지방정부의 BSC 도입과 운영사례 분석:

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울) : 153～174

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한국과 일본의 기초자치단체를 중심으로

An Analysis of BSC Adopting and Implementing in Local Government:

Korean and Japanese Lower-tier Government Cases

* 제 1저자

박 영 강*

육 근 효

본 연구에서는 지방정부의 BSC 도입과 운영과정의 특성과 문제점을 파악하기 위하여 부천시와 일본의 두 기초자치단체를 사례로 비교연구를 실시하였다. 일본의 경우 BSC 도입의 주된 동기는 행정개혁에 있지만 이치가와시에서는 세수감소라는 재정위기가 작용하였다. 치요다구에서는 특히 BSC의 도입과 함께 전면적인 조직개편과 함께 분권화를 실시함으로써 성과관리에 다소의 효과를 거두고 있으며, 이치가와시에서도 조직의 분권화와 원가계산제도 도입 등과 같은 광범한 개혁수단을 동시에 구사하고 있다. 일본의 두 자치단체에서는 기존의 사무사업평가시스템을 급격히 변화시키지 않으면서 충분한 실험을 거친 후에 단계적으로 실시할 움직임을 보이고 있는 반면, 부천시는 기존의 목표관리제가 지니는 문제점을 해결하기 위한 동기에서 BSC를 선택하였으며 보다 단기간에 전면적인 실시를 시도하였다. 세 단체의 사례에서 BSC의 도입과 운영에는 직원의 저항극복과 성과지표의 개발이 보다 중요한 과제인 것으로 나타났다.

주제어: 균형성과표, 균형성과관리체계, 전략적 성과관리체계

Ⅰ. 서  론

1980년대 이후 유럽과 미국을 중심으로 발전되어온 신공공관리 방식은 1990년대에 들어와 세계적인 파급을 초래하였다. 특히 미국에서는 1993년도에 미연방정부의 “정부성과에 관한 법률”이 제정됨에 따라 공공부문에 대한 성과평가가 강조되었으며, 동 시기에 공공부문의 성과평가를 다룬 연구들도 매우 활발하게 나타나기 시작하였다(Julnes & Holzer, 2001: 693). 이러한 시기에 민간부분에서는 기존의 재정성과평가를 중심으로 한 성과측정방식의 취약점을 극복하고 관리자에게 다양한 시각의 정보를 제공하게 하는 Balanced Scorecard(BSC)가 개발되었으며, 이를 공공부문에 적용하는 사례도 나타나기 시작하였다(Brown & McDonnel, 1995: 7; Kaplan & Norton, 2001: 138: 김철회․조만형․김용훈, 2006: 72).

미국에서의 이러한 변화는 다른 나라에도 영향을 미쳐 일본에서는 1995년도부터 미에현을 필두로 “사무사업평가시스템” 등의 명칭을 가진 일련의 행정서비스평가시스템이 도입되어 전 열도로 확산되어 왔으며, 최근에는 BSC를 도입하는 지방자치단체들도 나타나고 있다. 우리나라에서는 1999년도에 국가경쟁력을 향상시키기 위하여 공공부문에 목표관리제를 전면적으로 도입하였으나 최근 중앙정부에서는 목표관리제를 폐지하고 이를 대체하는 성과관리수단으로써 BSC를 도입하였으며, 지방자치단체에서도 이러한 경향이 확산되고 있다. 부천시에서는 2006년도부터는 BSC를 전면적으로 실시하는 한편 목표관리제를 공식적으로 폐지하였으며, 부산시를 비롯한 6개 광역자치단체들과 다수의 기초자치단체들이 동 제도의 도입을 추진하고 있다. 그러나 BSC는 아직까지 우리나라 공직사회에 충분히 알려진 관리지식이라 보기 어려우며 국내외 공공부문에서도 적용경험이 일천한 편이므로 새로운 성과관리방식의 도입과정에서 직면하게 되는 구성원들의 몰이해와 저항 등의 부작용을 충분히 예상할 수 있다.

지방정부의 BSC 도입과 운영사례 분석

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울)

본 연구에서는 BSC를 지방정부에서 도입할 경우에 직면하는 문제점과 대처를 위한 시사점을 모색하는 데 초점을 두며, 이를 위하여 국내외 기초자치단체들을 대상으로 한 비교사례연구를 시도하였다. 이를 위하여 선행연구를 토대로 분석의 틀을 수립하고 해당 지방자치단체의 BSC 전담부서 공무원을 대상으로 한 인터뷰를 실시하였다. 그러고 인터뷰조사에서 나타날 수 있는 주관성을 보완하기 위하여 사례 자치단체의 홈페이지 자료나 문헌을 참고하였으며 사업부서 공무원에 대한 보완적인 인터뷰를 실시하였다. 국내사례단체로서는 지방자치단체가운데 가장 선도적으로 BSC를 도입한 부천시를 선정하였으며, 외국사례로서는 일본의 기초자치단체 가운데 BSC의 도입에 선도적인 입장을 보이는 동경도 치요다구(千代田区)와 치바현 이치가와시(市川市)를 선정하였다. BSC를 공공부문에 가장 적극적으로 도입하고 있는 국가는 미국이지만 일본을 비교대상으로 선정한 것은 문화적 측면에서 동질성이 높을 뿐만 아니라 우리나라와 가장 유사한 예산제도 등의 관리방식을 취하고 있기 때문이며, 기초자치단체를 사례로 한 것은 부천시와의 비교연구에 적합하다고 인식하였기 때문이다.

