지방정부 전자거버넌스 수준의 국제비교분석:

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울) : 131～151

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세계 대도시 정부 웹사이트 평가를 중심으로

The Comparative Analysis on e-Governance Performance of Local Government:

Assessment of Municipal websites Throughout the World

* 제 1저자

김 성 태*

서 은 진

전자거버넌스의 구현은 정부 웹사이트를 통해 현실화되고 있다. 따라서 전자거버넌스의 통로로써 지방정부의 웹사이트는 고객중심 지향의 전자적 공공서비스 제공뿐만 아니라 동시에 정보제공, 의견수렴, 정책활동에의 시민참여를 강조하는 전자적 참여 통로의 역할을 충분히 할 수 있도록 구현되어야 한다. 본 연구는 실제 지방정부의 웹사이트가 이러한 공공서비스의 전자적 제공뿐만 아니라, 시민참여의 창구로서 전자거버넌스의 통로 역할을 하고 있는지 분석한다. 이를 위해 세계 대도시 웹사이트를 대상으로 하여 개인정보보호와 보안(Privacy/Security), 사용편이성(Usability), 정보제공(Content), 서비스(Service), 시민참여(Citizen Participation)의 5가지 분야를 평가하고 그 결과를 비교분석하였다.

평가결과, 전 세계 대도시의 전자거버넌스 수준은 아직 중간에도 미치지 못하는 것으로 나타났고, 사용편이성만이 중간이상의 수준으로 평가되었다. 또한 OECD 회원국(선진국)의 경우 개인정보보호/보안과 사용편이성, 정보제공, 시민참여의 3개 분야에 있어 순위차이가 존재하지 않는 것으로 나타나, 앞으로의 방향에 있어, 이들 5개 영역간의 상충이 존재하지 않도록 하는 노력이 필요한 것으로 나타났다. 또한 시민참여가 5개 분야 중 가장 낮은 수준으로 나타났으며, 또한 시민참여를 높이기 위해서는 사용편이성, 정보제공, 서비스의 3개 분야를 함께 고려해야 할 것으로 나타났다. 2003년에 비해 2005년에는 전체 수준이 증가된 것으로 나타났다. 특히 상위권 대도시를 중심으로 개인정보보호/보안 영역의 수준이 향상된 것으로 나타났다. 또한 2003년에 비해 2005년 평가결과 OECD 회원국과 비회원국 집단간, 상하위 20위권 도시집단간 격차 및 우리나라를 포함한 아시아권에서의 격차가 심하게 나타나, 전자정부 선진국 및 국제기구의 역할 및 정보격차해소를 위한 우리나라의 역할이 강조된다.

주제어 : 전자정부, 전자거버넌스 수준평가, 지방정부 웹사이트

Ⅰ. 서  론

행정개혁을 위한 신공공관리(New Public Management)가 전 세계적으로 확산되면서 공공부문의 효율성과 생산성 제고, 고객만족 등에 대한 관심이 증대되었다. 특히 이러한 목표를 달성하기 위한 핵심수단으로 전자정부가 강조되어왔다. 전자정부를 통한 공공부문의 ICT도입은 공공부문 업무의 효율성을 증대할 것이라는 기대 뿐만 아니라 시민이 정책결정과정에 있어 중요한 영향을 미칠 수 있는 가능성과 기회까지 제공함으로써, 정부개혁을 위한 핵심 수단으로 강조되어왔다. 이와 함께 행정개혁의 또 다른 한 축으로 기존의 전통적 관료제 하에서 정부와 시민간의 일방적 관계에 대한 성찰을 토대로 국정운영과정에서 정부-시민간의 관계 및 역할 변화가 요구되고 있다(오형국 외, 2006;139). 결국 이러한 요구의 증대와 함께 전자정부가 가지는 기대효과가 맞물려 시민들이 정책결정의 과정에서 적극적으로 참여할 수 있게 하는 새로운 환경을 제공하고 있다.

현대 행정학과 공공부문 전반에 확산되어있는 거버넌스 패러다임과 더불어 전자정부는 시민과의 새로운 관계형성을 바탕으로 한 거버넌스 가능성을 사이버 공간에서 현실화하여, 전자거버넌스에 대한 관심으로 이어지게 했다.

지방정부 전자거버넌스 수준의 국제비교분석

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울)

전자정부는 단순히 공공부문의 정보기술 도입이 아닌 정부의 전통적 역할과 위계질서에 변화를 가져옴으로써 시민과의 상호대화 및 협력을 가능하게 하는 새로운 거버넌스 실현의 수단으로서의 가능성을 보여주고 있다. 또한 공공문제에 대한 시민 스스로의 자발적 문제해결에 대한 수요증가의 사회적 요소간의 상호작용으로 인해 등장 및 확산되고 있는 전자민주주의와 결합하여 전자거버넌스는 촉진된다. 이러한 배경 하에서 전자정부 선도국들의 관심사는 시민과의 사이버 상에서의 접점으로써 전자정부의 프론트 오피스(front-office), 즉 웹사이트 구축에 집중이 되고 있으며, 우리나라 뿐만 아니라 세계 각 국의 지방정부들 역시 웹사이트 구축을 통해 전자지방정부를 구현하고 있다(고경민 외, 2005). 이를 통해 우리나라 뿐만 아니라 세계 각국의 지방정부는 보다 더 시민과 가까운 전자정부를 구현하여 고객으로서의 시민의 편익을 증진하는 공공서비스를 제공하고, 정부활동에의 시민참여의 기회를 강화하여 전자거버넌스를 실현하고자 한다. 이를 위해서 지방정부의 웹사이트는 고객지향적 서비스의 제공을 위한 전자정부의 기능뿐만 아니라 시민이 더 쉽게 접근하고 참여할 수 있도록 하는 거버넌스 실현의 장으로 그 기능이 발전되어야 한다.

지방정부의 웹사이트는 시민이 원하는 정부정보와 공공 서비스를 요구하고 받을 수 있는 통로이며, 또한 여론을 수렴할 수 있는 중요한 수단이다(김종무, 2003). 또한 지방정부와 시민을 연결해주는 전자적 수단이고 전자거버넌스로 향하는 통로이다. 따라서 지방정부의 웹사이트는 시민의 접근성을 충분히 확보하고 정부활동에 참여할 수 있도록 거버넌스 지향의 웹사이트로 구현되어, 이러한 전잔정부와 다원화된 사회적 수요를 기반으로 한 전자민주주의의 결합을 통한 전자거버넌스로의 이행을 가능하게 할 수 있어야 한다.

앞서 언급한 바와 같이, 전자정부는 전 세계의 보편적인 정부혁신전략으로 강조되고 있으며, 지방정부의 웹사이트를 통한 공공서비스의 제공과 참여기회의 제공은 전 세계적인 추세이다. 그리고 공공문제해결과 정책과정에서의 시민참여의 사회적 요구 역시 점차 증가하고 있다. 따라서 지방정부의 웹사이트가 얼마나 이러한 수요를 반영할 수 있는 시민중심의 전자거버넌스를 지향하고 구축되고 있는지를 살펴보는 것은 앞으로의 전자정부 발전 방향성을 제시하는데 의미가 있을 것이다.

본 연구는 지방정부의 웹사이트들이 얼마나 웹사이트의 직접 사용자인 시민중심의 전자거버넌스를 지향하여 구축되고 있는지를 살펴봄으로써 지방정부의 전자거버넌스 수준을 비교분석한다. 본 연구는 전 세계 대도시 정부의 웹사이트를 대상으로 웹사이트의 전자거버넌스 수준을 비교분석한다. 그리고 현재 전자지방정부의 수준과 함께 앞으로의 전자거버넌스 구현을 위한 전자정부의 발전을 위한 함의를 제시하고자 한다.

Ⅱ. 전자거버넌스에 대한 이론적 접근

1. 전자거버넌스의 개념적 논의

전자거버넌스에 대한 개념을 논의하기 위해서는 거버넌스와 전자정부에 대한 개념적 논의가 우선적으로 필요하다. 거버넌스는 네트워크로의 변화를 의미한다(이명석, 2006: 199). 새로운 사회조정기제로서의 거버넌스가 제안되고 있으며, 특히 시민의 역할이 강조된다. Peter(1996)는 전통적인 거버넌스의 대안으로서의 참여 거버넌스 모형을 제시한다. 이는 일반시민 등 모든 이해관계자들이 다양한 형태로 참여하는 것을 강조하는 모형으로 정책과정에 있어 시민과 시민사회의 참여를 강조한다. 따라서 참여 거버넌스에서는 단순히 시민이 정보를 알아내는 것에서부터 정책과정에 실제 참여하는 것을 포함하는 다양한 참여형태가 이루어진다(권기창, 배귀희, 2006 ; 31). 이러한 참여 거버넌스에 대한 강조는 정책활동에서의 시민의 역할에 대한 사회적 수요를 형성한다.

