그의 설치가 보장된 자치단체의 기관이다. 지방의회는 주민의 의사를 대변하는 주민대표기관으로서의 지위, 중요사안에 대해 지방자치단체의 의사를 최종적으로 확정하는 의결기관으로서의 지위, 조례를 제정하는 입법기관으로서의 지위, 집행부에 대한 견제와 균형을 통해 권력분립의 원칙을 유지하는 행정 감시기관으로서의 지위를 갖는다(최흥석, 2003: 136). 최근에는 지방화의 시대를 맞아 행정기관에 대한 비판과 감시라는 고유의 기능에 충실해야 함은 물론이고(Morgan, 1996: 12-14) 더 나아가 지방발전을 위한 정책을 개발하고 대안을 제시하는 선도적인 역할이 기대되고 있다(송광태, 2005: 33).

우리나라에서 지방의회의 부활은 오랜 중앙집권적 정치체제하에서 매몰되었던 지역의 주체성을 생성시켰음은 물론 주민의 자치의식과 참여를 신장시키는데 긍정적인 역할을 하였다(박기관, 2002: 119). 또한 정당정치의 구조적 제약 속에서도 주민의 의사와 이익을 대표하고 집행기관을 견제․감시하였을 뿐만 아니라 강력한 단체장의 전횡을 방지함으로써 지역민주주의의 성장을 가속시키는 등 긍정적인 역할을 수행하였다.

그러나 지방의회에 대한 평가는 긍정적인 측면 보다 부정적인 측면이 더 많다. 즉, 지방자치제의 출발점이자 근간을 이루는 지방의회가 아직도 우리사회에 제대로 뿌리를 내리지 못하고 있다고 평가하는 논의가 확대되고 있다(김병준, 1999: 35; 김두겸, 2003: 112; 이상팔, 2004: 52). 특히 최근에는 지방의회의 제도적 한계, 지방의회에 대한 주민의 이해 부족과 무관심 등으로 인해 지방의회의 무용론까지 제기되고 있는 실정이다(김순은, 2001: 25). 게다가 풀뿌리 민주주의의 근간이 되어야 할 지방의원이 주민의 대표로서 정치적 갈등을 해소하지 못하고 오히려 갈등을 확대․재생산하는 역할을 담당하는 사례도 있었다. 또한 지방의회는 토호세력이 중심이 되어 주민의 이익보다는 이권개입 등으로 물의를 빚은 적도 있었다(전영평, 2003: 83-84; 지병문, 2004: 40-41).

지방의회를 부정적으로 평가한 연구들을 살펴보면 법 및 제도적 측면에 초점을 둔 연구와 지방의회 의원의 책무성 및 전문성 같은 개인적 행태에 초점을 둔 연구로 분류할 수 있다. 법 및 제도적 측면에서는 지방의원 충원제도의 문제점과 집행기관에 대한 견제 및 의결권의 제한을 주로 다루고 있으며, 지방의원 개인의 행태 측면에서는 지방의회의 책무성 및 전문성미비, 의원행태 및 환경적 문제점을 주로 다루고 있다.

전문성과 책임성의 개념은 매우 광범위하게 사용되는데 전문성에 대해 Thompson(1964)은 과업이나 개인으로부터 생기는 것으로 업무상의 전문화는 조직적인 현상이고, 개인적인 전문화는 사회적 과정이라 정의하고 있다. 또한 Romzek & Dubnick(2000)은 책무성을 업무수행의 권위를 위임받은 자가 업무수행의 수준에 관해 답할 수 있는 정도라고 정의하고 있다.

<표 1> 지방의회 운용의 문제점에 대한 논점 들

법 및 제도적 측면에서의 문제		지방의원 개인의 행태 측면에서의 문제점
지방의원 충원의 문제	김성호(2001), 지병문(2004), 이종수(2004), 김명국(2004),강인호․최병대․문병기(2004), 송광태(2005), 최봉기(2005) 등	전문성 미흡	김순은(2001), 김성호(2003), 최흥석(2003) 이상팔(2004) 등
단체장에 대한 견제권 미약		책무성 미흡
조례제정 및 의결권의 제한과 감사권의 한계		도덕적 해이
지방의회 사무처의 인사권 제약

이중 지방의원 충원 문제로 논의되는 사안들 대부분은 정당공천제와 유능한 인사 확보기제의 부재라는 지방의회의 현실을 강조한다. 우선 정당공천제는 의정의 일관성을 증진시키는데 큰 역할을 하는 것은 사실이나 현행 공천제 하에서는 유능한 인재들이 지방의원 후보로 출마하는 것을 제약시키며, 전문가들이 의회에 도전할 수 있는 인센티브가 마련되지 못해 지방의회의 전문성이 악화 된다는 것이 지적되고 있다. 그리고 전문성과 책무성의 미흡, 도덕적 해이(moral hazard)의 발생에 대해서는 지방의회의 조례제정이 현실적이지 못하고, 집행부의 의견을 큰 수정 없이 통과시키는 사례가 많으며, 정책대안을 마련하지 못하고, 인간관계를 강조하는 한국의 문화 속에서 의회는 차츰 의원들과의 인간관계, 의회와 집행부와의 인간관계가 성립되어 주민의 대표, 집행기관의 감시기능을 망각하고 주민의 이익이 아닌 주민의 대리인인 자신의 이득을 추구하는 바람직하지 못한 행동을 취하게 되는 사례가 발생되고 있다는 것이 지적되고 있다.

지방선거의 정당공천은 ｢공직선거 및 부정선거방지법｣ 제47조 제1항에 따라 시․군․자치구 의원선거를 제외한 모든 공직선거 후보자에 대해 허용하였으나 2006년 5.31 지방 선거부터는 정당공천의 적용범위를 넓혀 현재는 시․군․자치구 의원도 정당공천을 받도록 하고 있다. 지방선거에서 정당공천을 허용할 것인가, 말 것인가의 문제는 1991년 지방자치를 시작하면서 지금까지 계속 제기되어 온 이슈인데 중앙당의 지방정치 지배라는 입장에서의 반대의견과 지방정치의 발전과 정당정치의 효율성이라는 입장에서 찬성 의견이 대립되고 있는 현실이다.

행정자치부에 따르면 1995년부터 2001년까지 7년간 전체 조례에서 차지하는 지방의원의 발의 비율은 10.5%에 지나지 않으며 나머지 89.5%는 집행기관에 의해 발의․제정된 조례이다. 또 1995년부터 2004년 까지 10년간 지방의회에서 제정 또는 개정된 8만3,558건의 조례 가운데 607건이 의원들의 전문성 부족으로 위법 또는 월권 의결되어 재의되거나 소송에 휘말린 것으로 집계되었다(행정자치부, 2001).

전술한 지방의회의 문제는 궁극적으로 지방의회의 전문성 약화로 인해 발생되는 문제인데 이러한 지방의회의 문제점을 개선하기 위해 제시된 공통적인 방안중 하나는 과거 지방의회 의원의 “무보수․명예직”을 현실에 맞게 변화시켜야 한다는 것이었다. 이러한 요구와 함께 전문적이고 유능한 의원이 선출되어야 한다는 논의가 확대되었고 그 결과 유급제 도입의 필요성이 설득력을 얻게 되었다.

Rosenthal(1974)의 논의에 의할 경우 명예직 시민의회는 전문적 정책의회의 역할을 충실히 하기 어렵다는 특성을 지닌다. 무보수 명예직 지방의원으로 구성되는 시민의회는 지방의원들이 본업을 갖고 있기 때문에 주로 야간에 짧은 기간 동안만 회의를 개최하는 특성을 갖는다. 따라서 집행부에 대한 견제가 약하고, 전문적인 정책제언을 하기 힘들다는 한계를 갖으나 소규모 공동체 지역을 중심으로 운영되는 자치에서는 지역주민간 갈등을 해소하기 쉽다는 장점이 있다.

2. 유급제 도입 목적 및 논리

유급제의 도입목적은 의원의 신분에 관한 “명예직” 규정을 삭제한 지방자치법 개정의 취지를 반영하는 한편 2000년 1월 이후 동결되어 있는 의정활동비를 현실에 맞게 조정함으로써 지방의회가 참여정부의 국정과제인 지방분권 추진의 중심에 서서 정책 심의 및 집행부에 대한 견제기능을 효과적으로 수행하고, 주민들의 참여와 신뢰 속에 생활정치의 중심으로 계속 발전해 나갈 수 있도록 하는데 목적을 둔다.

