방폐장입지정책에서 나타난 ‘주민투표제’의 문제점과

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울) : 91～111

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개선방안:

울산시와 경주시의 정책갈등을 중심으로

Problems of the Resident Referendum in Implementing Location Policy for Nuclear Waste Disposal Facilities and Its Improvement Plan:

A Case Study on Policy Conflict between Ulsan City and Kyeong-ju City

김 도 희

주민투표제를 통한 방폐장입지정책은 핌피현상과 님비현상의 양면성을 모두 지닌 사업이었다고 말할 수 있다. 갈등의 전개과정을 보면 방폐장입지정책추진과정을 주요 행위자의 갈등 쟁점을 중심으로 보면, 두 시기로 나누어 볼 수 있는데, 제1기는 방폐장 입지예정 후보지들간의 경쟁적 유치를 둘러싼 갈등으로 핌피현상에 해당된다고 할 수 있으며, 제2기는 방폐장 입지예정지가 경주로 확정되고 나서 제기된 갈등으로 님비현상이 그대로 나타난 갈등이었다. 본 연구에서는 제2기에 나타난 갈등인 방폐장입지정책을 둘러싼 경주시와 울산시의 갈등을 연구대상으로 삼았다. 두 자치단체간의 갈등이 주민투표제의 시행으로 발생된 예기치 못한 갈등이니만큼 이러한 갈등전개과정분석을 통해 주민투표제의 개선방안을 제시하고자 한다. 보다 구체적으로 언급하면, 주민투표제도의 실효성 여부 논의를 중심으로 한 주민투표제도의 시행과정에서 발생되었던 문제점 분석과 주민투표법 내용 그 자체의 문제점을 살펴보고 이에 대한 개선방안을 모색해 보고자 하였다.

주제어 : 비선호시설, 주민투표제, 정책갈등

Ⅰ. 서  론

지난 십 수년동안 끌어왔던 사업인 중･저준위 방사성 폐기물 처분시설의 입지정책이 주민투표제의 실시를 통해 경주시에 성공적으로 입지결정이 이루어졌다. 기존의 비선호시설의 입지정책 때와는 달리 자치단체간의 유치전이 너무 치열함으로 인해 일부에서는 방폐장 입지정책은 더 이상 님비(NIMBY: Not In My Back Yard)가 아니라 핌피(PIMFY: Please In My Front Yard)시설로 보아야 하는 게 아닌가? 하는 말이 나올 정도였다. 2003년 부안사태 때와는 상당한 차별 현상을 보였다고 하겠다. 방폐장 입지관련 주민투표결과를 보면 부안에서는 압도적으로 반대의사를 표명한데 반해, 경주에서는 주민투표 결과 유치신청을 한 자치단체인 영덕, 포항, 군산 등을 제치고 가장 높은 찬성률인 89.5%로 방폐장 유치지로 결정되었다.

사실 방폐장은 비선호시설로서 負의 外部性을 지니는 시설물이기 때문에 어느 누구든 자기 주변지역에 이러한 시설물이 입지된다고 할 때 좋아할 사람이 없다는 것이 보편적인 정서였다. 그러나 이러한 정서가 팽배되어있는 이상 도시생활을 영위해 나감에 있어 반드시 필요한 시설물임에도 불구하고 적기에 건설되지 못함으로 인해 막대한 행정적 낭비가 발생하는 것을 정부는 더 이상 지켜볼 수 없었다. 정부는 거듭되는 방폐장 입지정책의 실패원인이 방폐장 안전에 대한 지역주민의 불안감과 정부불신에 있다고 보고 이미 안전성이 입증된 ‘중･저준위 폐기물 처분시설 유치지역지원에 관한 특별법’을 지난 3월에 제정했다. 또한 과거와는 다르게 투명한 부지선정절차와 방법, 시설입지 지역지원 등에 관한 사항이 강화되고 법적으로 보장되자 자치단체 간 서로 유치를 하겠다는 과열경쟁양상으로 보이기도 하였다. 따라서 비선호시설 입지정책 관련 갈등에 대한 근본적인 해결책이 마련되는 것으로 비치기도하였다. 그러나 이 사례에서도 여전히 비선호시설 입지정책 추진 시 발생하는 입지갈등이 존재하였고 이러한 갈등은 곧 울산시와 경주시간의 갈등으로 울산은 방폐장 입지예정지로부터 사실상 피해 영향권역임에도 불구하고 울산시의 의견은 배제한 채 경주시에 방폐장입지결정이 확정되면서 지방정부간 갈등이 가시화되었다. 따라서 본 연구에서는 방폐장 입지정책 추진을 둘러싼 경주시와 울산시의 정책갈등사례를 분석해보고자 한다. 본 연구에서 다루고자 하는 자치단체간의 갈등은 ‘주민투표제도’의 법･제도적인 측면의 미흡함으로 제기된 것이니 만큼 방폐장입지갈등 해소책으로 제시한 주민투표제의 문제점은 무엇이며 향후 개선되어야 하는 사안에는 어떤 것이 있는가? 하는 측면을 중심으로 살펴보고자 한다.

방폐장입지정책에서 나타난 ‘주민투표제’의 문제점과 개선방안

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울)

보다 구체적으로 본 연구의 목적을 제시한다면 다음과 같다. 첫째, 다양한 정부정책 추진과정에서 발생하는 갈등을 해소하기 위한 하나의 방안으로 채택된 주민투표제도의 실효성 여부를 살펴보고자 한다. 둘째, 주민투표제도의 시행과정에서 발생되었던 문제점 분석을 중･저준위 방폐장 입지갈등사례를 중심으로 살펴보기로 한다. 본 사례는 방폐장입지후보지 단계에서와 입지예정지 결정이후 단계에서 제기된 문제점을 포괄하여 살펴보되, 주요 측면은 중앙정부나 다른 지역에서는 전혀 예상하지 못했던 방폐장 입지예정지가 결정된 이후 나타난 경주시와 울산시간의 갈등에 초점을 두어 살펴보기로 한다. 이러한 문제점은 경주시와 울산시의 정책갈등사례를 통해 구체적이면서도 명백하게 인지될 수 있기 때문에 갈등전개과정의 면밀한 분석을 토대로 제시하기로 한다. 마지막으로 주민투표시행과정상에서도 많은 문제점이 노출되었지만 주민투표법 내용 그 자체의 문제점도 지적되므로 이에 대한 논의도 함께 하고자 한다. 개정되어야 하는 법조항의 내용에는 어떤 것이 있으며, 방폐장 입지정책시 주민투표제를 치르면서 나타난 부정적인 측면을 개선하고자 2006년 9월 개정안이 발표되었지만 여전히 경주시와 울산시의 갈등의 해소책으로 미흡한 점은 무엇이고, 주민투표법을 통한 갈등의 해소를 위한 주민투표법상의 내용에 대한 개선방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 방폐장입지정책에서 나타난 주민투표제의 이론적 고찰

1. 주민투표제도의 도입배경

방폐장 부지선정의 새로운 절차과정으로써 주민투표제가 도입되게 된 데에는 19년간 끌어 온 방폐장 부지선정 경과를 보면 쉽게 이해가 되리라 본다. 원자력법의 개정과 함께 한국원자력연구소가 방사성폐기물 전담기관으로 확정됨에 따라 경북 영덕군 남정면, 경북 영일군 송라면, 경북 울진군 기성면 등 동해안 3개 지역을 후보지로 지정하였다. 그러나 방폐장 반대운동이 영덕지역을 중심으로 전개되어 결국 백지화되었다. 다음 지역으로 물색된 지역은 충청남도 안면도를 방폐장 후보지로 선정하였으나 이 또한 주민들의 반대로 또다시 백지화 될 수밖에 없었다. 정부는 1994년에 굴업도를 방폐장 후보지로 발표하였으나 이 소식을 들은 굴업도의 현지주민은 물론 인천지역의 환경‧사회단체, 인근의 덕적도 주민들이 연대하여 강한 반대운동을 벌이면서 결국 백지화되고 말았다. 굴업도 방폐장 건설백지화 이후 정부의 방사성폐기물정책은 주관부서가 과학기술부에서 산업자원부로, 사업시행을 한국원자력연구소에서 한국전력(주)으로 이관되었다. 또한 원자력위원회에서는 방폐장 입지선정때마다 불거진 주민저항사례를 고려하여 그동안 정부주도방식의 입지선정방식을 유치공모방식으로 변경하였다. 그리고 경제적 지원책도 마련하여 시설입지선정 지자체에 3,000억원을 지원하기로 하였다. 그러나 여전히 2000년 6월과 2001년 8월 두 차례에 걸친 유치공모에서 어느 지역도 유치를 희망하지 않았다. 매번 시설입지에 실패하게 되자 정부주도방식과 유치공모방식을 병행하여 실시를 해보았으나 결과는 마찬가지였다(정회성외 2인, 2005:276-278).