또한 전자정부의 개념에 대한 논의는 다양하게 이루어져 왔다. 정보통신기술을 활용하여 전자적으로 업무를 처리하는 정부의 기술적 관점에서부터 정보통신기술의 활용으로 정부업무를 재설계하고, 행정의 생산성, 국가경쟁력강화, 정부혁신의 고객지향적 정부의 행정자체의 관점에 이르기까지 전자정부에 대한 개념은 관점에 따라 다양하다(한세억, 2006: 36). 그러나 주로 전자정부의 개념은 사회적 요구와 변화, 그리고 관계성을 고려하지 않은 공공부문 중심의 개념으로 정의되어졌다. UN이나 Gartner Group 등에서 제시하고 있는 전자정부의 단계 역시 공공기관이 웹을 통해 시민에서 제공할 수 있는 서비스의 수준 및 서비스 제공을 위한 조직의 변화를 설명함으로써, 정부 및 정책활동에서의 시민과의 상호작용적 측면, 참여적 측면을 별도로 전자정부 수준을 논의한다.

그러나 실제 전자정부의 효과는 시민과의 새로운 관계형성이라는 점에서 나타나고 있으며, 지방정부의 웹사이트는 시민의 의견을 듣고 함께 의논할 수 있는 장으로서의 역할을 하여 오히려 참여에 대한 새로운 수요를 생성시켜 전자민주주의의 가능성까지도 기대하게 한다.

전자정부와 이를 통한 참여의 사회적 수요 형성을 통한 전자민주주의 개념의 결합은 전자정부 그 이상의 개념을 전자거버넌스의 개념을 등장시키고 있다. 따라서 전자거버넌스는 사회문제의 해결기제로 시민과 시민사회의 참여와 역할을 강조하는 참여적 거버넌스 패러다임이 강조되고 있는 가운데, 정책활동에 대한 시민사회의 요구증가의 사회적 요소와 거버넌스의 통로로서의 전자정부가 성숙․결합한 형태이다.

전자거버넌스에 대한 개념은 정부내․외부의 관계지원을 위한 기술적 관점에서부터, 전자정부와 전자민주주의의 단계를 고려한 개념정의까지 다양하게 이루어지고 있다. 김판석(2005)은 전자거버넌스를 전자적 매체를 통한 거버넌스의 실현이라고 정의한다. Riley(2001)는 전자거버넌스를 정부내부와 외부간의 관계를 강화하기 위해 공평하고 효율적인 서비스의 전달, 민주적 표현 및 인간의 존엄성을 강조하는 적절한 기술을 활용함으로써 구현되는 것으로 본다. Perri 6(2004)는 전자정부활동을 전자민주주의(e-democracy), 전자서비스 공급(e-service provision), 전자적 관리(e-management), 전자거버넌스(e-governance)의 4가지 하부활동영역으로 구분하고 전자거버넌스를 관계나 협력보다는 정책활동을 지원하기 위해 이용되는 전자적 도구의 기술적 관점으로 이해하여 해석한다. 송희준(2004:2)은 전자거버넌스의 핵심은 오프라인상의 수직적 통제 원리에 의한 분화 및 전문화 원리가 온라인으로 구축된 수평적 네트워크를 통한 협동 및 파트너쉽 원리로 전환되는 것으로 정의한다. 황종성(2003)은 정부활동과 프로세스에 있어 시민의 역살이 강화되거나 정부구조자체의 변화가 발생하게 되는 전자거버넌스의 단계가 전자정부의 최종단계에서 실현될 것으로 보아 전자정부의 최종단계가 전자거버넌스임을 강조한다. Ukot-Uma(2001)는 전자민주주의와 전자정부를 모두 포괄한 개념을 전자거버넌스로 정의한다. 이때 전자 민주주의는 정부와 시민간의 모든 전자적 커뮤니케이션의 양식(정보, 투표, 토론)을 포함하는 프로세스와 구조로 시민들이 정부의 정책결정에 참여할 수 있도록 하게 하는데(Gronlund, 2001) 전자적 개입(e-engagement:전자적 네트워크를 이용하여 정책 과정에 시민을 개입시키는 것), e-consultation(공무원과 시민, 이해집단 간의 상호작용), e-controllership(전자적으로 조직의 서비스, 비용, 성과를 관리하는 역량)들의 활동이 포함된다(Riley, 2003). 그리고 전자정부는 시민에게 정부 서비스의 전자적 전달에 적절한 프로세스와 구조를 형성하는 것이다. 전자정부는 공공서비스가 발생되고, 전달되는 프로세스를 변형시켜 정부와 시민, 기업, 다른 정부의 전체 관계의 변형을 가져온다.

구체적으로 말하자면, 전자정부는 효율성을 강조하는 관료모형 전자정부에서 민주성과 투명성을 강조하는 거버넌스형 전자정부로 진화하고, 전자민주주의는 관료조직내 민주주의에서 다원사회형 전자민주주의로 진화한다. 그리고 이러한 전자정부 진화와 전자민주주의 진화는 서로 관계적 연계성을 가진다. 이러한 관계속에서 전자거버넌스는 정부를 포함한 다양한 사회주체간의 상호네트워크적 교류를 강조하고 민주성과 투명성을 강조하는 거버넌스형 전자정부와 다양하고 성숙된 시민사회를 기반으로 ICT를 통해 정책결정과정에서의 시민의 적극적 참여가 가능한 다원사회형 전자민주주의의 상호융합을 바탕으로 한 개념이라 할 것이다(김성태, 2003). 이러한 전자정부와 전자민주주의의 진화와 결합을 통한 전자거버넌스로의 이행은 다음 <그림 1>과 같이 나타낼 수 있다.

<그림 1> 전자거버넌스로의 이행 : 전자정부와 전자민주주의의 진화와 결합

관료조직내

전자민주주의

관료모형

전자정부

정보공개형

전자민주주의

정보관리모형

전자정부

상호거래모형

전자민주주의

시민참여모형

전자정부

다원사회모형

전자민주주의

거버넌스형

전자정부

사회다원성 정도

높음

낮음

소극적

적극적

진화

시민사회의 성숙정도

자료 : 김성태, 2003;96

이러한 전자거버넌스로의 이행에 있어 온라인으로 사용자들이 정부정보 및 양방향커뮤니케이션의 상호작용을 할 수 있는 통로를 형성하는 것은 중요하다(Center for Democracy & Technology, 2002). 지방정부의 웹사이트는 이러한 통로의 역할을 한다. 시민과 정부의 쌍방향적 웹사이트의 구축은 전자거버넌스 구현을 위한 출발점이다. 쌍방향적 웹사이트를 통해 정보공개, 민원처리단계 공개, 이의제기 보장, 전자적 세금 및 수수료 결제 등의 전자거래를 가능하게 함으로써 궁극적으로 정책과정에서의 시민참여를 가져올 수 있다는 점에서 웹사이트는 전자거버넌스의 의사전달 통로로서 강조된다(송희준 2004). 따라서 지방정부 웹사이트는 전자거버넌스 이행의 통로로써 실제 시민이 안전하고, 쉽게 접근할 수 있어야 하며, 고객중심을 지향하는 정부의 전자적 공공서비스 제공 뿐만 아니라 동시에 정보제공, 의견수렴, 정책활동에의 시민참여를 강조하는 전자적 참여 통로로써의 역할을 충분히 할 수 있도록 구현함으로써 실제 시민들이 정부활동에 활발히 관여할 수 있도록 구현될 필요가 있다.

2. 지방정부 웹사이트 평가에 대한 선행연구 검토

국제적으로 보편적인 국가혁신전략으로 각 국가별, 지방정부별 웹사이트가 구축되고 있으며, 국내외적으로 이러한 웹사이트의 기능과 수준에 대한 평가가 다양하게 이루어지고 있다. 웹사이트에 대한 평가는 공공부문이나 민간부문에서 모두 꾸준히 이루어지고 있으나, 민간부문에 비해 중앙 혹은 지방정부에 대한 웹사이트 평가는 그 정도나 체계성이 미흡하다.