유급제는 여권과 야권이 함께 동의함으로써 큰 갈등 없이 도입될 수 있었으며, 2007년부터 도입되는 의정평가제와 주민소환제에 앞서 지방의회의 활성화를 위한 전제조건으로 전문적이고 유능한 지방의원을 확보하는데 중점을 두는 정책이라 하겠다. 지방의회 활성화를 위한 제도적 방안으로 지방유급제가 도입된 이유는 전술했듯이 유능한 지방의원을 확보한다는 측면에서 이다(최병대․송광태, 1995: 123-150; 조경호․김명수, 1995: 255; 소순창, 1998; 오영석․김상묵, 1998: 12, 송광태, 2000; 김순은, 2001; 최봉기, 2002). 그리고 유능하고 전문적인 지방의원의 확보가 향후 지방의회의 위상정립을 위해 매우 중요하고 나아가 지방자치의 성공적인 정착에 중요한 요소가 될 것으로 기대되었기 때문이다(송광태, 2005: 44). 즉, 과거의 명예직인 지방의원 신분은 지역사회의 봉사정신을 지닌 인물들을 의회로 진출시키고, 열린 정치의 문화를 형성할 수 있다는 점에서 긍정적인 측면이 있었으나 지역사회 발전을 위해 전문성 있는 인재가 의회로 진입하는데 한계가 있어(이성구, 2003: 5; 원유철, 2002: 8; 허태열, 2002: 18) 이를 극복하고자 도입하게 되었다.

유급제를 찬성하는 이유에 대해 2003년 6월에 실시한 제민일보의 설문조사 결과를 인용하면, 성실한 의정활동이라고 응답한 시민이 전체의 27.3%를, 지방의원의 전문성 강화라고 응답한 시민이 전체의 26.7%를 차지하고 있는 것으로 나타났으며, 책임성 강화라고 응답한 시민은 전체의 24.4%를, 참신한 인물 진출이라고 응답한 시민은 전체의 12.2%인 것으로 나타났다(제민일보 2003. 6. 2).

한편 유급제 도입에 대해 다양한 찬․반 양론이 제기되기도 하였다. 첫째 교육수준이 높다고 해서, 또는 사회적으로 경험이 많다고 해서 반드시 의정성과에 긍정적인 영향을 미친다고는 볼 수 없다는 것이다. 그러나 유급제 도입에 찬성하는 입장에서는 교육수준이 높은 사람은 교육수준이 낮은 사람보다 더욱 창의적인 정책을 제시할 수 있다는 보편적인 믿음을 강조한다(최봉기, 2005: 8). 학력과 정치적 효능간의 상관성은 정세구(1974), Paige(1971), Almond & Verba(1963)등의 연구에서 검증되고 있는데 이들의 연구에서는 교육수준이 높을 경우 정치적 효능이 증진되고 교육수준이 낮을수록 정치적 효능이 감소된다는 공통된 결론을 도출하고 있다(소순창, 1999: 415). 둘째 지방의회 의원은 비록 유급제를 통하여 연봉을 수령한다 할지라도 그 근간은 지역주민의 복리증진을 추구하는 성실한 봉사자로서의 역할을 수행해야 하는데, 전문성만을 강조함으로써 성실한 지역의 일꾼을 확보할 수 없을 수도 있다는 것이다. 그러나 전문성이 낮은 의원이 당선되었을 경우 이 의원이 도덕적 해이를 발생시키지 않는다는 가설은 맞지 않게 된다. 또한 유급제를 통해 전문성을 증진시킨다는 가정은 전문성이 있는 의원이라고 해서 도덕적 해이를 발생시키지 않는다는 것을 강조하는 것은 아니며, 다만 전문성 있는 의원의 확충을 통해 지방의회 조직 및 운영의 전문성까지 함께 증진시키는데 목적을 두는 것이고 의원의 도덕적 해이와 관련된 정보의 비대칭에 의해 발생되는 문제들은 주민소환제와 같은 차원이 다른 규제들을 도입함으로써 해소될 수 있는 것으로 본다.

대부분의 연구에서는 지방의원이 되기 전까지 각종 교육과 훈련, 사회적 경험 등을 토대로 형성된 기술과 지식수준이 높을수록 의원의 활동 역량은 증진되어 궁극적으로 지방의회 생산성에 긍정적인 영향을 미친다고 가정한다. 예를 들어 김병국(1996)은 지방의회와 집행기관간의 관계에 영향을 미치는 변수로서 의원의 전문성을 주목하였다. 그리고 일단의 연구자들은 지방의회의 활동성과와 의원의 전문성간의 관계를 탐구한 바가 있다(박종득․임헌만, 2000; 김성호, 1996; 조경호․김명수, 1995)

3. 자치단체별 유급액 수준

2006년 5.31 지방선거를 통해 당선된 의원들은 자치단체별로 책정된 일정액의 연봉을 받게 된다. 2006년 8월 현재 자치단체별 유급액 수준을 행정차지부 ｢지방의원 유급수준 결정현황｣을 근거로 요약해 보면 광역의원의 평균연봉은 4,683만원으로 유급제 이전의 의정활동비와 회기수당 대비 평균 50%가량 증가된 것으로 나타났다. 그리고 기초의원의 평균연봉은 2,772만원으로 광역의원 연봉의 약 1/2수준이며, 유급제이전의 의정활동비와 회기수당 대비 평균 30% 증가된 것으로 나타났다.

광역시․도 중 가장 높은 유급액을 책정한 자치단체는 서울시로서 기존 의정활동비와 회기수당 대비 118%가 증가한 6,804만원이고, 전남은 기존 수당 대비 27% 증가한 3,960만원의 연봉을 책정하여 유급액이 가장 낮다. 기초자치단체중 가장 많은 연봉을 책정한 자치단체는 서울 서대문구로서 기존 수당 대비 79%가 증가한 3,804만원이고 충북 증평군은 기존 수당 대비 5%가 감소한 1,920만원을 책정하여 유급액이 가장 낮은 것으로 나타났다(행정자치부, 2006).

Ⅲ. 분석방법 및 연구설계

1. 연구의 범위 및 방법

이 연구는 유급제 도입의 효과를 실증적으로 분석하고, 유급제 도입 이전과 이후의 선거결과를 비교․분석하여 지방의회 인적구성의 변화와 그 특성을 제시하는데 목적을 둔다. 유급제의 정책의 효과분석은 두 가지 차원에서 이루어졌다. 먼저 유급제 도입 이전인 4대 지방선거(’02. 6. 13)결과와 유급제 도입 이후인 5대 지방선거(’06. 5. 31)결과를 통해 지방의회 의원의 인적구성에 어떠한 차이가 존재하고 있는지를 대응표본 T검정을 통하여 분석하였다. 그리고 유급제 도입에 따른 자치단체간 유급액의 차이가 지방의회 의원의 구성변화에 어떠한 영향을 미치는지 즉, 유급제 수준에 따라 자치단체간 의원의 구성에 차이가 존재할 것이라는 가설을 검정하기 위해 단일변량 분산분석(ANOVA)을 실시하였다. 뿐만 아니라 자치단체간 의원 유급액이 기존의 회기수당 등 지방의원에게 제공된 수당보다 얼마만큼 증가했는지에 따라서도 지방의원의 구성에 차이가 존재하는지에 대해 분석하였다. 그리고 지방의원 후보 등록자를 대상으로 당선확률을 조사하여 5기 지방의회 선거의 특성을 분석하였다.

연구를 위한 분석 대상은 15개 광역시․도와 230개 시․군․자치구이다. 여기서 유의할 것은 2006년 5.31지방선거 당시 제주도는 특별자치도로 승격되어 기초의원을 선출하지 않아 연구의 분석대상에서 제외하였다. 그리고 시간적 범위는 유급제가 도입된 2006년을 기준으로 유급제 도입전인 2002년 4기 지방의회 선거 결과와 2006년 5기 지방의회 의원 선거결과이다.

연구내용의 질을 높이기 위해 필요할 경우 95년 2대 지방선거와 98년 3대 지방의원 선거결과를 포함시켰다.

이 연구를 수행하기 위한 자료는 중앙선거관리위원회의 ｢선거정보｣를 통해 지방의회 선거 결과 및 지방의원 개개인의 전문성 측정 지표를 추출하였고, 행자부 내부자료를 이용해 자치단체별 지방의원 유급액 및 기존수당 대비 증가율 등에 관한 자료를 추출하였다. 그리고 분석을 위해 이용된 통계 패키지는 SPSS 12.0이다.

2. 유급제 도입의 효과와 의원 구성의 변화 분석을 위한 연구 설계

정책의 효과성은 정책목표 대비 달성도를 말한다. 유급제의 효과는 전술했듯이 지방의원 개인의 전문성 향상이라 정의할 수 있다. 지방의원의 전문성은 다양한 수준에서 측정될 수 있는데, 아직 의정활동을 1년도 채 하지 않고 있는 의원들의 전문성을 의원이 되기 이전부터 갖고 있는 개인의 잠재적 능력만을 기준으로 평가하는 방법은 자칫 타당성을 잃을 수 있다. 따라서 이 연구에서는 유급제 도입에 따른 지방의원의 전문성만을 평가함으로써 발생되는 오류를 방지하기 위해 지방의원 유급제 도입에 따른 지방의회 구성원의 개인적 특성변화를 고려해 분석하는데 목적을 둔다.