Ⅱ. BSC의 의의와 국내외 도입현황

1. BSC의 의의

Balanced Scorecard(BSC)는 우리나라에서 다양하게 번역되고 있다. 우선 “Balanced Scorecard”가 지니는 사전적 의미에 착안하여 “균형성과표” 혹은 “균형성과점수표”로 부르기도 하고(이석환, 2006: 127), 종래의 TQM이나 목표관리에 비하여 4가지의 전략적 관점에 입각한 성과관리체계라는 점에서 “전략적 성과관리체계”라 부르기도 한다.

최은석․안희정(2002)의 연구에서는 BSC를 직접적으로 “전략적 성과관리체계”라 부르기 보다는 BSC가 전략적 의미를 지닌다는 뜻으로 사용하고 있다. 그러나 행정자치부나 부산시 등의 실무가들은 BSC를 “전략적 성과관리체계”라고 부르고 있다. 본 연구에서는 개념상의 혼란을 줄이기 위하여 번역하지 않고 사용하고자 하였다.

BSC는 1992년도에 하바드대학의 Kaplan과 Norton이 개발한 기업의 경영성과측정시스템으로 기업의 단기적인 재무적 성과측정에서 벗어나 장기적이며 총체적 관점의 조직관리를 위하여 재무적 시각과 함께 고객시각, 내부프로세스, 학습 및 성장이라는 4가지 시각을 지니고 있다(이민형, 2002: 9-12; 김철회 외, 2006: 70-71).

BSC는 처음부터 총체적인 조직의 성과관리시스템으로 등장한 것은 아니었다. Kaplan과 Norton의 1992년도 논문에서는 BSC를 성과측정을 위한 시스템으로 파악하고 있으며, 재무적 척도를 보완하기 위하여 고객만족, 내부프로세스, 조직혁신과 개선활동에 관한 척도를 활용하는 것으로 기술하고 있다(Kaplan & Norton, 1992: 79). 그 후 1993년도 논문에서는 효과적인 성과측정은 관리 프로세스와 불가분의 관계에 있다는 점에서 관리시스템으로서의 발전가능성을 언급하였으며(Kaplan & Norton, 1993: 142), 1996년도의 세 번째 논문에서는 BSC를 단순히 전술적 기법이나 성과평가시스템이 아니라 장기적인 전략을 수행하기 위한 관리시스템으로 정의하고 있다(Kaplan & Norton, 1996: 85; 이민형, 2002: 8-9). 한편 공공부문에 대한 BSC의 적용은 민간부분과는 달리 적용할 필요성이 제기되었으며, 실제로 1990년대에 Charlotte시에서는 BSC 모형을 적용하는 과정에서 “고객관점”을 가장 선두에 두었고 다음으로 “재무적 관점”을 두었다(Kaplan & Norton, 2001: 138-139; 남호영․김병태, 2005).

BSC는 이상과 같은 개념의 발전과정을 거치면서 공․사 부문으로 확산되어 갔다. 2004년도 현재 Fortune지가 선정한 500대 기업의 45% 이상이 이를 도입하는 것으로 나타나고 있으나, 대다수 기업에서는 아직까지도 BSC를 성과평가도구로 사용하는 경향이 있으며, 전략적 도구나 의사소통 및 변화관리도구로서는 활용하지 못하는 것으로 나타났다(갈렙 ABC, 2004). 한편, BSC는 조직목표의 효율적인 달성을 위한 전략적 지표를 활용한다는 점에서 이러한 관점을 지니지 못한 TQM이나 목표관리제에 비하여 진일보한 기법으로 볼 수 있으나, 다양한 성격을 지닌 공공부문의 성과를 4대 성과지표의 유형으로 측정한다는 점에서 그 적용에 한계가 있을 수도 있다.

2. 국내외 공공부문의 도입현황

BSC는 1993년도에 미연방정부의 일부 기관에서 선도적으로 도입함으로써 공공부문으로도 확산되었으며, 최근 우리나라나 일본에서도 공공부문에서 도입을 시도하고 있는 실정이다. 미국에서는 1993년의 성과관리법(Government Performance and Result Act: GPRA) 제정이후 연방정부 차원에서 정부의 성과평가를 강조하게 되었고 이를 계기로 BSC를 주목하게 되었다. 강황선(2005: 14)에 의하면 2001년도 이전에 BSC를 추진했거나 추진되고 있는 기관들은 22개에 달하며 여기에는 8개의 연방정부 기관, 6개의 주정부, 8개의 지방정부가 포함되어 있다. 이들 가운데 North Carolina주의 Charlotte시에서 BSC를 가장 본격적으로 도입하여 성과를 거둔 것으로 소개되고 있다(櫻井通晴, 2002: 618: 최은석․안희정. 2002; 이재실․김선엽, 2004: 293; 고경훈․박해육, 2005: 204). 그밖에도 North Carolina주에 속하면서 Charlotte시의 상위정부에 위치하는 Mecklenburg County도 BSC 도입으로 비교적 성과를 거두고 있는 것으로 소개되고 있다(고경훈․박혜육, 2005).

일본에서는 미 연방정부의 성과관리법(GPRA: 1993)에 영향을 받아 지방자치단체 차원에서 행정성과를 평가하는 사례들이 늘어났다. 특히 미에현(三重縣)에서는 1996년도에 일본 최초로 특유의 사무사업평기시스템을 개발하여 시행하였으며 이러한 사례는 전국적인 파급을 보게 되었다(임성일․이효, 2000: 54). 초기의 사무사업평가시스템은 품목별예산과 개별적 행정사무를 연계한 것으로 각 부서의 개별사무에 대한 능율성 측정에 초점이 두어 졌으나 점차 목표관리 혹은 BSC와 연계를 지닌 총체적인 행정성과관리시스템으로 발전하고 있다(長谷部英司, 2004). 따라서 일본의 BSC는 획기적인 변화보다는 기존의 사무사업평가시스템을 보완하는 성격을 지니고 있다. 일본에서는 특히 미에현, 히메지시, 삿포로시에서 BSC적 관리방식을 보다 적극적으로 도입하고 있는 것으로 알려져 있으나(한국지방행정연구원, 2005: 84; 稻生信男, 2004: 26), 최근에는 동경도 치요다구, 치바현 이치가와시 등에서 적극적인 도입을 시도하고 있다.