정부 웹사이트가 구현해야 할 기능에 대해서, Akh laque(2002)는 거버넌스에서의 공공참여를 용이하기 위한 수단으로 공공기관의 웹사이트를 강조하고 다음의 <표 1>와 같이 웹사이트가 정부의 정보제공기능에서부터 커뮤니티 형성과 활동기능까지 제공하도록 구현되어 공공참여를 이끌어 낼 수 있도록 해야 함을 강조한다.

<표 1> 공공기관 웹사이트 구성의 3가지 수준

웹사이트 구성수준	내용
정부정보제공	정부기관의 목적과 임무, 공무원 연락처 제공, 모든 정부부처 구성도와 연락처, 시민이 이용할 수 있는 공공서비스 목록
온라인 서비스 전달	면허(재)발급 기능, 세금납부, 공무원과의 온라인 채팅 및 가상회의, 시민과의 연계, 의사결정을 위한 온라인 맵과 공간, 서비스 양식 다운로드 및 전자등록
커뮤니티 온라인	지방, 국가 혹은 연방이슈에 대한 논의, 지방정부 회의록과 의제목록, 다른 정치조직과의 연계, 토론과 여론조사, 도시의회의 의사록 제공

자료 : Akhlaque(2002)

이러한 웹사이트를 통해 구현될 기능과 관련하여 Gartner Group, Delloite등의 민간 컨설팅 회사 및 UN 등의 국제기구에서 웹사이트를 통한 서비스 기능과 수준을 기준으로 전자정부의 발전단계를 제시한다. Gartner Group(2000)은 전자정부가 정보제공(presence)의 단계, 상호작용(interaction)의 단계, 전자거래(transaction)의 단계, 변화(transformation)의 단계로 발전하며 각 단계별로 정보제공기능, 상호작용기능, 전자거래기능을 제공하고 있음을 제시한다. Deloitte(2001)는 일방향적 정보제공과 확산을 위한 웹사이트 구축을 1단계로 하여, 전자서명 등을 통한 보안강화를 전제로 한 공식적 쌍방향 거래기능 구현을 2단계, 원스톱 서비스가 가능한 다기능 포털구현을 3단계, 맞춤형 포털 구현을 통한 고객지향적 포털 형성을 4단계, 공통서비스의 통합처리가 가능한 서비스 군집화를 5단계, 최종적으로 단일접점과 서비스통합의 일원화를 통한 종합적 통합과 업무변화를 통한 정부혁신이 함께 이루어지는 총체적 정부혁신의 6단계를 제시하여 웹사이트를 통한 정부서비스 및 형태의 변화방향을 제시한다. UN(2002)은 웹사이트를 통해 제공할 수 있는 전자정부 서비스가 출현(emerging), 강화(enhanced), 상호작용(interactive), 업무처리(transaction), 일괄처리(seamless)의 단계로 발전하고 있는 것으로 제시한다. 이러한 발전 단계별로 정부 웹사이트가 제공하는 기능들을 제시하고 세계 국가를 대상으로 그 발전 수준을 평가한다. 우리나라 및 일부 선진국들은 4단계와 5단계에 이르고 있는 것으로 평가되었다.

또한 웹사이트에 대한 직접적 평가를 실시한 연구들의 경우, 브라운 대학교는 2001년부터 현재에 이르기까지 세계 각 중앙정부 웹사이트를 대상으로 보안과 개인정보보호, 서비스 유무, 웹페이지를 통해 제공하는 컨텐트, 시민참여의 여부를 통해 각 국가의 전자정부 수준을 평가하고 있다. Accenture사는 22개 국가의 정부 웹사이트를 대상으로 하여 웹사이트를 통해 이용할 수 있는 공공서비스의 질과 성숙도 정도를 평가하여 보고한다. 웹사이트를 통해 제공하는 교육, 우편, 조달 등의 공공서비스를 평가함으로서 온라인을 통해 제공되는 공공서비스의 수준을 평가한다. EU는 EU내의 국가에 대해 각 국가에서 제공하는 20개의 기본 공공서비스를 대상으로 온라인을 통한 서비스의 제공유무와 제공정도를 평가하고 있다. UN은 각 국가의 전자정부 수준을 평가하기 위해 전자정부 준비지수(E-government Readiness index)와 전자참여지수(E-participation index)를 이용하여 평가한다. 전자정부 준비지수(E-government Readiness index)는 국가 웹사이트를 평가하는 웹 측정, 텔레커뮤니케이션 기반과 인적자원을 평가하는 지표로 구성된다. 이때 국가 웹사이트를 대상으로 하는 평가에서는 서비스의 유무와 그 정도만을 평가함으로써 웹사이트를 통해 시민이 얼마나 공공서비스를 유용하게 사용할 수 있는지를 평가한다.

브라운 대학교의 평가 경우 몇가지 한계가 지적된다. 첫째, 국가 웹사이트 선정에 있어서의 한계로, 2004년 평가에서 우리나라의 경우 통합전자민원창구가 평가되고 있었다. 둘째, 측정항목에서의 한계로 웹사이트를 통한 서비스 제공유무와 개수까지만을 평가하여 제한적이다. 그리고 제공서비스 수에 따른 보너스 점수가 매년 달라져 일관성이 부족하다는 점이 지적될 수 있다. 셋째, 평가과정에서의 한계로 일부 비영어권의 웹사이트의 경우 자동번역소프트웨어를 사용하여 평가의 정확성이 떨어질 수 있다는 것이 한계로 지적될 수 있다.

E-Government readiness index 내 웹사이트 평가지표의 경우 정부온라인 서비스의 유무만을 평가하고 있으며, 또한 정도는 0=제공하지 않음, 1=때때로(sometimes), 2=종종(frequently), 3=대부분(mostly), 4=항상(always)으로 평가하고 있다.

우리나라의 경우 행정자치부는 2001년부터 광역자치단체를 시작으로 중앙행정기관 및 기초자치단체의 웹사이트에 대해 홈페이지의 구축성, 운영성, 접근성, 영문홈페이지 여부를 평가하여 중앙행정기관과 기초자치단체 홈페이지 수준을 조사한다(홍형득, 2005;156).

이명희(2006)는 부단위 중앙행정부처 웹사이트 21개 기관과 청단위 중앙행정부처 웹사이트 18개 기관을 대상으로 웹사이트에서 제공하는 정보서비스를 분석․평가하였다. 이를 위해 정보내용, 전자적 민원처리, 전자적 의견수렴, 접근 및 이용편의성, 디자인의 5개 측정요소, 세부 26개 항목을 구성하여 평가하였다. 변대호(2005)는 전자정부 포털 사이트를 포함한 19개의 대표 정부 웹사이트를 대상으로 하여 웹사이트의 유용성 정도를 평가하고 있다. 유용성을 특별한 훈련 없이 웹사이트를 쉽게 활용할 수 있도록 하는 것으로 정의하고, 웹사이트에 대한 16개 항목의 유용성 체크리스트 및 페이지 디자인, 컨텐트 디자인, 사이트 디자인 의 3가지 항목을 중심으로 평가하였다. 한기훈․홍일유(2006)는 우리나라 전자정부 웹사이트의 평가를 위한 평가요인으로 컨텐트, 행정서비스, 웹사이트의 특징, 커뮤니티, 디자인, 기술요인을 강조하고 있으며, 이중 행정서비스, 기술, 웹사이트의 특징이 웹사이트를 통한 성과에 특히 영향을 주는 요인으로 연구결과를 밝히고 있다. 김종무(2004)는 서울시의 10개 자치구를 대상으로 하여 평가모형을 구성하여 웹사이트의 운영성과를 평가한다. 평가항목을 시스템의 질, 정보의 질, 서비스의 질의 3개 차원으로 구성하고 이를 통해 웹사이트의 운영성과를 평가한다. 김영미(2001)는 국가웹사이트의 운영정도를 평가하기 위해 행정서비스, 전자민원, 민의수렴의 정도를 평가하고 있으며, 변동건(2002)은 광역 및 기초자치단체 웹사이트를 대상으로 전자적 정보제공정도, 전자적 민원, 전자의견수렴, 접근 및 이용편이성 항목을 통해 전자거버넌스의 수준을 평가하였다.