유급제 도입에 따른 효과와 지방의원의 인적구성 변화를 분석하기 위한 지표로 의원 개인의 학력수준, 연령, 성별 그리고 직종 등이 이용될 수 있다. 의원유급제의 도입은 “젊고 유능한 지방의원 확보”를 주 목적으로 한다. 따라서 학력수준은 유능한 지방의원 확보라는 목적대비 성과를 파악할 수 있고, 연령은 젊은 의원 확보라는 목적대비 성과를 파악할 수 있는 지표이다. 그리고 이외의 직종과 성별은 지방의원 구성변화의 특성을 설명하는 보완적인 역할을 할 수 있는 지표이며 이러한 의원 개인의 변수는 추후에 지방의회의 성과를 평가하는데 기초자료로 제공될 수 있다는 긍정적 특성을 갖는다.

<표 2> 유급제 도입에 따른 지방의원 인적 구성 변화 측정을 위한 지표

지표	구성	내용
학력	전체 의원에서 ①미기재 ②독학 ③초졸이하 ④초졸이상 중졸이하 ⑤중졸이상 고졸이하 ⑥고졸이상 대졸이하 ⑦대졸 이상이 차지하는 비중	유급제도입 이후 의원의 학력수준이 어떻게 변화되었는가?.
직종	전체 의원에서 ①지방의원․정치인 ②농․축․수산업 ③상․광․공업 ④운수․건설업 ⑤금융․언론․회사원 ⑥약사․의사․변호사 ⑦종교인 ⑧교육․출판 ⑨기타․무직이 차지하는 비중	유급제도입 이후 의원의 직종에는 어떠한 변화가 발생하였는가?
연령	전체 의원에서 ①30세 미만 ②30세 이상 39세 이하 ③40세 이상 49세 이하 ④50세 이상 59세 이하 ⑤60세 이상이 차지하는 비중	유급제도입 이후 의원의 연령 수준은 어떻게 변화되었는가?
성별	전체 의원에서 ①남 ②여가 차지하는 비중	유급제도입 이후 성비에 유의한 변화가 존재하는가?

Ⅳ. 분석 결과

1. 5대 지방의원 선거 결과와 후보자별 당선확률

1) 광역의회

광역의원 인적구성 변수 중 학력수준을 살펴보면 대졸학력을 가진 후보가 48.8%로 가장 많았으며 대졸 이상의 학력을 가진 후보가 28%로 두 번째로 큰 비중을 차지하였다. 그리고 선거 결과 마찬가지로 대졸학력을 가진 의원이 45.8%로 가장 큰 비중을 차지하고 대졸 이상 학력을 가진 의원이 38.6%로 두 번째로 많은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 학력수준별 당선확률을 살펴보면 대졸 이상의 학력을 가진 후보가 의원으로 당선될 확률이 43.8%로 가장 높았으며 대졸학력을 가진 후보가 의원으로 당선된 확률이 29.9%로 두 번째로 높은 것으로 나타났다. 이는 비록 대졸 이상의 학력을 가진 후보가 지방의원선거에 참여하는 비중이 대졸학력을 가진 후보보다 작지만 당선가능성은 대졸학력을 가진 의원보다 약 2배가량 높은 것으로 향후 지방의원의 학력수준이 지속적으로 높아질 것이라 예상할 수 있다.

당선확률은 후보자중 몇 명이 당선되었는가를 의미하는 것으로 100명의 후보자중 20명이 당선되었을 경우 그 집단의 당선 확률은 20%이다.

직종을 기준으로 살펴보면 기타 및 무직인 후보가 34.2%로 가장 많은 비중을 차지하였고 지방의원 및 정치인인 후보가 29.9%의 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 선거 결과 기존 지방의원 및 정치인이 지방의원으로 당선된 비중이 48.2%로 가장 많았고 기타 및 무직인 후보가 지방의원으로 당선된 비중은 26.3%인 것으로 나타났다. 그리고 후보자 직종대비 당선확률을 보게 되면 지방의원 및 정치인이 당선될 확률이 51.5%로 가장 많았으며 약사, 의사, 변호사 등 전문 직종에 종사하는 후보가 의원으로 당선될 확률은 33.3%로 두 번째로 높았다. 이는 약사, 의사, 변호사 등 전문 직업을 갖고 있는 후보가 의원에 당선될 확률이 기타 및 무직인 후보가 의원에 당선될 확률보다 높다는 것을 보여주고 있으며 유급제 실시 이후 전문 직업인으로서의 정치인이 지방의회에 대거 진출하고 있는 것을 보여주고 있다.

성별을 기준으로 살펴보면 남성후보가 95.4%이고 여성후보가 4.6%를 차지하는 것으로 나타났다. 그리고 선거결과를 보게 되면 남성의원 95.1%이고 여성의원이 4.9%로 근소하게 남성후보가 지방의원에 당선되는 확률이 상대적으로 높은 것으로 나타났다.

연령을 기준으로 살펴보면 40대 후보가 42.6%로 가장 큰 비중을 차지하고 있고 그 다음으로 50대 후보가 33.8%를 차지하는 것으로 나타났다. 그리고 선거결과를 보게 되면 40대 후보가 42.4%로 가장 많은 비중을 차지하고 50대후보가 39.1%로 두 번째로 큰 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 그러나 당선 확률을 보게 되면 50대 후보가 의원으로 당선될 확률이 36.8%로 가장 높았고 40대 후보가 의원으로 당선될 확률은 31.7%로 두 번째로 많은 것으로 나타났다. 이는 유급제 이후 지방의회에 진출하고자 하는 젊은 40대의 비중이 점차 증가하고 있다는 변화과정을 보여주는 것이라 하겠다.

<표 3> 광역의회 후보자․당선자의 특성 및 당선확률

(단위: 명, %)
학 력
구분	미기재		독학			초졸 이하			중졸 이하				고졸 이하			대졸 이하			대졸 이상
후보합계	59		5			40			63				308			1,003			577
비중	2.9		0.2			1.9			3.1				15.0			48.8			28.1
당선자합계	9		1			5			16				71			300			253
비중	1.4		0.2			0.8			2.4				10.8			45.8			38.6
당선확률	15.3		20.0			12.5			25.4				23.1			29.9			43.8
직 종
구분	지방의원 정치인	농업 축산업 수산업			상업 광업 공업			운수업 건설업			금융업 언론사 회사원	약사 의사 변호사			종교인			교육 출판			기타 무직
후보합계	614	243			174			117			129	21			2			65			703
비중	29.9	11.8			8.5			5.7			6.3	1.0			0.1			3.2			34.2
당선자합계	316	41			42			32			28	7			0			17			172
비중	48.2	6.3			6.4			4.9			4.3	1.1			0.0			2.6			26.3
당선확률	51.5	16.9			24.1			27.4			21.7	33.3			0.0			26.2			24.5
성별 및 연령
구분	남성			여성			30 세미만			30대				40대			50대			60 세 이상
후보합계	1,961			107			7			223				876			695			267
비중	95.4			4.6			0.3			10.9				42.6			33.8			13.0
당선자합계	623			32			1			44				278			256			76
비중	95.1			4.9			0.2			6.7				42.4			39.1			11.6
당선확률	31.8			29.9			14.3			19.7				31.7			36.8			28.5

2) 기초의회

학력수준을 기준으로 살펴보면 대졸학력을 가진 후보가 전체의 44.5%로 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 고졸 학력을 가진 후보가 23.3%로 두 번째로 많은 비중을 차지하고 있다. 선거결과를 보게 되면 후보자 비중과 마찬가지로 대졸학력을 가진 의원이 47.4%로 가장 많은 비중을 차지하고 있고 그 다음으로 고졸학력을 가진 의원이 22.1%를 차지하는 것으로 나타났다. 그러나 후보자 학력대비 당선확률을 보게 되면 대졸 이상의 학력을 가진 후보가 의원에 당선될 확률이 35.5%로 가장 높으며 그 다음으로 대학졸업 학력을 가진 후보가 의원으로 당선될 확률이 31.6%인 것으로 나타났다. 이러한 사실은 기초 자치단체 역시 광역자치단체와 마찬가지로 학력이 높은 후보가 의원으로 당선되는 것을 선호하고 있다는 것을 보여주고 있는 것이라 하겠다.

직종을 기준으로 살펴보면 기타 및 무직인 후보가 29.6%로 가장 큰 비중을 차지하고 있고 그 다음으로 지방의원 및 정치인인 후보가 28.3%의 비중을 차지하는 것으로 나타났으나 그 차이는 크지 않다. 선거 결과를 보게 되면 기존의 지방의원 및 정치인이 지방의원으로 당선된 비중이 36.2%로 가장 많았고 기타 및 무직인 후보가 지방의원으로 당선된 비중이 23.2%로 두 번째로 많은 것으로 나타났다. 그리고 후보자 직종대비 당선확률을 보게 되면 지방의원 및 정치인이 당선되는 확률이 38%로 가장 많았으며 약사, 의사, 변호사 등 전문 직종에 종사하는 후보가 의원으로 당선되는 확률이 32.6%로 두 번째로 높아 앞으로 지방의원 및 정치인의 지방의회 진출이 가속화될 것이라 예상된다.

