지방재정지원금 배분의 결정요인:

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울) : 7～39

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이론모형 및 실증연구에 관한 비판적 고찰

Patterns of Central Decision of Financial Aid:

A Critical Review on Theories and Empirical Studies

강 문 희

본 연구는 지금까지 지방재정지원금 결정요인과 관련하여 나타난 세 가지 이론 모형과 이에 기초한 실증적 연구들이 상충된 논리구조와 연구결과를 양산해 옴으로써 더 이상 현실설명의 적실성을 잃고 있다는 문제의식에 바탕을 두고 있다. 이들의 논리구조와 연구결과를 국내외의 대표적인 40개 실증연구를 통해 살펴본 결과, 기본적으로 지금까지 나타난 상충성은 분석방법의 상이성과 이론 및 분석방법의 경직성에서 초래되고 있음을 밝히고 있다. 이를 바탕으로 본 연구는 원인변수(causal variables: 수요, 권력, 상황)의 존재 자체가 자동적으로 재정지원금 배분에 영향력을 행사할 것이라는 회귀방정식에 기초한 기존 이론모형의 전제에서 벗어나, 이들의 영향력은 실제 지원금배분의 결정과정에서 상호 희석되거나 돌출됨으로써 다르게 나타날 수 있다는 비판적 주장을 전개하며, 세 이론모형의 통합을 통한 보다 적실성 있는 수정모형의 도출을 촉구하고 있다.

주제어 : 지방재정지원금, 수요모형, 권력모형, 상황모형

Ⅰ. 서  론

대부분의 국가체제에서 하위정부의 세입예산 중 상위정부로부터 이전되는 재정지원금은 중요한 의미를 지니고 있다. 일단 세입능력 면에서 탄력성이 없는 지방세와 세외수입에 의존하고 있는 지방정부는 일상적인 공공서비스 공급의 최소 기준을 맞추기 위해서 늘 중앙이나 상위정부로부터 이전되는 재정보전금을 기대할 수밖에 없다. 또한 지역개발정책이나 복지정책 등과 같은 정책사업을 추진하기 위해서는 상위정부 해당부처의 보조금을 적극적으로 신청하여 예산을 확보할 필요가 있다. 따라서 매년 상위정부로부터 오는 재정지원금의 규모와 종류는 지방정부의 연도별 정책역량과 방향을 좌우하는 중요한 변수로 작용한다.

우리나라의 경우 상위정부의 재정지원금이 지방정부의 공공지출에 결정적인 영향을 미치고 있다는 사실은 다수의 경험적 연구들(황윤원, 1987; 이승종․김흥식, 1992; 남궁근, 1994; 김인철, 1994; 손희준, 1999; 김태일, 1998; 강윤호, 2000, 2003; 김재훈, 2003; 최재녕, 2005)을 통해 입증되어 온 바 있다.

그러면 과연 이처럼 중요한 재정지원금의 종류와 규모는 어떻게 결정될까? 지난 십 수 년 동안 이 질문에 대한 학계의 대답은 크게 세 가지 이론모형에 입각한 엇갈린 반응으로 특징지어진다. (1)지방의 객관적인 행정 및 정책수요에 따라 결정된다는 수요모형(Needs Model), (2)상위정부가 집권목적을 실현하기 위해, 그리고 지방을 대표하는 정치인들이 자기 선거구에서의 득표극대화를 위해 영향력을 행사한다는 권력모형(Power Model), 그리고 (3)수요나 정치적 변수의 영향력은 지원금의 종류나 결정시점에 따라 다를 수 있다는 상황모형(Contingency Model)이 바로 그것이다. 각 모형이 지니고 있는 논리적 구조의 이질성만큼이나 이에 관한 경험적 분석결과도 서로 상충되고 있다. 즉 연구자들은 각자 자신이 선호하는 이론모형이 타 이론모형보다 우월함을 보여주기 위한 경험적 증거수집에 몰두해 왔다. 문제는 바로 이들 세 모형의 배타성과 일관성 없는 경험적 결과의 난무로 이어져 온 학계의 설명이 지방재정지원금 배분결정에 대한 이해를 더더욱 모호하게 하고 있다는 점이다.

연구자는 앞서 발표한 선행연구(2002, 2006)에서 이들 세 모형을 각각 객관적 관료주의 결정론, 정치적 결정론, 상황론이라고 유형화한 바 있다. 그러나 이론모형을 좀더 명확하게 정의하기 위해서는 수요, 권력, 상황이라는 유형화가 더욱 적절하다고 판단된다. 한편 여기서 분명히 해둘 것은 상황모형이라고 정의한 이론동향은 연구자의 분류이며, 아직 정형화되어 있는 실체는 없다는 점이다.

지방재정지원금 배분의 결정요인

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울)

과연 무엇이 지방재정지원금 배분의 결정유형에 대한 상충된 연구결과를 초래하고 있는 것일까? 본 연구의 목적은 바로 이 질문에 답을 하기 위함이다. 일단 본 연구는 세 가지 이론 모형 사이의 소모적 논쟁은 더 이상 이론발전에 기여할 수 없다는 문제의식에서 출발한다. 이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구는 원인변수의 존재 자체가 자동적으로 재정지원금 배분에 영향력을 행사할 것이라는 회귀방정식에 기초한 기존 이론모형의 전제에서 벗어나, 구조적 변수의 영향력은 실제 지원금배분의 결정과정에서 다르게 나타날 수 있다는 비판적 주장을 전개한다. 즉, 재정지원금의 결정은 유형별 성격과 지원금 결정주체의 범위, 그리고 결정주체간의 정치적 제휴관계로 이어지는 일련의 과정 그리고 이러한 과정이 일어나는 시점에서의 정치적 상황(선거 또는 집권행정부의 임기시점)과 경제적 상황(호황 또는 불황에 따른 국가예산규모의 변화)에 따라 수요변수와 권력변수간의 상대적 영향력이 상호 희석되거나 돌출될 수 있다는 것이다.

일단 본 연구에서는 기존모형의 논리적 모순과 상충된 경험적 연구결과의 원인을 규명하는데 집중할 것이며, 이상의 문제를 바탕으로 한 수정모형의 도출은 후속연구의 과제로 남겨둔다. 논의의 편의상, II장에서는 기존의 세 모형에 대한 간단한 설명을 전개하고, III장에서는 각 이론모형에 기초한 연구결과의 상충성을 총 40개의 국내외 연구내용을 중심으로 예시해 보기로 한다. IV장에서는 이러한 상충된 연구결과가 초래된 원인을 크게 분석방법의 상이성과 이론 및 분석모형의 경직성이라는 두 가지 관점에서 논의하기로 한다. 결론에서는 본 연구의 의미와 후속연구의 과제에 대해 논의해 보기로 한다.

Ⅱ. 재정지원금 배분에 관한 기존 이론모형

이들 세 모형을 구성하는 기존 이론 연구들의 내용에 대한 설명은 연구자의 선행연구(2002, 2006)에서 개괄적으로 이루어지고 있으므로, 여기서는 각 모형의 특징적 논리구조를 중심으로 논의하기로 한다.

기존의 세 가지 이론모형의 논리구조를 살필 수 있는 가장 좋은 방법은 이들이 각자 재정지원금 배분과 관련하여 답하고 있는 네 가지 주요 질문에 대한 이론적 설명을 살피는 것이다. 첫째, 재정지원금의 목적은 무엇인가? 둘째, 재정지원금 배분 결정의 주체는 누구인가? 셋째, 결정주체의 자율성은 얼마나 있다고 가정하는가? 마지막으로는 결정주체의 주요 결정원리는 무엇인가? 세 모형이 이상의 질문에 대해 답하고 있는 이론적 설명의 논리구조를 차례대로 살펴보면 다음과 같다.

1. 수요모형(Needs Model)

상위정부의 재정지원금 배분결정은 하위정부의 인구․경제적 능력․세수확보 능력․행정서비스에 대한 수요 정도 등과 같은 객관적인 지표에 의해 결정된다고 보는 것이 수요모형의 주장이다. 즉 상위정부의 지원금 배분 결정은 지방의 수요와 같은 객관적이고 합리적인 기준에 의해 설정된 관료적 의사결정규칙(formula)에 따라 이루어지며, 관료외적인 변수 즉 정치적 배려에 의해 영향을 받지 않는다는 것이다. 이러한 수요모형의 논리구조를 앞서 제시한 네 가지 질문에 맞추어 정리하면 다음과 같다. 첫째, 상위정부의 재정지원금은 하위정부의 재정능력이나 행정서비스 공급능력의 형평화를 목적으로 한다(Fabricant, 1952). 따라서 특정지역에 대한 차별적 재정지원은 가급적 지양되며, 형평한 분배의 논리가 지배한다. 예외적으로 특정지역에 대해 차별적인 재정지원이 배분되는 경우도 있으나, 대개의 경우는 일회적이며 실질적인 배분의 결과는 지역별 평준화의 경향성을 보이고 있다는 것이다(Hofferbert, 1966; Dye, 1966). 둘째, 재정지원금 배분의 결정주체는 상위정부의 관료조직이다. 정부의 총예산을 관장하는 부서는 역시 관료제 조직이며, 재정지원금의 지역별 할당을 위한 예산규모의 산정 역시 관료조직에 의해 지배된다는 것이다(Cuciti, 1978). 셋째, 외부의 압력으로부터 상위정부의 관료조직은 자율성을 지니고 있다. 다시 말해 관료들은 스스로 정한 합리적 원칙을 중시하며, 정치적 영향력으로부터 높은 자율성을 유지하고 있다는 것이다(Pelissero, 1984). 넷째, 결정주체로서 자율성을 지닌 상위정부 관료조직은 중립성을 주요 결정원리로 삼고 있다. 즉 정치적 영향에 좌우되지 않고 정해진 지원규칙에 따라 결정한다는 것이다(Hofferbert, 1966; Dye, 1966).

2. 권력모형(Power Model)

권력모형은 상위정부의 재정지원금을 권력의 획득이나 유지를 위해 정치적으로 사용될 수 있는 자원으로 파악하고 있다(Easton, 1953). 우선 거시적 관점에서 재정지원금은 정권별로 자신의 정책목적을 달성하고 이를 통해 집권을 성공적으로 유지하기 위한 중요한 정책수단으로 간주된다(Lowi, 1979; Palley & Hale, 1981; Mollenkopf, 1983; Page, 1983; Burnham, 1982). 따라서 대통령선거나 상․하의원선거 그리고 선거 이후 집권행정부의 교체현상 및 지방정부의 정치적 특성 등은 연방정부의 재정지원금 배분의 지역별 편차에 획기적인 변화를 가져오는 주요한 요인으로 분석되고 있다(Fry & Winters, 1970; Johnston, 1978; Rich, 1982; Archer, 1984; Owens and Wade, 1984).

한편 미시적 관점에서는 선출직 공무원(대통령, 지역대표 국회의원, 단체장, 지방의회의원 등)이 득표의 극대화를 위해 사용하는 정치적 자원이다(Fry & Winters, 1970). 즉, 권력모형은 특정 정치인이나 행위자가 자신의 지역구를 위해 재정지원금배분에 영향력을 행사한다는 것이다.

요컨대 권력모형은 국가체제 내에서 보다 많은 정치적 자원을 가진 사람들이 보다 많은 정치적 혜택을 정부로부터 확보할 수 있다는 논리에 기초하고 있다. 또한 권력모형은 더 나아가 정책결정자들이 현재의 직위를 지키거나 더 뻗어나갈 욕망을 가지고 있으며, 이러한 정치인들의 욕망을 통해 시민들은 그들의 재정지원금 배분결정행위를 구속할 수 있는 중요한 수단을 가지게 되는 셈이라고 가정한다. 즉 선거의 구속요인을 재정지원금배분의 가장 중요한 요인으로 간주하고 있다. 의원이나 대통령은 재선을 희망하고, 비선출직인 관료들은 영향력 있는 정치인들의 선거에서의 정치적 이익을 위해 그들의 지역구에 보다 많은 혜택을 준다는 것이다. 정부예산의 총액규모와 재정지원금의 종류별 규모의 결정 그리고 심지어 새로운 재정지원금의 신설 등이 결국은 매년 집권행정부의 정치적 판단이나 의회의 발의 및 조율과정을 통해 이루어진다는 점에 주목하고 있다. 지역형평을 위한 중립적 기준을 중요시하는 수요모형과 달리 권력모형에서는 정치적 호혜주의나 경쟁이 중요한 결정원리로 작용한다고 설명한다. 수요모형에서 주장하는 상위정부 관료조직의 중립적인 의사결정규칙(formulas)도 실상은 정치적 가치판단이나 조율과정을 거치는 일종의 규칙제정정치의 산물이라고 간주된다(Beer, 1976; Markusen, Saxenian, & Weiss, 1981; Dilger, 1983). 즉, 상위정부의 관료조직은 선출직 정치인들이 이미 정치적으로 획정한 배분원칙에 충실하되, 정치인들의 요구에 따라 반응하는 수동적 존재인 셈이다. 결과적으로 권력모형에서는 선거과정을 매개로 하위정부의 재정적 이익이 집권행정부 및 의회에 대해 간접적으로 영향력을 행사하게 됨을 시사하고 있으며, 결정주체인 집권행정부와 의회가 선거로부터 결코 자유로울 수 없는 준자율적 존재라는 점을 가정하고 있는 셈이다.

3. 상황모형(Contingency Model)

상황모형은 수요모형과 권력모형이 각각 대립된 논리에 따라 재정지원금의 결정유형을 설명하고자 하는 것에서 탈피하여 재정지원금의 성격에 따라 수요모형 혹은 권력모형에 의한 결정유형이 나타날 수 있음을 전제로 하고 있다. 즉, 상황모형에서는 기본적으로 재정지원금이 지방정부의 재정능력형평화를 추구하기 위한 공공재인 동시에 정치적으로도 이용가능한 정치적 자원임을 인정함으로써 수요변수와 정치적 변수가 상황에 따라 각기 다른 영향력을 발휘할 수 있다는 절충적 논리구조를 가지고 있다.