그래서 마련된 새로운 입지선정방식이 2003년 5월에 마련되었는데 그 내용인 즉, 방폐장 입지지역에 한국수력원자력본사 이전, 방폐장 관리시설과 양성자기반기술사업 연계 추진 등 기존의 단순한 지원금체제를 넘어 지역경제를 활성화 시킬 수 있는 방안으로 지자체들에게 유인책을 제시하였다. 이러한 지원계획이 발표되고 같은 해 7월 전북 부안군수가 위도 방폐장 유치신청서를 산자부에 제출하였으나 부안군민의 극심한 반대로 방폐장 입지가 다시 불투명해지자 결국 주민투표제가 도입되었다. 예상대로 투표에 참석한 지역주민의 91.8%의 유치반대로 2004년 9월 부안 방폐장 유치계획은 전면 백지화되고 말았다(정회성외 2인, 2005:279; 김길수, 2005:164-166). 부안 위도 방폐장 부지선정 사업의 실패이후 2005년 3월에는 ‘중･저준위 방사성 폐기물 처분시설 유치지역 지원에 관한 특별법’이 제정됨으로써 방폐장 건설을 위한 부지선정과정이 급물살을 타게 되었다. 여기에는 그간 운동의 과정에서 주장되어온 ‘주민투표’가 중요한 절차로 포함되었고, 상당한 재정적 유인책과 위험성의 상대적 감소라는 조건으로 인해 복수의 자치단체가 절차에 부응하게 된다(윤순진, 2005:90). 즉 경상북도의 경주, 포항, 영덕, 전라북도의 군산 등 최종적으로 4개 지역이 산자부에 유치신청을 하였고, 이 지역모두에 대한 부지적합성 심사가 이루어진 후 산자부는 9월 16일 해당유치신청지역에 주민투표 요구를 공표하였다. 11월 2일 주민투표가 실시되고 주민투표를 통해 그 지역 다수의 주민이 원하는 지역으로 시설이 유치될 수 있도록 하였다.

중･저준위방사성폐기물 처분시설의 유치지역에 관한 특별법의 내용을 보면, 유치지역지원위회 등의 구성 및 운영에 관한 규정, 유치지역지원계획 및 유치지역지원시행계획의 수립절차, 부지선정위원회의 설치 및 설치 및 운영, 방폐장유치지역에 대한 지원내용, 폐기물 반입자에 대한 수수료의 징수 및 배분에 관한 규정들을 골자로 하고 있다(정회성 외 2인, 2005:284).

특별지원금 3000억원과 반입수수료 연평균 85억원, 한국수력원자력(주)본사이전을 통해 연간 42억원의 반사이익도 누리게 된다. 산업자원부는 방폐장 건설지역을 종합적인 에너지 중점도시로 육성시킨다는 계획과 함께 특별법에 의한 지원외에도 국공유 재산의 무상･할인대부, 국고보조금의 인상지원, 지역발전을 위한 공사계약방법 특례 및 지역주민 우선고용 정책들이 적용돤다(산업자원부 홈페이지 게시자료, 2005. 9.2; 9.16).

따라서 방폐장입지정책 추진으로 발생한 부안사태의 해결책으로써 시범적으로 실시되었던 주민투표는 2005년 새로운 입지선정방식의 하나로 자리 잡게 되었다고 하겠다. 주민투표제의 도입취지를 좀 더 구체적으로 언급한다면, 방폐장시설의 특성인 부의 외부성으로 인해 시설입지 추진 때마다 주민들과 심각한 갈등을 일으키고 있기 때문에 이러한 갈등을 완화시키고 위해선 지역주민의 의견을 묻는 절차가 시설입지추진입안단계에서 가장 먼저 이루어져야 한다. 이런 측면에서 방폐장 유치결정에서 주민투표제를 도입한 것은 민주적인 절차성의 확보에 그 의미가 상당히 크다고 하겠다. 또한 주민투표의 실시는 국가적인 중대 사안을 주민들이 직접 참여하여 결정함으로써 국가적 과제를 정부가 일방적으로 정하지 않고 주민들의 의사를 반영하여 최종 결정하는 새로운 국정운영방식의 모델 역할을 제시하였다(윤순진, 2005:94)는 데에도 도입의 의의를 찾을 수 있겠다.

2. 현행 지방자치법상의 주민투표제도의 내용

1) 주민투표제의 의의 및 대상

주민투표제도란 지방자치단체의 주민이 투표를 통하여 지방자치단체의 주요한 결정사항에 관한 의사를 결집하거나 결정하는 제도이다. 이는 우리나라의 지방자치제도에서 그 골격으로 삼고 있는 대의제 민주제도를 보완하는 주민의 직접민주적인 참여제도라고 할 수 있다(이기우, 1998:486). 주민투표제는 대의제 민주주의를 원칙으로 하는 제도 하에서 주민이 선출한 대표에 의한 정책결정이 아닌 지역주민의 의사를 직접 정책에 반영하는 제도라는 점에서 정책체계상의 변화를 의미한다. 이러한 주민투표제는 정부의 업무체계에 변화를 발생시킴으로써 조직구성원이 새로운 제도로 인지하게 하는 제도(Rogers, 1995: Swan, 1995)이면서 학습 및 모방을 이용하여 새로운 지식을 창출하고 이를 정보인프라를 통해 다른 지방정부가 공유하고 있다는 점에서 혁신의 개념도 있다(Rogers, 1995)고 하겠다. 이런 측면에서 주민투표제는 정책혁신에 해당된다고 하겠다(김혜정, 2006:78).

우리나라에서 주민투표제는 1994년 지방자치법 개정을 통해 도입되었지만 시행을 위한 구체적인 법률이 이 당시에는 마련되지 않았다. 그러나 주민투표와 관련하여 최근까지 지역의 중요한 사안은 주민들이 투표로 결정하는 주민투표제 등의 행정에 주민직접참여제도 도입이 적극 검토되어 왔었다. 그러던 중 정부는 2003년 10월 15일 국무회의 지방분권과 균형발전을 위한 3대 특별법(안)인 지방분권특별법안, 국가균형발전법안, 신행정수도건설을 위한 특별조치법안을 심의･의결하였다. 그 중 지방분권특별법안의 주요 내용 중에 자치행정역량 강화를 위해 조례제정범위를 확대하여 자치입법권을 높이고, 조직･인력 관리의 자율성을 보장하고, 지방의회활성화와 지방선거제도를 개선하는 한편 주민감시와 주민참여를 보장하기 위해 주민투표법을 제정하였고(최용호･김종환･정영환, 2003:411), 주민투표관리규칙이 규정됨으로써 2004년 7월 30일부터 발효하게 된 것이다(지방자치법규정집, 2005:398).

현행 지방자치법상의 주민투표법의 제정은 지방자치단체의 주요결정사항에 관한 주민의 직접참여를 보장하기 위하여 지방자치법 제13조의 2의 규정에 의한 주민투표의 대상･발의자･발의요건･투표절차 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하고 주민 복리를 증진시키는 것을 목적으로 하고 있다. 이러한 주민투표가 실시되어지는 대상은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다.

주민투표법 제7조 2항에 의하면, ‘다음의 경우에 있어서는 주민투표에 부칠 수 없다’라고 규정하고 있다. I) 법령에 위반되거나 재판중인 사항, ii) 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항, iii) 지방자치단체의 예산･회계･계약 및 재산관리사항에 관한 사항과 지방세･사용료･수수료･분담금 등 각종 공과금의 부과 또는 감면에 관한 사항, iv) 행정기구의 설치･변경에 관한 사항과 공무원의 인사･정원 등 신분과 보수에 관한 사항, v) 다른 법률에 의하여 주민대표가 직접 의사결정주체로서 참여할 수 있는 공공시설의 설치에 관한 사항. 다만, 제9조 제5항의 규정에 의하여 지방의회가 주민투표의 실시를 청구하는 경우에는 그러하지 아니하다. vi) 동일한 사항(그 사항과 취지가 동일한 경우를 포함한다)에 대하여 주민투표가 실시된 후 2년이 경과되지 아니한 사항 등이다.

2) 방폐장 부지선정 절차상의 주민투표제 실시

’86년 이후 모두 9차례에 걸쳐 시도하였던 부지선정사업은 민주성과 투명성의 결여로 지자체장과 주민유도의 확보에 매번 실패하게 되자 지난 18년간의 경험과 교훈을 바탕으로 정책으로 획기적으로 전환하여 새로운 부지선정절차를 마련하게 되었다. 이러한 맥락에서 중･저준위 방사성 폐기물 처분시설의 유치지역에 관한 특별법이 제정(2005. 3.31)되면서 정부는 중･저준위 방사성 폐기물 처분시설 후보지 선정에 대한 새로운 부지공모절차를 6월 16일에 공고 한다(산업자원부, 2005. 7.6). 부지선정 절차과정에 대한 구체적인 설명을 하면 다음과 같다.

첫 번째 단계로서는 유치신청단계이다. 유치를 희망하는 지자체장이 지방의회 동의를 얻어 산업자원부 장관에게 유치신청을 8월 31일까지 하도록 하였다. 단 신청지역이 두 곳 이하일 경우 부지선정위원회가 여론조사를 통해 주민투표 대상 지역을 추가 신청 가능하도록 하였다. 두 번째 단계는 투표 요구단계로서 신청지역(여론조사 포함)중 부지선정위원회가 부지안정성 및 사업추진 여건 등 부지적합성을 종합 평가하여, 부지가 적합하다고 판정을 받은 지역에 한하여 산자부장관이 주민투표법 제8조에 따라 9월 15일까지 주민투표실시를 요구한다. 주민투표실시를 요구받은 다음 단계인 세 번째 단계는 투표 발의 단계이다. 주민투표 실시를 요구받은 지자체장은 지방의회의 의견을 수렴하여 주민투표 발의여부 10월 22일까지 결정한다. 마지막으로 투표 실시 및 부지 선정단계이다. 11월 중으로 발의 지역을 대상으로 동시에 주민투표를 실시하여, 투표권자 1/3이상 투표 및 유표투표수 과반수의 찬성표를 획득한 지역 중 찬성률이 가장 높은 지역을 후보부지 중 최종부지로 선정된다.