성별을 기준으로 살펴보면 남성후보가 95.1%이고 여성후보가 4.9%인 것으로 나타났다. 그리고 선거결과를 보게 되면 남성이 96.7%이고 여성이 3.3%로 근소하게 여성후보가 지방의원에 당선되는 확률이 상대적으로 적은 것으로 나타났다.

연령을 기준으로 살펴보면 40대 후보가 43.4%로 가장 많은 비중을 차지하고 있고 그 다음으로 50대 후보가 39.7%를 차지하는 것으로 나타났다. 그리고 선거결과를 보게 되면 40대 후보가 43.4%로 가장 많은 비중을 차지하고 50대후보가 39.7%로 두 번째로 큰 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 당선 확률을 보게 되면 40대 후보가 당선될 확률은 34.4%로 가장 높았고 50대 후보가 당선될 확률은 30.8%로 두 번째로 많은 것으로 나타났다. 이는 광역의회와 기초의회간에 있어 차이가 발견되는 부분인데 광역의회는 40대 후보가 가장 많았으나 50대 후보가 당선되는 확률이 더 높은데 비해 기초의회는 40대 후보가 가장 큰 비중을 차지하고 당선확률도 가장 높게 나타나고 있다.

<표 4> 기초의회 후보자․당선자의 특성 및 당선확률

(단위: 명, %)
학 력
구분	미기재		독학			초졸이하			중졸이하				고졸이하			대졸이하			대졸이상
후보합계	520		31			377			572				1,900			3,558			1,037
비중	6.5		0.4			4.7			7.2				23.8			44.5			13.0
당선자합계	82		6			102			166				525			1,124			368
비중	3.5		0.3			4.3			7.0				22.1			47.4			15.5
당선확률	15.8		19.4			27.1			29.0				27.6			31.6			35.5
직 종
구분	지방의원 정치인	농업 축산업 수산업			상업 광업 공업			운수업 건설업			금융업 언론사 회사원	약사 의사 변호사			종교인			교육 출판			기타 무직
후보합계	2,259	1,221			923			549			492	30			11			142			2,368
비중	28.3	15.3			11.5			6.9			6.2	0.4			0.1			1.8			29.6
당선자합계	859	344			301			152			127	10			1			29			550
비중	36.2	14.5			12.7			6.4			5.4	0.4			0.0			1.2			23.2
당선확률	38.0	28.2			32.6			27.7			25.8	33.3			9.1			20.4			23.2
성별 및 학력
구분	남성			여성			30 세미만			30대				40대			50대			60 세 이상
후보합계	7,604			391			46			701				2,997			3,063			1,188
비중	95.1			4.9			0.6			8.8				37.5			38.3			14.9
당선자합계	2,294			79			4			143				1,031			942			253
비중	96.7			3.3			0.2			6.0				43.4			39.7			10.7
당선확률	30.2			20.2			8.7			20.4				34.4			30.8			21.3

3) 선거결과와 후보자 당선확률의 비교

4대 지방의원 선거결과를 당선확률과 의원 인적 구성이라는 두 가지 기준으로 분석한 결과 광역의원과 기초의원 모두 대졸학력을 가진 의원이 차지하는 비중이 가장 큰 반면 광역의원은 대졸 이상의 학력을 가진 의원이 두 번째로 큰 비중을 차지하는데 비해 기초의원의 경우 고졸학력을 가진 의원이 두 번째로 많은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 그리고 당선 확률은 기초의회와 광역의회 모두 대졸 이상의 집단에서 가장 높은 것으로 나타나 유급제 도입 이후 지방의회의 인적구성이 고학력화 되어 갈 수 있는 환경을 구축하고 있다고 보여 진다.

광역의회와 기초의회를 직종에 따라 비교하면 광역의원과 기초의원 모두 지방의원 및 정치인이 당선된 비중이 가장 컸고 기타 및 무직인 의원이 두 번째로 많은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 그러나 광역의원의 경우는 상․광․공업에 종사하는 의원이 세 번째로 많은 비중을 차지하는데 비해 기초의원의 경우는 농․축․수산업에 종사하는 의원이 세 번째로 많은 비중을 차지하고 있는 것으로 나타나 광역과 기초간 지역 경제 및 환경적 특성에 의해 대표집단의 비중이 차이가 나는 것으로 나타났다. 그리고 당선확률은 기초의회와 광역의회 모두 지방의원 및 정치인 집단이 가장 높고 그 다음으로 약사, 의사, 변호사 등 전문 직업을 갖고 있는 후보가 당선되는 확률이 높은 것으로 나타났다.

광역의원과 기초의원의 성별 및 연령분포를 요약하면 광역과 기초의회 모두 남성의원이 전체의 95%이상을 차지하는 것으로 나타났으며 연령대에서도 마찬가지로 광역의원과 기초의원 모두 40대가 가장 많은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 한편 당선확률을 살펴보면 기초의회와 광역의회 모두 남성이 당선될 확률이 높은 것으로 나타났다. 그리고 연령대별 당선 확률을 살펴보면 광역의회는 50대가 당선될 확률이 가장 크고, 기초의회는 40대가 당선될 확률이 가장 큰 것으로 나타났다.

2. 유급제 도입의 효과와 인적 구성 변화: 광역의원

1) 학력

유급제를 도입하기 이전인 4대 지방의원 선거에서 선출된 의원의 학력수준과 유급제를 도입한 후인 5대 지방의원 선거에서 선출된 의원의 학력 수준을 비교함으로써 유급제 도입에 따른 의원의 학력 수준 변화 정도를 평가할 수 있다.

유급제 이전과 이후의 학력수준을 비교한 결과 4대 지방의원과 5대 지방의원 모두 대졸학력을 가진 의원이 가장 큰 비중을 차지하고, 대졸 이상, 고졸학력 순으로 많은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 그러나 4대지방의원의 경우 대졸 이상의 학력을 가진 의원이 전체에서 25%를 차지하였으나 5대 지방의회에서는 전체의 39%를 차지하는 것으로 나타나 학력 순위는 4대와 5대간 차이가 없으나 학력별 비중의 차이가 크게 존재하는 것으로 나타났다.

대학졸업 이상의 학력을 가진 의원의 비중은 2대 지방의원 선거 이후 지속적으로 증가하고 있다는 특성을 갖는다. 3대 때는 대학졸업 이상의 학력을 가진 의원의 비중이 11.7%였고, 4대 때는 25.1%로 그리고 5대 때는 38.6%로 증가하여 앞으로 지방의원의 학력 수준은 지속적으로 증가할 것이라 예상된다. 그리고 앞에서 제시한 당선확률과 대응표본 T 검정 결과를 보면 알 수 있듯이 유급제 이후 대학 졸업 이상의 학력을 가진 의원의 지방의회 진출확대는 유급제시행에 의해 큰 영향을 받는 것으로 나타났다.

	미기재	독학	초졸	중졸	고졸	대졸	대졸이상
3대	2.1%	1.8%	3.7%	6.0%	29.1%	45.6%	11.7%
4대	1.5%	1.6%	3.0%	3.9%	17.9%	47.0%	25.1%
5대	1.4%	0.2%	0.8%	2.4%	10.8%	45.8%	38.6%

유급제 이전과 이후에 학력의 차이가 유의하게 존재하는지를 검정하기 위하여 대응표본 T검정을 실시하였다. 분석결과 독학(t=3.576, 유의수준=0.012), 초졸이하(t=3.105, 유의수준=0.007), 중졸이상 고졸이하(t=2.603, 유의수준=0.020), 대졸 이상(t=-3.197, 유의수준=0.006) 학력을 가진 의원의 수는 유급제 이전과 이후에 유의한 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 반면 초졸이상 중졸이하(t=1.581, 유의수준 0.135)와 고졸이상 대졸이하(t=-.749, 유의수준=0.466)의 학력을 가진 의원의 수는 유급제 이전과 이후에 유의한 차이가 존재하지 않는 것으로 나타났다. 즉, 유급제 도입 이후 독학과 초졸이하, 고졸 학력을 가진 의원이 전체에서 차지하는 비중은 유의한 수준에서 감소하였으며 대졸 이상의 학력을 가진 의원의 비중은 유의한 수준에서 증가한 것으로 나타났다. 이는 독학, 초졸, 중졸, 고졸 학력을 가진 의원이 감소한 만큼 대학졸업 이상의 학력을 가진 의원이 증가하게 된 것으로 학력수준은 유급제 도입 이후 가시적인 수준에서 높아졌다고 평가할 수 있다.