그러면 이 모형에서 중시되는 상황이란 구체적으로 어떻게 정의되고 있는가? 제한적이나마 다수의 경험연구에서 발견되는 관점은 크게 거시적 관점과 미시적 관점으로 구별된다. 우선 거시적 관점에서 상황은 선거를 매개로 한 정치적 위기상황을 의미한다. 즉 재정지원금의 결정시기가 선거시점을 전후하여 이루어질 경우 보다 정치화된 결정양태가 발생할 가능성이 높으며, 안정기에는 다시 수요모형에 입각한 공평한 배분이 이루어질 수 있다는 것이다. 또한 집권행정부의 임기시점 역시 결정양상을 변화시킬 수 있는 중요한 상황변수로 파악된다. 즉 집권초기에는 보다 공평한 배분행태를 보이나 말기에는 레임덕 현상이나 대중의 신뢰도 하락을 극복하고 집권당의 당파적 이익을 확보해 주기 위한 정치적 배분행태가 일어날 가능성이 높다는 것이다(Anagnoson, 1982; Saltzstein, 1977).

한편 미시적 관점에서 중요시 하는 상황은 재정지원금의 종류별 성격차이다. 이에 따른 가설은 크게 세 가지로 집약된다. 첫째, 재정지원금 배분원칙의 경직성 정도다. 즉 지원금이 지방의 재정능력을 보전하기 위한 일반세입분여금(general revenue sharing)의 성격을 지니는 경우 대개 엄격하게 정해진 수요기준의 원칙에 따르고 있는 반면, 상위정부의 특정정책목적을 달성하기 위한 보조금의 경우는 원칙적용에 있어 관료의 재량적 판단범위가 비교적 넓다는 것이다. 따라서 전자의 경우 비교적 수요모형에 가까운 결정유형이 나타나며, 후자의 경우는 권력모형에 유사한 결정유형이 나타난다는 가설이다(Reid, 1980, Ritt, 1976; Owens & Wade, 1984; Gryski, 1991). 둘째, 재정지원금의 규모다. 특정목적을 달성하기 위한 보조금의 경우라 할지라도 그 액수의 규모나 지방비부담의 비율정도에 따라 지방정부의 선호도는 다를 수 있으며, 선호도의 차이는 다른 결정유형을 유발할 수 있다는 것이다. 액수가 작은 경우 보다 정치화된 결정배분 양태가 나타나며, 큰 경우 정치적 편익이 골고루 돌아가는 배분양상 혹은 수요에 입각한 공평한 배분이 일어날 가능성이 높다는 가설이다(Carlton, Russell & Winters, 1980; Reid, 1980). 또한 지방비부담이 적을수록 경쟁은 치열해지며, 지방비부담이 큰 경우 경쟁은 약화됨으로써 정치적 영향력의 차이가 발생할 수 있다는 가설도 제기된다(Sylves, 1980). 셋째, 시간의 경과에 따른 재정지원금 성격의 변화다. 요컨대 재정지원금의 연혁별 결정유형의 차이다. 즉 특정재정지원금이 입안된 초기에는 지원금을 발의하거나 지지한 해당 상임위원회 소속 정치인들의 상대적 영향력이 강하게 나타날 수 있으나, 시간이 경과함에 따라 규모를 확대하고 안정화시키기 위해서는 초기와 달리 의회 내에서의 다수 지지를 확보하기 위해 편익을 각 지역구별로 골고루 나누어 주는 수요모형에 가까운 결정패턴이 발생할 가능성이 높아진다는 것이다(Carlton, Russell & Winters, 1980).

요컨대 상황모형은 재정지원금의 종류별 성격차이와 지원시점이 결정주체인 관료의 자율성 및 재량권범위에도 영향을 미치게 되어 궁극적으로는 수요 혹은 정치적 변수의 영향력을 다르게 나타날 수 있게 한다는 논리에 바탕을 두고 있다. 상위정부의 재정지원금이 실제 다양한 형태로 존재하고 있고 또 지원시기 역시 선거나 임기를 기준으로 전혀 다른 정치적 상황에서 이루어질 수 있다는 점을 감안해 본다면, 상황모형은 기존의 두 모형에 비해 훨씬 더 분석적이고 미시적인 관점의 설명구조를 갖추고 있는 셈이다.

Ⅲ. 실증적 연구결과의 상충성

기존의 세 모형들은 지금까지 각각 자신의 이론모형을 정당화할 수 있는 경험적 연구결과를 축적해 온 바 있다. 일견, 좀 더 정교한 이론으로 진보하기 위한 과정이었다고 풀이될 수 있다. 그러나 문제는 이러한 정교한 노력이 오히려 현실 설명을 더욱 어렵게 해옴으로써 각 이론모형의 정당성은 물론 새로운 이론정립의 위기를 초래하고 있다는 점이다. 이들의 엇갈린 연구결과들을 일일이 열거하기는 힘들다. 본고에서는 편의상 이들의 상충성을 대표적인 연구결과들에 한정하여 요약하고 이를 <부록 1>의 표를 통해 예시하기로 한다. <부록 1>은 1952년 Fabricant의 연구를 시점으로 상위정부의 재정지원금 결정요인에 관한 총 40개의 국내외 연구들을 사례와 분석단위 그리고 이론모형 및 분석방법과 결과를 중심으로 요약해 본 것이다. 상충된 연구결과의 내용을 국외연구와 국내연구로 나누어 개괄해보면 다음과 같다.

<부록 1>에 선별된 국내외 연구들은 실증적 통계분석을 시도한 논문들로 한정하였으며, 단순통계 기술에 의존한 연구들은 포함시키지 않았다. 이들에 대한 선별은 물론 연구자의 주관에 의한 것이긴 하지만, 각 연구들이 집필된 시점을 기준으로 기존의 연구결과들에 대한 검토 작업을 기초로 하고 있고 또한 나름대로 새로운 변수의 추가 또는 동일분석틀에 따른 복사연구(replication study)를 통해 이론모형을 검증하고자 했다는 점에서, 기존의 연구동향을 대표하고 있다고 판단된다.

1. 국외 실증연구의 상충성

<부록 1>에 예시된 총 34개 국외연구의 엇갈린 발견내용에서 찾을 수 있는 주요한 특징은 이들의 상충성이 크게 네 가지의 연구 질문들을 중심으로 나타나고 있으며, 그 상충성이 단순히 모형 간에서 뿐 아니라 동일 모형 내에서도 극렬하게 나타나고 있다는 점이다. 상충성을 유발하는 네 가지 질문은 다음과 같다.

1. 재정지원금을 결정하는 주요 요인은 수요인가 아니면 정치적 영향력인가?

2. 연방정부(federal)와 주정부(state)의 재정지원금 중 어느 쪽이 더 지방정부의 수요를 잘 반영하고 있는가?

3. 지원금의 유형에 따라 수요와 정치적 영향력에는 차이가 나타나고 있는가?

4. 정치적 상황(즉, 선거나 집권행정부의 임기시점)에 따라 재정지원금배분에 영향을 미치는 수요와 정치적 영향력에는 차이가 나타나는가?

우선 첫 번째 질문과 관련하여 연구자들은 수요변수와 정치적 변수들을 동일한 회귀방정식에 대입하여 베타계수(coefficient)의 상대적 크기 확인을 통해 결론을 도출하고 있는데, 그 결과는 연구자들마다 매우 상이하다. 예컨대 수요모형과 권력모형의 상대적 우월성을 입증하기 위한 최초의 시도라고 할 수 있는 Dawson and Robinson(1963)의 연구는 수요변수와 정당 간 경쟁도를 대입한 결과 정당 간 경쟁도의 설명력이 주정부의 1인당 소득수준을 통제할 경우 무의미하게 나타나고 있음을 밝힘으로써 정치적 영향력을 부인하고 있다. 반면 Fry and Winters(1970)의 연구는 주정부의 재정지출이 정치적 요인에 속하는 대중정치행태나 제도 그리고 엘리트행태 등에 의해 더 많은 영향을 받고 있음을 확인하고 있다. 그러나 이들의 연구는 곧바로 Booms and Halldorson(1973)의 연구에 의해 부정된다. 즉, 이들은 Fry and Winters(1970)가 사용한 지원금배분의 편차계산방식에 문제를 제기했고 동일한 자료를 새로운 측정방법과 지표를 통해 분석함으로써 전혀 다른 결론을 내리고 있는 것이다. 정치적 영향력의 유․무에 집중한 연구결과도 엇갈리고 있다. 대통령선거나 상․하의원선거 등이 연방정부의 재정지원금 배분의 지역구별 편차를 가져왔다는 결과(Johnston, 1978; Rich, 1989; Archer, 1984; Owens and Wade, 1984; Klass, 1980; Gray, 1977)가 제기되는가 하면, 실제에 있어서는 관료들의 객관적 배분행태가 선거에 관계없이 지속되어 왔다는 결과가 제시되고 있기도 하다(Anagnoson, 1982). 보다 미시적인 차원에서 상임위원회 소속 의원들이 지역구 이익과 지원금배분의 상관관계를 검증하고 있는 경험적 연구들 역시 결과에 있어서는 서로 엇갈리고 있다. 일단 상임위원회 소속 의원들의 이익이 실제 지원금배분을 통해 반영되고 있다는 일련의 연구결과들이 발표되고 있는가 하면(Ritt, 1976; Gryski, 1991; Reid, 1980; Carlton, Russell, & Winters, 1980; Sylves, 1980), 상관성이 통계적으로 무의미하다는 발견(Ray, 1980)이 나타나고 있기도 하다. 수요변수에 집중하여 지원금배분과의 상관성을 검증하고자 한 연구들 역시 엇갈리고 있기는 마찬가지다. Saltzstein (1977)의 경우 미국 Texas 주에 속한 도시들의 연방보조금 수입현황을 1975년의 단년도 자료를 통해 분석한 결과 사실상 도시들의 사회경제적 여건과 연방보조금 사이에는 아무런 상관이 없음을 지적하고 있다. 반면 Cuciti(1978)는 주정부의 영역을 좀 더 확장하여 45개 도시에 대한 연방보조금 지급현황을 1965년부터 1975년까지의 시계열자료를 통해 분석한 결과 전혀 다른 결론을 도출하고 있다. 금융 및 재정 그리고 도시문제에 관한 미 하원의 보조금을 각 도시의 사회경제적 여건과 재정적 수요와 연결시켜 분석한 그의 연구는 이들 보조금이 최소한 도시의 세 가지 수요(사회, 경제, 재정) 중 한 가지는 충족시켜주는 방향으로 지급되고 있음을 밝히고 있다. Hoggart(1992) 역시 1976년부터 1984년까지의 시계열자료 분석을 통해 연방정부와 주정부의 보조금이 모두 지방의 수요에 적절히 반응해 왔음을 밝히고 있다. 그러나 Gist and Hill(1981)에 의한 연구는 연방정부의 보조금이 수요보다는 소위 Niskanen(1971)이 주장하고 있는 연방부처 관료들의 이익이 극대화되는 방향으로 배분되고 있음을 지적함으로써 수요와 지원금 사이의 상관성을 부인하고 있다.

두 번째 질문인 연방정부 보조금과 주정부 보조금의 지방정부 수요에 대한 충족 정도에 대한 비교연구 역시 대립되고 있다. 최초의 비교연구를 통해 연방정부보조금의 비효율성을 지적함으로써 논란을 유발한 연구로 일단 Dye and Hurley(1978)의 연구를 들 수 있다. 이들은 1968년부터 1973년까지의 시계열자료를 대상으로 연방보조금과 주정부보조금의 일인당 지원금 액수를 종속변수로 하여 상호 비교한 결과 연방보조금이 주정부 보조금에 비해 지방정부의 수요에 덜 민감하게 반응하고 있음을 지적하고 있다. 이를 통해 그들은 연방정부가 직접 지방정부에게 보조금을 지급하는 방식에서 주정부에게 위임하는 일반세입분여금정책 위주로 전환할 것을 촉구하고 있다. NGA(National Governor's Association, 1979)에 의해 수행된 보다 포괄적인 분석(시계열자료 및 분석대상의 확대)은 Dye and Hurley(1978)의 연구결과를 확인해주고 있다. 이 연구는 기존의 수요모형에 입각한 경험적 연구에서 사용된 각종 지표들을 도시정부의 사회, 경제, 행정, 재정부문에서의 고난지수(hardship index)로 종합하여 연방정부와 주정부 지원금이 이들 지수를 반영하는 상대적 차이를 분석하고 있는데, 결론적으로 도시정부의 고난지수는 도시정부와 좀 더 가까이 있는 주정부의 보조금에 의해 보다 효과적으로 개선될 수 있다는 해석을 내리고 있다. 이처럼 주정부가 연방정부에 비해 지방정부의 수요를 훨씬 더 민감하여 반영하여 지원금을 배분하고 있다는 내용은 후속연구들 속에서 계속 입증되고 있다(Teitelbaum, 1981; Pelisserio, 1984; Gold and Erickson, 1989; Morgan and Pelissero, 1989).

그러나 Stein(1981, 1982)은 주정부가 연방정부에 비해 지방정부의 수요를 보다 객관적으로 잘 반영하고 있다는 결론에 의문을 제기하고 있다. 우선 그는 1981년의 연구에서 주정부의 지방정부에 대한 지원금 총액을 대상으로 한 분석을 통해 전반적으로 주정부들이 지방정부의 수요에 따라 지원금을 배분하고 있다고 밝히고 있다. 그러나 연구범위를 50개의 주정부 지원금 프로그램으로 분리하여 비교한 1982년의 후속연구에서는 단지 소수의 주 정부만이 지방정부의 수요에 반응하고 있을 뿐 대체로 수요와는 동떨어진 지원금 배분형태가 나타나고 있음을 밝히고 있다. 이에 대해 그는 지원금 총액을 기준으로 한 분석에서 주정부가 지방의 수요에 반응하고 있는 결과가 나타난 것은 소수의 주정부들이 일관되게 수요에 맞추어 지원금을 배분한 것이 통계치의 평균화를 가져온 때문이라고 지적하고 있다. 즉 보조금 단위별로 그리고 주정부 단위별로 개별적인 분석을 시도하면 전혀 다른 현상이 나타날 수 있다는 것이다. 특히 주정부별로 각기 다른 지원금배분체제는 지방의 수요를 반영하고 있는지의 여부에 커다란 차이를 나타낼 수 있음을 지적하고 있다. 1977년 자료와 1982년 자료를 통해 동일한 질문을 동일한 분석틀에 따라 분석한 후속연구에서 Stein은 1982년 연구에서의 발견내용을 재확인하고 있다(Stein and Hamm, 1987). Morgan & England(1980) 역시 주정부의 지원금은 주정부의회의 전문성 정도에 따라 지방의 수요에 반응하는 정도가 각기 다르게 나타난다는 연구결과를 제시함으로써, 무조건 주정부가 지방정부와 가깝다는 근거로 수요에 잘 반응하고 있다는 단순한 주장은 위험하다는 경고를 하고 있다. Morgan and Shih(1991)에 의한 연구는 연방정부의 지원금과 주정부의 지원금을 종합적으로 비교함으로써 오히려 연방이 지방의 수요에 더 잘 반응하고 있다는 연구결과를 내놓고 있다. 1983년부터 1987년까지의 917개 미국 도시들에 대한 시계열자료 분석을 통해, 그들은 연방정부의 보조금이 지방정부의 수요(사회적 수요 : 빈곤계층의 비율, 미혼모 가구의 비율, 범죄율, 주택보급율 ; 경제적 수요 : 인구밀도, 인구증가율, 주택낙후도 ; 재정적 수요 : 세입능력, 부채부담율, 재정적자비율)에 훨씬 더 적절하게 대응하고 있음을 밝히고 있다.