주민투표법 제8조는 국가정책에 관한 주민투표에 대해 규정하고 있다. 그 내용을 보면, ①중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치･분합 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 중앙행정기관의 장은 미리 행정자치부장관과 협의하여야 한다. ②지방자치단체의 장은 제1항의 구정에 의하여 주민투표의 실시를 요구받은 때에는 지체 없이 이를 공표하여야 하며, 공표일 부터 30일 이내에 그 지방의회의 의견을 들어야 한다. ③제2항의 규정에 의하여 지방의회의 의견을 들은 지방자치단체의 장은 그 결과를 관계 중앙행정기관의 장에게 통지하여야 한다고 규정하고 있다.

3) 주민투표법 일부개정 법률안 주요 내용

행정자치부가 9월 5일자로 발표한 자료에 의하면, 정부는 주민투표제를 보다 민주적이고 합리적인 주민직접 참정제도로 보완･발전시켜서 지방자치 행정에 주민참여를 확대해 나가고자 9월 5일 국무회의에서 주민투표법 일부개정 법률안을 의결했다. 이번에 이루어진 주민투표법 개정은 2004년 7월 시행된 이후 제주도 행정구역개편, 중･저준위 방사성폐기물 처리장부지선정 투표 등 국가적 과제 또는 지역 현안을 합리적으로 처리하는데 기여하였으나, 일부 법･제도상 제기된 미비점을 개선하고 보완하기 위한 조치로 이루어진 것이다. 이번 개정안의 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 지방자치단체의 장과 선거관리위원회가 제공하는 주민투표안건에 관한 정보의 객관성과 중립성을 강화할 필요에 따라 지방자치단체의 장과 선거관리위원회는 주민투표의 일시･방법 및 투표안건을 주민들에게 널리 알리되, 투표안건의 내용은 객관성과 중립성을 유지하도록 하였다. 둘째, 공직선거법 개정으로 선거권자의 연령이 20세에서 19세로 하향 조정됨에 따라 주민들의 투표연령에 관한 혼란을 방지하기 위하여 19세로 하향 조정하였다. 셋째, 공무원 중 서명요청활동 및 주민투표운동 허용 대상을 공직선거법 상 선거운동 허용대상과 일치시켜 혼란을 방지할 필요에 따라 현행 서명요청활동 및 주민투표운동이 허용되는 자의 범위에 지방의회의원 외에 국회의원 및 대학총장 등을 추가함으로써 투표안건에 대한 활발한 토론과 지역주민들의 관심도를 제고할 수 있도록 하였다. 넷째, 주민투표의 투표시간은 공직선거법을 준용하도록 되어 있으며 공직선거법은 전국동시선거(06:00-18:00)와 재･보궐선거(06:00-20:00)의 투표시간을 달리 규정하고 있어 혼란이 초래되고 있는데 따라 주민투표의 경우 일정지역에만 실시됨을 감안 투표시간을 공직선거와 재･보궐선거에 준하여 오전6시부터 오후 8시까지로 명확히 하였다. 다섯째, 투표방법 등에 관한 단순한 홍보행위 등은 투표운동에서 제외하였다. 여섯째, 주민투표의 공정성을 제고하기 위하여 국가･지방자치단체･정부투자기관･정부산하기관･지방공사 및 지방공단은 주민투표 운동기간 중 주민이나 주민투표운동 단체에 법령이나 조례가 정하는 외의 금전･물품 그 밖의 재산상의 이익을 제공할 수 없도록 하였다. 마지막으로 지방자치단체의 장과 중앙행정기관의 장의 주민투표 안건에 대한 의견발표를 제한적으로 허용하도록 하였다. 주민투표를 실시하는 지방자치단체의 장이나 주민투표의 실시를 요구한 중앙행정기관의 장은 주민투표에 부쳐진 사항에 대하여 찬성･반대의견을 보도자료 배포 또는 언론기관 인터뷰 등을 이용하여 1회에 한하여 발표할 수 있게 하되, 발표한 의견은 공무원 또는 통･리･반장 등을 통하여 홍보하거나 배포할 수 없도록 하였다.

3. 주민투표제도 관련 외국사례고찰

직접민주제를 제대로 이해하기 위해서는 150년 이상 매년 20-30건의 국가적․지방적 정책쟁점들을 주민투표를 통해 결정해온 스위스의 사례가 있다. 스위스의 직접민주제는 미국조차 벤치마킹의 대상으로 삼을 만큼 오랜 세월 직접민주제를 실시해온 나라이기도 하다. 주민참여의 욕구를 행정제도 속으로 자연스럽게 끌어안았을 때 보다 효률적인 행정을 펼쳐나갈 수 있음에 대해서는 Renner(1996)의 연구와 Kobach(1993), Trechsel & Sciarini(1998)의 연구 등에서 언급하고 있다. 또한 L.P. Feld & G. Kirchgässner (1999:151-179)의 연구와 L.P. Feld & G. Kirchgässner(2001a:347-370), Feld & Savioz(1997) 등에서는 주민투표와 주민발안이 경제정책에도 영향을 미침에 대해서 언급하고 있다. 주민투표제를 도입한 도시의 경우 공공부채와 재정적자를 줄여나가는 효과도 발휘하였음에 대해 언급하고 있다. 선진국의 주요 국가들의 주민투표제의 도입여부에 대해 살펴보면 다음과 같다.

1) 미국

19세기 후반에 이르러 복지 등의 문제의 증대와 보스 머신이 지배하는 간접민주제에 대한 시민의 신뢰가 흔들리기 시작하여 시민개혁운동이 대두하게 된다. 시정개혁운동에서 여러 가지 정책이 제언되었는데 그 중 하나가 직접민주제도(레퍼렌덤, 이니시어티브, 리콜)의 시행이었다. 직접민주제는 시민의 정치참가를 확대하여 머신의 권력을 감퇴시키고 주민에게 시정을 되찾아 주는 중요한 수단으로서 시정개혁운동의 진행에 따라서 확대되어 갔다. 당초 1825년에는 메릴랜드주의회는 공립학교제도를 설치할 것인지 여부의 문제, 그 후 19세기 말에는 캘리포니아주, 아이오와주, 네브라스카주에서, 또한 샌프란시스코시는 1989년 홈룰헌장에 이러한 제도를 규정한 최초의 자치체였다. 시정개혁운동의 결과로써 금주문제, 헌장개정, 공영기업건설, 학교재정을 위해 채권발행, 레크리에이션이나 그 밖의 공공시설설치를 위해 직접민주제의 채택은 극히 통상의 것이 되었다. 이러한 운동은 급속하게 확대되어 오늘날에는 대부분의 주, 자치체가 채용하고 있다(David R. Berman, 1976:180; 한귀현, 2003:49). 미국의 직접민주주의를 총괄적이고 역사적으로 분석한 Cronin(1989)은 비록 직접민주주의제도가 만병통치약은 아니었지만 결과적으로는 대의제 민주주의의 많은 병폐로부터 주민의 기본적 권리를 옹호하는데 있어 유효하였다고 주장한다(강명구, 1994:912). 코닌은 주민투표･주민발안 등을 채택하지 않은 주들이 직접민주제를 채택한 주들보다 부패하고 시민을 차별한 사실이 있음을 경험적으로 보여주고 있으며(Cronin, 1989:156), 린더(Linder, 1998:142) 또한 유사한 결론을 내리고 있다.

레퍼렌덤은 주의회 또는 지방정부이사회에 의해 제정된 법률, 조례를 발효 전에 저지하는 것을 목적으로 하고 있다. 이 경우, 레퍼렌덤을 요구하기 위해서는 일정수의 유권자에 의한 서명이 필요하다. 통상, 이 제도를 채용하고 있는 주, 지방정부에서는 의회를 통과한 법률 또는 조례는 일정기간-30일, 60일, 90일-은 발효하지 않는 것이 법률 또는 조례에 명기되어 있는 것을 조건으로 하고 있다는 설명도 있다. 그리고 이 기간 중 유권자의 필요서명수를 충족한 청원서가 수리되면 그 법률 또는 조례는 유권자의 찬부표결에 부쳐진다. 만약 유권자가 법률을 부결하면 그것은 무효로 되고, 승인하면 법률은 발효하게 된다(한귀현, 2003:52).

2) 일본

일본에서 실시되고 있는 주민투표제도는 크게 4가지 종류로서 일본 헌법 제95조와 일본 지방자치법 제261조에 규정된 지방자치특별법 제정에 관련된 주민투표 및 일본지방자치법 제76조에 규정된 의회의 해산 및 의원과 장의 해직에 관련된 주민투표가 법정주민투표로서 인정되고 있다. 그 외에 법률에는 근거가 없는 지방자치단체의 조례에 의한 것과 사실상으로 이루어지고 있는 법정 외 주민투표가 있다. 또한 과거에 존재했으나 현재는 폐지된 주민투표사례가 있다. 먼저 헌법에 의한 주민투표를 보면, 일본헌법 제95조에서는 특정한 지방자치단체에만 적용되는 특별법, 즉 지방자치특별법은 그 지방자치단체의 주민투표에서 과반수의 동의를 얻어야 제정할 수 있다고 규정하고 있다. 현행 제도 중에서 지방자치 특별법에 해당되는 것으로는 지방자치법에 규정된 도도부현의 폐치분합･경계변경･명칭변경 등의 경우이다. 이 경우에는 관련 특별법을 제정해야 하며 국회에서 특별법을 제정한 후에 발효를 위해서는 당해 지역주민에 대해 주민투표를 실시해야 한다. 헌법이나 지방자치법에는 근거규정이 없으나 조례에 의해서 실시하는 주민투표제도가 있다. 그 내역을 보면 주민투표조례는 주로 원자력발전소 건설관계로서 13건이 제안되어 6건이 조례로서 성립하였으며, 개발･환경분야에서는 17건이 제안되어 3건이 성립하였다. 또한 시정촌 합병은 4건이 제안되었으나 한 건도 조례로서 성립하지 못했으며, 기타 14건이 주민으로부터 제안되어 1건이 조례로서 성립하였다(이경옥, 1999:129-131).