미에현(三重縣, 2006)에서는 2002년도부터 병원사업의 경영개선을 위하여 병원사업청에만 BSC를 적용하고 있으며, 특징적인 것은 현소속의 4개 병원 모두 대상환자나 지역적 특성, 전문의료기술 등의 차이를 고려하여 전략적 맵(map)을 달리 설정하고 있다. 히메지시(姬路市: 2006)에서는 기존의 사무사업평가시스템이 전략적인 경영도구로서는 부적합하다고 생각하고 선택과 집중을 위하여 2001년도부터 BSC에 관심을 가지고 추진하여 2004년도부터는 전면적으로 실시하고 있다. 그러나 BSC는 부와 과 수준에서 조직의 경영평가를 위하여 활용되며, 과와 계수준에서는 여전히 사무사업평가가 활용되고 있다. 삿포로시(礼幌市, 2006) 역시 기존의 사무사업평가가 지니는 한계를 극복하기 위하여 BSC를 도입하였으나 이를 부와 구 단위의 전략적 경영평가수단으로 활용하며 여전히 사업사업평가제도를 활용하고 있다. 특기사항은 2000년도의 시범적 도입단계에서는 4개의 관점으로 평가하였으나 2002년도 말부터는 협동의 관점과 함께 환경적 관점을 강조하여 6개의 평가영역을 유지하고 있다(이재실․김선엽, 2004).

우리나라에서는 경기도 부천시에서 2005년도에 BSC를 도입하여 시범적으로 실시하고 그 결과를 토대로 2006년도부터는 전면적인 실시를 하고 있다. 한편, 중앙정부 차원에서는 2005년도부터 행정자치부를 중심으로 해양경찰청, 특허청, 문화재청, 해양수산부, 건설교통부, 농림무 및 노동부 등의 부처에서 BSC 도입에 착수하였으며, 2006년도에서는 대부분의 부처에서 BSC를 검토하거나 준비단계에 돌입하고 있다. 이러한 과정에서 가장 중심적인 역할을 수행하고 있는 행정자치부에서는 그 동안의 준비를 토대로 2006년도 말부터 본격적인 적용을 할 것을 예정하고 있다. 중앙부처의 경우 BSC 도입과 함께 목표관리제를 공식적으로 폐지하였으며, BSC를 기반으로 한 성과계약제를 통하여 조직관리와 인사관리를 연계시키고자 하고 있다(교육인적자원부, 2006). 한편, 행정자치부에서는 BSC를 지방자치단체 차원으로 확산시키기 위한 지원을 하고 있으며, 2006년도 현재 부산광역시와 대구광역시 등의 6개 광역자치단체와 양산시를 비롯한 5개의 지방자치단체에서 BSC 도입을 위한 준비를 하고 있다.

부산광역시에서는 2005년 10월부터 BSC도입을 추진하여 2006년 10월 현재 성과지표와 BSC에 기반을 둔 관리자의 성과계약서 작성을 비롯한 시스템 구축이 완성된 상태이다(부산광역시, 2006).

Ⅲ. 사례분석을 위한 논의와 분석의 틀

1. 지방정부의 BSC 도입상의 논의

전술한 바와 같이 국내외 지방정부의 BSC 도입 경험에 의하면 기존의 성과관리시스템인 목표관리제나 사무사업평가제 등을 대체하거나 보완하기 위한 목적에서 도입되었으며, BSC의 도입과정에서 나타나는 논의도 자연스럽게 동 시스템이 지니는 특성과 공공부분 적용시의 효과 및 그러한 효과에 미치는 영향요인에 관한 것이 나타나고 있다. BSC의 특성에 관한 논의는 공공부문의 적용과정에서의 관점수정에 대한 것이 가장 중심을 이루는 것으로 보이며, 그 밖의 영향요인들은 주로 새로운 성과관리제도의 도입에 따라 제기될 수 있는 문제점에 관한 것으로 여겨진다. 따라서 여기서는 다음과 같은 세 가지 관점에서 선행연구의 논의를 살펴본다.

이러한 현상은 국내에서 목표관리제를 도입하는 과정에서도 유사하게 나타나고 있다(박영강, 2006).

1) 공공부문에서의 효과성

일반적으로 BSC는 전략적 시각을 제시해 주므로 종래의 MBO나 TQM에 비해서 진일보한 성과관리시스템으로 인식되고 있으며(Fleisher & Mahaffy, 1997; Julnes & Holzer, 2001; Caudle, 2005.), 공공부문에서도 세계적으로 확산되는 추세를 보이고 있는 것은 사실이지만 동 시스템의 적용에 따른 성과를 분석한 연구결과는 적은 편이다.

대표적인 성공사례로 Charlotte시의 사례가 소개되고 있는데, 동 시에서는 BSC의 도입이후 종래의 800- 900개에 달하던 성과지표를 226개로 축소시키는데 성공하였으며(Kaplan & Norton, 2001: 233-234), 도입이전인 1996년도에 비하여 2000년도에는 시의회의 업무 중에서 일상업무와 예산에 소요되는 시간이 현저히 줄어들어 종래 전략부문에 50%의 시간을 할애하던 것을 75%까지 할애할 수 있게 되었다(櫻井通晴, 2002: 이재실․김선엽, 2004). 그러나 미국에서 조차도 BSC의 공공부문 도입은 신중하게 검토되며 여전히 시범적으로 실시되는 경향이 높다(김철회 외, 2006: 72).