요컨대 이상의 연구내용들은 실제 연방보조금과 주정부의 객관적 배분실태에 대해 서로 다른 결과를 보여주고 있는 셈인데, 이는 단순히 시계열자료의 범위의 차이나 분석단위의 문제가 아니라 기본적으로 상위정부의 지원금 자체가 지방의 수요만을 기준으로 배분되지 않고 있다는 사실을 반증해주고 있는 것이라고 할 수 있다.

세 번째, 보조금의 유형에 따른 결정변수의 차이에 대한 검증결과 역시 엇갈리고 있다. 상황모형에 입각한 미시적 연구들이 이에 해당되고 있는데, 보조금의 경직성정도와 규모 그리고 연혁 등을 중심으로 정치적 영향력이 보다 크게 나타나고 있다고 확인하고 있는 연구들이 있는가 하면, 사실상 이러한 지원금의 성격 차이가 정치적 영향력의 통계적 관계에는 큰 영향을 미치지 않고 있다는 점을 입증하는 연구들도 제기되고 있다. 우선 전자의 예로서, Reid(1980)의 경우 보조금의 경직성정도(flexibility)와 보조금 혜택에 대한 지방정부의 선호도(desirability)를 대비한 결과 대통령과 하원의원 그리고 지방정부의 적극적 노력 사이에는 크게 네 가지 형태의 다양한 결정양태가 나타나고 있음을 확인하고 있다. 즉, 그에 따르면 경직성이 높고 선호도가 낮은 경우, 주로 formulas에 따른 배분양태가 나타나며, 경직성이 높고 선호도가 높은 경우에는 대통령과 의원들 사이에 formulas 자체를 변형시킴으로써 지역별 편차를 가져오려는 정치적 경쟁이 나타나며, 경직성이 낮고 선호도가 높은 경우에는 모든 정치적 행위자들의 경쟁적 쟁탈전이 가장 극심하게 나타나며, 경직성과 선호도가 동시에 낮은 경우에는 지방정부의 적극적 지원여부가 결정을 좌우하게 된다는 것이다. Carlton, Russell, & Winters(1980)의 경우는 1966년부터 1976년까지의 연방정부 예술진흥보조금 및 인문학진흥보조금 지원 자료를 분석한 결과 이 지원금이 입안된 초기에는 입안에 공헌한 의원들의 지역구를 중심으로 지원금 배분이 이루어지다가 시간이 지나면서 보조금 규모가 커지고 안정화되면서 전 지역에 고르게 배분되는 관료적 배분원칙이 정착되고 있음을 밝혀내고 있다. Sylves(1980)의 연구는 주정부의 도시에 대한 지원금에 초점을 맞추고 있는데, 그 역시 대상으로 하고 있는 뉴욕 주정부의 도시별 오수처리장건설보조금이 초기에는 주지사의 정치적 지지기반을 중심으로 한 파당적 기준에 의해 배분되고 있으나, 시간이 지나면서 점차 수요가 중요한 배분기준으로 대체되는 현상을 밝히고 있다. Ritt(1976) 역시 여섯 가지의 연방보조금을 대비한 결과 하원의원들의 보조금에 대한 정치적 이해관계가 높고 낮음에 따라 정치적 영향력의 통계적 관계가 다르게 나타나고 있음을 입증하고 있다. 그러나 이와는 반대로 Owens & Wade(1984)의 경우는 보조금의 유형과 정치적 영향력 의 상대성에는 큰 차이가 없다고 밝히고 있다. 즉, 그는 지역구의 이익과 하원의원의 정치적 이해관계가 비교적 분명히 나타나는 복지, 공공사업, 국방, 농업보조금 네 가지를 각각 수요변수와 정치적 변수로 대비시킨 결과 공통적으로 정치적 변수의 설명력이 높게 나타났으며, 보조금 유형에 따른 정치적 변수의 영향력 차이 역시 통계적으로 큰 의미를 가지지 않는다고 밝히고 있는 것이다.

마지막으로, 정치적 상황에 따른 수요 및 정치적 변수의 설명력 역시 엇갈리고 있다. Anagnoson(1982)의 경우는 비교적 배분원칙의 융통성이 있는 공공사업보조금과 엄격한 배분원칙을 지키고 있던 상하수도시설보조금 두 가지 사례를 선거시점별로 비교하고 있는데 두 사례 모두 선거시기와 상관없이 정치적 영향력 보다는 선거구의 실제 수요에 의해 지원금이 배분되고 있다고 밝히고 있다. 이와는 달리 Gray(1977)와 Klass(1980)의 경우는 선거시점을 전후하여 그리고 집권행정부의 임기 말이 다가올수록 정치적 변수의 영향력이 특히 강화되고 있는 추세를 확인하고 있다. 이들은 선거의 잦은 실시(대통령 및 상원, 주지사, 시장, 하원선거 등을 통한 2년 주기의 선거)와 집권행정부의 임기가 교차되면서 수요보다는 정치적 변수가 훨씬 지원금 배분에 큰 영향력을 행사하게 된다고 주장하고 있다.

2. 국내 실증연구의 상충성

국내 학계에서 이루어진 몇 안 되는 경험적 연구들 역시 혼란스럽기는 마찬가지다. 우선 상․하위 정부간 재정지원금에 대한 시계열자료 분석의 시효라고 할 수 있는 이용선(1980)의 연구는 수요모형에 의한 설명의 한계를 보여주고 있다. 1965년부터 1978년까지의 기간동안 지방교부세와 보조금 그리고 도비보조금이 지방정부의 사회․경제적 발전과 행정능력강화에 미친 영향을 분석한 그의 연구는 지원금의 종류에 따라 긍정적 효과와 부정적 효과가 엇갈리고 있음을 밝히고 있다. 즉, 이 시기의 재정지원금은 그 유형에 따라 지방정부의 수요(사회경제적 변수 및 행정능력의 정도)를 반영하거나 혹은 하지 않거나를 반복하고 있었으며, 특히 부(-)의 효과를 나타낸 지원금의 경우는 정치적 결정의 개연성이 매우 높았을 것이라는 추론을 가능케 하고 있다. 그러나 이러한 추론은 이후 중앙정부의 재정지원금 액수를 종속변수로 하고 사회경제적 변수와 정치적 변수를 독립변수로 설정하여 양자의 상대적 설명력의 차이를 보고자 한 보다 직설적인 연구들 속에서 엇갈린 판명을 받고 있다. 예컨대 안국찬(1995)의 경우 1979년부터 1990년까지의 시계열자료 분석을 통해 지방교부세 배분은 국회의원선거결과와 밀접한 상관관계가 있으나, 국고보조금은 상관이 없음을 밝히고 있다. 국고보조금만을 대상으로 한 전상경(1989, 1995)의 경우는 이와는 반대로 노태우행정부에 이르러 정치적 변수의 설명력이 강화되고 있는 현상을 지목하고 있다. 그러나 1975년부터 1995년까지의 국고보조금배분을 분석한 최호택(2001)의 경우는 국회의원선거결과가 도 단위의 지역별 편차에 영향을 미치지 않았다고 주장하고 있다. 1996년부터 1999년까지의 특별교부세배분내역을 대상으로 한 김상헌․배병돌(2002)의 연구는 인구, 보통교부세, 해당지역 국회의원의 당4역 여부, 소속 국회상임위원회 등의 변수가 지역별 배분에 큰 편차를 가져왔다고 밝히고 있어 정치적 결정의 가능성을 열어두고 있다. 연구자(2002, 2006)의 경우는 1970년부터 1993년까지의 시계열자료에 대한 연구 그리고 이후 2000년까지의 자료보강을 통한 후속연구를 통해 지방교부세와 국고보조금 모두 수요와 정치적 변수의 복합적인 영향을 받고 있으며, 특히 중대선거와 같이 집권행정부의 재집권여부에 심각한 위기상황을 가져온 시기의 경우 정치적 변수의 설명력이 한층 더 강화되고 있음을 확인함으로써 정치적 위기에 따른 재정지원결정의 정치화에 대한 이론적 설명의 가능성을 시사한 바 있다.

안국찬(1995)의 연구는 본 연구의 자료수집과정에서 안타깝게도 실제 논문(박사학위논문)을 확보하지 못하여, 그의 연구를 인용한 최호택(2001)의 연구에서 재인용하였음. 따라서 그의 연구는 <부록 1>에 포함되지 못함.

광역정부와 기초정부 사이의 재정지원금 배분을 둘러싼 의혹 역시 무성하다(유재원, 1995; 원윤희, 1996; 박정수, 1997; 허용훈, 1998; 정원식․송병주, 2000; 김종희, 2003). 이들은 실제 변수들 간의 상관관계분석을 시도하고 있지는 않지만 도비보조금이나 조정교부금 등의 배분에 대한 실태분석을 통해 도 내의 각 시군이나 광역시 내의 자치구가 필요로 하는 수요와 실제 배분금액 사이에 연관성이 낮다는 문제를 일관되게 지적함으로써, 정치적 변수의 개입에 대한 의혹의 실마리를 제공하고 있다.

이상 살펴본 국내외연구의 결과들은 수요와 정치적 변수의 영향력에 대한 엇갈린 발견과 해석, 그리고 체계적인 실증분석의 필요성을 후속연구의 과제로 계속 남겨둠으로써 우리를 혼미하게 하고 있다.

Ⅳ. 기존 이론모형 및 실증연구의 한계 : 상충성의 원인

여기서는 이상의 실증연구들 사이에서 상충성이 나타날 수밖에 없는 이유에 집중하여 논의를 전개하기로 한다. 이유는 크게 분석방법의 상이성과 이론 및 분석방법의 경직성이라는 두 가지 차원에서 비롯되고 있다고 판단된다.

1. 분석방법의 상이성

<부록 1>에 나타난 각 연구들은 대상으로 하고 있는 사례나 분석단위 그리고 종속변수 및 독립변수에 대한 개념화작업과 지표의 종류에 있어 무척 다양한 특성을 보여주고 있다. 이러한 다양성이 엇갈린 연구결과로 이어질 수밖에 없는 이유는 크게 네 가지 차원에서 발견된다. 첫째는 종속변수인 지원금의 지역적 편차를 정의하는 시각의 차이다. 즉 지원금의 실제 배분액(일인당 지원금액, 총액, 전년도 대비 증감비율, 평균대비 잔차)을 기준으로 할 것인가 아니면 지원금이 지역에서 나타내는 재분배효과(재정균등화정도, 사회경제적 후생복지의 향상정도)를 기준으로 하느냐에 따라 상위정부 재정지원금의 지역배분실태에 대한 해석은 차이가 있을 수 있다. 두 번째로는 독립변수에 대한 개념화와 측정지표의 차이다. 수요를 측정하는 지표나 정치적 영향력을 측정하는 지표에 따라 통계적 결과는 다르게 나타날 수 있다. 세 번째는 분석단위의 차이다. 즉 지원금 배분의 지역적 범위에 대한 분석기준이다. 요컨대 광역정부인 주정부나 도 단위로 하느냐 아니면 시 단위로 하느냐 혹은 국회의원의 선거구로 하느냐에 따라 재정지원금의 분석단위별 분포는 전혀 다르게 나타날 수 있다. 마지막으로는 시계열자료의 범위다. 즉 시간의 범위에 따라 전혀 다른 정책결정 패턴이 나타날 수 도 있을 것이란 점이다. 이상 네 가지 차원에서 발생하는 상충성의 원인을 지적해 보면 다음과 같다.

1) 종속변수의 개념화 및 측정방법

과연 상위정부의 재정지원금이 하위정부의 행정수요나 경제수요 그리고 재정수요를 적절히 반영하고 있는지 또는 정치적 배려에 따라 배분되고 있느냐의 문제는 곧 종속변수인 재정지원금을 어떻게 개념화 하느냐에 따라 매우 달라질 수 있다. 이에 관한 연구자들의 접근은 크게 두 가지 다른 방식을 취하고 있다. 하나는 재정지원금의 소득재분배효과를 측정하는 것이며, 다른 하나는 실제의 배분금액을 1인당 지원금(지원금/하위정부의 인구)이나 지원금 총액 혹은 하위정부예산에서의 비중이나 전년도 대비 증가율, 그리고 지원금배분의 잔차(residual) 등으로 환산하여 측정하는 것이다. 전자의 경우 주로 경제학적인 접근에 의해 재정지원금의 지급 이전과 지급이후의 상태를 통계적으로 비교하거나 실제 지급된 이후의 지역별 후생복지수준의 편차를 계산해내는 방식을 취하고 있다. 즉, 편차가 적다면 비교적 수요에 반응하고 있는 셈이며, 편차가 많이 발견되면 수요에 반응하지 못했다고 판단하고 정치적 요인의 개입을 추론하는 것이다. 이러한 개념화는 상위정부의 재정지원금 결정과정에 내재되어 있는 소득재분배 정책의지를 종합적으로 판단할 수 있도록 해준다는 장점을 지닌다고 할 수 있다. 반면 후자의 경우는 지원금 액수를 종속변수로 하고 수요변수와 정치적 변수 그리고 각종 매개변수를 회귀방정식에 대입하여 독립변수들의 상대적 영향력을 확인하는 작업을 통해 수요에 대한 반응여부나 정치적 변수의 영향력을 확인하고 있다.