이와 같이 전문가 관점에서의 지표제시와 적용에 대한 연구뿐만 아니라, 사용자 관점에서 실제 만족도를 통한 웹사이트 평가 역시 최근에 많이 이루어지고 있다. 홍상진․윤지은 외(2006)는 서울특별시, 부산광역시, 제주시의 웹사이트를 대상으로 하여 사용자 유용성, 효과성, 만족도를 평가한다. 고경민․김혁(2005)은 서울시 전자정부를 사례로 하여 서울시 전자정부가 제공하고 있는 e-서비스에 대한 인지도, 활용도, 만족도를 조사하여 서비스에 대한 수준을 조사하고 비교한다. 김석주(2004)는 전자정부 민원서비스 이용자들을 대상으로 접근성, 유용성, 신뢰성, 대응성을 항목으로 만족도를 평가한다.

이처럼 웹사이트를 대상으로 하는 평가는 그 관점이나 보고자 하는 것이 무엇인가에 따라 다양하게 이루어진다. 그러나 대부분 웹사이트의 정보제공이라든지, 웹사이트를 통해 정부가 제공하는 공공서비스의 수준에 초점을 맞추고 있어, 시민에게 공공서비스를 보다 더 편하게 전달해주는 서비스 수단으로서의 웹사이트 기능을 중심으로 평가되어, 전자민주주의에 바탕을 둔 전자거버넌스의 통로로서의 웹사이트에 대한 평가까지는 잘 고려되지 못하고 있다. 일부 연구에서는 전자민원, 여론조사 기능을 평가함으로서 전자정부의 참여적 기능의 측면을 평가하고자 하고 있으나, 전자민원서비스 제공, 온라인 여론조사 제공과 같은 참여적 기능에만 국한해서 평가한다. 단지 변동건 외(2001)의 연구가 우리나라 지방정부를 대상으로 시민참여를 고려한 전자거버넌스라는 측면에서 분석을 시도하고 있다.

또한 국제기구를 중심으로 전자정부의 단계와 수준에 대한 논의는 실제 웹사이트를 통해 정부가 제공하는 전자적 서비스에 그 초점을 맞추고 있으며, 서비스 전달방식의 변화에 따른 조직변화와 정부혁신을 논의하여 고객서비스 전달의 혁신이라는 측면을 강조하고 있으며, 실제 웹사이트의 정책활동에서의 시민참여의 통로기능에 대해서는 별도로 논의한다. 그러나 실제로 지방정부의 웹사이트는 정부가 제공하는 공공서비스의 전자적 전달뿐만 아니라, 정책활동에서의 시민참여의 통로기능을 동시에 하고 있다. 따라서 웹사이트의 수준을 평가하고 분석함에 있어서, 또한 이를 통한 전자정부의 발전단계를 논함에 있어서 정책활동에 있어서 시민참여적 측면을 강조하여 함께 논의할 필요가 있다.

서삼영(2001)은 전자정부의 진화단계를 착수, 촉진, 시민중심, 질적 전환의 4단계를 제시하여 고객지향적 행정시스템 뿐만 아니라 시민과의 상호작용에 초점을 두고 있다.

따라서 본 연구는 다음과 같은 점에 있어 선행연구와의 차이점을 가진다. 첫째, 웹사이트를 전자거버넌스를 구현하기 위한 통로이며 수단으로써, 시민의 안전한 접근과 편이성이 확보되고, 또한 정부가 제공하는 공공서비스를 전자적으로 시민들에게 전달하는 기능뿐만 아니라, 실제 시민참여를 가능하게 하는 기능을 함께 제공함으로써 시민이 실제로 웹사이트를 통해 생활속에서 정부활동에 직접적 관여를 할 수 있도록 구현되었는지를 기존의 웹사이트의 참여적 기능에 대한 연구들을 확대하고, 종합적으로 평가하고자 한다. 따라서 보안/개인정보보호, 사용편이성, 정보제공, 서비스, 시민참여의 5가지 영역별 평가항목을 통해 시민중심의 웹사이트를 구현하고 있는지를 비교분석하였다.

둘째, 대부분의 연구들이 우리나라의 중앙행정기관의 웹사이트에 국한되어있다. 물론 광역자치단체와 지방자치단체를 대상으로 연구하고 있으나, 이는 국내에 한정되어 그 수준을 평가한다. 본 연구는 분석단위를 국내에 국한하지 않고, 세계 대도시를 대상으로 국제적 차원의 비교분석을 통해 세계 지방정부 웹사이트의 전자거버넌스 수준 정도를 비교분석하였다. 이를 통해 전 세계적으로 공통된 정부혁신전략으로써 구축되고 있는 웹사이트가 세계의 각 대도시에서는 어떻게 구현되고 있는지를 살펴보고자 하였다.

3. 분석의 틀과 방법

본 연구는 지방정부 웹사이트가 전자거버넌스 이행의 통로로써 실제 시민이 안전하고, 쉽게 접근할 수 있어야 하며, 정부의 전자적 공공서비스 제공 뿐만 아니라 동시에 정보제공, 의견수렴, 정책활동에의 시민참여를 강조하는 전자적 참여 통로로써의 역할을 충분히 할 수 있도록 구현되어 그 역할을 하고 있는지 지방정부 웹사이트의 전자거버넌스 수준을 비교분석한다.

본 연구에서는 전자거버넌스를 구현하기 위한 통로로써 웹사이트가 그 역할을 하고 있음을 전제로 하며, 따라서 본 연구에서 보고자 하는 웹사이트의 전자거버넌스 수준이라 함은 이러한 시민과의 상호작용적 측면에서 지방정부의 웹사이트가 지향해야 할 기능들을 얼마나 잘 고려하여 구현되고 있는가 하는 것으로 정의한다.

따라서 지방정부의 웹사이트를 통해 시민에게 제공되는 정보제공과 공공서비스는 물론, 시민참여의 측면을 함께 고려하여 평가함으로써 지방정부의 웹사이트가 얼마나 시민과의 관계성을 강조하여 구현되고 있는지를 살펴본다. 또한 시민들의 웹사이트에 대한 신뢰성과 접근성을 고려하여 개인정보보호 및 사용편이성을 함께 고려하여 평가한다.

이를 종합하면, 본 연구에서는 지방정부의 전자거버넌스 수준을 평가하고 비교분석하기 위해 개인정보보호와 보안(Privacy/Security), 사용편이성(Usability), 정보제공(Content), 서비스(Service), 시민참여(Citizen Participation)의 5가지 분야에서의 평가를 실시하였으며, 결과를 바탕으로 지방정부의 전자거버넌스 수준을 비교분석하였다. 따라서 전자거버넌스 수준의 비교분석 역시 개인정보보호와 보안, 사용편이성, 정보제공, 서비스, 시민참여의 5가지 영역에서 이루어졌다. 이러한 비교분석의 틀은 <그림 2> 와 같다.

본 연구는 2003년과 2005년 2차례에 걸쳐 미국 럿거스 대학의 전자거버넌스 연구소와 성균관대학교 국제정보정책전자정부연구소에서 이루어진 평가 결과를 기초 자료로 하여 세계 지방정부의 전자거버넌스 수준을 비교분석한 것이다.

<그림 2> 연구의 분석틀

전자 거버넌스수준

개인정보보호와 보안(Privacy/Security)

사용편이성(Usability)

정보제공(Content)

서비스(Service delivery)

시민참여(Citizen participation)

각 평가 분야별 지표는 지방정부의 웹사이트에의 접근성 및 시민참여의 측면과 지방정부 웹사이트가 가질 수 있는 전자민주주의적 요소를 반영하여 전자거버넌스의 통로로서의 역할과 기능의 웹사이트를 평가하기 위한 각 분야별 지표로 구성되어졌다.

평가항목들은 여러 전문가들의 검증을 통해 보완되어졌다(Marc Holzer․ and Seang-Tae Kim, 2003).

첫째, 개인정보보호와 보안(Privacy/Security) 분야는 웹사이트에서 제시하고 있는 개인정보보호정책과 인증과 관련된 사항을 평가하였다. 웹사이트 구현에 있어 신뢰성을 기반으로 웹사이트에 대한 접근을 강화하는 것이 강조된다. 시민이 웹사이트에 대한 신뢰성을 가질 때 웹사이트를 통한 공공서비스의 이용은 물론 참여정도도 강화될 수 있다. 따라서 지방정부의 웹사이트에서 제시하고 있는 개인정보보호정책을 통한 제도적 지원과 실제 기술적 인증이 함께 이루어지고 있는지를 살펴보았다. 또한 개인정보보호정책이나, 제3자 노출, 제한된 영역에서의 공공정보활용 등을 평가하여 시민의 인권과 프라이버시를 강조하고 보호하고자 하는 지를 평가하였다.