우리나라의 경우 90년대 중반이후 이랜드, KT, 포스코 등의 많은 기업에서 BSC를 도입하였으나 대부분 그 본질을 제대로 이해하지 못하여 장점을 충분히 활용하지 못하는 것으로 나타나고 있으며, 공기업부문에서는 Kotra가 상당한 성과를 거두어 이를 계기로 중앙부처에서도 적극적인 도입을 시도하고 있으나(김철회 외, 2006: 69-70), Kotra의 그러한 성과에 대해서는 새로운 논란이 제기되고 있다. 그 밖에 일본에서도 BSC를 도입하는 자치단체들이 증가하고 있으며, 우리나라에서도 부천시에서 이미 BSC를 도입하고 있으나 아직까지 도입기간이 일천하여 그 효과를 논의하기에는 이른 편이다.

최근 감사원 감사결과에 의하면 Kotra는 고객부문의 만족도를 향상시키기 위하여 2005년도 11월의 고객만족도 조사에서 모집단 1만6,000명 가운데 자사에 불리한 4,000명을 제외하였고 이러한 결과를 통해 고객만족도 부문에서 1위를 차지한 것으로 밝혀졌으며, 2004년도에 KOTRA 무역관의 실적으로 내놓는 수출창출액은 334억 달러에 달했으나 실제 수출로 이어진 것은 겨우 4억9,000만 달러인 것으로 나타났다(중앙일보, 2006. 9. 25: 34).

2) BSC 관점의 수정적용

이러한 논의와 관련하여 일찍이 BSC의 창안자인 Kaplan과 Norton(1999)은 기업에 적용되는 BSC 성과지표를 공공부문에 적용할 경우에 민간부문과는 다른 형태로 유연하게 적용되어야 한다는 점을 강조하였으며, 실제로 그들은 Charlotte시의 BSC 적용사례를 통해 공공기관에서 재무적 지표보다는 고객관점을 우위에 두었다. 한편, 스웨덴의 Olve & Wetter(1998)는 공공기관의 경우 공익성과 기업성을 동시에 추구하므로 관점의 명칭을 수정하거나 새로운 관점을 추가할 필요성이 있음을 강조하고 재무적 관점을 성과초점으로, 고객관점을 관계초점, 내부과정을 활동초점으로 각각 명칭을 수정하였다(김철회 외, 2006: 71-72). 그밖에 McAdam & Walker(2003: 878-879)는 공공부문의 고객이 민간기업과 다르게 복합성을 지니고 있으므로 그대로의 적용에는 위험성이 있다고 지적하였으며, Caudle(2005: 368)은 BSC를 공공부문의 환경에 보다 잘 적용시키기 위해서는 기존의 4가지 관점을 5가지 관점으로 수정할 수도 있다고 보았으며, 공공관리적 시각(public stewardship perspective), 고객영향관점(clientele impact perspective), 일상적 서비스 과정관점(day-to-day processes perspective), 인적자원지원관점(human capital support perspective), 권능적 지원의 관점(enableing support perspective)을 제시하였다. 이러한 경향은 일본과 우리나라의 BSC 적용과정에서도 나타나 관점의 수나 내용을 조직의 성격에 따라 변화시키고 있다(이석환, 2006). 예를 들어 김철회 등(2006)의 연구에서는 재정경제부에 적용할 관점을 성과 및 고객, 협력과 조정, 내부업무혁신, 학습과 성장 측면으로 구분하였고, 행정자치부의 적용관점을 시민의 관점, 이해관계자 관점, 내부과정관점, 학습과 성장관점으로 제시하였다.

강황선(2002: 164)의 연구에 의하면 Charlotte시의 BSC 도입을 주도한 시행정관(City Manager)이 Kaplan과 Norton이 제안한 원래의 모델을 수정한 것으로 나타나고 있으나, 어떻든 공공부문의 적용과정에서 성과지표의 우선순위가 변화하였다는 것은 중요한 사실이다.

3) 기타 도입상의 유의점

전술한 공공분에서의 BSC 관점 수정은 대부분의 사례연구에서 동시에 논의되고 있으므로 여기서는 이러한 부분을 제외한 그 밖의 다양한 논점을 살펴보기로 한다. 지방자치단체의 BSC 도입과 적용을 위한 한국행정연구원(2005: 32)의 연구에서는 기존의 BSC 도입을 둘러싼 유의점을 업무측면, 조직측면, 행위자측면, 제도적 측면이라는 4대 영역으로 구분하고 영역별 세부 항목을 제시하였다. 그중 업무영역에는 공공업무의 특성에 따른 성과측정의 어려움 등이 포함되며 전술한 관점수정과 관련된 내용도 하나의 세부항목으로 구성되어 있다.

유사한 시기에 강황선(2005)은 미국 내 각 정부조직의 BSC 도입경험을 토대로 정부부문에서 이를 도입함에 유의할 내용으로 다음과 같은 점을 들고 있다. 첫째는 다양한 이해관계자의 관여에 대한 것으로, 목표와 지표설정과정에서 고객이나 조직내부 구성원의 참여가 중시되어야 한다는 것이다. 둘째는 조직구조와 업무배분의 유연성 확보와 관련된 것으로 이를 위해서는 업무재설계작업과 조직구조개편이 고려되어야 한다. 이러한 과정에서 조직구성원들이 저항할 수 있으므로 가능한 동질적인 사업을 중심으로 한 시범실시가 필요하고, 최고책임자에게는 조직개편권과 같은 강력한 권한이 부여되어야 하며 의회의 지지도 필수적이다. 셋째로는 운영전략과 관련된 것으로, 조직내외의 정보공개와 이해관계자의 참여 및 공무원에 대한 적극적인 교육을 통하여 구성원들의 성과관리 철학에 대한 동의와 수용이 확보되어야 한다. 그밖에도 BSC의 도입범위를 조직전체로 할 것인지 아니면 가장 핵심적인 프로그램을 중심으로 할 것인지를 사전에 명확히 할 것과, 인력과 재정에 관한 중장기계획의 뒷받침, 성과관련 보고서와 같은 정보들의 체계적인 관리도 중요한 과제이다.