전상경(1995)은 이를 중앙정부의 암묵적 선호(implicit preference)라고 정의하고 있다.

그런데 문제는 연구자마다 각자 다른 지표에 의해 측정한 종속변수의 개념화가 전혀 다른 결과로 나타나고 있다는 것이다. 우선 재정지원금을 소득재분배효과로 측정하고 있는 경우, 통계적으로 이를 어떻게 측정하고 있느냐가 문제가 되고 있다. 대표적인 예로서 Fry and Winters(1970)의 연구와 Booms and Halldorson(1973)의 연구 사이에 벌어진 논쟁을 들 수 있다. Fry and Winters(1970)는 주정부 재정지출의 소득재분배효과를 각 주의 최하위 3개 빈곤계층에 대한 세금부담율 경감효과로 측정하고 있다. 그 결과 주정부의 재정지출은 정치적 요인에 속하는 대중정치행태나 제도 그리고 엘리트행태 등에 의해 더 많은 영향을 받고 있음을 확인하고 있다. 그러나 이들의 연구는 Booms and Halldorson(1973)의 연구에 의해 곧 부정된다. 즉, 이들은 각 주별로 최하위 3개 빈곤계층이 차지하는 인구비율이 다르기 때문에 단순히 이들의 세금부담율 경감효과로 재분배효과를 측정하면 주 마다 다른 효과의 편차를 제대로 반영하지 못한다는 것이다. 따라서 이들은 각 소득계층의 세금부담율과 편익에 대해 주정부의 항목별 예산과 지출금이 나타내는 효과를 일곱 차례의 계산방식을 통해 재구조화하는 작업을 통해 주마다 다른 빈곤계층비율의 차이가 가져올 수 있는 통계적 오류를 바로 잡고 있다. 새로이 구성된 지역별 소득재분배효과의 차이를 종속변수로 한 분석은 Fry and Winters(1970)의 결과와 달리 사회․경제적 변수의 설명력 강화로 나타나고 있다. 국내연구에서도 이러한 상충성이 발견된다. 예컨대 이용선(1980)은 1965년부터 1978년까지의 기간동안 중앙정부의 지방교부세와 보조금 그리고 도비보조금의 지역소득재분배효과를 지방정부의 사회․경제적 발전과 행정능력강화에 미친 영향의 정도로 측정하고 있다. 분석결과 그는 국고보조금의 경우 전반적으로 사회경제 및 행정발전에 큰 기여를 하지 못하고 밝히고 있다. 그의 분석결과를 거꾸로 해석해 보면 당시의 국고보조금은 지방의 수요에 반응하지 못했으며 정치적 결정의 개연성이 매우 높았을 것이라는 추론이 가능하다. 이에 반해 전상경(1995)은 중앙정부 국고보조금의 지역별 소득재분배효과를 보조금 지급 후에 나타난 지역총생산의 증가와 소득재분배간의 함수로 측정하고 있다. 연구결과 이용선(1980)의 자료범위와 일치하는 박정희 행정부(1967-1978)의 경우 비교적 지역의 소득별 편차를 중시하는 효율성 차원에서 보조금 배분이 이루어졌다는 해석을 내리고 있다. 두 연구자 간에 재정지원금의 효과를 어떻게 측정하느냐에 따라 전혀 다른 해석이 나타나고 있는 것이다.

중앙정부 재정지원금의 지방재정지출효과에 초점을 맞춘 국내연구들은 그동안 재정지원금의 소득재분배효과를 후생복지수준의 향상과 지방정부 지출수준의 증가와 대비시켜 정의하고, 재정지원금이 사실상 지역주민의 후생수준을 향상시키기 보다는 지방의 재정지출을 증가시키는 끈끈이 효과(flypaper effect)가 나타난다는 부정적 효과를 지목해 온 바 있다(문병근․김진근, 1998; 문병근․최병호․정종필, 1998; 유금록, 2000; 허명순, 2003; 김렬․배병돌․구정태, 2003). 약간의 위험을 무릅쓰고 이들의 연구결과를 거꾸로 해석해 보면, 중앙의 재정지원은 지방의 실질적 수요에 반응하지 못했다는 추론을 해볼 수도 있다.

한편 지원금의 지역별 배분액수를 어떻게 측정하느냐에 따라서도 엇갈린 결론이 나타나고 있다. 우선 1인당 지원금에 대한 방법론상의 논란이다. 일찍이 Uslaner(1976)은 정부의 산출효과를 측정하는 방법으로 흔히 사용하고 있는 1인당 산정방식에 대해 이의를 제기한 바 있다. 즉, 1인당 지원금은 실제 데이터의 비선형구조를 대변하기 때문에 선형 회귀방정식에서의 결과를 왜곡할 수 있는 위험성이 있음을 지적하고 있다. 실제 그는 그의 논문에서 1인당 지원금과 실제액수를 대입한 회귀식을 계산한 결과 전자의 경우 R2 값이 .22에 그치고 있으나 실제 액수를 대입할 경우 .996으로 급등하는 극단적 결과를 예시하여 보여주고 있다. 그는 실제 연방 및 주의원들이 예산배분을 할 때 1인당 개념이 아니라 실제의 액수를 기준으로 고려한다는 점을 지적하면서 실제 액수가 더욱 정확한 지원금배분의 측정지표라고 주장하고 있다. 이러한 문제점은 Dye and Hurley(1981)와 Ward(1981)의 논쟁 속에서 더욱 분명하고 드러나고 있다. Dye and Hurley는 1인당 지원금을 종속변수로 하여 분석한 결과 연방보조금이 실제 도시의 수요변수와의 상관관계가 약하게 나타나고 있다고 밝히고 있는데, Ward는 실제지급액수와 수요변수의 비율지표를 대비시킨 결과 상관관계가 강하게 반전되는 현상을 발견하고 있다. Ward는 Uslaner와 마찬가지로 실제 연방정책결정자가 특정도시나 주정부의 수요비율의 순위에 따라 지원금 액수를 결정하는 행태에 비추어 볼 때, 실제지급액수와 수요비중이 훨씬 더 정확한 분석이라는 주장을 펼치고 있다. 이에 대해 Dye and Hurley는 총액을 사용할 경우 인구규모에 따라 지원금액수가 높아질 수밖에 없으며(“larger cities get more federal dollars"), 이러한 통계적 관계를 기준으로 재정지원금이 수요에 반응하고 있다고 판단할 수는 없다고 일축하고 있다. 요컨대 상위정부 재정지원금의 지역별 편차를 지역에서 발휘되는 실질적 경제효과로 파악하는지 아니면 수요의 비율에 맞춘 정치적 대응관계로 보는지의 차이라고 할 수 있다. <부록 1>의 예시에서도 나타나고 있는 바와 같이 이러한 관점의 차이는 학자들 마다 매우 다양하게 나타나고 있다. 전자에 해당하는 경우 1인당 지원금이나 후생효과를 중심으로 정의하고 있는 반면, 후자에 해당되는 경우 지방정부예산에서의 비중이나 전년도 대비 증감율 그리고 평균대비 잔차 등과 같은 방식에 따라 지원금배분의 편차를 정의하고 있다. 그러나 문제는 지원금에 대한 정의가 통일된 경우라 할지라도 여전히 결과는 엇갈리고 있다는 점이다.

2) 독립변수의 개념화 및 측정방법

독립변수인 수요와 정치적 영향력에 대한 개념화와 측정지표 역시 무척 다양하게 제시되고 있으며, 궁극적으로는 엇갈린 연구결과로 이어지고 있다. 문제의 소지는 크게 두 가지로 정리된다. 첫째는 수요의 개념 및 측정방법이며, 두 번째는 정치적 영향력의 측정방법이다.

우선 지방정부의 수요와 관련하여 대부분의 연구자들은 <부록 1>의 예시에 나타난 바와 같이 실제 상위정부가 사용한 복잡한 결정원칙 대신 수요를 대표할 만한 대리변수들을 사용하고 있다. 상위정부가 사용한 복잡한 수요기준을 일일이 대입하여 지역별 지급액수와 비교하는 합원칙성에 대한 확인작업보다 실제 그러한 기준들에 의한 재정지원이 지방정부의 수요에 적합한 것인지를 확인하는 것이 보다 중요하다는 점에서 나름대로 이들의 노력은 설득력을 지니고 있다. 그러나 문제는 수요의 개념화가 연구자마다 다르게 나타나고 있다는 점이다. <부록 1>의 예시에 나타나고 있는 바와 같이 혹자는 수요를 사회적 수요와 경제적 수요 그리고 재정적 수요로 구분하고 있으며, 또 일부는 경제적 수요에 집중하고 있고, 또 일부는 재정수요와 경제수요로 양분하고 있다. 일단 이러한 개념화의 혼돈에서 발생되는 문제는 지방의 수요는 사실상 복합적이라는 점이 간과될 수 있는 위험성이며 이는 궁극적으로 지원금과 수요의 상관관계에 대한 전혀 다른 해석으로 이어질 수 있다는 것이다. 보조금의 목적과 수요의 관계를 분명히 할 수 있도록 특정보조금에 한정한 연구들의 경우 다소 수요 개념의 복합성 문제를 극복하고 있으나, 여전히 결과는 상반되고 있다. 예컨대 1978년부터 1981년까지의 미국 연방정부의 주택 및 도시발전부에서 지급한 도시발전활성화보조금(UDAG: Urban Development Action Grant)에 초점을 맞춘 Rich(1982)의 연구는 도시정부의 수요를 UDAG가 목표로 설정하고 있는 각종의 지표로 재구성하여 분석한 결과 보조금 지급은 사실상 수요에 반응하지 않고 있다고 밝히고 있다. 반면 동일한 지원금을 1979년의 단년도 자료에 의해 분석한 Gist and Hill(1984)의 경우 보조금 지급은 수요의 원칙을 강조하는 연방정부 관료들의 이익극대화 논리에 따라 결정되고 있음을 밝히고 있다. 도시정부의 수요 그 자체가 보조금 지급에 반영되지 않고 있다는 것과 수요의 원칙이 강조됨으로써 관료들의 이익이 극대화되고 있다는 해석에는 분명 차이가 있다고 할 수 있다. 수요의 개념화와 관련하여 나타나는 또 하나의 문제는 지표의 타당성이다. 실제 상위정부가 지원금을 배분할 때 연구자들이 제시하고 있는 각종 지표를 결정의 기준으로 삼고 있느냐의 문제는 논외로 한다 하더라도, 일단 연구자들마다 상이하게 사용되는 지표들은 수요의 통계적 영향력에 대한 상반된 결과를 도출할 수 있다는 것이다. 두 번째 문제인 정치적 영향력에 대한 측정방법 역시 엇갈린 결과의 요인으로 작용하고 있다. 주로 지방을 대표하는 선출직 의원들의 재선횟수나 의회 내에서의 직위, 상임위원회 소속 여부, 정당 소속 등과 같은 정치적 연계성이 주요 변수로 설정되고 있는데, 어떤 지표에 따라 정치적 영향력을 측정하느냐에 따라 지원금 액수에 대한 통계적 상관지수는 달라질 수 있다. 예컨대, 수요가 정치적 영향력을 압도한다고 발표한 초기 경험적 연구인 Dawson & Robinson(1963)의 경우 정치적 변수를 단순히 정당간 경쟁도로 측정하고 있으나, 이후 정치적 변수를 대중행태변수와 정부의 제도 그리고 주지사의 정치적 성향으로 세분화하여 측정한 Fry & Winters(1970)의 연구에서는 정치적 변수가 수요변수에 비해 주별 지원금 변이를 더 잘 설명하고 있다고 밝히고 있다. 한편 선거구의 정치적 특징을 상하의원의 직위나 대통령의 지역별 정치적지지 정도 그리고 주 정부의 적극성 등으로 훨씬 세분화하여 측정하고 있는 Ray(1980)의 경우는 연방보조금의 선거구별 지원금 배분과 이러한 변수들과는 별 상관이 없음을 밝히고 있기도 하다.

3) 분석단위의 문제

분석단위란 결국 상위정부 지원금 배분의 지역적 분포를 어디에 기준을 두고 관찰할 것인가의 문제다. 이에 대한 연구자들의 기준은 크게 네 가지로 나타나고 있다. <부록 1>에 예시된 바와 같이 도시, 주정부(국내연구의 경우 도 단위), 하원의원 선거구, 그리고 지역이다. 문제는 지원금배분의 지역적 분포는 심지어 동일 연도의 자료를 놓고 비교할 경우에도 분석단위에 따라 전혀 다른 양상으로 나타날 수 있다는 점이다. 예컨대 도시별 분포에서는 큰 편차가 나타나지 않을 수 있으나, 주정부 단위나 도 단위에서는 큰 편차가 나타날 수 있다는 것이다. 반대로 지역범위를 넓게 관찰할 경우에는 의미 있는 편차가 나타나지 않으나, 범위를 좁혀 살펴볼 때는 편차가 심하게 나타날 수도 있다. 요컨대 분석단위별로 종속변수(상위정부 재정지원금)가 나타내는 변화의 값이 매우 다르게 나타날 수 있다는 것이다. 따라서 변화의 값 자체가 다른 것에 대한 독립변수의 통계적 설명력은 엇갈리게 나타날 수밖에 없다. Johnston(1978)과 Ritt(1976)의 연구에서 나타난 상반된 결과는 바로 분석단위의 차이에 따른 해석의 차이를 단적으로 보여주고 있다. 두 연구 모두 1972년 연방보조금자료를 대상으로 하고 있는데 전자의 경우 주(state)를 분석단위로 하고 있고, 후자의 경우는 선거구를 분석단위로 하고 있다. 전자의 경우 정치적 변수의 영향력이 높게 나타나고 있음을 확인하고 있으나, 후자의 경우는 보조금별로 수요와 정치적 변수의 영향력이 상대적으로 다소 다르게 나타나고는 있으나 대체로 두 변수군의 복합적인 통계적 유의미성을 발견하고 있다. 물론 두 연구자가 각각 사용하고 있는 독립변수의 종류가 다르다고는 하지만 일단 분석단위별로 다르게 나타난 지역배분의 편차는 결과의 해석에 이미 영향을 미치고 있다고 할 수 있다. 국내연구에서도 분석단위별 결과해석의 차이는 마찬가지로 나타난다. 예컨대 최호택(2001)의 경우 도를 기준으로 하고 있으며, 연구자(2002, 2006)의 경우는 시를 기준으로 하고 있는데 동일하게 채택한 여당후보 국회의원에 대한 지역별 지지도의 영향력이 다르게 나타나고 있다. 즉, 전자의 경우 영향력이 없는 것으로 밝혀진 반면, 후자의 연구에서는 중대선거시점을 전후하여 영향력이 부각되는 현상이 나타나고 있다.