둘째, 사용편이성(Usability) 분야는 지방정부의 웹사이트가 사용자 친화적으로 구성되어 시민의 웹사이트에 대한 접근성이 용이한지를 평가하고자 한다. 이를 위해 기본적인 웹페이지의 디자인과 구성(페이지 길이, 색상, 전체적인 구조 등)을 살펴보고, 사용자 대상별 접근성을 확보하고 있는지, 또한 웹사이트 내의 검색도구에 대한 평가도 이와 관련된다.

셋째, 정보제공(Content) 분야는 실제 웹사이트를 통해 제공되는 정보내용과 최신성, 그리고 지방정부의 웹사이트가 제공하는 기술의 수준까지 함께 고려하여 살펴본다. 실제 기술이 발달해도 이러한 기술이 웹사이트를 통해 구현되지 않거나, 또한 제공되는 정보의 질이나 정확성, 최신성이 없으면 웹사이트에 대한 시민의 활용성이나 이용도가 떨어질 수 밖에 없다. 따라서 이러한 점을 고려하여 지방정부 웹사이트에서 제공하는 컨텐트를 평가하였다. 또한 소수자에 대한 접근성 및 관련 서비스의 제공(장애인의 접근성 및 복지서비스) 등 시민지향의 정보제공정도를 평가하였다.

넷째, 서비스(Service Delivery) 분야는 지방정부의 웹사이트를 통해 제공되는 전자적 서비스의 정도를 평가한다. 여기에서는 일방향적인 공공서비스 뿐만 아니라, 시민의 의견이나 불만에 대한 게시판이나, 행사등록과 개인맞춤서비스의 제공, 정보공개 및 관련 정보요청, 구매와 지불이 이루어지는 전자적 거래를 포함하는 정부와 시민간의 상호작용적 서비스의 민주적 요소를 반영한 평가지표를 구성하여 평가한다. 이러한 상호작용적 서비스의 제공은 시민들의 웹사이트에 대한 접근과 활용을 높일 수 있다.

다섯째, 시민참여(Citizen Participation)의 분야는 어떻게 지방정부가 시민의 참여를 온라인을 바탕으로 가능하게 하는지를 포함하여, 온라인 시민참여를 위한 관련 메커니즘을 제공하는지와 관련된다. 시민피드백, 온라인 게시판, 온라인 정책토론과 여론조사, 전자회의 및 실시간 참여, 시민만족도 조사 등의 참여적 요소를 강조하여 전자민주주의적 요소를 반영한 평가지표를 구성하고자 했다. 따라서 지방정부의 웹사이트가 온라인 참여의 기회와 가능성을 제공하는지를 평가한다. 이러한 5가지 분야를 평가하기 위한 주요 항목은 다음의 <표 2>와 같다.

<표 2> 지방정부 웹사이트의 전자거버넌스 수준 측정을 위한 평가항목

평가분야	개수	주요 평가지표
보안/개인정보보호 (Security & Privacy)	18	개인정보보호 혹은 보안정책, 자료수집, 개인정보보유, 제3자 노출, 개인정보기록의 검토, 정보관리, 암호화, 보안서버, 쿠키, 부정확한 개인 정보에 대한 확인 및 수정, 제한된 영역에서의 공공정보, 비공개 정보에의 접근, 전자서명 등
사용편이성 (Usability)	20	디자인(페이지 길이, 일관된 구조와 색상 등), 대상별 연계, 네비게이션, 사이트 맵, 글자, 양식, 검색 기능 및 수준 등
정보제공 (Content)	20	관련 기관에 대한 정보(미션, 우선정책 및 목표, 예산 정보, 주소 및 접촉창구 등), 관련 외부기관과의 링크, 시정 및 공공정보(보고서 및 멀티미디어 자료 등)제공 및 정보의 최신성 및 수준, GIS, 위험경보메커니즘, 장애인의 접근성, 최신정보기술(예: PDA, 휴대전화기 등)의 이용, 외국어 지원, 복지서비스, 채용정보, 다양한 행사 안내 등
서비스 (Service)	20	세금, 면허 및 허가, 허가, 생활 및 민원 서비스, 공공시설 이용(구매 혹은 등록), 온라인 추적시스템, 전자조달, 자산평가, 데이터베이스, 의문 및 불만사항에 대한 게시판 서비스, FAQ제공, 개인정보제공 및 정보요청서비스, 행사등록서비스, 개인맞춤서비스, 웹마스터 응답, 법/규제위반에 대한 신고 등
시민참여 (Citizen Participation)	20	시민 피드백, 온라인 시민 참여(온라인 게시판, 온라인 정책토론, 전자회의, 온라인 여론조사)창구, 온라인을 통한 시민직접참여의 제도화(직접민주주의 구현), 실시간 참여, 시민 만족도 조사, 성과 측정 등

본 연구의 분석대상은 세계 대도시 웹사이트이다. 온라인 이용자 수 100,000명 이상의 전 세계의 100개의 대도시의 공식 웹사이트를 대상으로 하여 평가한 결과를 기초자료로 각 수준을 비교분석한다. 이중 해당 도시의 대표적인 웹사이트를 구축하지 않거나, 평가기간동안 구축중인 웹사이트와 실제 해당 도시의 웹사이트를 찾지 못한 도시 19개를 제외한 81개가 평가되었고, 따라서 분석대상에 포함되었다. 그러나 실제적으로 비교는 각 개별 대도시 뿐만 아니라, 집단별(대륙별, OECD 회원국에 속한 도시 혹은 비회원국에 속한 도시) 비교분석을 실시한다. 또한 본 연구에서는 2005년에 이루어진 평가결과 뿐만 아니라 이미 2003년에 동일한 지표와 과정으로 이루어진 결과를 활용하여 비교분석한다.

실제 평가는 직접 해당 국가 혹은 도시의 언어 사용자가 직접 해당 도시의 웹사이트를 방문하여, 제시된 각 지표항목에 따라 평가하였으며, 평가자들간의 결과 차이가 존재할 경우 제3자 평가를 통해 다시 재평가되어 점수를 조정하였다. 또한 평가결과는 각 항목별 20점을 만점으로 100점으로 환산된 점수로 나타내었다. 이렇게 제시된 평가결과를 기초로 본 연구는 세계 대도시별 전자거버넌스 수준 및 각 집단별 수준을 비교분석하였다.

Ⅲ. 지방정부 전자거버넌스 수준 비교 분석 결과

1. 평가요인간 상관관계 분석

5개의 각 분야들이 전체 전자거버넌스의 수준과 어떤 상관관계를 가지는지를 살펴보기 위해 각 5개 분야와 전자거버넌스의 수준과의 관계성을 살펴보았다. 또한 각 평가항목에 있어 차이가 존재하는지를 함께 살펴보았다.

<표 3>에서는 보안/개인정보보호(security & privacy), 사용편이성(Usability), 정보제공(content), 서비스(Service), 시민참여(citizen participation)들이 전자거버넌스의 수준과 상관관계가 있는지를 살펴본다. 또한 각 차원별로 차이가 있는지를 살펴본다. 즉 개인정보보호와 보안이 잘된 웹사이트가 사용편이성, 정보제공, 서비스, 시민참여에 있어서도 그 기능을 잘 구현하고 있는지를 검정한다.

<표 3> 평가 요인간 상관관계(상관계수)

	개인정보보호/보안 (privacy & security )	사용편이성 (Usability)	정보제공 (content)	서비스 (Service)	시민참여 (citizen participation)	전체
개인정보보호/보안 (privacy & security)	1.000	.582**	.664**	.616**	.526**	.747**
사용편이성 (Usability)	.582**	1.000	869**	.805**	.770**	.905**
정보제공 (content)	.664**	.869**	1.000	.881**	.848**	.961**
서비스 (Service)	.616**	.805**	.881**	1.000	.786**	.916**
시민참여 (citizen participation)	526**	.770**	.848**	.786**	1.000	.870**
전체	.747**	.905**	.961**	.916**	.870**	1.000

** p〈.01임(양측)

각 평가부문별 순위 차이를 검정하기 위해 Spearman 순위상관계수를 계산하였다. 일반적으로 상관성의 여부는 상관계수 값이 0.7이상(-의 관계일 경우 -0.7이하)일 때 매우 상관관계가 있다고 본다(원태연․정성원, 2006). 전체 평균의 전자거버넌스 수준과 각 평가항목간의 상관계수는 개인정보보호/보안이 0.747, 사용편이성이 0.905, 정보제공이 0.961, 서비스가 0.916, 시민참여가 0.870으로 모두 전자거버넌스 수준과 관계가 높은 것으로 나타났다. 또한 개인정보보호/보안의 순위와 사용편이성의 순위는 그 상관계수가 0.582로 비교적 뚜렷한 상관관계를 가지고 있어, 개인정보보호/보안의 순위가 높은 웹사이트가 사용편이성도 높은 수준인 것으로 나타났다. 사용편이성과 정보제공 역시 그 상관계수가 0.869로 높은 것으로 나타났고, 시민참여와의 관계도 0.770으로 뚜렷하게 높은 것으로 나타났다. 이처럼 전자거버넌스의 5가지 영역은 서로 높은 상관관계를 보이고 있다. 따라서 어느 한 평가영역에서 높은 순위를 차지하고 있는 웹사이트는 다른 평가영역에서도 높은 순위를 차지하는 것으로 나타났으며, 항목간 편차가 크게 나타나지 않는다고 볼 수 있다.