부천시의 BSC 적용사례를 체계적으로 소개한 이석환(2006)의 연구에 의하면 지방정부의 BSC 구축과정에서 유의해야 할 사항은 조직관리 및 추진차원, 대 시민 책임성 확보차원, 지표개발 및 관리차원, 평가기준설정 및 관리차원이라는 4가지 차원으로 나타나고 있다. 우선 조직관리 및 추진차원으로는 최고책임자의 지원과 관심, 시의회의 협조와 동의, 구성원의 자발적 참여, 구성원들의 장기간 몰입과 인내, 성과관리철학에 대한 이해 등이 중요한 내용으로 포함되고 있다. 대 시민 책임성 확보차원에는 시민주도형 정부성과, BSC 운영과정의 인터넷 공개, 4가지 관점의 유지 등이 포함되며. 지표개발 및 관리차원에는 외부전문가의 조언자적 역할과 지표간 인과관계, 과제의 관리, 지표간 우선순위 분석, 연두업무보고와 BSC의 연계 등이 주요 내용으로 포함된다. 그리고 평가기준설정 및 관리차원에는 조직역량분석과 시범운영, 평가기준의 공정성을 들고 있다.

한편, 우리나라의 중앙부처인 재정경제부 국고국과 행정자치부의 전자정부본부에 대한 BSC 적용사례를 분석한 김철회 외(2006: 84-85)의 연구에서는 핵심성공요인(KPI)을 계량적으로 측정할 수 있는 성과지표와 측정산식에 대한 충분한 연구가 선행되어야 한다는 점과 충분한 시간을 두고 점진적으로 실시함으로써 구성원사이의 공감대를 형성하는 것도 중요하다고 지적하고 있다. 그밖에 稻生信男(2004: 8-9)은 BSC가 일본에서 쉽게 정착되지 못하는 이유로써 기존의 중장기 계획과 행정개혁 대강 등과의 정합성 확보가 어려운 점과 업적측정시스템(정책평가와 사무사업평가제도)의 도입을 우선하고 있는 점, 그리고 노동조합을 중심으로 한 직원의 의식구조, 평가지표의 설정곤란, 예산⋅인사제도와의 연계 확보의 곤란 등을 들고 있다.

공공부문의 BSC 도입과 적용을 둘러싼 이상의 논의는 신공공관리기법의 또 다른 유형으로 분류되는 목표관리제(MBO)의 도입에 따른 논의와 유사한 측면을 지니고 있다. 우리나라에서 공공부문의 목표관리제 도입초기에 나타난 주요한 쟁점으로는 단체장의 관심도, 구성원들의 저항과 교육훈련, 성과목표와 계량적 지표의 설정의 어려움, 개별적 평가와 보상에 따른 조직의 팀웍 저해 등과 관련된 것이었다(박영강, 2001: 54). 그리고 동 제도가 운영되면서부터는 공공부문의 적용에 따른 성과정도, 목표관리와 예산의 연계성, 목표관리에서의 관리자 평가방법과 공정성, 금전적 보상의 유인효과 등이 보다 중심적인 주제들로 등장하였다(박영강, 2006: 435-436).

2. 사례분석의 틀

국내외적으로 지방정부에 대한 BSC의 적용경험은 아직까지 일천한 편이므로 본 연구에서는 장차 우리나라의 지방자치단체에서 BSC를 도입할 경우 직면할 수 있는 문제점을 가능한 포괄적으로 파악하는데 목적을 두고 분석의 틀을 수립하고자 하였다.

앞에서 BSC 도입과 관련된 논의는 세 가지 관점에서 제시되었으나, 만약 BSC의 효과성을 인정하고 지방정부에서 이를 도입한다면 유의할 점은 다음과 같은 두 가지 관점에서 요약될 수 있다. 첫째는 목표관리에서와 마찬가지로 새로운 성과관리체계의 도입에 따른 유의점으로, 여기에는 단체장의 의지, 의회의 협조, 구성원의 참여와 교육 훈련 및 성과관리 철학의 내면화, 단계적․점진적 도입 등이 포함된다. 둘째로는 BSC 특유의 구조와 운영과 관련된 것으로, 여기에는 공공분문에 적용할 경우 4가지 관점에 대한 수정이나 변화의 필요성, 업무재설계와 조직구조개편의 고려, 조직내외의 정보공개 등이 해당된다.