미국의 경우 지역을 frostbelt(중북부)와 sunbelt(중남부)지역 혹은 남부-서부-북동부-북중부 등으로 구분하고 있음. 전자는 전통적인 산업기반을 기준으로 그리고 후자는 민주당과 공화당의 선거지지 기반을 중심으로 구분한 지역임. 우리의 경우, 지역을 dummy 변수로 채택하고 있는 통계분석에서 흔히 대통령출신 지역과 기타, 혹은 영남과 호남 및 기타지역으로 구분하고 있음.

4) 시계열자료의 범위

시계열자료의 범위를 어떻게 설정하느냐에 따라서도 다양한 연구결과가 양산되고 있다. 시간의 범위에 따라서 나타날 수 있는 상황의 차이가 바로 엇갈린 결과를 나타낼 수 있기 때문이라고 할 수 있다. 즉 단일 연도 자료에 대한 횡단면분석에서는 나타나지 않던 정치적 변수의 설명력이 시계열통합자료에 대한 분석에서는 부각되는 경우가 여러 연구에서 종종 발견되고 있기 때문이다. Klass(1980)의 연구는 시계열자료분석의 중요성을 단적으로 보여주고 있다. 그는 1948년부터 1974년에 이르기까지 27년에 걸친 시계열자료를 통해 미국 48개 주정부의 교육비 지출비중을 비교분석하고 있는데, 단일 연도에 대한 횡단면분석에서는 부각되지 않던 정치적 변수의 설명력이 시계열자료를 통합하여 분석할 경우 월등하게 높아지고 있는 현상을 밝혀내고 있다. 즉, 선거에서의 정당 간 경쟁도나 주 의회 입법과정에서 나타난 정당 간 경쟁도가 비교적 큰 변화를 보이지 않는 교육수요 변수에 비해 각 주의 교육예산 배정에 훨씬 더 결정적인 영향을 미치게 된다는 것이다. Gray(1977)의 경우는 훨씬 더 직설적으로 평면교차분석과 시계열분석의 차이점을 부각시키고 있다. 즉, 그는 주 정부의 예산결정행태를 단년도 자료와 시계열자료를 통해 분석하고 양 자료의 분석결과에서 나타나는 통계적 관계의 차이를 비교하고 있다. 수요와 정치적 변수를 독립변수로 하고 주 정부의 분야별 예산배분비중을 종속변수로 설정한 그의 회귀분석 비교 연구에서 시계열자료분석의 경우 훨씬 더 정치적 변수의 통계적 설명력이 확장되고 있다. 앞서 예를 들었던 최호택(2001)과 연구자(2002, 2006)의 연구 역시 자료의 범위에 있어 근본적인 차이가 있다. 전자의 경우 1975년부터 1995년까지를 대상으로 하고 있으나 연도별 시계열자료를 사용한 것이 아니라 5년 단위로 건너뛰는 불연속 시계열자료를 사용하고 있고, 연구자의 경우는 연도별로 이어지는 시계열자료를 활용하고 있다. 전자의 경우는 결국 단일 회계연도 자료를 분석한 셈이며 후자의 경우는 시계열통합자료(pooled time-series data)를 이용하고 있는데, 정치적 영향력이 전자의 경우 나타나지 않고 있으나 후자의 경우는 확연하게 부각되고 있는 것이다.

2. 이론 및 분석방법의 경직성

이상에서 지적한 분석방법상의 차이가 재정지원금 배분에 대한 엇갈린 해석을 나타낸 것이라면 문제는 간단할 수 있다. 분석방법을 통일(변수 및 지표 그리고 분석단위의 통일)하고 좀 더 광범위한 시계열자료의 확보와 지원금 유형에 대한 후속연구 속에서 일관성 있는 설명을 찾을 수 있을 것이기 때문이다. 그러나 상충성의 보다 근본적인 원인은 각 연구가 바탕으로 하고 있는 이론과 분석방법의 경직성에서 발견된다. 이를 각각 개별화하여 지적해 보면 다음과 같다.

1) 이론모형의 경직성

우선 이론적 차원에서 각 모형들은 각기 제한된 범위 내에서의 상황이나 변수들 간의 상관관계만을 가설로 설정하고 이를 확인하려는 논리구조를 가지고 있다. 그러나 이처럼 제한된 범위 내에서만 지원금 결정요인을 탐색하려는 시도는 모형에 포함되지 못한 제3의 변수들에 대한 설명력을 이미 잃고 있다.

첫째, 수요모형의 경우 관료의 중립성이나 수요에 대한 대응원칙은 지원금의 종류나 정치적 상황에 따라 변화될 수 있는 관료의 입지나 정치적 배분의 가능성을 간과하고 있다. 따라서 상위정부가 하위정부의 수요에 적절히 반응하고 있다는 주장은 이미 수요모형에 입각한 다수의 경험적 연구들 속에서 부인되어 온 바 있으며, 관료적 결정의 비정치성 역시 권력모형에 의한 미시적 연구들에 의해 부인되고 있다. 수요와 정치적 영향력이라는 두 변수군의 개념적 배타성 역시 문제가 되고 있다. 대부분의 연구들은 수요와 정치적 영향력을 별개의 것으로 간주하고 있다. 그러나 엄밀히 보아 수요와 정치적 영향력은 결정주체의 관점이나 수요자인 지방정부의 관점에서 모두 혼합되어 있다. Beer(1976)는 일찍이 미국의 일반세입분여금(General Revenue Sharing)의 formulas가 민주당과 공화당의 지방재정지원의 목적에 대한 기본적인 시각 차이에 따라 정권별로 매번 변화되어왔음을 보여줌으로써 수요 정의의 정치성을 분명히 보여준 바 있다. Markusen, Saxenian & Weiss(1981)의 연구 역시 Nixon행정부 시절 신연방주의(New Federalism)의 구현을 위해 연방보조금정책을 전환하려는 과정에서 formulas를 둘러싼 양당간의 치열한 공방을 보여줌으로써 수요의 정치성을 보여주고 있다. 이와 유사하게 1956년에 입안된 “상수오염방지법(Water Pollution Control Act)”에 따라 지역별로 지급되기 시작한 오수관리시설건설보조금(Wastewater Treatment Construction Grants)의 formulas 변천과정을 Reagan행정부에 이르기까지 분석한 Dilger(1983)의 연구 역시 지방의 수요를 어떻게 정의하는가의 문제에 대한 양당간의 대립을 잘 보여주고 있다. 그의 분석에 따르면 복합적인 정책목표를 가지고 있던 기타 보조금에 비해 목표도 단순했고 수요의 기준 역시 비교적 분명했던 오수관리시설건설보조금의 경우에도 합리적 수요지표에 대한 정치적 논란 때문에 매번 최종적인 formulas의 결정은 결국 정치적 형평성의 원리(political fair share principle)에 의해 지배되어 왔다는 것이다. 즉, 수요 자체를 규정하는 formulas의 결정은 수요의 기준에 따라 달라질 수 있는 지원금7의 지리적 편차를 최소화하기 위한 치열한 정치적 격돌과정에 의해 이루어지게 된다는 것이다. 따라서 이미 수요변수 그 자체에는 정치적 유권해석이 포함되어 있다고 볼 수 있다. 이 경우 정치적 영향력을 통제하거나 배제한 뒤에 수요에 반응하거나 반응하지 못하고 있다는 통계적 해석은 이미 의미를 잃고 있는 것이다. 요컨대 수요모형에서 강조되는 관료의 중립성과 수요대비 지원원칙이라는 두 가지 가정은 지원금배분과정에서 나타나는 정치적 거래관계의 현실을 포착하지 못하고 있다고 할 수 있다.

그에 따르면, 민주당의 경우 지방재정지원의 목적은 지방정부의 서비스공급을 위한 노력여하에 대한 보상으로 인식되고 있으며, 공화당의 경우는 지방정부간 재정능력의 형평성을 목적으로 하고 있다는 것이다. 따라서 전자의 경우 보다 엄격한 연방의 규제를 강조하고 있으며, 후자의 경우는 지방의 자율성을 확보할 수 있도록 부족재원의 보전을 강조하고 있다는 것이다. 이는 결국 formulas 구성지표의 차이로 나타나고 있는데, 전자의 경우 지방정부의 징세노력, 서비스공급달성도 등이 중요한 비중을 차지한 반면, 후자의 경우는 지방정부의 재정자립도와 인구 및 사회경제적 낙후도 등이 강조되고 있는 것으로 분석되고 있다.

이에 대해 Markusen, Saxenian, and Weiss(1981)는 formulas는 결국 정치적 입지를 강화하기 위한 정당정치의 결과물이라고 지적하고 있다. 그들은 Great Society라는 슬로건 아래 Kennedy-Johnson 민주당 행정부에 의해 양산되었던 항목별 연방보조금정책(categorical grants)이 Nixon 행정부에 의해 New Federalism으로 바뀌면서 주정부 및 지방정부의 재정지출 자율권을 강화시킨 일반세입분여금(general revenue sharing) 및 포괄보조금 정책(block grants)으로 전환된 ‘70년대의 상황에 주목하고 있다. 즉, 당시 Nixon의 정책전환을 둘러싸고, 민주당과 공화당 사이에는 지방의 수요를 계산하는 방식에 대한 열띤 공방이 각종의 formulas 제정 출판물로 나타난 바 있는데, 이는 곧 양 정당이 자신의 선거 지지기반의 재정적 편익을 확보하기 위한 정치적 경쟁이었다는 것이다. 민주당의 경우 주로 대도시지역의 소외계층을 대변하는 수요지표에 치중한 반면, 공화당의 경우 지방정부의 재정수요지표에 초점을 두었다. 당시 formulas를 둘러싼 양당간의 정치를 이들은 “printout politics(출판의 정치, 즉 수요지표 해설서의 폭주)"라고 지칭하고 있다.

Dilger(1983)는 ACIR(1978)의 보고서가 유형화하고 있는 네 가지의 보조금지급원칙(formulas) 중 어떤 것이 가장 오수관리시설건설보조금의 실제 formulas에 반영되어 왔는지를 분석하고 있다. ACIR(1978)이 유형화한 네 가지 지급원칙은 정치적 형평성(political equity), 수요의 객관적 지표에 기초한 해당 서비스의 수요정도, 서비스의 지급수준이나 소요비용, 재정적 능력의 차이에 따른 재정수요 등이다.

둘째, 권력모형 역시 정치인들이 적극적으로 자신의 입지를 강화하기 위해 지원금배분에 영향을 미칠 것이라는 전제에 입각해 있으나, 실제 이들의 영향력은 지원금의 유형이나 정치적 상황 그리고 의회 내에서의 기타 의원들과의 관계에서 상대적일 수밖에 없다는 사실을 간과하고 있다. 정치적 영향력의 발휘 여부는 단순히 정치적 자원의 우열정도에 따라 단정할 수 없기 때문이다. 즉, 정치적 자원에 따른 상대적 영향력의 차이가 재정지원금의 편차로 이어진다는 권력모형의 전제는 재고의 여지가 있다는 것이다. 일단 실증연구에서 나타난 상충된 연구결과는 경우에 따라 정치인은 영향력을 행사하기도 하고 혹은 행사하지 않을 수도 있다는 의혹을 불러일으키고 있다.

이러한 의혹은 의원들의 정치적 행태에 관한 일련의 이론 및 실증적 연구들을 통해 충분히 개연성을 가진다. 우선 의원들은 권력모형에서 가정하고 있듯이 지역구의 이익확보에만 전념을 기울이는 것이 아니다. Pitkin(1967)은 일찍이 의원들의 대표활동을 공식적, 기술적, 실질적, 상징적 활동으로 유형화하고 의원들의 지원금획득행위는 실질적 활동 중 한 부분에 지나지 않음을 시사한 바 있다. Eulau & Karps(1977) 역시 의원들의 활동을 이와 유사하게 정책활동(지역구민의 다수의견 대변), 서비스활동(지역구민의 요구 및 문제해결), 배분활동(지역구를 위한 재정지원금의 획득), 상징적 활동(지역구민과의 잦은 교류를 통한 의사소통) 등으로 구분하고 있다. 문제는 바로 이러한 활동 중 의원들이 어디에 역점을 두느냐는 의원들 마다 다르게 나타날 수 있다는 것이다. ‘60년대의 미국 의회 의원들을 대상으로 한 조사를 통해 Davidson(1969)은 전체 의원 중 28%가 국가적 정책과제에, 23%가 국가와 지역구의 관계에, 그리고 42%가 지역구의 문제해결에 전념한다고 응답하고 있음을 밝히고 있다. 유권자의 관점에서도 의원들의 활동은 지역구를 위한 지원금획득만이 중요한 것은 아니다. Hinckley(1988)는 1978년도에 행해진 유권자들의 인식 조사 자료를 통해 유권자의 14%만이 지원금획득이 중요하다고 응답하고 있음을 지적하고 있다. 상징적 활동에 대해서는 27%, 정책입안 활동에 대해서는 25%, 지역구민의 민원해결은 10%가 중요하다고 응답하고 있다. 한편 Fenno(1978)는 하원의원들이 지역구의 지리적 범위를 정치적 지지정도에 따라 크게 네 가지 유형으로 인식하고 있음을 지적하고 있기도 하다. 제도적으로 정해진 지역구 전체(geographical constituency), 재선에 필요한 지역구(reelection constituency), 비교적 강한 정치적 지지를 보내주는 지역구(primary constituency), 그리고 개인적으로 가장 확실한 정치적 지지를 담보해 주는 개인적 지역구(personal constituency) 등이다. 이들 중 어느 지역구를 위해 전념할 것인지는 의원들마다 각자 재선 기회에 대한 전략에 따라 다르게 나타날 수 있다는 것이다. 이상의 지적내용에 비추어 볼 때 의원의 지원금획득을 위한 실제 행태는 다양한 가능성을 지니게 된다. 예컨대 정치인은 자기 지역의 이익만을 강조하기 보다는 지방 전체의 이익이나 특정 소득계층의 이익을 대변하기 위해 영향력을 행사할 수 있다. 이 경우 그 정치인의 지역구는 재정지원금의 편익을 받을 수도 있고 혹은 받지 못할 수도 있다. 또한 정치인은 지원금 획득에 실패할 경우 지역구에서 받게 될 정치적 비난을 회피하기 위해 처음부터 영향력 행사에 소극적일 수 있다. 이 경우 이미 정해진 관료적 배분원칙이나 지방의 수요는 좋은 구실로 활용될 수 있는 것이다.