Spearman's rho는 비모수통계방법으로 순위상관관계라 불리며, 표본이 상대적으로 작을 때(N<30)와 측정치가 서열척도일 때, pearson 적률 상관관계보다 작은 오차를 갖는다(옥치상, 2001).

또한 집단별로 구분한 경우 어떠한 차이가 나는지 살펴보기 위해 OECD 회원국가에 속한 대도시 군과 OECD 비회원국에 속한 대도시 군으로 구분하여 각 집단별 평가영역간 상관관계를 살펴보았다. 30개의 OECD 회원국에 속한 도시들의 결과는 <표 4>와 같다.

<표 4> OECD 회원국에 속한 도시 집단에서의 평가 영역간 상관관계(상관계수)

	개인정보보호/보안 (privacy & security )	사용편이성 (Usability)	정보제공 (content)	서비스 (Service)	시민참여 (citizen participation)
개인정보보호/보안 (privacy & security)	1.000	.090	.334	.376*	.069
사용편이성 (Usability)	.090	1.000	.668**	.491**	.395*
정보제공 (content)	.334	.668**	1.000	.672**	.591**
서비스 (Service)	.376*	.491**	.672**	1.000	.552**
시민참여 (citizen participation)	.069	.395*	.591**	.552**	1.000

* p〈.05임(양측)

** p〈.01임(양측)

OECD 회원국에 속한 대도시 집단에서의 각 평가영역별 상관관계를 살펴보면, 개인정보보호/보안과 서비스가 0.375(유의수준 0.05)로 어느 정도 상관관계가 있는 것으로 나타났으며, 전체 100개 도시를 대상으로 분석한 결과와 달리 서비스 영역 이외에 개인정보보호/보안과 다른 평가영역들 간에는 큰 상관성을 가지지 않는 것으로 나타났다. 최근 전자적 거래 서비스를 통한 공공부문 서비스의 확대로 인해 개인정보보호와 보안이 더욱 강조되면서 이 둘 간의 상관성이 더 높게 나타나는 것으로 해석된다.

사용편이성과 정보제공은 0.668로 높은 상관성을 보이고 있어 사용편이성의 수준이 높을 수록 정보제공의 수준 역시 높은 것으로 나타나 둘 간의 차이가 나타나지 않고 있으며, 서비스와도 상관성이 있는 것으로 나타났다. 또한 시민참여와도 0.395로 어느 정도의 상관성을 가지고 있는 것으로 나타났다.

정보제공의 경우 사용편이성, 서비스, 시민참여와 각각 어느 정도 높은 상관성을 보이고 있으며, 서비스의 경우 정보제공과 가장 높은 상관성을 보이고 있고, 이외 다른 4개의 평가 영역과 고른 상관성을 보이고 있다. 시민참여는 정보제공과 서비스와 높은 상관성을 보이고 있으며, 사용편이성과는 그보다는 적은 상관성을 보인다. 그러나 개인정보보호/보안과는 큰 상관성을 보이지 않는 것으로 나타났다. 이에 반해 OECD 비 회원국에 속한 대도시 집단의 경우 <표 5>와 같이 각 평가영역간에 모두 상관성을 보이고 있는 것으로 나타나, OECD 회원국과 비회원국 집단별로 평가영역간의 상관성에 차이가 나는 것으로 나타났다.

이러한 결과를 볼 때, 전자거버넌스 수준을 평가하기 위한 평가지표 자체는 전자거버넌스의 수준과 상관성이 있도록 구성되었으며, 대부분의 전자거버넌스 수준에 있어 상위수준에 있는 OECD 회원국에 속한 대도시들의 경우 각 평가영역간의 상관성 정도가 다른 것으로 나타났다. 특히 개인정보보호/보안의 경우 서비스 이외의 다른 평가영역과는 상관성이 없는 것으로 나타나 개인정보보호/보안의 수준이 높더라고 서비스, 정보제공, 시민참여 등의 기타 영역의 수준이 높지 않을 수 있는 것으로 나타났다. 시민참여의 경우 역시 정보제공, 서비스 등의 실제 시민들이 웹사이트를 유용하게 활용할 수 있도록 할 때, 시민참여의 수준도 높아질 수 있는 것으로 나타났다.

<표 5> OECD 비회원국에 속한 대도시 집단에서의 각 평가영역별 상관관계(상관계수)

	개인정보보호/보안 (privacy & security )	사용편이성 (Usability)	정보제공 (content)	서비스 (Service)	시민참여 (citizen participation)
개인정보보호/보안 (privacy & security)	1.000	.507**	.564**	.429**	.418**
사용편이성 (Usability)	.507**	1.000	.688**	.524**	.554**
정보제공 (content)	.564**	.688**	1.000	.681**	.688**
서비스 (Service)	.429**	.524**	.681**	1.000	.520**
시민참여 (citizen participation)	.418**	.554**	.688**	.520**	1.000

** p〈.01임(양측)

2. 전체 순위 및 집단별 순위비교분석

평가결과, 전체 평균은 33.11로 아직까지 전 세계적으로 전자거버넌스의 수준은 그다지 높지 않은 것으로 나타났다. 그러나 1위인 서울이 81.70점, 2위인 뉴욕이 72.71점 등으로 으로 나타나, 상위 10위권의 평가가 50점 이상으로 나타나고 있어, 수준에 있어 차이가 많이 나고 있음을 예상할 수 있다. 이는 아직까지 전 세계적으로 지방정부의 웹사이트가 고른 수준에 이르지 못함을 보여준다. 각 평가영역별 수준을 살펴보면 <그림 3>과 같다.

상위 10위까지를 살펴보면, 서울이 81.70점으로 1위, 뉴욕이 72.71점, 상하이가 63.93점, 홍콩이 61.51점, 시드니가 60.82점, 싱가포르가 60.22점, 도쿄가 59.24점, 쮜리히가 55.99점, 토론토가 55.10점, 리가가 53.95점으로 포함되었으며, 이중 아시아권 도시가 5개 도시로 상위권의 절반을 차지하고 있다.

<그림 3> 5개 평가 영역별 추세

사용편이성(Usability)이 17.81점으로 중간이상의 수준을 보이고 있어 전 세계적으로 시민이 편하게 느낄 수 있는 사용자 친화적인 지방정부의 웹사이트가 구현되고 있음을 알 수 있다. 그러나 이 외의 개인정보보호/보안(Privacy/Security), 정보제공(Content), 서비스(Service delivery), 시민참여(citizen Participation) 영역은 그 수준이 중간에도 미치지 못하여 미흡한 것으로 나타났으며, 특히 시민참여는 3.57점으로 가장 미흡한 수준으로 나타났다.

<그림 4>는 대륙별 수준을 나타내고 있다. 각 대륙별 수준을 살펴보면, 오세아니아주가 49.94점으로 가장 높은 수준인 것으로 나타났으며, 유럽(37.17), 아시아(33.05), 북아메리카(30.21), 아프리카(24.87), 남아프리카(20.45)의 순으로 나타났다. 이 중 오세아니아 주와 유럽만이 전체 평균 33.11 이상인 것으로 평가되었으며, 이외의 아시아, 북/남아메리카 아프리카는 그 이하로 평가되었다. 오세아니아 주의 경우 개인정보보호/보안(Privacy/Security)은 12.0점으로 가장 높은 수준을 보이고 있는 반면, 시민참여(Citizen Participation)는 4.09점으로 낮은 수준을 보여 두 평가영역에 차이가 큰 것으로 나타났다.