본 연구에서는 국내외 사례분석을 위해서 기본적으로 선행연구에서 논의되었던 이상의 유의점을 중심으로 사례분석의 틀을 형성하고자 하였으나, 선행연구에서 논의되지 않았거나 강조되지 않은 요소들도 보완적으로 포함시킨다. 그러한 것으로는 기존의 성과관리방식과의 관계 및 BSC 도입전후에 나타난 조직․인사․재무관리제도의 변화를 들 수 있다(稻生信男, 2004: 26). 일본의 경우 BSC 도입에 앞서 개발된 사무사업평가시스템 등을 그대로 유지하는 동시에 다양한 행․재정적 개혁의 일환으로 BSC를 보완적으로 적용하는 자치단체들이 나타나고 있으며, 이러한 과정에서 변화된 행․재정적 요소들은 직․간접적으로 BSC의 운영과 효과에 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 우리나라의 경우에도 BSC 이전에 이미 목표관리제 혹은 자체사무평가 과정에서 성과지표를 개발하고 수립해 왔으므로 이들이 BSC 수립과정에서 어떻게든 영향을 미칠 것이며, 특히 종래에는 비교적 많은 수의 성과지표가 설정되었으나 BSC를 통하여 핵심적 지표만을 사용할 경우 단기적으로 평가에서 누락되는 지표나 사업의 관리문제가 발생할 수도 있기 때문이다.

이상과 같은 논의를 바탕으로 본 연구에서는 <표 1>과 같은 3가지 관점에서 분석의 틀을 수립하고 각 관점별로 세부적인 분석요소를 설정하였다. 세부적 분석요소들은 주로 국내의 중앙부처나 부천시의 BSC 도입과정에서 실시된 설문조사 등에서 활용된 분석척도를 참고하되 연구자들이 연구목적에 효과적이라고 판단되는 것을 선택한 것이다(McAdam & Walker, 2003: 한국지방자치학회, 2005; 한국지방행정연구원, 2005; 이석환, 2006). <표 1>에 제시된 분석의 틀은 전담부서 공무원에 대한 인터뷰를 통한 사례분석을 염두에 둔 것이므로 BSC의 성과와 그러한 성과에 영향을 미치는 변수들 간의 인과관계 분석보다는 동 제도의 도입에 따른 구체적인 문제점과 시사점을 파악하는데 보다 초점이 두어졌다.

여기서 “분석요소”란 관점별 내용을 측정하기 위한 측정지표를 의미하지만 본 연구에서는 계량적 분석을 하지 않으므로 오해의 소지를 줄이기 위하여 이러한 명칭을 사용하였다.

<표 1> BSC 운영사례 분석의 틀

관 점	분석요소
1. 새로운 성과관리 체계의 도입	1) BSC의 도입동기와 적용범위 2) 벤치마킹한 국내외 사례 3) 도입과정에서의 단체장과 지방의회의 관심도 4) 도입과정에서 공무원과 전담부서의 역할 5) 구성원에 대한 교육훈련 정도 6) 구성원의 참여와 지지
2. BSC 특유의 구조와 운영	1) 균형성과 지표의 적절성과 관점의 수정 2) 평가방식과 절차 3) 예산관리와의 연계성 4) 관리자의 보수와 승진기준으로 활용하는 정도 5) 조직관리와의 연계 6) 업무의 개선 정도 7) 목표설정과 평가과정에서 시민의 참여 정도 8) 시민에 대한 보고와 운영상황의 인터넷 공개 여부
3. 기존 성과관리방식 및 관련제도의 변화	1) 기존 성과관리방식과의 관계 2) 관련제도의 변화

Ⅳ. 지방정부의 BSC 도입 및 운영사례 분석

여기서는 앞장에서 도출한 사례분석의 관점에 따라 부천시와 일본 동경도 치요다구 및 치바현 이치가와시를 대상으로 실시한 사례분석결과를 제시하였다. 사례분석방법으로는 BSC 전담부서의 책임자와 실무자와의 인터뷰방식을 취하였으며 조사시점은 2006년 7월에서 11월 사이였다. 조사방식은 먼저 본 연구의 분석의 틀을 토대로 확정된 조사항목을 송부한 후 현지 방문을 통하여 인터뷰를 실시하고 재방문 및 전화통화를 통하여 보완하는 과정을 거쳤다. 인터뷰 조사의 경우는 설문조사에 비하여 제도의 속성과 운영과정을 보다 심층적으로 파악할 수 있으나 조사 대상자의 주관성에 치우칠 수도 있으므로 사실관계와 관련된 부분은 객관적 자료를 통한 보완을 시도하였다. 그러나 “구성원의 참여와 지지”, “운영에 따른 업무의 개선 정도”와 같이 주관적 성격이 강한 분석요소에 대해서는 보완을 위한 추가인터뷰를 실시하였다. 일본 사례로 치요다구와 이치가와시를 삼은 것은 이들이 기초단체가운데에서 의욕적으로 새로운 관리방식을 도입하는 것으로 알려졌기 때문이며, 부천시는 국내에서 가장 선도적으로 실시하고 있는 단체이기 때문이다.

치요다구의 인터뷰 대상자는 정책경영부 木下 誠(Kinosita Makoto) 기획담당과장, 橋場 広明(Hashiba Hiroaki) 기획담당과장대리, 恩田 浩行(Onda Hiroyuki) 기획담당과 주사였으며, 이치가와시의 경우는 기획부 기획정책과 鞠子 博則(Mariko Hironori) 課長과 佐野 滋人(Sano Sigeto) 副主幹이었다. 부천시의 경우 전담부서인 정책기획과 성과관리팀에 대한 인터뷰는 2006년 7-8월에 이루어 졌다.

추가 인터뷰는 부천시만을 대상으로 2006. 12- 2007. 1. 6 기간 전화통화방식으로 실시되었다. 대상자는 감사실, 공보실, 세정과, 총무과, 보건관리과, 사회복지과, 교통시설과, 도로과, 지역경제과, 건축과 등 10과 중에서 각각 1개 팀을 임의로 선정하고 해당 팀장 혹은 팀원을 대상으로 하였다.