한편 모든 정치인이 적극적으로 지원금 획득을 위해 노력한다고 가정할 경우에도, 각 정치인의 영향력은 개인이 가진 귀속적 요건(직위, 재선횟수, 정부와의 연계성 정도, 상임위 소속 등)에 따라 자동적으로 발휘되기 보다는 최종 결정과 관련된 다른 정치인 및 관료들의 지지를 확보할 수 있을 때 비로소 발휘될 수 있다. 일단 의원들 사이에 존재하는 호혜적 행위규범(reciprocity)은 영향력의 상대성과 상호의존적 관계를 추론할 수 있는 근거를 마련해 주고 있다. 일찍이 Matthews(1959)는 미국 상원에 존재하는 집단규범 중 호혜주의 원칙이 역사적으로 오랫동안 자리 잡아 왔음을 지적한 바 있다. 즉, 그에 따르면 주(state)의 주권(sovereignty)에 대한 상호존중은 역사적으로 상원의원들 사이에 가장 중요한 규범으로 인식되어왔고 실제 이는 각종 연방정책의 입안과정에서 상호이익의 배려라는 행태적 특성으로 나타나고 있다는 것이다. 하원의원의 예산안 배분행태에 초점을 맞춘 Fenno(1966)의 연구 역시 이 점을 분명히 보여주고 있다. 즉, 대부분의 예산배분과정에서 상대 지역구의 이익을 심하게 침해하지 않거나 혹은 묵인함으로써 자신에게 돌아올 반사이익을 기대하는 일종의 암묵적 타협원칙이 존재한다는 것이다. 소위 “통나무 굴리기”(log-rolling)로 지칭되어 온 이 호혜주의의 규범은 이후 의원행태에 관한 많은 미시적 실증연구들을 통해 입증되어 온 바 있다(Asher, 1973; Ferejohn, 1974; Smith and Deering, 1984; Unekis and Rieselbach, 1984). 한편 Riker(1962)는 의회가 가지는 다수결 결정의 제도적 원칙이 의원들로 하여금 입안의 성공을 위해 최소다수형성(minimum majority coalition)이라는 정치적 제휴를 하도록 하고 있음을 이론화하여 설명하고 있기도 하다. 즉, 그에 따르면, 특정 정책의 입안을 위한 다수의 형성은 사안의 종류에 따라 당파를 초월한 연대를 형성하기도 하며 이때 의원 개인이 가진 투표권은 의원개인의 직위와 관계없이 유효한 영향력을 행사하게 된다는 것이다. 이와 관련하여 Rundquist(1980) 역시 특정 정책에 대한 정치인의 영향력은 다른 정책결정자가 그의 지지를 필요로 하는지 그리고 그 지지를 얻기 위해 정치적 편익을 서로 교환하고 싶은 의지가 얼마나 있는지에 달려있다고 지적하고 있다. 다시 말해 특정 정책을 통해 발생하는 정치적 편익은 정책결정자들 사이에 구조화되어 있는 힘의 배분양상에 따라 결정되는 것이 아니라는 것이다. 이상의 호혜주의 규범과 정치적 연대가 존재하는 한, 우리는 의원 개인이 가진 귀속적 요건의 우열정도가 영향력의 크기로 그대로 환산될 수 없다는 점을 분명히 알 수 있다. 즉 재정지원금의 지역별 편차는 자기 지역구 이익을 확보하기 위한 특정정치인이 다른 정치적 행위자들의 지지를 확보할 수 있을 때 가능하다는 것이다. 이 과정에서 영향력 있는 정치적 행위자들은 특정 지원금의 입안이나 배분과정 그리고 지속적인 확보과정에 연루된 모든 행위자(대통령, 관료, 동료 정치인)들이 포함될 수 있다. 이 같은 권력 영향력의 상호의존적 특성은 그동안 1차구조방정식에 따라 권력의 귀속적 특징들이 자동적으로 지원금 배분에 영향을 미칠 것이라는 전제를 무너뜨리기에 충분하다. 일단 이 전제가 무너지고 나면 권력의 영향력은 단순히 귀속적 특징에 의해 측정되기 보다는 영향력이 행사될 수 있는 구체적 상황과 과정에 대한 분석을 통해 확인되어야 할 변수임이 분명해 진다.

셋째, 상황모형의 경우는 지원금의 유형 그리고 정치적 상황에 따라 수요와 정치적 변수의 상대성을 인정하고는 있지만 여전히 엇갈린 발견내용으로 대립되면서 일관된 지원금 배분의 유형을 설명하지 못하고 있다. 이처럼 다른 결과가 양산되고 있는 것은 결국 연구자마다 각기 제한된 상황이나 변수의 범위 내에서 통계적 관계만을 살피고 있다는 점에서 비롯되고 있다고 할 수 있다. 일단 지원금의 유형에 따른 경직성 정도와 선호도는 이들의 주장처럼 단순히 지원금의 획득이 지역에서 나타낼 경제적 혜택의 크기에 따라 유형화될 수 없다는데 문제가 있다. 우선 정치인의 관점에서 지원금의 획득은 자신의 선거구 전체가 받게 될 경제적 이익에 앞서 특정소득계층이나 정치적 지지집단의 이익실현을 목표로 할 수 있다. 이 경우 지방정부가 누리게 될 재정적 자율성이나 지방비부담의 책임은 관심사항이 아닐 수 있으며, 정치인의 이러한 노력은 지방정부의 선호도와는 근본적으로 마찰을 빚을 수 있는 것이다. 예컨대 정치인은 지방정부와는 달리 경직성은 높지만 지원액수가 큰 지원금의 획득을 통해 지역에서의 정치적 지지를 확보하려고 노력할 수 있다. 해당 지원금을 통해 혜택을 받게 되는 지역주민이나 집단의 입장에서는 지방정부가 부담해야할 재정적 책임과 상위정부의 규제는 전혀 문제가 되지 않기 때문이다. 오히려 그들에게는 실제 지원금의 확보를 통해 얼마나 많은 수익을 얻을 수 있는가가 더 큰 관심사다. 제한된 예산범위 내에서 제로섬 원칙에 따라 정책분야별 지출비중을 할당해야하는 지방정부의 입장에서는 결과적으로 특정지원금의 확보를 통해 오히려 지출의 탄력성과 자율성을 잃게 되는 것이다. 문제는 정치인들의 이러한 행태가 지역구별로 각기 다르게 발생할 수 있다는 데에서 발생한다. 앞서 지적한대로 정치인들이 재선을 위해 어떤 대표활동에 치중할 것인가는 정치인마다 각각 다른 전략으로 나타날 수 있기 때문이다. 따라서 지역구별로 다르게 행사되는 정치인들의 영향력을 기초통계자료로 단순화하여 통계적 관계를 살피는 분석은 경우에 따라 엇갈린 결과를 나타낼 수밖에 없게 되는 것이다.

한편 선거나 집권행정부의 임기 등과 같은 위기적 상황이 정치적 영향력을 강화할 수 있다는 가정 역시 정치적 영향력의 유형이나 행사방법 그리고 이러한 과정을 구속하는 정치 및 경제적 환경에 대한 주의 깊은 관찰을 필요로 한다. 우선 정치적 영향력을 가진 행위주체들의 권력정도와 행사방법의 차이를 생각하지 않을 수 없다. 예컨대 대통령과 지방대표 정치인들의 정치적 목적은 다를 수 있다. 지방대표 정치인들이 개인의 재집권을 가장 중요한 목표로 삼고 있다면, 대통령의 경우 자신의 재집권은 물론 집권여당의 전반적인 승리를 중요한 목표로 인식할 수 있다. 이 경우 의원과 대통령 사이에 존재하는 지원금배분의 사용목적에는 커다란 차이가 발생한다. 지방정치인들이 자신의 지역구에 보다 많은 지원금 획득을 위해 노력하는 반면, 대통령의 경우 오히려 전국적 지지를 확보하기 위해 지역별 공평한 배분을 시도하거나 보상과 회유의 방법을 동시에 활용할 수 있다. 따라서 지원금배분의 책임을 지고 있는 관료들이 이처럼 정치적 행위자들이 보여주는 상이한 노력에 대해 어떻게 반응하는가는 각각 결정시기의 상황이나 지원금의 목적에 따라 다르게 나타날 것이란 추론이 가능하다. 이 때 결정시기의 상황은 단순히 재집권의 절박성이나 위기 뿐 아니라 정치체제 자체의 특성과 경제적 상황이 포함될 수 있다. 이와 관련하여 Echols(1980)의 연구는 일단 국가체제의 다원주의적 속성의 차이에 따라 지원금배분의 원칙이 다르게 나타날 수 있음을 시사하고 있다. 1932년부터 1973년까지의 불연속 시계열자료를 이용하여 7개국(미국, 캐나다, 호주, 동독, 소련, 폴란드, 일본)의 중앙재정지원금 배분실태를 분석한 Echols(1980)의 연구는 다원주의적 정치구조를 가진 국가일수록 지원금의 재분배효과가 낮게 나타나고 있음을 밝히고 있다. 다시 말해 다원주의적인 정치체제의 특성이 강한 국가일수록 지원금 배분의 정치적 합리성이 경제적 합리성을 상회하고 있다는 것이다. 한편 경제적 위기상황 역시 지원금배분의 정치성을 감소시키거나 혹은 확대시킬 수 있는 가능성을 가지고 있다고 판단된다. 즉 긴축재정을 펼쳐야 할 상황이라면 지방재정지원금의 총액규모 자체를 동결시키거나 감소시킬 수 있으며, 이는 대통령이나 관료의 결정권한의 강화를 초래함으로써 지원금배분의 정치화 혹은 비정치화의 두 가지 가능성을 동시에 가져올 수 있다는 것이다. 이에 관한 분석 역시 상황모형의 이론적 설명력을 확장시킬 수 있는 흥미로운 연구주제임에 분명하다.

예컨대 전상경(1995)의 연구와 연구자(2002, 2006)의 연구는 노태우행정부의 경우 지역과 정당간 경쟁도가 중요한 설명변수로 부각되고 있음을 밝히고 있다. 두 연구자 모두 노태우행정부가 지지지역에 대한 보상과 함께 반대지역에 대한 회유의 전략을 동시에 사용했을 것이란 추론을 하고 있다.

2) 분석방법의 경직성

경직성과 관련된 두 번째 문제는 모든 모형에 기초한 경험적 연구들이 가지고 있는 분석방법의 단순논리에서 찾을 수 있다. 기본적으로 각 모형의 검증을 위해 시도되고 있는 경험적 연구들은 자신이 세운 가설에 포함된 변수들이 직접 혹은 간접적으로 지원금 배분에 영향을 미칠 것이라는 전제에 기초하고 있다. <부록 1>에 예시된 바와 같이 대부분의 연구들은 지원금을 종속변수로 하고 독립변수인 각종의 수요 및 정치적 변수들을 자기 나름의 지표에 따라 대입한 회귀방정식에 의해 변수 상호간의 통계적 설명력을 살피려는 논리구조를 가지고 있다. 즉, 대부분의 연구들은 수혜자인 지방정부의 수요나 이를 대변하고자 하는 정치적 행위자의 귀속적 특성, 그리고 지원금 자체의 구조적 특성이 결정과정에서 어떻게 투영되고 있는지에 대해서는 함구한 채 결과적으로 나타난 회귀방정식의 결과만을 설명하고 있는 것이다. 이러한 회귀분석은 궁극적으로 우리에게 엇갈린 결과만을 알려주고 있을 뿐 왜 그러한 결과가 나올 수밖에 없었는지에 대해서는 각자의 추론에 의존함으로써 정작 중요한 지원금 배분의 역학과정에 대한 의문을 남기고 있다.

그러나 이러한 구조적 변수들을 기초통계자료의 각종 지표들로 대입하여 통계적 설명력을 구하려는 작업은 결정과정에 대한 불확실한 추론 이상의 오류를 범할 수 있다. 왜냐하면 지원금의 결정은 위에서 지적한 바와 같이 구조적 변수는 물론 결정과정에 참여하는 결정 주체들 간의 상호작용 그리고 이들의 상호작용을 구속하는 정치․경제적 상황에 따라 지극히 가변적인 특성을 보일 수 있기 때문이다. 즉, 지원금의 유형(규모, 연혁, 정책목적 등)은 결정주체의 범위를 다르게 하며, 결정주체들 간의 상호의존적 관계에 따라 각기 다른 결정유형을 가져올 수 있고, 또 이들의 의존적 관계는 구조적인 환경(즉, 결정시기의 정치적 상황이나 경제적 상황)에 의해 구속되는 일련의 과정으로 연결되어 있기 때문이다. 이 과정에서 수요변수와 정치적 영향력은 상호 상쇄되어버리거나 혹은 돌출될 가능성을 가지고 있다. 따라서 실제 행위자가 적극적으로 지원금 획득을 위해 영향력을 행사하는지 그리고 수요가 결정주체들에 의해 얼마나 중요하게 인식되고 있는지는 지원금의 유형과 결정주체의 범위 그리고 이들 간의 상호의존적 교환관계 및 이들의 교환관계를 구속하는 정치경제적 상황을 일련의 과정을 통해 설명하는 논리에 의해서만 구체적으로 규명될 수 있다.

Ⅴ. 결  론

본 연구는 지금까지 지방재정지원금의 결정요인에 관한 기존의 세 가지 이론모형과 각 모형에 입각한 실증연구들이 가진 논리의 한계와 분석결과의 상충성을 살펴보았다. 물론 보다 많은 실증연구들을 포함시키지 못한 것은 본 연구가 책임져야 할 한계다. 그러나 일단 본 연구가 개괄한 실증연구들은 각각 이론모형의 검증을 위해 시도된 대표적 연구인 동시에 상충된 연구결과를 잘 보여주고 있다는 점에서 지방재정지원금의 결정요인에 관한 연구동향의 파악에는 큰 무리가 없었다고 판단된다.