3) 독일

독일 기본법 제28조에 의하여 지방자치단체의 자치사무에 대한 자율성과 책임성을 규정하고 있으며, 각 주정부헌법도 주민투표제의 도입에 관한 법률적 근거를 제공하고 있다. 독일에서의 주민투표제는 1990년 이전까지는 거의 모든 주정부에서 도입된 것은 아니었다. 그러나 1990년 통일이후 주민투표제는 직접민주주의와 대의민주주의 보완수단으로 많은 학자들과 전문가 집단에 의해서 그 필요성이 제기되었다. 이와 같이 정치적 변화와 주민들의 요구에 따라 주민투표제는 1990년-1997년 사이 모든 주정부에서 도입되었고, 2005년에는 독일의 모든 지방정부에서 주민투표제가 실시되고 있다. 주민투표제를 가장 적극적으로 실시하고 있는 바이에른(Bayern)주의 지방자치단체는 1995년부터 2000년까지 총 500건 이상 주민투표를 통하여 지역현안과 정책을 결정하기도 하였다(한형서, 2006:54).

4) 스위스

지난 150여 년 동안 세계 모든 나라들에서 실시된 국민투표 총수의 절반이상을 차지할 만큼 직접민주주의 전통을 스위스 민주주의의 가장 소중한 요소이자 국가 정체성의 일부로 정착시켜 왔다. 1848년 스위스 연방이 출범한 이후 2002년 6월까지 154년 동안 무려 500회의 국민투표가 실시되었다. 스위스 국민은 그 동안 해마다 3-4건 이상의 국가적 쟁점들을 직접 결정한 셈이다. 근래에는 국민투표의 실시빈도가 부쩍 늘어 1991년 이후 매년 10건 이상의 국가적 쟁점들이 투표로 결정되었다. 스위스의 시민참여 전통의 뿌리는 13세기 말까지 소급될 수 있지만, 캔톤과 코뮌수준에서 직접민주제가 광범위하게 도입된 것은 19세기 초･중반기였다. 오늘날 스위스국민은 연방･캔톤･코뮌 수준에서 매년 20-30건의 주요 공공정책들을 대개 연간 4-6차례의 국(주)민투표로 결정한다. 실로, 주요 국사(國事)와 지방의 현안을 직접 결정하기 위해 투표장이나 주민총회에 참여하는 스위스인의 모습은 스위스 정체성의 정수를 표상한다. 스위스국민이 유럽연합(EU) 가입을 원하는 연방정부의 외교정책을 국민투표로 번번이 무산시킨 까닭이 유럽연합 가입으로 인한 직접민주주의의 전통의 손상을 우려한 데 있다는 사실은 직접민주주의에 대한 스위스국민의 애착이 어느 정도인지 가늠케 한다(안성호, 2005:160-161).

연방국가인 스위스의 캔톤은 ‘주(州)’에 해당되고 코뮌은 캔톤 산하의 자치계층으로서 캔톤헌법을 비롯한 캔톤법률의 규율을 받는다(안성호, 2005:160).

5) 외국사례를 통해서 본 주민투표제의 정책적 함의

주민투표제를 자치에 도입하여 사용하고 있는 외국사례의 경험을 바탕으로 보았을 때 주민투표제는 무기력하거나 무책임한 지방자치단체의 공적 기관의 일을 주민이 견제하고, 중요한 사항에 대하여 주민이 직접 결정할 수 있는 직접 민주제도의 구현 수단으로서 의의를 지님을 알 수 있었다(김해룡, 2006:29). 또한 주민투표는 주민의 권력을 강화하는 반면, 대 정부 로비활동과 정치인들의 청탁브로커 역할을 위축시키는 효과 존재한다고 하겠다(안성호, 2005:179). 이러한 주민투표제도는 나라마다 각기 정도의 차이가 있다. 즉, 어떠한 종류의 지방적 이슈를 누가, 어떠한 방법으로 주민투표에 회부하는가의 문제에 있어 나라마다 보이는 질적 차이는 그 나라의 정치체가 가지는 차이만큼이나 심대하다. 미국의 경우, 주민투표는 중앙 대 지방의 행정적 배분문제 해결보다는 국가 대 시민사회의 정치적 관심이 중요시 된다. 따라서 주민투표가 직접민주주의의 한 방면으로서 이해된다면, 반면에 일본의 경우는 주민참여의 한 방법으로 이해된다. 주민참여라는 개념 자체가 이미 주민을 지방자치의 주체가 아닌 객체로서 암묵적으로 가정하고 있기 때문이라는 것이다(村松岐夫, 1991:73; 강명구, 1994:911). 그러나 주민투표제는 일반적으로 민주화기능, 권리보호기능, 과학화․합리화기능, 행정의 적법성 보장을 포함한 행정감시기능을 가진다고 하겠다(한귀현, 2003:17).

4. 연구의 분석틀

주민투표제의 실시로 10여년 넘게 끌어오던 방폐장 부지 확보가 이루어짐에 따라 ‘주민투표제’라는 새로운 제도의 도입으로 님비시설 입지갈등의 해소책이 마련된 것으로 비춰 질 수 있다. 하지만 몇 가지 측면에서 제기되는 문제점을 보면 제도의 실효성을 위해서 개선되어야 하는 사안들이 있다. 첫째, 방폐장 유치지에 대한 특별지원금과 경제적 파급효과로 인해 지역 간의 과열경쟁이 빚어졌다. 둘째, 주민투표제도의 미흡함으로 인해 발생되는 문제점에 대한 대응책 마련이 시급하다는 점과 마지막으로 방폐장 입지 후보지와 주변지역과의 연계, 즉 피해영향권역을 고려하지 못한 후보지 결정으로 오랜 시간에 걸쳐 끌어오던 방폐장 후보지가 서로 자기 지역에 유치하고자 하는 과열경쟁양상까지 보이면서 성공적 입지정책이 수립되는듯 하였으나 결국 시설입지를 둘러싼 후보지역과 주변지역과의 심각한 갈등이 빚어지고 말았다.

따라서 본 연구에서는 이러한 문제점에 착안하여, 방폐장 입지 결정지인 경주와 주변지역인 울산시와의 입지갈등사례를 중심으로 하여 주민투표제를 통한 님비시설 입지정책 추진과정상에 제기되는 문제점을 구체적으로 분석하여 주민투표제가 바람직한 방향으로 정착되기 위해 개선되어야 하는 사안들은 무엇인지에 대해 살펴보고자 한다. 이러한 맥락에서 연구의 분석틀은 <그림 1>과 같다. 주민투표제를 통한 방폐장입지정책은 핌피현상과 님비현상의 양면성을 모두 지닌 사업이었다고 말할 수 있다. 갈등의 전개과정을 보면 방폐장입지정책추진과정을 주요 행위자의 갈등 쟁점을 중심으로 보면 두 시기로 나누어 볼 수 있으며, 방폐장 입지예정 후보지들 간의 경쟁적 유치를 둘러싼 갈등으로 핌피현상에 해당된다고 할 수 있으며, 제2기는 방폐장입지 예정지가 경주로 확정되고 나서 그 이후의 시기로 구분할 수 있는데 이 시기에는 제1기 때와는 달리 흔히 님비시설입지과정에서 나타나는 님비현상이 그대로 제기된다고 하겠다. 갈등에 직면해 있는 이해당사자의 입장에서는 심각한 사안이므로 본 연구에서는 제2기에 나타난 갈등인 방폐장입지정책을 둘러싼 경주시와 울산시의 갈등을 중심으로 갈등의 주요원인을 찾고자 한다. 두 자치단체간의 갈등이 주민투표제의 시행으로 발생된 예기치 못한 갈등이니만큼 이러한 갈등전개과정분석을 통해 주민투표제의 개선방안을 제시하고자 한다.

<그림 1> 연구의 분석틀

Ⅲ. ‘주민투표제’를 통한 방폐장입지정책추진 관련 정책갈등사례분석

-울산시와 경주시의 정책갈등을 중심으로-

1. 방폐장 유치결정 배경 및 경주시의 입장

1) 방폐장 유치결정 배경

산업자원부가 추진하고 있는 중･저준위 방사성폐기물처분장 시설건립의 원활한 추진을 위해 2005년 3월에 ‘중･저준위 방사성 폐기물 처분시설 유치지역 지원에 관한 특별법’이 국회를 통과함에 따라 방폐장 유치지역에 대한 지원금 확대와 긍정적인 경제적 파급효과를 함께 누릴 수 있게 됨에 따라 서로 자기 지역에 유치하려는 자치단체들 간의 경쟁이 벌어질 정도였다. 부안군 방폐장 입지갈등사례와 비교해 보면 대조적이지 않을 수 없다. 그러나 부안군방폐장 입지갈등사례에서 주민투표를 부지공모 시점부터 고려하는 절차적 민주성 확보에 보다 더 적극적이었다면 상황은 좀 달라지지 않았을까 하는 의문이 제기된다. 이러한 사건이 있은 직후 정부는 2005년 3월 31일자로 ‘중･저준위방사성폐기물 처리시설의 유치지역에 관한 특별법’을 마련하였다. 특별법 관련 경제적 지원내용을 보면 첫째, 방폐장 운영 개시 이전에 자치단체에 특별지원금 3천억 원을 지원한다는 것과 둘째, 수거물 반입수수료 중 일부인 연평균 85억원을 시설운영기간 중 지원, 셋째, 한국수력원자력(한수원) 본사를 유치 지역 내로 이전하는 것을 약속하고 있다. 넷째, 양성자가속기 사업 추진도 들고 있다. 양성자가속기는 2012년까지 1300억 원이 투입되는 첨단산업기술의 기반시설로 1조5000억원 가량의 경제적 유발효과가 예상된다. 이 이외에도 지역주민 우선고용 및 참여허용과 설치지역의 5km 이내에 위치한 지역에 대한 특별지원금 지원 등의 파격적인 경제적 지원정책을 특별법에 명시됨으로써 특별법이 마련되기 이전과는 다른 양상의 갈등구조를 보였다.