<표 5> 광역의원 학력수준 변화 분석

(단위: 명, %)
4대의원과 5대의원 학력비교
구분	미기재			독학			초졸이하		중졸이하			고졸이하			대졸이하			대졸이상
	4대	5대		4대	5대		4대	5대	4대		5대	4대	5대		4대	5대		4대	5대
합 계	9	9		10	1		18	5	24		16	109	71		286	300		153	253
비 중	1.5	1.4		1.6	0.2		3.0	0.8	3.9		2.4	17.9	10.8		47.0	45.8		25.1	38.6
대응표본 T 검정
구분			대응차											t			유의수준
			평균			표준편차				평균의 표준오차
독학			1.286			.951				.360				3.576			.012
초졸이하			.813			1.047				.262				3.105			.007
초졸이상 중졸이하			.500			1.265				.316				1.581			.135
중졸이상 고졸이하			2.375			3.649				.912				2.603			.020
고졸이상 대졸이하			-.875			4.674				1.169				-.749			.466
대졸 이상			-6.250			7.819				1.955				-3.197			.006

2) 직종

유급제 도입 이전과 이후의 직종을 비교한 결과 4대 지방의원과 5대 지방의원 모두 지방의원 및 정치인이 각각 41.1%와 48.2%로 가장 큰 비중을 차지하고, 기타 및 무직이 각각 20.5%와 26.3%를 차지하며, 상․광․공업이 각각 11.7%와 6.4%를 차지하는 것으로 나타났다. 그러나 4대 지방의원의 경우 지방의원 및 정치인과 기타 및 무직인 의원의 비중이 전체의 61.6%였던 것에 반해 5대 지방의회 의원의 경우 정치인과 기타 및 무직인 의원의 비중이 전체의 74.5%로 약 13%가량 증가한 것으로 나타났다.

유급제 실행 이전과 이후의 직종 변화를 살펴보면 지방의원 및 정치인(t=-3.245, 유의수준=0.005), 상․광․공업 종사자(t=3.394, 유의수준=0.004), 기타 및 무직(t=-2.376, 유의수준=0.031)인 의원의 수는 유급제 이전과 이후에 유의한 수준에서 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 즉, 지방의원 및 정치인과 기타 및 무직인 사람이 의원에 당선된 수가 유의한 수준에서 증가하였고, 상․광․공업분야에 종사하던 사람이 의원에 당선된 수는 유의한 수준에서 감소하였다.

전반적으로 볼 때 유급제 도입 이후 지방의원 및 정치인이 당선된 비중이 유급제 도입 이전과 비교하여 약 7.2% 증가하였고, 상․광․공업분야에 종사하는 후보가 의원으로 당선된 비중은 유급제 실시 이전에 비해 5.2%감소된 것으로 나타났다. 이렇게 지방의원 및 정치인의 비중이 높아지고 있는 결과는 지방의회 운영에 있어 긍정적인 기능과 부정적인 기능을 동시에 발생시킬 수 있다. 긍정적인 기능으로는 경험에 기초한 의정 수행능력이 높아지고, 정치적 현안에 대해 능동적으로 대처할 수 있으며, 실행 가능한 정책 안건을 집행부에 제공할 수 있다는 것이 제시될 수 있다. 반면 부정적인 기능으로는 정당공천제에 의해 중앙당의 의사에 의존하고 있는 지방의원이 지역주민의 의견에 반하는 당론을 따라 의정활동을 수행하게 됨으로써 지방자치의 순기능을 저하 시킬 수 있다는 것이 제시될 수 있다. 다만 이 연구에서는 정당공천제 도입에 따른 변화 등에 대해서는 깊은 논의를 삼가하고자 한다.

2대 의원 선거 때부터 의원 구성의 추세를 살펴보면 기타 및 무직인 후보가 의원으로 당선된 비중은 25.3%에서 41.7%로 증가했다가 다시 21.5%로 감소했고, 유급제 시행 이후 26.9%로 증가 한 것으로 나타나 일정한 변화의 정형성이 발견되지 않고 있다. 또한 지방의원 및 정치인이 당선된 비중도 19.2%에서 16.6%로 감소했다가 다시 4대 때 41.0%로 증가했고, 5대 때 들어 48.2%로 증가되었다.

	지방의원/정치인	농/축/수산업	상/광/공업	운수/건설업	금융/언론/회사원	약/의사/변호사	종교인	교육/출판	기타/무직
2대	19.2%	16.2%	19.5%	9.1%	1.3%	3.5%	0.7%	5.1%	25.3%
3대	16.6%	9.1%	15.9%	5.5%	5.8%	3.9%	0.0%	1.5%	41.7%
4대	41.1%	8.4%	11.7%	7.1%	5.4%	2.1%	0.0%	2.8%	21.5%
5대	48.2%	6.3%	6.4%	4.9%	3.7%	1.1%	0.0%	2.6%	26.9%

<표 6> 광역의원 직종변화 수준분석

(단위: 명, %)
4대의원과 5대의원 직종 비교
구분	지방의원 정치인		농업 축산업 수산업			상업 광업 공업			운수업 건설업		금융업 언론사 회사원			약사 의사 변호사		종교인			교육 출판			기타 무직
	4대	5대	4대	5대		4대	5대		4대	5대	4대		5대	4대	5대	4대		5대	4대	5대		4대	5대
합계	250	316	51	41		71	42		43	32	39		28	13	7	0		0	17	17		125	172
비중	41.1	48.2	8.4	6.3		11.7	6.4		7.1	4.9	6.4		4.3	2.1	1.1	0.0		0.0	2.8	2.6		20.5	26.3
대응표본 T 검정
구분					대응차												t				유의수준
					평균			표준편차				평균의 표준오차
지방의원 및 정치인					-4.125			5.084				1.271					-3.245				.005
농․축산․수산업					.625			1.628				.407					1.536				.145
상․광․공업					1.813			2.136				.534					3.394				.004
운수․건설업					.688			2.243				.561					1.226				.239
금융․언론․회사원					.688			2.182				.546					1.260				.227
약사․의사․변호사					.375			.885				.221					1.695				.111
교육․출판					.000			1.751				.438					.000				1.000
기타 및 무직					-2.938			4.946				1.236					-2.376				.031

3) 연령

유급제 도입 이전과 이후의 연령을 비교한 결과 4대 지방의원과 5대 지방의원 모두 40대가 각각 42.0%와 42.4%로 가장 많은 비중을 차지했고, 그 다음으로 50대가 각각 36.5%와 39%를 차지하는 것으로 나타났다. 그러나 4대 지방선거에서는 30대 미만인 후보가 광역의원으로 당선된 사례가 없었으나 5대 지방선거에서는 30대 미만인 후보가 광역의원으로 당선된 사례가 존재하는 것으로 나타났다. 30대 미만의 연령을 가진 의원이 당선된 사례는 1995년 2대 지방의원 선거 때 4명이 당선된 경우를 제외하고 3대와 4대, 두 번의 선거가 치러진 8년 동안 단 한명도 없었다가 다시 등장한 것으로 그 비중은 매우 적지만 유념해 볼 사안이라 판단된다.

역대 선거별 광역의원 연령 비중 변화를 보게 되면 40대의 비중이 지속적으로 증가하고, 50대의 비중이 지속적으로 감소하고 있다는 특성을 찾을 수 있는데 이는 차츰 지방의원의 인적구성이 점차 젊은 의원으로 구성되어가고 있다는 것을 말해주는 것이라 하겠다.

	30세미만	30대	40대	50대	60대 이상
2대	0.5%	13.7%	33.2%	42.0%	10.6%
3대	0.0%	12.3%	34.3%	43.0%	10.4%
4대	0.0%	7.6%	42.0%	36.5%	14.0%
5대	0.2%	6.7%	42.4%	39.1%	11.6%

유급제 실행 이전과 이후의 연령 변화를 살펴보면 30대 부터 60세 이상 까지 모든 연령대 집단에서 유의확률이 0.05보다 크고 t값 또한 0.2부터 1.6까지의 값을 가져 유급제 전 후의 연령대별 차이가 유의하지 않은 것으로 나타났다. 비록 대응표본 t검정이 정책의 직접적인 효과성을 측정하는 데는 무리이지만 유급제 전과 후 연령대별 의원의 수에 유의한 차이가 존재하지 않는다는 결과는 유급제 도입의 목적중 하나인 젊은 지방의원의 확충이라는 측면에서 볼 때 그 목적을 충실히 수행하지 못한 것으로 볼 수 있다.

<표 7> 광역의원 연령변화 수준분석

(단위: 명, %)
4대의원과 5대의원 연령 비교
구분	30세미만			30대			40대			50대			60대 이상
	4대	5대		4대		5대	4대		5대	4대	5대		4대		5대
합 계	0	1		46		44	256		278	222	256		85		76
비 중	0.0	0.2		7.6		6.7	42.0		42.4	36.5	39.1		14.0		11.6
대응표본 T검정
구분			대응차									t		유의수준
			평균		표준편차			평균의 표준오차
30세 미만			-.063		.250			.063				-1.000		.333
30세 이상 39세 이하			.125		2.156			.539				.232		.820
40세 이상 49세 이하			-1.375		3.739			.935				-1.471		.162
50세 이상 59세 이하			-2.125		5.227			1.307				-1.626		.125
60세 이상			.563		2.632			.658				.855		.406

자치단체마다의 유급액 수준과 지방의원 개인의 특성간에 어떠한 상관성이 존재하는지를 분석하기 위해 상관관계 분석을 실시하였고, 유급액 수준에 따라 자치단체별로 지방의회 의원의 개인적 특성이 얼마나 차이 나는지를 분석하기 위해서 ANOVA분석을 실시하였다. 분석을 위한 독립변수는 광역 15개 자치단체의 유급액과 유급제 도입이전 회기수당대비 증가율로 설정하였다. 그리고 종속변수를 학력, 연령으로 구성하였다. 상관관계 분석은 분석 대상의 변수 척도가 등간변수 혹은 비율변수 일 때 가능하다. 따라서 본래 범주형인 학력변수를 척도화 하여 순서로 변경하였다.