이상의 논의를 종합해 보면, 기존의 모형에 의한 실증연구는 궁극적으로 모순된 결과를 양산할 수밖에 없는 한계를 지니고 있다. 즉, 각 모형들은 경직된 논리구조의 한계로 인해 지원금배분이 일어나는 정치적 과정의 실태를 구체적으로 설명하지 못하고 있으며, 실증연구들 또한 각기 다른 분석방법의 사용 그리고 회귀방정식에 의존한 통계적 관계만을 살핌으로써 엇갈린 연구결과를 보여주고 있는 것이다. 국내의 몇 안 되는 실증연구에서 조차 엇갈린 연구결과가 나타나고 있는 것은 이론과 분석방법이 가지는 근본적인 한계를 반증하고 있다. 그러나 지원금배분의 결정과 관련하여 중요한 것은 어떤 요인이 통계적으로 더 많은 설명력을 가지는가에 대한 기계적 해석이 아니라 왜 특정 요인의 영향력이 강하게 부각되는지를 구체적으로 설명하는 작업이다. 통계적 관계에만 집착할 경우 우리는 계속 그러한 관계가 나타나는 배경에 대해서는 추론에 의존할 수밖에 없기 때문이다. 추론 이상의 설명을 구하기 위한 것이 이론의 목적이라면, 분명 지금의 이론을 뛰어넘는 새로운 수정모형이 필요하다. 이를 위해서는 지원금 결정이 단순히 구조적 변수들에 의해 이루어지는 것이 아니라 일련의 정치적 과정에 의해 역동적인 변화를 겪게 된다는 시각의 전환이 필요하다. 일련의 과정을 통해 수요와 정치적 영향력은 상호 희석되거나 돌출될 수 있는 여러 가지 가능성을 가지기 때문이다. 즉, 수요와 권력 그리고 상황은 개별적이고 경직된 모형에서 분석되기 보다는 통합된 분석틀에 의해 상호 유기적인 관계가 규명될 수 있도록 관찰되어야 하며, 기초통계자료에 의존한 회귀분석을 넘어서는 실증적 관찰을 필요로 한다. 이를 위한 수정모형의 도출은 본 연구가 계속 추진할 후속과제임을 밝혀둔다.

<부록 1> 실증적 연구결과의 상충성(국외 및 국내 대표연구 중심)

연 구 자	사 례	분석 단위	이론모형 및 분석방법	결 과
Fabricant(1952)	1942년 미국 주정부 재정지출자료	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석1	수요
Dawson & Robinson(1963)	1960년 미국 주정부 재정지출자료	도시	- 권력모형 - 다중회귀분석2	수요〉정치
Hofferbert(1966)	1962년 미국 주정부 재정지출자료	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석3	수요〉정치
Dye(1966)	1963년 미국 주정부 재정지출자료	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석4	수요〉정치
Fry & Winters (1970)	1961년 미국 연방정부의 재정지출자료	주 (State)	- 권력모형 - 다중회귀분석5	수요〈정치
Booms and Halldorson(1973)	Fry and Winters(1970)와 동일 자료	주 (State)	- 권력모형 - 다중회귀분석6	수요 ≒ 정치
Johnston(1978)	1966, 1970, 1972 불연속 횡단면 연방정부 15개 부처 보조금자료	주 (State)	- 권력모헝 - 다중회귀분석7	수요〈정치
Dye & Hurley (1978)	1968, 1973 불연속 연방정부 3개부처 도시별 보조금 및 1967, 1971 불연속 연방정부 및 주정부의 도시별 일인당 보조금자료(총 243개 도시)	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석8	수요〉정치 : 연방보조금보다 주정부보조금이 수요에 민감
Owens & Wade (1984)	1978년 선구구별 연방정부 지출금자료	선거구	- 상황모형 : 보조금 유형 - 판별함수분석9	수요〈정치 : 보조금 유형별 차이 없음
Archer(1984)	1969, 1973, 1977, 1980 불연속 횡단면 주정부별 연방정부 7개 부처 보조금자료	선거구	- 권력모형 - 다중회귀분석10	1970년대 이후 점차 정치적 변수의 영향력 약화
Rich(1982)	1978-1981년 시계열 연방정부 도시발전활성화보조금의 지역별 지급자료	지역 (Region)	- 수요모형 - 다중회귀분석11	수요에 반응하지 않고 있음
Anagnoson(1982)	1967-1979년 시계열 미국 상무성 공공사업보조금의 국회의원선구별 배분자료 및 1969-1971년 시계열 미국 주택 및 도시발전성 상하수도시설보조금의 국회의원선거구별 배분자료	선거구	- 상황모형 : 선거시점 - 다중회귀분석12	수요〉정치 : 선거기간과 비선거기간 사이의 차이 없음
Feldman & Jondrow(1984)	1976, 1978, 1980년 불연속 횡단면 연방정부 건설보조금자료	선거구	- 권력모형 - 다중회귀분석13	수요〉정치
Gist & Hill(1984)	1979년 미국 연방정부 도시발전활성화보조금의 도시별 지급자료	도시	- 권력모형 - 다중회귀분석 (Logit & Tobit)14	수요〉정치 : Niskanen의 관료이익극대화 이론의 확인
Pelissero(1984)	1962, 1976년 불연속 횡단면 미국 주정부의 인구 30만 이상 47개 도시별 지원금자료	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석15	수요 : 주정부의 수요반응 확인

연 구 자	사 례	분석 단위	이론모형 및 분석방법	결 과
Morgan & England(1980)	1962년 단년도 자료 및 1962년과 1977년 두 연도에 대한 14개 주정부 지원금 증감자료	도시	- 수요모형 - 경로분석16	수요 : 주정부의회의 전문성정도에 따라 수요에 대한 반응도가 다름
Teitelbaum(1981)	1965 및 1970-1978 연방 및 주정부의 도시지원금 시계열자료 (인구 50만 이상 54개 도시)	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석17	수요 : 연방과 주정부의 공동노력이 도시수요에 중요함
Stein & Hamm(1987)	1977, 1982 불연속 횡단면 연방 및 주정부의 도시별 지원금(48개 주정부, 35,538개 도시)	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석18	수요 : 주정부가 연방에 비해 더 도시수요를 잘 반영한다는 기존 연구결과의 부정
Morgan & Shih (1991)	1987년 횡단면 연방 및 주정부의 도시별 지원금(32개 주정부, 917개 도시)	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석19 (hierarchical regression)	수요 : 연방정부가 주정부에 비해 도시수요를 더 잘 반영하고 있음
Ritt(1976)	1972년 433명의 하원의원 선거구별 6개 상임위원회의 연방보조금 자료	선거구	- 상황모형 - 상관관계분석20 (Pearson's R)	수요 ≒ 정치 : 보조금별 정치적 영향력의 상대성 확인
Gryski(1991)	1971-1980 시계열 하원 상임위원회별 150개 보조금 자료	주 (State)	- 상황모형 - 다중회귀분석21	수요 ≒ 정치 : 보조금별 정치적 영향력의 상대성 확인
Ray(1980)	1969-1976 시계열 하원 7개 부처 선거구별 보조금 자료	선거구	- 권력모형 - 다중회귀분석22	정치 : 하원의원의 직위에 따른 영향력 없음
Reid(1980)	1973년 연방정부 5개 공공보건보조금 자료	주 (State)	- 상황모형 - 다중회귀분석23	수요≒정치 : 보조금 유형별 정치적 영향력의 상대성 확인
Carlton, Russell, & Winters(1980)	1966-1976 시계열 연방정부의 예술진흥보조금 및 인문학진흥보조금 지원자료	주 (State)	- 상황모형 - 다중회귀분석24	수요≒정치 : 보조금 규모의 확대에 따라 점차 정치적 영향력 약화
Sylves(1980)	1971-1972 시계열 뉴욕 주정부의 도시별 오수처리장건설보조금 지원사례	도시	- 상황모형 - 다중회귀분석25	수요≒정치 : 민주당지지 도시에는 수요, 공화당 지지 도시에는 정치배려
Echols(1980)	1932-1973년의 불연속 연도별 7개 국가의 횡단면 연방정부 재정지원금 자료(미국, 캐나다, 호주, 동독, 소련, 폴랜드, 일본)	주 (State)	- 상황모형 - 상관관계분석26	수요 : 연방정부 체제의 특성에 따라 수요반응은 다름

연 구 자	사 례	분석 단위	이론모형 및 분석방법	결 과
Klass(1980)	1948-1974 시계열 미국 연반정부의 48개 주정부에 대한 교육비지원자료	주 (State)	- 권력모형 - 다중회귀분석27	수요〈정치 : 단년도자료에 대한 분석과 통합시계열자료에 대한 분석을 비교
Gray(1977)	1965-1974 시계열 미국 연방정부의 30개 주 정부에 대한 지원금 배분자료	주 (State)	- 권력모형 - 다중회귀분석28	수요〈정치 : 단년도자료에 대한 분석과 통합시계열자료에 대한 분석을 비교
Saltzstein(1977)	1971-1973 시계열 미국 텍사스 소재 도시들에 대한 연방정부의 HUD 및 LEAA보조금 지원자료	도시	- 상황모형 - 다중회귀분석29	수요〈정치 : HUD 및 LEAA 모두 수요에 반응하지 않고 있음
Cuciti(1978)	1971-1975 시계열 미국 하원관할 금융, 재정, 주택위원회 연방보조금 지원자료	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석30	수요 : 연방보조금이 최소한 도시의 수요(사회․경제․재정) 중 하나는 충족시키고 있음
Hoggart(1992)	1976-1984 시계열 미국 뉴욕 및 뉴저지 주의 도시에 대한 연방정부보조금 및 주정부보조금 자료	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석31	수요 : 연방보조금 및 주보조금 모두 수요에 반응하고 있음
Rich(1989)	1950-1986 시계열 연방정부 5개 부처의 보조금 지원자료	도시	- 권력모형 - 다중회귀분석32	수요〈권력 : 도시별 단체장의 적극적 노력과 정당연계의 중요성 확인
Friedland & Wong(1983)	1970-1980 시계열 연방정부 6개 부처의 보조금 지원자료	도시	- 권력모형 - 다중회귀분석33	수요〈권력
National Governor's Association(1979)	1965-1975 시계열 연방 및 주정부의 보조금 지원자료	도시	- 수요모형 - 다중회귀분석34	수요〉권력 : 주정부가 연방정부에 비해 지방수요에 민감
이용선(1980)	1965-1978 불연속 시계열 횡단면 중앙정부 및 도의 교부세와 보조금 지원자료	도 + 기초단체	- 수요모형 - 다중회귀분석35	수요 : 도 및 기초단체의 수요 충족정도가 시기별로 그리고 지원금 종류별로 다름
전상경 (1989, 1995)	박정희(1967-1978), 전두환(1985-1987), 노태우(1989-1992) 기간동안의 국고보조금 도별 배분 자료	부산 포함 도	- 상황모형 - 다중회귀분석36	수요≒정치 : 행정부체제의 성격에 따른 정치적 변수의 영향력 강화현상 확인

연 구 자	사 례	분석 단위	이론모형 및 분석방법	결 과
최호택(2001)	1975-1995 기간중 5년 단위의 불연속 시계열(75, 80, 85, 90, 95) 국고보조금 배분 자료	도	- 권력모형 - 다중회귀분석37	수요〉정치 : 국회의원 선거결과와 보조금 지역별 배분의 상관관계 없음
김상헌․배병돌 (2002)	1996-1999 시계열 특별교부세 도별 배분자료	도	- 권력모형 - 다중회귀분석38	수요≒정치
연구자 (2002, 2006)	- 1970-1993 시계열 지방교부세 및 국고보조금 배분자료 - 1970-2000 시계열 지방교부세 및 국고보조금 배분자료	시	- 상황모형 - 다중회귀분석39	수요≒정치 : 지원금 유형별로는 유의미한 차이가 없으나, 중대선거시점을 전후하여 정치적 변수의 영향력 강화
정원식․송병주 (2000)	1994-1998 시계열 경상남도 도비보조금의 20개 기초단체에 대한 배분 자료	시․군	- 수요모형 - 실태분석40	수요 : 단체별로 상대적 차등배분이 없음을 확인함으로써 수요민감도의 문제를 지적

1. 종속변수: 주정부별 1인당 정부지출금, 독립변수: 주정부별 1인당 소득, 도시화, 인구밀도.

2. 종속변수: 주정부별 복지부문 지출금비중(복지정책정향), 독립변수: 1인당 소득, 도시화, 인구밀도,   정당경쟁도.

3. 종속변수: 주정부별 복지정책정향, 독립변수: 1인당 소득, 도시화, 인구밀도, 집권정당의원의 비율, 지역(남부 vs. 기타), 엽관임용율.

4. 종속변수: 주정부별 1인당 정부지출금, 독립변수: 사회경제적 변수(도시화, 산업화, 소득, 교육) + 정치적 변수(정당별 의회구성, 정당경쟁도, 투표참여율, 엽관임용율).

5. 종속변수: 주정부별 하위 저소득 3개 계층에 대한 소득재분배정도, 독립변수: 사회경제적 변수(가구당 median income, 산업화, 도시화, 교육, 연 3,000불 이하 가구비율, 지니계수) + 정치적 변수(대중정치행태변수, 정부의 제도적 변수, 주지사의 정치적 성향변수).

6. 종속변수: 주정부별로 각 소득계층에 대한 소득재분배정도를 개별적으로 반영한 소득재분배의 재구성지수, 독립변수: Fry and Winters(1970)와 동일.

7. 종속변수: 주정부별 연방부처 보조금 증감비율, 독립변수: 수요변수(1인당 소득) + 정치적 변수(상임위원회 소속 의원, 1968년 닉슨대통령선거에서의 경합비율, 정당경쟁도)

8. 종속변수: 1인당 연방정부 3개 부처별 보조금 + 연방정부 1인당 도시보조금 + 주정부의 1인당 도시보조금, 독립변수: 인구(규모, 성장률, 밀도, 유색인종비율), 노화 및 생활양태(노령인구비율, 여성가장가구비율, 인구이동률), 주택(혼잡도, 낙후주택비율), 사회병폐(사망율, 범죄율, 빈곤계층비율, 소득불평등지수, 복지금수혜인구비율, 흑백차별지수), 도시자원(자가주택보유율, 재산세, Median 가구당 소득, 25세 이상 인구의 Median 학령).