각 대륙별 1위를 살펴보면, 아프리카 cape town(37.88), 아시아 Seoul(81.70), 유럽 Zurich(55.99), 북아메리카 New York(72.71), 오세아니아주 Sydney(60.82), 남아메리카 Sao paulo(35.88)로 평가되었다.

<그림 4> 각 대륙별 비교 : 총점 & 평가영역별

이러한 개인정보보호/보안과 시민참여 평가영역간 순위차이는 OECD 회원국내에서의 평가영역간 상관관계분석에서 둘 간의 관계성이 적어 순위에 있어 차이가 존재할 수 있다는 결과와 동일하다.

세부평가항목별로 살펴보면, 개인정보보호나 보안정책을 제시하고 있는 도시가 37%, 제시하지 않은 도시가 63%로 절반 이상의 도시가 개인정보보호나 보안에 대해 명확히 명시하고 있지 않음이 나타났다. 또한 전자서명의 경우 개인정보보호와 보안에서 있어서 가장 높은 수준을 보이고 있는 오세아니아 주 역시 완전히 구현하고 있지 않은 것으로 나타났으며, 유럽은 9%, 아시아는 13%정도로 제공하고 있을 뿐이다. 또한 대부분의 국가들이 대상별로 웹사이트를 활용할 수 있도록 구현하고 있고, 홈페이지 길이나 디자인 등 사용편이성에 있어 높은 수준으로 나타나 사용자 친화적인 웹사이트를 지향하고 있음이 전 세계적으로 공통적 추세임이 나타났다. 반면에 장애인에 대한 접근에 있어서는 전체적으로 10%와 9%에 지나지 않으며, 주로 전자거버넌스 수준이 상위로 평가된 아시아와 유럽권의 일부 도시에서만 고려하고 있는 것으로 나타났다. 모바일서비스의 경우도 서울, 상하이, 싱가폴 등의 아시아권 도시와 룩셈부르크, 바르샤바, 소피아 등의 유럽권 도시 들에서 주로 제공되고 있으며, 이외의 대륙에서는 제공되지 않고 있는 것으로 나타났다.

또한 각 대륙내에서도 수준차이가 극심히 나타나고 있다. 아프리카의 경우 1위인 Cape Town의 경우 37.88점으로 평균이상으로 나타났으나, 실제 아프리카에서 선정된 14개 도시의 경우 평가기간동안 웹사이트가 구성중이거나 확인되지 않은 경우도 있었다. 대륙내 수준정도를 살펴보기 위해 상하위 20위권 도시들의 전자거버넌스 수준 평가결과를 비교해본 결과 상위20위권의 경우 54.94점, 하위 20권의 경우 14.38로 극심한 차이를 보이고 있다.

상하위 20위권내의 전체 및 각 평가영역별 점수는 다음과 같다.

	총점	개인정보보호/보안	사용편이성	정보제공	서비스	시민참여
상위 20위권	54.94	9.96	15.84	12.53	9.56	7.05
하위 20위권	14.38	0.26	8.49	2.95	1.80	0.89

<그림 5> 상하위 20위권 도시집단 대륙별 분포

<그림 5>와 같이 상위 20위권과 하위 20위권 집단별로 포함된 도시 분포를 살펴보면, 상위20권내에는 유럽이 11개로 가장 많은 35%를 차지하고 있으며, 아시아가 6개로 30%를 차지하여 유럽과 아시아의 수준이 다른 대륙보다 높은 것으로 나타났다. 그러나 유럽의 경우 평가대상으로 선정된 34개의 지방정부 모두 공식 웹사이트를 쉽게 확인할 수 있었으며, 평균 이상의 지방정부가 22개로 절반이상인 것으로 나타났다. 그러나 아시아의 경우 하위 20위권 내에 이미 7개의 도시로 35%를 차지하고 있으며, 타슈켄트의 경우 4.48점으로 가장 저조한 수준인 것으로 나타나 아시안 내에서 심한 수준차이가 나타남을 알 수 있다.

<그림 6>은 2003년과 2005년의 평가결과를 비교한 것이다. 전체 전자거버넌스의 수준을 살펴보면, 2003년의 28.49점보다 2005년에는 33.11로 상승한 것으로 나타났다.

<그림 6> 2003년과의 비교 : 전체 및 평가영역별

2003

2005

year

28.49

33.11

60

100

80

40

20

0

전체평균비교

5개 평가별 비교

2003

2005

15

10

5

0

total

score

각 평가 영역별로 개인정보보호/보안(Privacy/Security)의 경우 2.53점(2003)에서 4.17점(2005)으로 다른 평가영역에 비해 가장 상승한 것으로 나타났으며, 사용편이성(Usability)의 경우도 11.45점(2003)에서 12.42점(2005)으로 소폭 상승하였다. 시민참여(Citizen Participation)의 경우는 그 수준은 소폭 상승하였으나, 2005년에는 오히려 개인정보보호/보안(Privacy/ Security)의 영역보다 그 수준이 더 떨어진 것으로 나타났다. 전체 영역별로 살펴보면, 전체적으로 그 수준은 상승한 것으로 나타났다. 그러나 여전히 사용편이성(Usability) 제외하고는 중간이상의 수준을 보이지 못하고 있다. 그리고 <그림 7>과 같이 OECD 회원국에 속한 대도시들과 비회원국에 속한 대도시들의 집단별 결과를 2003년의 결과와 비교해보면, OECD 회원국에 속한 대도시들의 경우 2003년 36.34점에서 2005년에는 44.34점으로 상승하고 있으며, 비회원국에 속한 대도시들 역시 24.26점(2003)에서 26.50점(2005)으로 상승하여 그 수준이 올랐음을 보여주고 있다. 특히 OECD 회원국에 속한 대도시들의 경우 개인정보보호/보안(Privacy/Security) 영역이 다른 영역에 비해 상대적으로 많이 상승한 것으로 나타나 선진국일수록 특히 신뢰성을 강조하고 개인정보보호와 보안에 많은 노력을 기울인 것이 나타났으며, 이는 개인정보보호/보안 영역의 전체 수준을 상승시키고 있다.

OECD 회원국의 각 평가영역별 평균변화는 다음과 같다.

영역	개인정보보호/보안	사용편이성	정보제공	서비스	시민참여
평균변화	3.94 -> 7.17	13.62 -> 14.30	8.55 -> 10.21	5.95 -> 7.50	4.29 -> 5.18

상하위 20위권 도시집단간 비교에 있어 상위20위권의 경우 개인정보보호와 보안에서 가장 많이 상승되어있음이 나타났고(7.13점에서 9.96으로 2.83점 상승) 수준차이 역시 2003년보다 더 많이 벌어졌으며, 특히 개인정보보호/보안 영역이 다른 영역에 비해 더 많이 벌어진 것으로 나타나, 상위수준일수록 개인정보보호/보안에 더 관심을 가졌음을 알 수 있다.

	영역	총점	개인정보보호/보안	사용편이성	정보제공	서비스	시민참여
상하위20위권 집단비교	2003년 격차정도	37.00	6.91	7.94	8.76	7.61	5.78
	2005년 격차정도	40.56	9.70	7.36	9.58	7.76	6.15

<그림 7> OECD 회원국내 대도시들과 비회원국내 대도시 격차 변화정도(2003년과 비교)

전체평균비교

OECD국가 대도시와 비회원국가 대도시간 격차비교

점

수

점

수 격

격

차

정

도

60

100

80

40

20

0

2003

2005

36.34

44.34

24.26

26.50

OECD

NON-OECD

5

20

15

10

0

total

score

privacy

useability

content

service

citizen

participation

2005

2003

2005

17.85

4.77

2.98

4.09

3.47

2.55

12.08

2.18

3.34

3.26

1.73

1.57

그러나 두 집단의 격차정도를 살펴보면, 2003년에는 격차가 12.08점인 반면, 2005년에는 그 차이가 17.85점으로 더 벌어져 두 집단간 격차가 2003년에 비해 오히려 더 커진 것으로 나타났다. 각 분야별 역시 개인정보보호/보안영역이 2.18의 격차에서 4.77의 격차로 더 커졌으며, 다른 영역에 비해 가장 많이 벌어진 것으로 나타났다. 정보제공 역시 4.09로 3.26의 2003년보다 그 격차 정도가 커졌고 서비스와 시민참여도 3.47과 2.55로 그 격차가 더 커져, 전체적으로 지방정부의 전자거버넌스 수준의 차이는 더 벌어진 것으로 나타났다. 단지 사용편이성에 있어서만 2.98로 2003년의 3.34보다 격차정도가 더 줄어드는 것으로 나타났다.