2003년 7월 부안군수가 위도에 방폐장을 유치하겠다는 발표이후 부안군수의 선언에 대해 부안군민들은 찬성과 반대로 나뉘어져 서로 반목하고 갈등하는 양상을 보였다. 반대주민들은 2004년 2월까지 시위 등 다양한 방법을 통해 방폐장 유치의 백지화를 주장하였다. 이러한 갈등을 원만하게 해결하기 위해 방폐장 유치과정에서 주민들의 의사가 배제되었다는 지적에 따라 공동협의회 회장은 주민투표를 실시할 것을 제안하였고 부안대책위측은 이 제안을 받아들여 정부에 요구하였다. 그러나 이 시점은 주민투표법(안)이 제정되기 전이었고, 실제 투표 준비에는 행정적 준비기간이 필요하다는 이유 등으로 부정적인 견해를 보였으나 부안대책위의 강력한 주장에 따라 정부는 12월 10일 발표한 ‘원전수거물 관리사업 추진 보완방침’에서 주민투표를 필수절차로 규정하여 시설유치 여부를 주민스스로 결정할 수 있도록 하였다. 2004년 2월 14일 실시된 주민투표에 72%의 주민이 참여하여 5.7%만이 찬성하였고, 91.8%가 반대하여 결국 부안방폐장건설은 백지화되고 만 것이다(김길수, 2005).

2005년 8월 31일 마감된 유치신청에서 경주, 포항, 군산, 영덕 등 4개의 자치단체가 방폐장 유치 신청을 마쳤다. 유치 신청을 마친 4개의 자치단체는 서로 자기 지역에 유치하기 위해 과도한 경쟁구조를 보이기도 하였다. 그러나 주민투표에서 찬성률이 가장 높은 지역으로 최종 유치지로 확정한다는 방침 하에 11월 2일 치러진 주민투표 결과를 보면 다음과 같다. 경주가 투표율 70.8%에 찬성률 89.5%, 군산이 투표율 70.2%에 찬성률 84.4%, 영덕 투표율 80.2%에 찬성률 79.3%, 포항 투표율 47.7%에 찬성률 67.5%의 순을 보였다. 따라서 찬성률이 가장 높은 경주가 최종 방폐장 유치지로 확정 되었고 이 소식을 들은 경주 지역주민들은 거의 축제 분위기였다. 이러한 상황은 부안과 비교하면 너무 대조적이지 않을 수 없다. 유치지로 결정된 경주시의 경우 방폐장 유치를 위한 ‘국책사업경주유치추진단’을 발족하여 활발한 홍보활동을 추진하였고, 이후 25개 읍･면･동에 ‘국책사업추진위원회’를 구성하여 1,000여명이 동참한 가운데 시민 유치 홍보 활동을 전개하였다. 국책사업경주유치추진단은 출범 후 중･저준위방폐장에 대한 주민들의 관심도를 높이기 위해 경주지역 유선방송사를 통해 방폐장유치 관련 홍보물을 방영하였다. 그리고 시민, 사회단체, 통･리･반장 및 지역주민을 대상으로 2005년 6월 17일부터 8월 31일까지 72회에 걸쳐 월성원전, 울진원전, 환경기술원 등의 견학을 실시하는 등(권순복, 2006:33) 방폐장에 대한 막연한 거부감을 없애기 위한 많은 노력을 하였다.

2) 방폐장 유치결정을 한 경주시의 입장

경주시가 방폐장 유치를 위해 시의회와 집행부가 힘을 모아 적극적인 유치활동을 벌인 데에는 그럴만한 경주시의 입장이 있었던 것으로 보여 진다. 경주는 농어촌을 포함한 중소도시로 문화재와 문화유적을 많이 지니고 있음으로 인해 문화관광이 발달하긴 하였으나 문화재보호를 위한 건축 및 지역개발상의 규제 등이 다른 도시에서 찾아보기 어려울 정도로 개발 제한적 조건들이 상당히 많다. 이런 규제에 대한 보상을 위하여 고도보존 특별법이 새로이 제정되기는 하였으나 이 법률 또한 개발제한에 대한 지원 보다는 역사도시의 보존을 위한 조치들이 주류를 이루어 있어 시민의 재산권 피해에 대하여 재정적 지원을 강화하는 방향으로 재 제정하자는 주장 등으로 시민들의 반발이 적지 않다. 경주는 이러한 지역경제의 어려움을 극복하기 위하여 지난 몇 년간 경마장과 태권도 공원 등 주요 국책사업을 유치하기 위하여 적지 않은 노력을 기울여 왔다. 그러나 경마장은 부지 발굴도중 중도에 사업이 취소되었으며, 태권도공원은 다른 지역으로 선정되고 만 것이다(김영종, 2005:224).

경주시는 관광, 농업 중심 지역으로 기반산업시설의 취약함으로 인해 지방자치행정의 어려움이 많았고 지역경제의 어려움을 극복하기 위하여 경마장과 태권도 공원 등을 유치하기 위해 많은 노력을 기울였음에도 유치에 실패한 상태였고 2000년대 이후 국가 전반에 걸친 경기침체의 여파는 경주지역에서는 더욱 심각하게 나타난 실정이었다. 하지만 방폐장유치지로 결정될 경우 경주지역에 가져올 직･간접적인 경제 효과를 보면, 경주시로서 반대할 이유가 전혀 없었던 것이다. 오히려 방폐장 유치로 인해 지역 경제성장과 지역 주민의 삶의 질 향상에 대한 기대는 보다 적극적인 유치활동을 벌이게끔 한 것이다.

방폐장 경주유치에 따른 직･간접적인 유치효과를 살펴보면, 먼저 직접적인 효과로 방폐장 건설과 한수원 본사 이전 등에 따른 지역경제 파급효과, 생산유발 효과, 부가가치 유발효과, 고용창출효과 등을 기대해 볼 수 있으며, 간접적인 효과로는 동해안 지역 인프라구축사업 등과 연계할 경우 생산 및 부가가치 유발효과, 고용유발효과 등을 기대해 볼 수 있다(경북전략산업기획단 발표자료, 2005).

방폐장 유치에 대해 경주시의 모든 단체, 시민들이 찬성한 것은 아니었다. 방폐장의 경주유치를 반대하는 행위자로서 경주의 환경단체를 비롯한 일부의 지역사회단체, 민주노총 경주지부, 경주 문화예술인 등 여러 단체가 있었으나 지지 집단에 비하면 그 숫자가 그리 많지 않았다. 이에 반해 방폐장 유치에 찬성하는 행위자들은 시청 및 시의회에 종사하는 공직자들을 중심으로 상공회의소 등 지역경제발전과 관련되는 경주지역단체, 지역출신 국회의원 등은 적극적인 지지자들이었다. 이런 개별적 행위자 이외에 조직적인 유치운동을 펼치기 위해 결성된 국책사업추진유치단은 전 경주시 의장을 단장으로 하고 90여개의 시민단체와 지역단체들이 관여하여 적극적인 홍보활동을 한 단체이다(동아일보, 2005. 5.10; 김영종, 2005:230).

2. 방폐장 유치에 대한 울산시의 반응

경주시가 방폐장 유치를 위한 많은 노력을 기울인 끝에 성공적으로 유치지로 확정된 만큼 경주시의 입장은 상당히 고무적이다. 이에 반해 울산은 경주시의 방폐장 입지로 인해 피해를 입을 가능성이 높은 인접 지역이다보니 방폐장유치 신청단계에서부터 유치반대 입장을 표명하였다. 울산시와 경주시는 인접해 있는 자치단체로 ‘이웃 효과’를 꾀해온 사이였으나 경주시가 중･저준위 방사성폐기물처리장 유치를 신청하면서부터 두 도시 간 감정적 마찰이 시작되었다. 경주시가 전국 지방자치단체 가운데 처음으로 방폐장 유치 신청서를 2005년 8월 16일에 접수하자 울산시 의회가 유치철회를 촉구하는 항의서한을 전달하는 등 방폐장 문제가 자치단체 간 갈등으로 비화되었다.

울산시가 2005년 11월 28일 기자회견문을 통해 발표한 경주시의 방폐장 유치를 반대하는 구체적인 이유는 다음과 같다. 첫째, 현재 경주시가 방폐장 신청 지역으로 선정한 경주시 양남면 봉길리는 10km이내에 북구 강동동이 위치하고 있으며 가장 가까운 곳은 불과 7km밖에 떨어져 있지 않다. 경주시의 인구 밀집지역은 신청지역으로부터 반경 25km이상 벗어나 있어 북구보다 휠씬 안전한 거리에 위치하고 있는 반면 울산시 북구 강동동은 실제 피해영향권역에 해당됨에도 불구하고 행정구역이 다르다는 이유로 아무런 경제적 지원이나 보상이 없다는 제도와 정책에 불만을 제기하고 있다(울산시 보도자료, 2005. 10.27; 김영종, 2005:233).