1. 지방정부의 BSC 도입 경위와 개요

1) 부천시

일반적으로 공공부문의 목표관리제 실시과정에서는 관리자를 대상으로 개인적 목표를 부여하지만, 부천시에서는 목표관리제의 의욕적인 추진과정에서 전체 구성원으로까지 적용을 확대한 바 있다. 그러나 운영상의 부작용으로 인하여 2004년도에는 BSC를 새로운 관리방식으로 채택하기로 하였으며, 2005년에는 12개의 시범부서를 선정하여 시범실시와 평가를 거쳤고, 2006년도부터 전 부서를 대상으로 본격적인 실시를 하고 있다(한국지방자치학회, 2005). 이러한 과정에서 제도적 정비와 구성원의 태도를 변화시키기 위하여 2004년 2월에는 장기발전계획과 성과관리의 연계에 목적을 둔 “부천시장기발전계획수립및정책평가에관한조례”를 제정하였으며, 동년 4월과 9월에 걸쳐 전 직원을 대상으로 두 차례의 교육훈련을 실시하였다. 한편 본격적인 준비를 위하여 동년 6월에는 5급 이상 관리자를 대상으로 한 교육을 실시하였고 동년 12월부터는 정책평가연구회라 불리는 “BSC 팀”을 구성하여 지금까지 운영하고 있다(이석환, 2006).

부천시에서는 장차 BSC 운영현황을 누구든지 확인할 수 있도록 홈페이지에 공개하고자 하며, 부천시의 전체성과와 부서별 성과를 고객관점, 재무관점, 내부과정적관점, 학습성장관점으로 구분하여 점수를 부여하고 점수결과를 신호등으로 표시하고 있다(부천시, 2006).

2) 치요다구

동경도 치요다구(千代田区)는 행정개혁에 매우 적극적인 자치단체라 볼 수 있다. 비교적 일찍부터 목표관리제의 성격을 지닌 “목표평가제도”를 도입하여 2001년도까지 운영하였으며, 2002년부터 “사무사업평가제도”를 도입하였고, 2003년도부터는 BSC의 도입을 추진하여 현재는 사무사업평가제와 BSC를 모두 중심적인 성과관리수단으로 활용하고 있다. 이시카와(石川雅己)구청장은 2003년도에 지방주권 시대에 어울리는 행재정 운영을 위해 구민에 가장 가까운 사업실시부문을 중심으로 청내 분권을 행하는 사업부제를 도입하기로 하였으며, 사업부의 구성으로서 구민생활부 등 4개 사업부와 사업부에 준하는 조직으로서 교육위원회사무국을 두었다. 동시에 정책경영부는 독자적인 사업부로 하지 않고 정책스탭으로서 사업부를 지원하도록 구성하였다.

치요다구의 인구는 54,000명이며, 직원수는 청소인부를 포함하여 1,125명이다. BSC 전담 직원은 2명이지만 타 업무를 50% 정도 맡고 있어 업무량이 많은 편이라고 한다.

동시에 사업부의 조직경영을 종합적으로 평가하고, 스스로의 경영능력을 높이기 위한 도구로서 BSC의 도입을 시도하였다. 이를 위하여 치요다구에서는 2003년도 후반에 민간 컨설팅회사에 구축을 위탁하고, 실제로 구청의 업무에 BSC가 유효한가를 도시만들기 추진부와 정책경영부를 모델케이스로 해서 워크샵을 거듭했다. 그 과정에서 2004년 상반기에 전체연수를 실시했고, 특히 5월-7월은 4시간(0.5일)의 워크샵을 각 사업부별로 2회 실시하였으며, 그런 다음 2004년 9월부터 전 사업부에 BSC를 적용하였다(鈴木裕子, 2006).

BSC 도입에 따라 종래에는 사업의 개선과 고객(주민)만을 중시했던 관점에서 재정 건전화와 인재육성을 포함한 4개 관점의 균형을 중시하는 성과관리수단을 구축하게 되었으며, 또한 목표의 제시와 승인이라는 작업을 통해서 구성원간의 커뮤니케이션이 증대하고, 사업부장의 책임이 명확하게 되었다. 그러나 2004년도의 운영과정에서 “BSC의 원칙”과 “주민을 위한 서비스의 충실” 사이의 문제점이 발견되어, 2005년도에는 BSC의 기본을 지키는 가운데 행정서비스의 성질을 강조하기 위하여 운용방법을 독자적으로 대폭 변경하고 명칭도 “사업부조직목표관리제도”로 변경하였다. 먼저 4개 관점의 명칭이 행정서비스에는 어울리지 않는다는 점에서 “고객→주민서비스 향상을 위해서”, “재무→적정한 재정운용을 위해”, “업무프로세스→업무의 추진방식의 개선을 위해”, “학습과 성장→직원력․조직력 향상을 위해”로 변경했다. 이렇게 함으로써 직원들이 추구하고 있는 것을 이미지화 하기 쉽고, 보다 구체적인 목표를 둘 수 있게 되었다. 목표의 수도 “각 관점별 5개 이내”라는 틀을 없애고, 각 사업부가 각각 중요하다고 생각하는 것을 나열하는 형태로 하였으며, 이러한 과정에서 목표의 수는 전년도에 비해 2배 이상으로 증대되게 되었다. 그리고 스코어카드를 “조직목표관리sheet”로 하고, 득점과 종합득점의 항목을 삭제했다. 이는 상이한 내용의 사업을 하고 있는 부서를 같이 취급할 수는 없다고 판단했기 때문이다. 대신 다른 방안으로서 1매의 Sheet에 2년도분의 목표와 그 중의 중점목표의 지표를 일람할 수 있도록 하였다.

치요다구의 홈페이지에서는 조직목표관리에 대하여 상세히 언급하고 있다(千代田区, 2006).