학력을 서열 변수로 조정한 결과는 다음과 같다. 1=미기재, 2=초졸이하, 3=초졸이상 중졸이하, 4=중졸이상 고졸이하, 5=고졸이상 대졸이하, 6=대졸이상 이다.

먼저 의원 연봉 및 의원의 연봉증가율과 의원의 학력, 연령에 대한 상관관계 분석을 실시한 결과 의원 연봉 및 연봉증가율과 의원의 학력과 연령간에 유의한 수준에서 상관관계가 존재하지 않는 다는 것을 알 수 있었다. 그러나 상관관계는 변수간의 상관성 정도만을 나타내는 것이기 때문에 연봉액과 연봉증가율에 따라 자치단체간 의원의 학력, 연령에 어떠한 차이가 발생하는지를 알 수 없다는 한계가 존재한다. 따라서 독립변수(연봉액, 연봉증가율)에 대한 효과를 분석하기 위하여 ANOVA분석을 실시하였다.

유급수준에 따라 자치단체간 학력과 연령이 차이가 나는지를 분석한 결과 학력(유의수준 0.00, F값 11.10) 부분에서 자치단체간 유의한 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 그리고 절대액의 연봉만 가지고 분석할 경우 발생될 수 있는 오차를 줄이기 위해 연봉증가율을 독립변수로 설정하고 학력, 연령을 종속변수로 설정해 집단간 차이가 유의하게 존재하는지를 분석하였다. 연봉증가율이 분석을 위해 필요한 이유는 유급제 도입이전에 받던 수당에 기초해 얼마만큼의 증감이 이루어졌는지를 분석하는 것으로 여기서의 가정은 연봉증가율수준에 따라 자치단체간 학력, 연령에 유의미한 차이가 존재한다는 것이다. 연봉증가율에 따른 집단간 차이를 분석한 결과 학력(유의수준 0.00, F값 12.47), 연령(유의수준 0.039, F값 1.80)이 유의한 수준에서 차이가 존재하는 것으로 나타났다.

<표 8> 유급제에 따른 광역의원 전문성 수준변화 차이 분석

의원 연봉과 학력, 직업, 연령간 상관관계
구분			의원연봉		연봉증가율		학력		연령
의원연봉	Pearson r		1		1.000(**)		.075		-.014
	유의확률 (양쪽)				.000		.056		.711
연봉증가율	Pearson r		1.000(**)		1		.074		-.015
	유의확률 (양쪽)		.000		.059		.000		.695
ANOVA분석
구 분		연 봉				연봉증가율
		F		유의확율(양쪽)		F		유의확율(양쪽)
학 력		11.104		.000		12.476		.000
연 령		1.563		.079		1.804		.039

**p<.01

3. 유급제 도입의 효과와 인적 구성 변화: 기초의원

1) 학력

유급제 도입 이전과 이후의 학력을 비교한 결과 4대 의원의 경우 대학졸업학력을 갖은 의원이 차지하는 비중이 전체의 34.2%로 가장 많았으며 고졸학력을 가진 의원이 차지하는 비중은 33.4%로 대졸학력을 가진 의원의 비중보다 근소하게 작은 것으로 나타났다. 5대 기초의원의 학력은 대학졸업 학력을 가진 의원이 차지하는 비중이 전체의 48.3%로 가장 많았으며 그 다음으로 고졸 학력을 가진 의원이 차지하는 비중이 20.6%인 것으로 나타나 4대 의원과 비교했을 때 대학졸업 학력을 가진 의원의 수가 상대적으로 증가한 반면 고졸학력을 가진 의원의 비중이 낮아졌다. 그리고 특이할 만한 것은 5대 의회 때부터는 대졸 이상 학력을 가진 의원이 전체의 15.5%를 차지하게 되어 4대의원의 학력(7.0%)과 차별화가 존재하는 것으로 나타났다. 또한 초졸 이하의 학력을 가진 의원의 비중은 4대 의회 때는 전체의 14%를 차지하였던데 반해 5대 의회 때는 전체의 8.5%비중으로 크게 감소하였다.

유급제 이전과 이후에 의원의 학력수준에 차이가 유의하게 존재하는지를 검정하기 위하여 대응표본 T검정을 실시하였다. 유급제 실행 이전과 이후의 학력 수준 변화를 살펴보면 독학(t=3.239, 유의수준=0.006), 초졸이하(t=4.310, 유의수준=0.001), 초졸이상 중졸이하(t=3.991, 유의수준=0.001), 중졸이상 고졸이하(t=4.350, 유의수준=0.001), 대졸 이상(t=-4.082, 유의수준=0.001) 학력을 가진 의원의 수는 4대와 5대간에 있어 유의한 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 즉, 독학, 초졸이하, 초졸이상 중졸이하, 중졸이상 고졸이하의 학력을 가진 의원이 기초의원 전체에서 차지하는 비중은 유의한 수준에서 낮아졌고, 대졸 이상의 학력을 가진 의원이 기초의원에서 차지하는 비중은 유의한 수준에서 증가하였다. 2대 의원 선거 때부터 의원 학력의 변화 추세를 살펴보면 고졸이상 대졸이하의 학력을 가진 의원의 비중은 2대 때 32.7%에서 3대 때 26.7%로 감소하였고 4대 때 34.2%로 다시 증가했으며 5대 때 들어 48.3%로 크게 증가하는 모습을 보이고 있다. 한편 대학졸업 이상의 학력을 가진 의원이 차지하는 비중은 2대 때 7.8%에서 3대 때 3.2%로 감소했다가 4대 때 7%로 소폭 상승했고, 5대에 들어 15.5%로 급상승 하는 모습을 보이고 있다. 이렇듯 5대 의원 선거 때 들어 대학졸업과 대학졸업 이상의 학력을 가진 의원의 비중이 급상승 하는 현상은 과거의 추세를 벗어나는 것으로 광역의원의 인적 구성 변화보다 더욱 빠르다고 할 수 있으며 유급제 도입 이후 기초의회로 유능한 인재가 대거 등장 하고 있어 기초의회의 정치적 효능성 향상에 긍정적인 기능을 할 것 이라 예상된다.

역대 선거별 기초의원 학력 변화

	미기재	독학	초졸	중졸	고졸	대졸	대학원졸이상
2대	0.0%	2.4%	6.1%	9.9%	41.1%	32.7%	7.8%
3대	3.3%	3.0%	8.9%	12.8%	42.2%	26.7%	3.2%
4대	3.0%	3.0%	8.1%	11.2%	33.4%	34.2%	7.0%
5대	4.6%	0.4%	3.9%	6.7%	20.6%	48.3%	15.5%

<표 9> 기초의원 학력수준 변화 분석

2006년 5.13지방 선거 때부터 제주도는 특별자치도로 승격되어 기초의원을 선출하지 않는바 이 연구에서는 제주도를 제외하였다.

(단위: 명, %)
4대의원과 5대의원 학력비교
구분	미기재			독학			초졸이하		중졸이하			고졸이하			대졸이하			대졸이상
	4대	5대		4대	5대		4대	5대	4대		5대	4대	5대		4대	5대		4대	5대
합 계	105	115		106	9		284	99	390		169	1164	518		1193	1213		243	390
비 중	3.0	4.6		3.0	0.4		8.1	3.9	11.2		6.7	33.4	20.6		34.2	48.3		7.0	15.5
대응표본 T 검정
구분			대응차											t			유의수준
			평균			표준편차				평균의 표준오차
독학			6.929			8.004				2.139				3.239			.006
초졸이하			10.813			10.035				2.509				4.310			.001
초졸이상 중졸이하			12.688			12.716				3.179				3.991			.001
중졸이상 고졸이하			37.000			34.022				8.505				4.350			.001
고졸이상 대졸이하			-7.500			19.360				4.840				-1.550			.142
대졸 이상			-11.375			11.147				2.787				-4.082			.001

2) 직종

유급제 도입 이전과 이후의 직종을 비교한 결과 4대 지방의원과 5대 지방의원 모두 지방의원 및 정치인이 각각 25.1%와 37%로 가장 많이 당선되었고, 기타 및 무직, 농․축․수산업 부문에 종사하는 의원은 각각 22%와 25.6%로 두 번째로 큰 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 한편 4대 지방의원의 경우 지방의원 및 정치인과 기타 및 무직인 의원의 비중이 전체의 25.1%였던데 반해 5대 지방의회 의원의 경우 정치인과 기타 및 무직인 의원의 비중이 전체의 37%로 13%가량이나 증가한 것으로 나타났다.