둘째, 현재 울산지역 주변에는 총 8기의 핵발전소가 운영 중이며 4기가 추가로 건설 중이다. 핵발전소에 이어 방폐장이 들어서면 그동안 울산시에서 심혈을 기울여 쌓아올린 “생태도시 울산”이라는 이미지에 타격을 입게 된다는 것이다. 울산시가 핵도시 이미지로 굳어지면 울산지역에서 생산되는 농수산물, 공산품 등에 부정적인 이미지로 인해 수출 및 판로개척에 막대한 지장을 초래할 뿐만 아니라 특히 천혜의 자연경관을 자랑하는 북구 강동은 방폐장 부지로 확정된 양북면 봉길리와 가장 인접해 있어서 강동 해양관광지 개발사업과 특산물인 활어회, 대게, 미역, 젓갈 등에 부정적인 영향을 미치게 된다는 것이다.

셋째, 월성 핵발전소를 포함하여 방폐장 부지로 확정된 지역은 활성 단층 지진대를 끼고 있는 곳으로 지진으로부터 안전지대가 결코 아니라는 것이다. 현재 월성핵발전소는 1호기에 이어 2호기까지 아래 지반이 한쪽으로 기울어지는 부등침하가 진행되고 있는 지역임을 강조하고 있다.

3. ‘주민투표법’을 통한 부지선정과 지방정부간 갈등의 주요 쟁점

-주민투표법 관련 문제점 제기를 중심으로-

주민투표법을 통한 방폐장입지결정은 우리나라 최초로 주민의 뜻에 의하여 입지결정을 추진하였다는 데에 상당한 의미를 부여할 수 있다. 사실 비선호시설이 결정될 때마다 제기되는 주요 갈등요인은 정부의 밀어붙이기식 행정, 비밀행정, 은폐행정의 방식으로 지역주민들의 반대를 더욱 강경하게 만들었던 것이 사실이다. 울산원전 건설, 온산쓰레기매립장 확장사업추진, 신평산업폐기물 소각장 건립 등의 비선호시설입지갈등사례 모두 민주적인 절차과정의 확보여부에 많은 논란이 있었던 갈등사례들이다. 하지만 주민투표법에 의한 방폐장 입지결정사례에서는 앞서 경험했던 갈등을 피하고자 민주적인 절차과정을 법으로 명시하고 추진하였기에 지방정부와 주민간의 입지반대를 둘러싼 심각한 갈등은 없었다. 그렇다고 성공적인 비선호시설입지추진방안을 마련했다고 말하기도 어렵다. 오랜 세월에 걸쳐 해결되지 못했던 방폐장 건립추진이 시급했던 중앙정부의 입장에서 당장에 가시적으로 드러나는 문제점을 기반으로 한 대안책을 내놓다보니 또 다른 측면에서 제기될 수 있는 문제점에 대한 사전 고려가 부족했던 것 같다. 따라서 본 연구에서는 주민투표법이 마련되고 이에 의해 방폐장 입지결정이 확정되기까지 제기된 문제점과 주민투표법에 의해 방폐장 입지지로 경주가 결정되고 나서 본격적으로 제기된 울산과 경주간의 갈등을 둘러싼 문제점, 최근 주민투표법의 일부개정안이 발표되었음에도 불구하고 울산과 경주간의 갈등 해결력은 없어 보이는 것 등과 관련한 지방정부간 갈등의 주요 쟁점사안에 대해 분석해 보기로 하겠다.

먼저, 당초 주민투표법이 마련되고 경주로 최종 결정되기까지 주민투표추진과정상에 주로 나타난 문제점부터 지적하기로 한다. 방폐장 유치신청을 한 군산, 경주, 포항, 영덕 등 4개 지자체는 서로 자기지역에 방폐장을 유치하려고 하는 과열 경쟁으로 인해 지역이기주의현상이 심각하게 나타났었다. 투표일이 가까워 오면서 방폐장 유치운동은 지역간 경쟁으로 변질되는 모습도 나타나게 되었다. 군산에서 지역감정을 조장하는 현수막이 걸린 사실을 알게 된 경주시에서는 이를 시민에게 알리기 위한 현수막을 다시 내걸고 지역감정조장에 항의하는 행사를 개최하기도 하였다. 시장, 시의장, 국책사업유치단장 등이 삭발을 하고, 상공회의소 회장, 지역출신 국회의원과 더불어 경주역 앞에서 단식과 농성을 하는 소동이 벌어지기도 하였다(김영종, 2005:233). 투표일 하루 전까지 각 자치단체에서는 대규모 군중집회를 열고 찬성률을 높이기 위한 운동에 열을 다하는 한편 방폐장 유치를 둘러싼 찬･반 단체 간의 갈등, 폭력사태까지 발생하였다. 또한 방폐장 주민투표와 관련 불법행위와 불공정성의 사례까지 발생하였다. 경주의 예만 보더라도 경주 곳곳에서 부재자투표 신고를 하지 않았는데도 부재자 투표용지 우편물이 온 사례들과 경주 외동읍 입실2리 마을회관에서 투표가 완료된 부재자 투표 봉투 100장을 마을 이장 이모씨가 보관하고 있다가 적발된 내용 등(경상일보, 2005. 11.1) 비단 경주뿐만 아니라 방폐장 유치 신청지인 4개 지자체 모두에서 주민투표 관련 불법행위 의혹들이 제기되고 있다.

이러한 현상과 함께 주민투표결과에 대한 울산시의 입장은 더욱 부정적이다. 이번 방폐장 주민투표 결과는 누가 보아도 역사상 그 유례를 찾을 수 없을 정도로 극심한 불법과 탈법으로 인한 결과로 보았다. 지자체와 공무원의 조직적 개입에 의한 사전 투표 운동, 금권･관권 투표 운동, 대리･허위 부재자 신고, 공개투표･대리투표, 금품･향응 제공, 지역감정 조장 등의 불법과 탈법으로 얼룩진 방폐장 주민투표결과를 수용하라는 정부의 주장은 분권과 자치를 강조해 온 참여정부가 오히려 참여 민주주의를 후퇴시켰고, 갈등과 분열을 조장했다고 주장하고 있다. 지방정부간 갈등의 또 하나의 주요 쟁점사안은 방폐장과 같이 지역 주민간의 첨예한 갈등이 예상되는 중대한 사안을 결정하면서 행정구역 단위로만 투표권을 부여하는 것은 방폐장이 안고 있는 문제와 영향권 내의 주민들의 의사는 전혀 반영하지 않은 것임을 지적하고 이는 울산시민들의 평등권과 행복추구권, 재산권 등 기본권을 심각하게 침해하는 것으로서 영향권 내의 주민들 전체가 참여하는 주민투표로 결정하는 것이 타당하다고 주장하고 있다(기자회견문, 2005. 11.28). 이러한 이유와 문제점으로 울산시는 울산시민들 대다수의 의사가 반영된 헌법소원을 제기한데 반해 경주시민들과 유치단체는 축제 분위기 속에서 “합법적인 주민투표와 관련법에 따라 큰 혼란 없이 결정된 사안을 시민단체가 무슨 근거로 무효 운운하는지 납득할 수 없다”며 “이런 태도는 국가정책과 국민을 혼란시킬 것”이라고 밝혔다(경상일보, 2005. 11.4).

Ⅳ. ‘주민투표법’을 통한 방폐장 입지정책의 제도적 정착을 위한

개선방안

주민투표제가 제대로 정착되기 위해서는 두 가지 측면에서의 개선방안에 대한 논의가 필요하다고 하겠다. 먼저 방폐장입지정책은 갈등의 연속이었다고 해도 과언이 아니다. 방폐장유치결정배경을 논의하는 단락에서 언급하였지만 제1기 갈등시기에는 자치단체들 간의 경쟁이 너무 치열하므로 인해 지역이기주의 현상이 심각하게 나타났고, 그 영향은 후보지가 결정되고 나서도 유치 실패를 한 자치단체에게 상당한 허탈감을 안겨다 줌으로 근무의욕을 상실케하는 후유증을 낳기도 하였다. 이러한 현상과 관련한 부정적인 측면을 개선하기 위해서는 주민투표시행과정상의 개선책이 요구된다고 하겠다. 또한 제2기에 나타난 갈등의 대응책으로 요구된다. 이는 주민투표법 내용상의 문제점으로 경주시와 울산시의 갈등이 그 해결책을 찾지 못하고 있는데 여전히 진행 중인 갈등의 해결책을 찾기 위한 개선방안을 모색해 보기로 한다.

1. 주민투표제 시행과정상의 문제점에 대한 개선책

사실 19년 동안 끌어온 방폐장입지결정지를 확정하여 매듭짓는 것도 중요하지만 국가의 중대한 정책을 지역주민들의 참여를 통해 결정짓는 만큼 주민투표제 시행과정상의 민주성 확보에 보다 많은 노력을 기울여야 한다. 2006년 9월 발표된 주민투표법 일부개정 법률안이 발표되긴 하였으나 그 내용을 들여다보면 현재 진행 중인 울산시와 경주시간 갈등의 주요 쟁점 사안의 해결책을 찾기란 어렵다. 행정구역상으로 치러지는 투표방식을 시설입지예정지 피해영향권역을 중심으로 한 주민투표방식에 대한 고려 또는 피해영향권역에 있는 지역주민들의 감정완화정책도 함께 병행되어 이루어져야 할 것이다. 이때 감정완화정책이라 함은 예상되는 정신적, 물질적 피해에 대한 경제적 보상과 피해발생예방책에 대한 기술적･행정적 대응방안과 관련한 설명회 등의 적극적인 대응책이 마련되어야 할 것이다.