Ⅳ. 결  론

이미 전자정부는 전세계적으로 확산된 정부혁신의 전략이며, 이의 실현을 위한 정부와 시민간의 접점으로서 지방정부의 웹사이트 구축은 세계적으로 공통된 현상이다. ICT발달로 인한 전자정부의 구축과 함께 여러 사회적 수요의 등장과 거버넌스 패러다임으로 인해 대두된 전자거버넌스에 대한 논의는 NPM으로 인해 강조되었던 시민에 대한 공공서비스 전달의 기능은 물론, 시민과 정부간 관계 변형과 시민의 직접참여를 더욱 강조하게 했다.

이러한 정부와 시민간 관계적 측면에서의 전자거버버넌스의 구현은 지방정부의 웹사이트를 통해 가능성을 높이고 있으며, 따라서 지방정부의 웹사이트는 단순히 전자적 참여기능만을 제공해 줄 것이 아니라, 전자거버넌스의 통로로서의 역할을 할 수 있도록 실제 웹사이트의 사용자인 시민중심의 관점에서 종합적인 측면을 고려하여 구현되어야 할 것이다. 따라서 지방정부 웹사이트는 안정성을 기반으로 한 신뢰를 바탕으로 운영되어야 하며, 지방정부 웹사이트를 통한 공공서비스는 적은 비용으로 24/7의 서비스 이용과 쉬운 접근가능성이 보장되고, 방문없이 정부서비스를 받을 수 있도록 해야 한다. 또한 정부의 공공정보에 대한 온라인 접근과 온라인 토론과 피드백 활동 등을 통한 정책활동에서의 시민참여도 함께 이루어져야 한다. 즉 고객지향적인 공공서비스의 제공을 위한 행정에서 시민지향의 행정으로 변화해야하고 정부가 이러한 역할을 할 수 있는 통로로서의 웹사이트가 이러한 역할을 동시적으로 구현할 수 있도록 해야 한다. 이를 통해 전자거버넌스의 통로로서의 지방정부의 웹사이트는 정부내부에서 외부로의 개혁(From Inside To Outside)뿐만 아니라 외부를 통한 내부의 개혁(From Outside To Inside)을 가능하게 하는 통로가 되어야 한다(Van Duivenboden & Lips, 2005).

이러한 배경 하에 본 연구는 세계 대도시 웹사이트를 대상으로 하여 지방정부의 전자거버넌스 수준을 비교분석하였다. 평가결과 전세계 지방정부 전자정부 웹사이트의 전자거버넌스 수준은 낮다. 아직까지 사용편이성만을 강조하고 있으며, 개인정보보호/보안, 제공하는 정보, 서비스, 참여에 대해서는 그 수준이 미흡한 것으로 평가결과 나타났다. 그러나 2003년과의 비교에서 5개의 평가영역별 점수가 2003년에 비해 모두 상승하였으며, 특히 보안/개인정보보호(Security & Privacy) 영역의 수준이 향상됨으로써 이 영역에 대한 관심이 많이 증가된 것으로 보인다. 더욱이 상위수준에 랭크된 도시일수록 개인정보보호와 보안의 수준이 더 많이 향상되어, 무조건적인 전자정부 구현보다는 정보보안 및 개인정보보호강화를 통해 시민의 신뢰성이 뒷받침된 전자정부를 구현하고자 함을 알 수 있다. 또한 OECD 회원국에 속한 대도시들만을 대상으로 한 분석에서는 반드시 개인정보보보호/보안이 강화될수록 시민참여나 사용편이성과 정보제공의 수준이 높아진다고 볼 수 없는 것으로 나타나, 전자거버넌스의 구현을 위한 5개의 영역간 발전에 있어 상충되지 않도록 하는 노력이 필요한 것으로 분석되었다.

그리고 5개 평가영역 중 시민참여의 분야가 가장 미흡한 것으로 나타나, 전자거버넌스의 실현을 위해 전자민주주의적 기능과 요소에 대한 더 많은 관심이 필요한 것으로 나타났다. 특히 각 평가영역별 순위차이분석에서 전자거버넌스의 수준이 잘 발달된 도시일수록 시민참여가 서비스, 정보제공, 사용편이성과 관계가 높은 것으로 나타나, 단순히 웹사이트 상에서의 시민참여적 요소만을 강조할 것이 아니라, 시민의 지방정부 웹사이트의 활용정도를 함께 고려할 때, 시민참여적 요소를 동시에 높일 수 있을 것으로 나타났다. 우리나라의 서울특별시의 웹사이트의 경우 가장 우수한 수준의 전자거버넌스를 구현하고 있는 것으로 나타났다. 서울시의 경우 5개 평가영역에서 있어서 중간 이상의 고른 발전을 보이고 있으며, 지방세 납부 시스템, 통합예약시스템 등의 서비스 제공은 물론 실시간 알림이, 모바일 서비스를 함께 제공하고 있다. 또한 시민의 쉬운 접근성과 참여를 조장하기 위한 여러 활동을 웹사이트를 통해 제공하고 있다. 이처럼 시민중심의 서비스와 좋은 정보제공, 사용편이성들을 구현함으로써 동시에 전자적 시민참여적 요소까지 그 효과를 기대할 수 있도록 하여 다른 세계 대도시에 비해 시민참여에 있어 높은 수준을 보이고 있다.

또한 2003년에 비해 2005년에는 각 집단별 격차가 더 심하게 벌어진 것으로 나타났다. OECD 회원국에 속한 대도시 집단과 비회원국에 속한 대도시 집단간, 상하위 20위권 도시 집단간의 격차가 더욱 심화되었으며, 특히 우리나라를 포함한 아시아내에서 전자정부의 격차가 심하게 진행되고 있는 것으로 분석되어, 선진국은 물론 국제기구의 역할이 중요할 것으로 보인다. 또한 전자정부 우수국가로서 정보격차해소를 위한 우리나라의 역할 및 전략모색이 중요하며, 필요할 것으로 보인다.

본 연구는 전 세계 대도시 정부의 웹사이트를 대상으로 전자거버넌스 수준을 평가 비교하였다. 본 연구의 한계는 전자거버넌스가 전자민주주의적 요소로서 사회적 수요 측면을 고려해야 한다는 개념적 논의에도 불구하고, 방대한 자료와 평가로 인해 각 세계 지방정부의 사회적 환경을 충분히 고려하지 못하였다는 것이다. 가장 높은 수준을 나타내고 있는 서울특별시의 경우 웹사이트의 전자거버넌스 구현을 위한 기능적 측면에서는 충분한 수준을 보인다고 할 것이나 아직까지 시민참여의 기능은 미흡한 것으로 나타났다. 이러한 점은 다양한 상황론적 변수를 고려한 운영적 보안이 이루어질 때 오히려 더 나은 수준으로의 발전이 기대된다. 따라서 각 대도시들의 상황론적 변수에 대한 고려가 필요하며, 이는 후속 연구의 과제가 될 것이다.

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김성태(金成泰): the University of Georgia에서 행정학 박사학위를 취득(1989년)하였고, 현재 성균관대학교 국정관리대학원 원장 및 성균관대학교 국제정보정책전자정부연구소의 소장을 맡고 있다. 주요저서로는 정보정책론:이론과 전략, 전자정부론:이론과 전략 등이 있으며, 초고속정보통신정책, 방송통신융합 등 정보정책과 전자정부에 대한 논문 등을 주로 발표하였다. 또한 2001년부터 2003년까지 전자정부특별위원회 위원활동을 수행하는 등 전자정부 및 정보정책에 대한 다양한 정책 자문활동을 하고 있다. 주요 관심분야는 정보정책/사이버인프라/방송통신융합, 미래예측, 전자정부/전자거버넌스 등이다. <E-mail: kimst@skku.edu>

서은진(徐恩珍): 성균관대학교 일반대학원 박사과정(행정관리전공)을 수료하고, 현재 성균관대학교 국제정보정책전자정부연구소에서 활동 중이다. 주요 관심분야는 전자정부/전자거버넌스, 정보기술역량, 조직 IT성과 등이다.

<E-mail: wolsey9@hanmail.net/논문접수일: 2007. 1. 9/심사게시일: 2007. 1. 17/심사완료일: 2007. 2. 13>