역대 선거별 기초의원 직종 변화

	지방의원/정치인	농/축/수산업	상/광/공업	운수/건설업	금융/언론/회사원	약/의사/변호사	종교	교육/출판	기타/무직
2대	6.0%	24.2%	25.0%	8.7%	4.6%	2.1%	0.0%	0.6%	28.8%
3대	26.5%	21.6%	19.1%	7.6%	5.5%	1.0%	0.0%	0.5%	18.2%
4대	25.1%	21.9%	15.6%	7.3%	6.7%	0.6%	0.0%	0.8%	22.0%
5대	37.0%	12.0%	11.8%	6.6%	5.3%	0.3%	0.0%	1.3%	25.6%

유급제 실행 이전과 이후의 직종 변화를 살펴보면 농․축․수산업(t=3.403, 유의수준=0.004), 상․광․공업(t=3.119, 유의수준=0.007), 운수․건설업(t=2.639, 유의수준=0.019), 금융․언론․회사(t=2.829, 유의수준=0.013)에 종사하는 의원의 수는 유급제 이전과 이후에 유의한 수준에서 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 즉, 유급제 실행 이후 지방의원과 기타 및 무직인 의원의 비중이 상대적으로 크게 상승한 반면 농․축․수산업, 상․광․공업 종사자, 운수․건설업 종사자, 금융․언론․회사원은 4대 의회와 비교했을 때 작게는 34%, 크게는 61%가량 감소하였으며 이들이 감소한 만큼 지방의원 및 정치인, 기타 및 무직이 차지하는 비중이 크게 증가한 것으로 나타났다.

<표 10> 기초의원 직종변화 분석

(단위: 명, %)
4대의원과 5대의원 직종 비교
구분	지방의원 정치인		농업 축산업 수산업			상업 광업 공업			운수업 건설업			금융업 언론사 회사원		약사 의사 변호사		종교인			교육 출판			기타 무직
	4대	5대	4대		5대	4대		5대	4대	5대		4대	5대	4대	5대	4대		5대	4대	5대		4대	5대
합 계	873	930	763		301	544		297	254	167		234	133	21	8	0		1	28	32		766	644
비 중	25.1	37.0	21.9		12.0	15.6		11.8	7.3	6.6		6.7	5.3	0.6	0.3	0.0		0.0	0.8	1.3		22.0	25.6
대응표본 T 검정
구분				대응차													t				유의수준
				평균			표준편차				평균의 표준오차
지방의원 및 정치인				-7.938			18.817				4.704						-1.687				.112
농․축산․수산업				26.125			30.709				7.677						3.403				.004
상․광․공업				13.688			17.553				4.388						3.119				.007
운수․건설업				4.500			6.822				1.705						2.639				.019
금융․언론․회사원				5.563			7.865				1.966						2.829				.013
약사․의사․변호사				.688			1.702				.425						1.616				.127
교육․출판				-.375			2.029				.507						-.739				.471
기타 및 무직				4.313			16.028				4.007						1.076				.299

3) 연령

유급제 도입 이전과 이후의 연령을 비교한 결과 4대 지방의원의 경우 50대가 차지하는 비중이 전체의 39.8%로 가장 컸으며 그 다음으로 40대가 38.7%의 비중을 차지하였다. 반면 5대 지방의원의 경우 40대가 차지하는 비중이 전체의 42.2%로 가장 많은 비중을 차지하였고 그 다음으로 50대가 39.6%의 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 또한 60세 이상이 차지하는 비중은 4대나 5대나 동일하지만 5대의 경우 그 비중이 4대와 비교했을 때 약 3%가량 감소한 것으로 나타났다.

유급제 실행 이전과 이후의 연령 변화를 살펴보면 50세 이상의 연령대에서 유의확률이 0.05보다 작고 t값이 각각 2.334와 3.975의 값을 가져 유급제 전 후의 차이가 유의한 것으로 나타났다. 특히 60대 이상의 연령대는 2대 때부터 4대 때 까지 지속적으로 그 비중이 상승하다가 5대 의원 선거 때 들어 갑자가 감소하는 모습을 보이고 있다. 이러한 현상은 비록 그 감소와 증가의 수준이 크지는 않지만 기초의원의 인적 구성이 유급제 이후 점차 젊은 의원이 증가하는 모습으로 변화되고 있다는 것을 보여주고 있다.

선거별 기초의원 연령 변화

	30세미만	30대	40대	50대	60대 이상
1대	0.5%	11.5%	34.0%	43.4%	10.5%
2대	0.2%	10.2%	37.2%	40.4%	12.0%
3대	0.1%	6.5%	38.7%	39.8%	14.9%
4대	0.2%	6.6%	42.2%	39.6%	11.3%

<표 11> 기초의원 연령 변화 수준 분석

(단위: 명, %)
4대의원과 5대의원 연령 비교
구분	30대미만			30대			40대			50대			60대 이상
	4대	5대		4대		5대	4대		5대	4대	5대		4대		5대
합 계	4	6		227		165	1348		1061	1386	996		520		285
비 중	0.1	0.2		6.5		6.6	38.7		42.2	39.8	39.6		14.9		11.3
대응표본 T검정
구분			대응차									t		유의수준
			평균		표준편차			평균의 표준오차
30세미만			-.125		.500			.125				-1.000		.333
30세 이상 39세 이하			3.625		7.446			1.862				1.947		.070
40세 이상 49세 이하			11.563		28.566			7.141				1.619		.126
50세 이상 59세 이하			18.625		31.914			7.979				2.334		.034
60세 이상			12.938		13.020			3.255				3.975		.001

자치단체마다의 유급액 수준과 지방의원 개인의 특성간에 어떠한 상관성이 존재하는지를 분석하기 위해 상관관계 분석을 실시하였고, 유급액 수준에 따라 자치단체별 지방의회 의원의 개인적 특성이 얼마나 차이 나는지를 분석하기 위해 ANOVA분석을 실시하였다. 독립변수는 기초 230개 자치단체의 유급액과 유급제 도입이전 회기수당대비 증가율로 설정하였다. 그리고 종속변수를 학력과 연령으로 구성하였다.

먼저 의원 연봉 및 의원의 연봉증가율과 의원 학력, 연령에 대한 상관관계 분석을 실시한 결과 의원 연봉 및 연봉증가율과 의원의 학력, 연령 간에 유의한 수준에서 상관관계가 존재한다는 것을 알 수 있었다.

연봉의 수준에 따라 학력수준(유의수준 0.00, F값 1.88)과 연령(유의수준 0.00, F값 2.66)이 모두 유의한 수준에서 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 그리고 연봉증가율을 독립변수로 설정하고 학력, 연령을 종속변수로 설정해 집단간 차이가 유의하게 존재하는지를 분석하였다. 연봉증가율에 따른 집단간 차이를 분석한 결과 연봉수준과 마찬가지로 학력(유의수준 0.00, F값 2.22), 연령(유의수준 0.00, F값 2.81)이 유의한 수준에서 차이가 존재하는 것으로 나타났다.

<표 12> 유급제에 따른 전문성 수준차이 분석

의원 연봉과 학력, 직업, 연령간 상관관계
구분			의원연봉		연봉증가율		학력		연령
의원연봉	Pearson r		1		1.000(**)		.121(**)		-.127(**)
	유의확률 (양쪽)				.000		.000		.000
연봉증가율	Pearson r		1.000(**)		1		.121(**)		-.127(**)
	유의확률 (양쪽)		.000				.000		.000
ANOVA분석
구 분		연 봉				연봉증가율
		F		유의확율(양쪽)		F		유의확율(양쪽)
학 력		1.883		.000		2.225		.000
연 령		2.664		.000		2.891		.000

**p<.01

Ⅴ. 종합 및 결론

이 연구는 4대 지방선거와 5대 지방선거를 비교한 뒤 5대 지방선거의 특성을 분석하는데 목적을 두고 연구를 진행하였다. 즉, 유급제 도입의 효과를 지방의원의 구성변화에 초점을 두고 의원의 학력수준과 직종, 연령, 성별을 대상으로 분석하였다.

5대 선거결과의 특성을 보게 되면 광역의회와 기초의회 모두 대졸 학력을 가진 의원이 당선된 비중이 가장 컸으며, 광역의 경우는 대졸이상이, 기초의 경우는 고졸 학력을 가진 의원이 당선된 비중이 두 번째로 컸다. 직종을 살펴보면 광역과 기초 모두 지방의원과 정당인이 당선된 비중이 가장 컸으며, 광역의 경우는 상․광․공업에 종사하는 의원이, 기초의 경우는 농․축․수산업에 종사하는 의원이 당선된 비중이 세 번째로 컸다. 연령을 살펴보면 광역과 기초 모두 40대가 가장 많았고 그 다음으로 50대가 많았다.