두 번째로 주민투표실시 전 지역 주민들에게 이루어지는 정보제공과 관련한 것이다. 사실 주민투표의 대상이나 제시된 대안이 주민들이 판단하기에는 너무 전문적인 경우가 있다. 주민투표시 주민들에게 충분한 정보를 제공할 수 있도록 제도적 장치를 보완해야 할 것이다(최용호･김종환･정영환, 2003:417). 주민투표가 제대로 실시되기 위해서는 현재의 주민투표법의 공정성에 대한 보완이 필요하다. 주민투표의 시행과정에서 올바른 정보가 제공되지 않고 금권과 관권의 개입으로 주민투표가 민주적으로 운영되고 있지 않다거나 주민투표를 통한 찬성률로 후보 부지를 선정한다는 방침이 지역간 경쟁을 부추겨 주민투표가 과열양상을 보이며 혼탁하였다고 지적한다(윤순진, 2005:94). 사실 이번 방폐장입지정책 관련 주민투표에서는 담당 공무원이 지역주민을 대상으로 주민투표제가 처음으로 실시되고 지역주민들이 투표방식을 잘 몰라서 홍보행위 차원에서 지역주민들을 상대로 구체적인 설명을 하는 과정에서 불법 선거운동으로 오해받게 되었다고 설명하기도 하였다. 분명 지역주민들에게 주민투표와 관련한 정보제공에 적극적일 필요는 있으나 지방공무원 위주의 정보제공보다는 시민단체, 전문가, 다양한 이익집단들의 참여하에 정보제공을 받을 수 있도록의 조치가 필요할 것이다.

직접민주제에서 대표는 주민에게 정보를 알리는데 적극적이다. 흔히 특정 정당에 소속된 자신과 정당의 입지를 강화하기 위해 주민투표에 부쳐진 사안에 대해 입장을 밝히고 그 이유를 소상히 설명한다. 이런 현상은 대의민주제의 비밀주의 관행과 대조적이다. 이익집단도 자신이 원하는 방향으로 주민투표의 결과가 나오도록 영향력을 행사하기 위해 주민에게 관련 정보를 제공하는 일에 매우 적극적이다. 물론 이익집단이 자신의 입맛대로 투표자들에게 영향력을 행사하려 하기 때문에 왜곡된 정보가 제공될 수 있다. 그러나 이런 정보왜곡 현상은 정보독점이 가능한 경우에만 문제가 된다. 주민투표가 실시되기 몇 주 이전부터 정책 쟁점에 대해 다른 입장을 견지하는 여러 이익집단들이 경쟁적으로 관련 정보를 제공하고 서로 논박하는 상황에서 왜곡된 정보제공의 위험은 우려할 것이 못된다(안성호, 2005:168).

마지막으로 주민투표제도가 중앙정부, 지방자치단체장의 책임회피수단으로 활용되어서는 안 된다는 것이다. 주민투표는 대부분 가부를 묻는 예 또는 아니오의 선택을 하는 것이므로 오늘날의 복잡하고 다양한 가치관이 혼재하는 정책을 결정하는데 획일적 책임회피, 집행책임의 포기와 관련되어질 우려가 있다. 안성시의 경우 공용버스터미널부지 확정과정에서 원래 후보지를 포기하고 지방의회에 결정을 미루었으나 지방의회도 골치 아픈 결정을 다시 시장에게 넘기었고 시장은 다시 주민투표라는 방식으로 주민들 스스로 결정하도록 한 것이다 (최용호･김종환･정영환, 2003:417). 주민투표제의 장점이 그 지역의 주요 사안을 주민들이 직접 참여하여 그들의 의사를 명쾌하게 표명할 수 있는 길을 열어주었다는 데에 있을 것이다. 그러나 앞서 언급한 사실에서처럼 행정책임의 불명확화, 행정에 의한 주민의 포섭, 실질적인 문제의 해결에 연결되지 않는 점(김해룡, 2006:18), 투표사안에 대한 적극적인 정보 제공이 미흡한 채 이루어진 주민투표결정 등의 문제점도 발생할 수 있다는 점을 감안하여 철저한 준비와 사전 점검을 통해 이루어져야 할 것이다.

2. ‘주민투표법’ 내용상의 문제점에 대한 개선책

주민투표법이 2003년 12월 29일 국회에서 통과되어 2004년 1월 29일 법률로 공포되었다. 이러한 주민투표법의 법적 근거 하에 본 연구사례인 방폐장입지결정에도 주민투표제가 적용되었고, 부안 방폐장입지정책, 울산시 북구 화정장입정책, 제주도의 행정구역변경, 안성시의 공용버스터미널부지확정, 청주･청원통합 정책 등이 주민투표제를 통하여 봉착된 갈등문제를 해결하고자 하였다. 이처럼 중앙정부나 지방정부에서 심각한 갈등이 예기되거나 갈등에 당면한 상황을 원만하게 해결하기 위해서 앞으로 주민투표제를 활용할 가능성은 점점 증가할 것으로 본다. 그러나 정작 주민투표법의 내용을 구체적으로 짚어볼 때 몇 가지 문제점이 제기된다고 하겠다. 따라서 본고에서는 주민투표 운영 결과상 제기되는 문제점과 이에 대한 개선방안은 무엇인지에 대해 살펴보기로 하겠다.

첫째, 주민투표의 실시요건에 해당하는 주민투표법 내용에 관한 지적이다. 주민투표법 제9조 제1항은 “지방자치단체의 장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있다.”고 규정하고 있다. 이때 이 법조항은 두 가지 관점으로 해석할 수 있을 것이다. 하나는 지방자치단체의 장은 주민투표실시여부에 대해 재량권을 가지는 것으로 해석하고 지방의회의 결정이나 주민들이 조례에서 정하는 요건을 충족하는 서명을 확보하여 그 실시를 청구하였어도 지방자치단체장은 이를 거부할 수도 있다는 해석과 다른 한가지 관점은 자치단체장의 직권에 의하여나 또는 조례가 정하는 요건을 갖춘 주민 또는 지방의회의 청구가 모두 인정되어 주민투표를 실시할 수 있다는 해석이다. 이러한 두 가지 관점 중 전자의 관점으로 해석이 가능하다면 지방자치법과 주민투표법이 도입하고 있는 주민투표제의 의의를 제대로 실현하고 있다고 보기 어려울 것이다.

그러나 실제 대법원에서 다루어진 사건에서 주민투표의 실시여부가 지방자치단체장의 고유권한이라는 판례가 나온바 있음을 김해룡의 연구(2006)에서 밝히고 있다. 그 내용인 즉 대법원은 미군기지이전여부에 관하여 주민투표를 실시할 것을 의무화한 조례에 관한 위법심사 사건에서 지방의회가 조례로 정한 특정한 사항에 대하여 지방자치단체의 장이 일정한 기간 내에 반드시 주민투표를 실시하도록 규정한 조례안이 지방자치단체장의 고유권한을 침해하는 것으로서 법령에 위반된다고 판시한 것이 그것이다. 이와 같은 대법원의 견해는 주민투표의 실시 여부가 전적으로 지방자치단체장의 고유권한으로 본 것에 기인하는데, 이와 같은 해석은 지방의회가 의결로써 주민투표의 실시를 요구하거나, 주민투표법이 정하고 있는 일정한 이상의 연서로 주민투표를 요구하는 제도의 의의를 도외시한 판례임을 지적하고 있다. 따라서 법 규정의 내용을 명확히 하여 법 내용 자체 상에서 발생할 수 있는 갈등의 소재를 줄이고 새로운 제도 도입당시 본래의 취지를 살릴 수 있어야 한다. 그러므로 주민투표법 제9조 1항이 “지방자치단체장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있다”고 규정하여 그 실시 여부가 지방자치단체장의 재량에 속하는 것으로 해석할 가능성이 있고 또한 앞서 그러한 판례가 존재하였음을 볼 때, 지방의회의 요구가 있거나 주민이 일정한 법적 요건을 갖추어 그 실시를 요구하는 경우에는 지방자치단체장은 이를 수용하여 주민투표를 실시해야 할 의무가 있다(김해룡, 2006:24)고 법규정의 내용을 보다 명확히 할 필요가 있다.

둘째, 두 번째 지적할 사항도 주민투표의 실시요건에 해당되는 것으로 주민투표법 9조 2항을 보면 “주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위 안에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다”고 규정하고 있다. 서울시의 경우에 주민이 주민투표 실시를 요구하기 위해서는 법이 정한 최저 청구요건인 주민투표청구권자 1/20을 적용할지라도 2004년 4.15총선을 기준으로 무려 유권자 387,518명의 서명을 받아야 한다. 이러한 청구요건은 주민투표제의 활용을 가로막는 또 하나의 장벽이자 형식적 제도에 머물 가능성이 높게 한다. 스위스 캔톤의 경우 주민투표청구 서명자 수는 수천 명이 보통이고, 많아야 1만2천 명이다. 유권자수 대비 주민투표청구 서명자의 비율은 평균 2.2%에 불과하다(안성호, 2005:177).