9. 종속변수: 선거구별 연방정부의 총지원금 + 선거구별 연방정부 부처별 보조금, 독립변수: 사회경제적 변수(도시화, 흑인인구비중, 실업률, 1인당 소득) + 정치적 변수(선거구별 하원의원 숫자 및 상임위소속의원비중, 의원의 재선횟수, 1978년 선거에서의 민주당 지지도, 대통령지지도, 보수주의(Liberalism) 척도, 선거구별 정당경쟁도), 상황변수: 보조금 유형(복지, 공공사업, 국방, 농업).

10. 종속변수: 연도별 주정부의 부처별 보조금 수입총액 + 전년도 대비 연도별 주정부의 부처별 보조금 수입증가율, 독립변수: 5회에 걸친 대통령선거에서의 당선자 지지도의 평균치, 연도별 기준 직전 대통령선거에서의 당선자 지지도, 5회 선거에서의 당선자 지지도 평균치와 직전 대통령선거에서의 지지도간의 변이계수, 전국 선거인단에서의 주의 점유비율(% of national electoral vote), 지역(남부와 기타, 서부와 기타).

11. 종속변수: 지역(남부, 서부, 북동, 북중부), 인구규모, 관할권특징(대도시, 교외), 보조금수혜 횟수별 보조금 수혜액, 독립변수: UDAG(Urban Development Action Grant) Index(1940년 이전에 지어진 주택비율, 1969-1974 동안의 1인당 소득이 순증가분, 1960-1975 동안의 인구변화율, 1977년 4/4분기 기준 월평균 실업률, 1967-1972 동안의 소매 및 제조업부문 고용변화율, 1970년 기준 빈곤계층 인구비율).

12. 종속변수: 보조금심사절차의 소요기간 + 선거구별 보조금지원액수, 독립변수: 인구, 소득, 하원 예산결산위원회의 정당별 소속의원 비율, 하원 예산결산위원회 위원장의 정당소속, 하원 공공사업위원회의 정당별 소속의원 비율, 하원 공공사업위원회 위원장의 정당소속, 상원 예산결산위원회의 정당별 소속의원 비율, 상원 공공사업위원회의 정당별 소속의원 비율, 상황변수: 선거기간 또는 기타.

13. 종속변수: 선거이후 건설보조금의 변화비율 + 선거구별 건설부문 연방공무원의 숫자변화, 독립변수: 선거이후 소득변화, 정당별 현직 하원의원에 대한 투표비율, 현직 하원의원의 연도별 직전 선거에서의 정당득표비율, 하원의원의 재선횟수, 초선 또는 기타, 공화당 또는 기타, 하원의원의 공식 스캔들 여부.

14. 종속변수: UDAG(Urban Development Action Grant)보조금 지원여부 + 지원액수, 독립변수: 도시별 상대적 낙후지수(평균주택노후도, 빈곤계층비율, 인구증가율), 민간투자비율, 보조금신청액수, 인구규모, 하원의원의 정당분포, 하원의원의 상임위소속여부, 도시선거구의 정당특성.

15. 종속변수: 도시별 지원금의 잔차(residuals: 도시의 인구규모를 통제), 독립변수: 사회적 수요(유색인종비율 잔차, 노령인구비율 잔차, 빈곤계층비율 잔차, 인구이동률 잔차, 범죄율 잔차, 실업율 잔차) + 경제적 수요(인구밀도, 자가주택 보유율) + 재정수요(예산적자율, 채무부담률, 지방세징수노력, 교육 및 복지서비스에 대한 도시정부의 책임부담율).

16. 종속변수: 주정부의 도시별 재정지원금 총액(financial aid) + 주정부의 도시별 지원사업의 숫자(programmatic commitment), 독립변수: 주정부의 자원보유(산업화정도, 부유지수) + 도시의 수요(대도시 재정불평등지수, 사회경제적 수요) + 주정부의 정치적 환경(전문성정도, 혁신정도, 정당경쟁도, 주관료의 태도) + 법․제도적 특성(기능의 통합성 정도, 집권화 정도).

17. 종속변수: 연방 및 주정부의 도시별 1인당 지원금 + 연방 및 주정부의 도시별 지원금의 도시 총예산에서의 비중, 독립변수: 사회적 수요(실업율, 소득, 빈곤계층, 교육수준, 과밀주택비율) + 경제적 수요(인구변화, 1인당 소득, 제조업 고용비율, 대도시 지역내 취업률, 인구밀도, 노후주택비율) + 재정적 수요(징세노력, 재산세 비율, 지방세 수입능력).

18. 종속변수: 주정부의 도시별 1인당 지원금, 독립변수: 수요(인구규모, 1인당 평균소득) + 재정능력(1인당 평균소득) + 재정노력(1인당 부채비용, 1인당 지방세).

19. 종속변수: 연방 및 주정부의 도시별 지원금 총액, 독립변수: 사회적 수요(빈곤계층 숫자, 여성가장의 가구숫자, 과밀가구 숫자, 범죄율) + 경제적 수요(인구밀도, 인구변화, 노후주택비율) + 재정수요(1인당 지방세, 부채부담율, 재정적자).

20. 종속변수: 선거구별 연방정부 총지원금 + 6개 연방부처의 선거구별 지원금, 독립변수: 선거구의 인구학적 특징(median 연령, median 가구소득, 사무직 종사자 비율, 제조업 종사자 비율, 고교졸업자 비율, 대학졸업자 비율, 도시인구 비율, 교외지역인구 비율, 비대도시권 인구비율, 흑인인구 비율, 히스패닉 인구비율) + 의원의 정당소속 + 의원의 지역(정치적 특성별 8개 지역) + 의원의 상임위원회 직위(위원장, 최고위원).

21. 종속변수: 16개 정책분야 연방보조금의 하원의원 선거구별 지원금, 독립변수: 경제적 수요(인구변화율, 도시인구비율, 상하수도 설비 결손 가구비율, 농가숫자) + 정치적 변수(하원의원의 상임위원회 의장 직위 여부 + 해당보조금 상임위원회 소속 하원의원의 숫자).

22. 종속변수: 선거구별 보조금 수혜액의 연도별 증감비율, 독립변수: 하원의원의 정당별 의회에서의 직위 유형, 통제변수: 보조금 유형별 선거구의 인구통계학적 특징.

23. 종속변수: Formula grants의 경우(formula 기준으로 예상되는 지원금액과 실제지급액간의 차액), Project grants의 경우(주의 1인당 소득에 인구변수를 역가중치로 환산한 지수 × 기대금액과 실제지급액 사이의 차액), 독립변수: 상․하원의 영향력(해당 보조금 인준 상임위원회 소속 의원, 직위, 예산결산특별위원회 의원비율 및 직위) + 대통령의 영향력(여당 주지사 지역, 1972년 선거에서 20개 이상 electoral college vote를 보유한 주, 1968년 선거에서 Nixon을 지지한 주, 1968년 선거에서 Nixon지지 및 반대의 경합이 치열했던 주-이른바 swing states) + 주정부의 적극성(혁신지수, 보건정책에 대한 자체 예산 부담률, 보건복지분야 공무원의 전문성 정도, Washington 주재 로비사무소의 유무).

24. 종속변수: 주정부별 1인당 예술진흥보조금 및 인문학진흥보조금 수혜액, 독립변수: 예술 및 인문학 수요(1인당 예술 부분 가처분소득 비율, 총 가처분 소득비율, 극장관람 소비지출비율, 1인당 소득, 인구규모) + 의회의 정치적 영향력(주 상․하의원의 상임위 소속여부, 예술 및 인문학진흥보조금 입안당시 지지여부) + 시간(1966-1976).

25. 종속변수: 뉴욕 주 소재 주의회 및 주지사 선거구별 오수처리장건설보조금 수혜액, 독립변수: 수요변수(인구규모 + 오수처리장건설사업 이전의 선거구별 연평균 BOD<Biochemical Oxygen Demand> 연평균 수치) + 정치적 변수(보조금수혜선거구의 정당 + 보조금수혜선거구의 주 상원의원 정당소속 + 주지사지지 선거구여부).

26. 종속변수: 중앙정부의 1인당 지원금, 독립변수: 하위정부의 1인당 소득, 비교기준: 국가체제.

27. 종속변수: 연방정부의 주별 1인당 보조금, 독립변수: 수요 + 정치적 영향력(정당간 경쟁도, 상하의원의 재선횟수, 여당과의 연계성).

28. 종속변수: 연방정부의 주별 1인당 보조금, 독립변수: 수요 + 정치적 영향력(하원의원의 상임위원회 의장 직위 여부 + 해당보조금 상임위원회 소속 하원의원의 숫자).

29. 종속변수: HUD(Department of Housing and Urban Development) 및 LEAA(Law Enforcement Assistance Administration)의 도시별 1인당 보조금, 독립변수: 수요(1인당 범죄율, 상하수도 결손가정비율, 공공부조금 수혜인구비율, 사무직 인구비율, median 주택가, median 가구당 소득, 1인당 소득, 흑인인구비율, 히스패닉 인구비율, 소수인종 비율) + 관료 및 시장의 태도변수(주요 이념, 연방보조금에 대한 호의적 태도여부, 담당자의 연방보조금 취득노력, 시장의 연방보조금 취득노력, 권한의 분할정도, 시의원의 권한 정도).

30. 종속변수: 미국 연방 하원의 금융, 재정, 주택위원회 보조금의 1인당 도시별 지원금, 독립변수: 경제적 수요 + 사회적 수요 + 재정적 수요.

31. 종속변수: 연방정부 및 주정부의 1인당 도시별 보조금, 독립변수: 수요(경제적 부유정도, 인구, 실업률, 유색인종 비율) + 정치적 영향력(도시의 정당연계: 공화당 또는 민주당) + 도시의 기능적 범위정도(도시행정서비스에 대한 도시정부의 예산책임 범위).

32. 종속변수: 연방정부의 도시별 1인당 지원금, 독립변수: 수요(도시별 경제, 사회, 재정적 수요) + 정치적 변수(도시의 정당연계성, 정당간 경쟁도, 시장의 노력).

33. 종속변수: 연방정부 6개 부처의 도시별 1인당 지원금, 독립변수: 수요(경제, 사회, 재정수요) + 정치적 변수(도시별 하원의원의 재선 및 상임위소속, 정당연계성, 정당간 경쟁도).

34. 종속변수: 연방정부 및 주정부의 도시별 1인당 지원금, 독립변수: 수요(도시의 사회, 경제, 행정, 재부문 hardship 지수).

35. 종속변수: 도와 시의 재정자립도, 독립변수: 중앙정부의 1인당 지방교부세 및 보조금 지급액 + 도정부의 1인당 보조금, 매개변수: 행정능력(도: 인구 1인당 조세부담액, 시: 공무원 1인당 인구) + 경제발전(도: 인구 1인당 전력소비량, 시: 사업체의 숫자) + 사회발전(인구 1,000명당 라디오 숫자).

36. 종속변수: 국고보조금의 발견적 후생함수(보조금 운영결과 나타나는 지역총생산의 소득향상과 소득재분배간의 상충성을 계산한 불평등 회피 모수와 불평등 관심 모수의 세 가지 결합형태), 독립변수: 수요변수(도시화 정도, 인구밀도) + 정치변수(대통령 및 국회의원선거에서의 집권당에 대한 정치적 지지도, 지리적 위치).

37. 종속변수: 국고보조금의 도별 1인당 지원금, 독립변수: 수요(자체세입의 log value + 65세 이상 노령인구비율의 log value + 자가용 숫자의 log value + 인구 1,000명당 공무원 숫자의 log value + 1인당 도로연장 길이의 log value + 도시권 인구비율의 log value) + 시점(1975, 1980, 1985, 1990, 1995) + 정치적 영향력(여당 국회의원후보에 대한 지지도의 log value + 지역).

38. 종속변수: 도별 특별교부세 수입액, 독립변수: 수요(인구, 보통교부세, 재정자립도) + 정치(해당지역 국회의원 숫자, 해당지역 국회의원 당선횟수 총합, 해당지역 최다선 국회의원의 당선횟수, 해당지역 여당 국회의원의 숫자, 대통령 출신지역, 해당지역 국회의원의 소속 당별 당4역 여부, 해당지역 국회의원의 소속 상임위원회, 연도, 지역×연도).

39. 종속변수: 1인당 지방교부세 및 국고보조금 액수, 독립변수: 경제적 수요(인구, 1인당 재산세, 1인당 국세, 1인당 지방세, 자가용 보유대수, 전화보유대수) + 행정수요(주택보급율, 도로포장율, 상수도보급율, 쓰레기수거율, 분뇨처리율, 사회복지시설의 수, 의료시설, 문화시설, 공공도서관) + 재정수요(인구 1,000명 당 공무원 숫자, 행정구역 면적) + 정치적 영향력(국회의원의 숫자, 국회의원의 재선횟수, 정당간 경쟁도, 지역, 중대선거 시점).

40. 시군별 도비보조금의 배분액수를 해당 단체의 인구, 면적, 세입, 사업비와 대비시킨 Gini집중계수 계산을 통해 상대적 차등배분정도를 추정하고 있음.

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강문희(姜文熙): 미국 University of Delaware에서 정치학박사 학위를 취득하고(논문 : Dependent Cities in Korea, 1970-1993 : An Analysis of Central Aid and Urban Spending, 2001), 현재 부산대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 도시정책 및 행정, 정부간관계론, 지방정치론 등이며, 최근 논문으로는 “행정부별 도시재정지원정책의 재고, 1970-2000 : 정책목표와 정치적 상황”(2006), “지방정부간 갈등의 단계별 원인분석 : 분석모형의 설정과 사례분석”(2006), “동북아 도시의 성정전략과 거버넌스 비교연구 : 부산․ 오사카․ 상하이를 중심으로”(2006), “도시의 지배구조와 통치양식 : 이론모형의 한국적 적실성 탐색”(2006) 등이 있으며, 『지방정부간 갈등과 협력 : 이론과 실제』(공저, 2006)를 출간하였다.

<E-mail: munhee@pusan.ac.kr/논문접수일: 2006. 12. 6/심사게시일: 2006. 12. 20/심사완료일: 2007. 2. 13>