유급제 도입 이후 후보의 특성을 학력을 기준으로 살펴보면 광역과 기초 모두 대졸 학력을 가진 후보가 가장 많았고, 광역의 경우는 대졸 이상의 학력이, 기초의 경우는 고졸 학력이 두 번째로 많은 비중을 차지하였다. 직종을 살펴보면 광역의원과 기초의원 모두 기타 및 무직인 후보가 가장 많은 비중을 차지하였으며, 연령대에서도 40대가 가장 많은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 당선확률을 살펴보면 광역과 기초 모두 대졸 이상 학력을 가진 후보가 당선될 확률이 가장 높았으며, 직종별로 보면 광역과 기초 모두 지방의원 및 정치인이 당선될 확률이 가장 높았고, 그 다음으로 약사․의사․변호사 등의 직업을 갖은 후보가 당선될 확률이 높았다. 연령을 보게 되면 광역의 경우는 50대 후보가 당선될 확률이 가장 높았으며, 기초의 경우는 40대 후보가 당선될 확률이 가장 높은 것으로 나타났다.

의원의 학력수준을 기준으로 유급제의 효과성을 살펴보면 4대 선거에 비해 5대 선거에서는 광역의회와 기초의회 모두 독학, 초졸, 고졸 학력을 가진 의원의 비중이 유의하게 감소하고 대졸 이상의 학력을 가진 의원의 비중이 유의하게 증가하였다. 직종 변화를 살펴보면 광역의 경우 상․광․공업종사자의 비중이 감소하였고, 지방의원․정치인, 기타 및 무직의 비중이 유의하게 증가하였다. 기초의원의 경우는 상․광․공업종사자, 농․축․수산업 종사자, 운수․건설업 종사자, 금융․언론․회사원 종사자가 감소하였고, 지방의원․정치인의 비중이 증가하였다. 마지막으로 연령별 변화를 살펴보면 광역의 경우는 유의한 변화가 존재하지 않으나 기초의회의 경우는 50대와 60대가 유의한 수준에서 감소하고 40대가 유의한 수준에서 증가한 것으로 나타나 지방의원의 연령이 낮아지고 있으며 이러한 변화는 기초의회가 광역의회보다 더 크게 나타나며 광역의회가 기초의회의 특성을 따라가고 있는 것으로 나타났다.

자치단체별 유급액 수준에 따라 학력, 연령에 유의한 차이가 존재하는지를 분석한 결과 광역의 경우는 자치단체별 유급액에 따라 학력수준에 유의한 차이가 발생하는 것으로 나타났고, 유급액 증가율에 따라 학력수준과 연령 모두에 유의한 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 그리고 기초의 경우는 유급액과 유급액 증가율 수준 모두에 따라 학력수준과 연령에 유의한 차이가 존재하는 것으로 나타났다.

<표 13> 분석 종합

분석 구분		광역	기초
당선자 특성	학력	①대졸 ②대졸이상	①대졸 ②고졸
	직종	①지방의원․정당인 ②기타 및 무직 ③상․광․공업	①지방의원․정당인 ②기타 및 무직 ③농․축․수산업
	연령	①40대 ②50대	①40대 ②50대
후보 특성	학력	①대졸 ②대졸이상	①대졸 ②고졸
	직종	①기타 및 무직 ②지방의원․정치인	①기타 및 무직 ②지방의원․정치인
	연령	①40대 ②50대	①40대 ②50대
당선 확률	학력	①대졸이상 ②대졸	①대졸이상 ②대졸
	직종	①지방의원․정치인 ②약사․의사․변호사	①지방의원․정치인 ②약사․의사․변호사
	연령	①50대 ②40대	①40대 ②50대
전문성 향상 수준	학력	- 독학, 초졸, 고졸 학력을 가진 의원의 비중 감소 - 대졸 이상의 학력을 가진 의원이 차지하는 비중이 25%에서 39%로 증가	- 독학, 초졸, 중졸, 고졸 학력을 가진 의원의 비중 감소 - 대졸 이상의 학력을 가진 의원이 차지하는 비중이 7.0%에서 15.5%로 증가
	직종	- 상․광․공업종사자의 비중 감소 - 지방의원․정치인, 기타 및 무직의 비중이 61.6%에서 74.5%로 증가	- 상․광․공업종사자, 농․축․수산업 종사자, 운수․건설업종사자, 금융․언론․회사원 종사자 감소 - 지방의원․정치인 25.1%에서 37%로 증가
	연령	- 유의한 차이 존재하지 않음.	- 50대와 60대 감소
유급수준에 따른 전문성 차이	학력 연령	- 유급액에 따라 학력 수준이 유의한 수준에서 차이 - 유급액증가율에 따라 학력, 연령이 유의한 수준에서 차이	- 유급액과 유급액 증가율 수준에 따라 학력, 연령이 유의한 수준에서 차이 존재

유급제 이전과 이후의 변화와 함의를 총괄적인 맥락에서 살펴보면 우선 학력 수준이 전반적으로 유의한 수준에서 향상되었다. 비록 후보자 자체의 수만 가지고 비교할 때 대졸이상의 학력을 가진 후보가 대졸 학력을 가진 후보보다 적은 비중을 차지하였으나 당선확률을 분석한 결과 대졸 이상의 학력을 가진 후보가 의원에 당선될 수 있는 확률은 광역과 기초 모두 월등히 큰 것으로 나타났다. 따라서 앞으로 유급제의 정착화와 운용의 합리화를 위한 방안을 지속적으로 마련해 나간다면 지방의원의 전문성 향상을 통한 지방의회의 생산성 증진이 이루어질 수 있을 것이라 판단된다.

의원의 정책수행능력과 정치적 관리의 수준 역시 유급제 도입 이후 상승된 것으로 나타났다. 의원이 지역주민의 의사에 반하지 않는 의정활동을 한다는 가정 하에 젊은 정치지망생들의 지방의회 진출은 지방의 정치적 갈등과 문제를 더욱 건설적으로 해결할 수 있으며 이들이 정치에 대한 교육과 훈련의 기회를 접하게 됨으로써 궁극적으로 중앙과 지방의 정치발전이 함께 이루어질 수 있다는 순기능을 유발할 수 있을 것이다.

유급제의 직접적인 목적의 범주에는 포함되지 않지만 의원의 대표성은 지방의회 활성화와 지역민의의 수렴이라는 측면에서 꼭 논의해야하는 부분이다. 유급제 이후 지방의회의 직종별 대표성을 분석한 결과 오히려 대표성의 수준은 4기 지방선거 때 보다 더 악화된 것으로 나타났다. 비록 정치전문가 집단의 당선확률이 높아졌다고는 하지만 절대적인 수에서 지방의원이나 정치인 또는 기타 및 무직인 후보가 의원에 당선되는 비중이 높아 지역의 산업 및 경제적 특성을 반영한 의정활동을 기대하기 어렵다는 한계가 존재하는 것으로 나타났다. 따라서 의회의 대표성 확보를 위한 논의가 심도 있게 이루어질 필요가 있다고 보인다. 마지막으로 연령별 변화를 살펴본 결과 연령대 역시 유의한 수준에서의 큰 변화는 없었으나 기초의회를 시작으로 의원의 연령대가 50대에서 40대로 차츰 변화하는 것으로 나타났다.

지방의원 유급제와 같은 새로운 제도 도입의 효과는 장기간에 걸쳐 폭 넓게 나타날 수 있다. 이러한 이유 때문에 이 연구에서는 유급제의 효과를 그의 일차적 목표 - 예를 들어, 전문성 향상 - 에만 국한시켜 평가하기 보다는, 유급제 도입 이후에 나타난 지방의회 선거결과의 특성 및 흐름(trend), 지방의회 의원의 당선확률 등을 포괄적으로 분석하였다. 이러한 포괄적 분석은 유급제 도입의 직․간접적 효과를 밝히는 데에 유리할 수 있다. 그러나 이러한 포괄적 접근을 통해서는 선거결과의 원인 변수가 유급제라고 명확하게 한정시키기가 더욱 어렵다는 한계가 존재한다. 게다가 이 연구는 4대와 5대 선거결과만을 비교하여 의원 구성의 변화를 분석하고 효과성을 분석함으로써 발생될 수 있는 한계가 존재한다. 따라서 앞으로 유급제 도입의 효과를 보다 정확하게 파악하기 위한 자료의 축적과 연구 설계의 개선이 소망된다.

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최흥석(崔興碩): 미국 시라큐스대학교에서 행정학 박사학위를 받고 현재 고려대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 연구분야는 지방자치, 공공관리 그리고 정보자원관리이며 최근 논문으로는 한국 중앙정부의 정보자원 관리 운영 분석(2006), 팔당 수질오염 총량관리제 정책 과정의 책무성(2005), 도농통합의 재정적 효과에 관한 연구(2005) 등이 있다. <E-mail:hschoi@korea.ac.kr>

정재진(鄭在辰): 고려대학교에서 행정학 박사과정을 수료하고 현재 고려대학교 정부학연구소 연구원으로 재직하고 있다. 연구분야는 지방행정, 갈등관리, 산업안전정책 등이며 최근 논문으로는 도농통합의 재정적 효과에 관한 연구(2005), 참여정부 재정분권 정책의 효과와 잠재적 갈등에 관한 연구: 지방교부세율 인상과 지방소비세 도입을 중심으로(2005) 등이 있다.

<E-mail: zzangu@korea.ac.kr/논문접수일: 2006. 10. 3/심사게시일: 2006. 10. 20/심사완료일: 2006. 11. 7>