셋째, 주민투표제의 도입취지가 국가의 중요한 시책을 결정함에 있어 주민의 의견을 충분히 수렴하여 반영하기 위한 수단으로 채택된 제도이다. 또한 정부도 주민투표야말로 민주주의제도에 충실한 사회적 합의절차라고 믿고 추진하나 실제 추진과정상에서 나타난 상황의 심각성을 우려하는 시민단체와 일부 지식인층에서는 앞의 내용에서 잠시 언급했듯이 지역갈등이 심화되고 해결하기 어려운 지경에 이르게 되면 결국 주민이 직접 결정하는 수밖에 없다는 논리 하에 중앙정부나 지방자치단체장의 책임회피수단으로 활용되어서는 안 된다는 것이다. 그러나 실제 주민투표법 24조를 보면 투표결과는 유권자의 1/3이상의 투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정된다고 규정하고 있다. 그렇다면 전체유권자의 17%만 찬성해도 방폐장부지로 선정된다는 것을 의미한다. 그러나 이렇게 심각한 갈등의 문제를 17%의 찬성만으로 결정한다는 것은 시설건립 추진과정에서 반대파의 저항으로 곤란을 겪을 가능성이 크다고 하겠다. 일산시 백석동 55층 주상복합 신축에 대한 주민투표 결과에 대한 추진위원회의 불복의 경우가 그 예이다(최용호･김종환･정영환, 2003:417).

그러나 최근 발표된 주민투표법 개정안을 보더라도 이러한 문제점에 대한 개정 내용은 찾아볼 수 없으며 울산이 방폐장 입지결정지역인 경주 인접지역임으로 인해 나타나는 갈등에 대한 해결의 실마리도 찾아보기 어렵다. 따라서 입지결정이 되고나서 동일 행정구역내 반대파로 인한 갈등, 이웃 시･군 주민들에 의한 갈등 등에 대비하기 위해서는 찬성의 요건을 보다 강화하고 이웃 시･군 지역주민들이 피해 영향권역에 있다면 투표권을 인정하는 방향으로 의 조정이 필요할 것이다.

넷째, 주민투표의 효과와 관련하여 주민투표법이 개정되어 시행되기 이전부터 법적인 구속력을 인정할 것인가 자문적인 것만 인정할 것인가에 대해 검토되어야 함을 주장하였다. 그러나 비용이 많이 소요되는 주민투표에 대해 자문적인 효력만 인정하는 것은 낭비이므로 지방자치법(제13조의 2)을 개정하여 주민투표의 결과가 지방의회의 결정을 대체하는 법적인 구속력을 인정해야 한다고 주장하였다(류호상, 2001:367; 최용호･김종환･정영환, 2003:420). 그러나 2004년 7월 30일 발표된 주민투표 개정안에는 물론 최근 발표된 주민투표개정안과 지방자치법상에 있어서도 주민투표 효과의 구속력과 관련한 언급은 찾아볼 수가 없다. 다만 주민투표법 24조 6항에 “지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표결과 확정된 사항에 대하여 2년 이내에는 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없다”라고 명시함으로써 지방의회의 경정보다도 더 강한 지속성을 두어 일정기간 내에서는 변경이 어렵도록 하고 있다.

3. 방폐장 입지정책을 둘러싼 경주시와 울산시간 갈등에서의 강조점

비단 주민투표제가 방폐장 입지정책 추진시에만 필요한 제도가 아니기에 주민투표제가 여러 정책사안의 주요 결정책으로 활용될 경우 적합성을 높이기위해서 개선되어야 하는 사안은 무엇인지를 중심으로 위에서 언급하였다. 주민투표 시행과정상에 있어서와 주민투표법 내용상의 문제점을 통해 충분히 논의하였지만 본 연구의 주요 갈등사례인 방폐장 입지정책을 둘러싼 경주시와 울산시의 정책갈등을 해결하기 위해서 법･제도상의 개선책은 무엇인지에 대해 다시 한번 언급하고자 한다.

중앙정부는 오랜 시간에 걸쳐 고민해왔던 중･저준위 방폐장 입지정책을 주민투표제의 도입으로 경주에 성공적으로 유치함과 동시에 비선호시설입지갈등의 해결책으로 정착되는 것으로 보일 수 있다. 그러나 앞서 갈등의 전개과정분석에서 논의했듯이 경주시와 울산시의 갈등이 지속상태이며 최근 발표된 주민투표개정안에서도 두 자치단체 간 갈등의 주요 쟁점사안에 대한 해결책이 구비되어 있지 않다는 게 문제이다. 한번 더 강조하여 말한다면, 울산시 북구･중구･동구는 방폐장 20km내에 포함되어 있으면서도 투표권을 갖지 못한 반면 30km떨어진 경북 건천 주민들의 경우 투표권을 행사하는 사태가 빚어졌으며, 정작 피해영향권역에 있는 사람들을 배제한 결정사항에 대해서 굴복할 수 없다는 강경한 입지반대 의지를 보였다(경상일보, 2005.11.4). 이러한 울산시 지역주민들의 의지는 잠재되어 있는 것이 아니라 방폐장 주민투표의 전면 무효화를 위해 헌법소원을 제기하는 형태로 갈등의 심각한 표출단계에까지 이른 상태이다. 그 결과 2005년 11월 28일 경주 방폐장 철회를 위한 울산대책위원회가 28일 경주 방폐장 부지 선정 주민투표가 울산 시민의 평등권과 행복추구권, 재산권에 위배된다는 이유로 헌법소원을 제출하였다(경상일보, 2005. 11.28: 헌법소원 담당 변호사와 인터뷰, 2006. 10. 25). 현재는 헌법소원을 제기해 놓은 상태에서 그 결과여부를 기다리고 있는 상태이므로 경주시와 울산시 두 자치단체간의 갈등은 진행 중이라고 하겠다.

경주시와 울산시의 정책갈등사례에서 그대로 드러나듯이 주민투표제도가 실효성을 갖기 위해서는 시설입지지역의 인근지역에 대한 고려를 반영하는 대책마련이 법･제도적으로 정비되어야 한다. 보다 구체적으로 말한다면, 행정구역을 중심으로 이루어지는 투표제도를 피해영향권역을 중심으로 하여 투표권을 주는 방안과 또한 시설입지로 인해 받게 되는 경제적 이익을 한 지방정부에 한정할 것이 아니라 인근 지방정부가 피해영향권역에 있다면 이 지역의 지역주민들에게도 경제적 보상을 하도록 하는 보상 확대 방안에 대해서도 대책마련이 강구되어져야 할 것이다.

V. 결  론

본 연구에서의 연구초점은 언론에 널리 보도되어 많은 사람들이 알고 있는 방폐장유치경쟁을 둘러싼 자치단체들 간의 갈등이 아니라 최종적으로 입지지가 결정되고 나서 제기된 자치단체 간 갈등의 갈등 해소책을 찾는 데 있다고 하겠다. 사실 주민투표법의 도입으로 오랜 세월 끌어왔던 방폐장입지정책이 자치단체간의 과열 유치 경쟁으로 나타난 문제점에 대해서는 많은 사람들이 알고 있지만 입지지가 결정되고 나서도 여전히 울산시와 경주시간의 갈등이 진행 상태에 있다는 사실과 이러한 자치단체 간 갈등을 해결하고자 해도 주민투표법, 방폐장 시설건립 관련 법상에 해결책이 마련되어 있지 않다는 사실을 그러한 문제에 직면해 보지 못한 자치단체들은 잘 모르고 있다는 사실이다. 2006년 10월 울산지역 국회의원인 김의원은 국정감사에서 “방폐장과 관련된 주민피해 보상이 행정구역만으로 단순히 결정돼서는 안 된다”며 “방폐장 건설지역인 경주 양북면은 오히려 울산시와 더 가까운 위치에 있는 만큼 울산에도 방폐장 피해에 따른 지원방안을 반드시 마련해야한다”고 촉구한 바 있다(경상일보, 2006. 10. 28). 앞서 언급하였듯이 주민투표법이 실효성을 갖기 위해서는 주민투표시행과정에서 제기된 문제점과 주민투표법 내용상에서 보완되어야 할 부분에 대한 적극적인 개선책이 마련되어야 할 것이다. 도시생활을 영위해 나감에 있어 반드시 필요한 시설물임에도 불구하고 시설건립 추진과정에서 제기되는 갈등으로 인한 행정지연현상은 곧 행정낭비 및 행정수요자들에 대한 서비스만족도 저하 현상까지 초래하므로 신속한 접근이 필요하다고 본다.

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김도희(金度希): 부산대학교 대학원에서 행정학 박사학위(2001)를 취득하고, 현재 울산대학교 행정학과에 재직 중이다. 주요 관심분야는 갈등관리, 사회복지행정, 도시행정, 여성행정 등이다. 주요 논문으로는 “NIMBY와  PIMFY시설입지정책의 갈등구조 비교분석-‘북구화장장유치사업과 ’경부고속전철 울산역 유치사업‘사례를 중심으로”(2004), “사회복지행정수요증대에 따른 지방정부의 대응실태와 과제”(2005), “주민배심원제를 통한 비선호시설 성공적 입지사례의 정책적 함의”(2005), “울산지역 로컬 거버넌스(Local Governance)의 성과와 한계”(2005), “21세기 행정환경변화에 따른 여성행정조직개편에 관한 연구(-여성행정조직개편의 환경적 요인 분석을 중심으로-)”(2006) 등이 있다.

<E-mail: dhkim5090@ulsan.ac.kr/논문접수일: 2007. 1. 9/심사게시일: 2007. 1. 18/심사완료일:2007. 2. 14>