이와 같이 수정된 치요다구의 목표관리sheet는 민간 기업이 지향하는 BSC와는 목적이 상당히 다를 수 있지만 종전에 비하여 상당히 운용하기 쉽게 되었다. 그러나 아직도 계속 발생하는 행정수요에 어떻게 대응하고 그것에 대한 시책을 어떻게 입안하는가라는 부분에 관심을 기울이는 경향에 있고, 개별 사업들에 대한 심도 있는 고려와 질적 향상에는 미치지 못하고 있는 실정이다. 그리고 목표관리sheet의 작성과 그것에 기초한 회의 등을 각 사업부에 의뢰하는 과정에서 현장에 상당히 부담을 끼치고 있다는 반성이 제기되고 있으므로 금후의 우선적 과제는 현장의 부담을 가능한 가볍게 하는 데 있다.

3) 이치가와시

치바현(千葉縣)에 위치한 이치가와시(市川市)에서는 일본의 버벌 붕괴이후 평성 3년부터 16년간의 13년 동안 시세가 130억엔 감소하여 시민서비스 수준을 계속적으로 유지하기 위하여 행정개혁과 재정개혁의 필요성이 제기되었다. 이에 행정개선을 위하여 행정체질 개선, 새로운 행정구조, 직원의식의 개혁이라는 3대 과제 수립하고 사무사업평가시스템을 도입하고 outcome에 의한 사업의 수정을 실시하는 한편 부하가 상사를 평가하는 인사제도를 도입하였다. 그리고 감량적 개혁에 부가하여 시민만족도를 한층 높이기 위하여 청내의 분권화를 촉진하고, 인사권과 예산권의 일부를 부와 국에서 가지도록 하였으며 각 부국이 독자적 경영체로서의 전략을 수립하도록 하고, 조직개혁으로는 횡단적 문제에 신속하고 유연하게 대처할 수 있는 조직을 목표로 하고 있다.

이치가와시는 동경도와 치바현의 길목에 있는 교통의 요충지로써, 면적은 56.39㎢로 비교적 작은 편이다. 시의 인구는 감소추세를 보이며 2006년도 7월 기준으로 455,113명이며 재정규모는 2006년도 일반회계 당초예산기준으로 1,141억에 달한다.

동시에 독자적인 활동기준원가계산시스템(Activity-Based Costing: ABC)을 개발하여 시민서비스에 직결되는 서비스의 원가와 필요한 간접비를 분석하고, 효율화가 필요한 간접비를 아웃소싱하는 한편 시민서비스의 향상과 직결되는 활동에 직원을 재배치하는 등 합리화를 기도하였다. 인재육성의 관점에서는 능력주의에 기초하여 과장시험을 실시하고, 면접에서의 공정성을 기하기 위하여 민간면접관제를 도입하고 있다(市川市, 2005b). 재정적 측면의 개선을 위해서는 시민들이 이해하기 쉬운 회계제도에 초점을 두어 기업회계제도를 도입하였으며 특히 행정서비스 원가 부분에서는 시민 1인당 세 부담이 어느 정도인가에 관심을 두고 있다.

그리고 시민만족도 향상을 위하여 종래에는 예를 들면 “도로의 수복”이라는 방식이 일반적이었지만, 업무프로세스의 확충과 인재육성 등 지금까지는 그다지 표면으로 나타나지 않았던 것을 충실히 하는 것이 가장 중요하다고 생각하여 BSC를 도입하여 행정경영의 중심축으로 삼고자 하였다. 특히 업무 프로세스와 인재육성의 관점을 강조하지 않으면 행정경영은 불가능하다고 판단한 것이 중요한 동기가 된다(市川市, 2005a). 이치가와시에서는 2003년도에 BSC 도입을 결정한 후 핵심직원 및 그룹별 연구회를 중심으로 학습을 실시하였으며, 2005년 4월에서 12월까지 본격적인 도입 프로잭트를 추진하고 2006년도부터는 환경청소부의 쓰레기업무만을 대상으로 시범적인 실시를 하고 있다. 이러한 과정에서 구성원의 참여와 지지를 확보하기 위하여 전체직원에게 대한 문서회람과 견습회를 실시하기도 하였으나 대체로 관리자를 대상으로 한 교육이 중심을 이루었다.

2. 지방정부의 BSC 도입 및 운영사례 분석 결과

1) 새로운 관리제도 도입 관점

<표 2>에는 세 자치단체의 BSC 도입과정이 대비되어 있으며, 도입동기와 운영형태는 자치단체마다 달리 나타나고 있다. 첫째, 부천시의 경우 목표관리제가 지니는 성과평가의 불완전성에 대한 직원들의 불만을 해소하고 이를 보완하기 위하여 새로운 시스템을 도입한 반면(이석환, 2006: 131), 치요다구에서는 구청장이 중심이 되어 기존의 사무사업평가제를 보완하고 행정성과를 높이기 위한 목적으로 도입하였으며, 이치가와시에서는 시의 재정수입감소에 따른 행정개혁의 일환으로 도입이 이루어졌다는 점이다. 둘째, 부천시에서는 기존의 목표관리제를 과감하게 폐지하고 BSC를 전면적으로 도입한 반면, 치요다구와 이치가와시에서는 기존의 사무사업평가시스템을 유지하면서 점진적인 도입을 추진하고 있다는 점이다. 이러한 과정에서 모두 단체장의 관심도는 높은 편이었으나 지방의회에는 도입후 사후보고 형식을 취하였으며 관심도는 비교적 낮은 것으로 나타났다.

세 도시에서 모두 지방의회가 사후 보고를 받게 된 것은 BSC의 도입이 예산이 소요되는 사업이 아니라는 측면도 작용한 것으로 나타났다.

도입과정에서 부천시와 치요다구에서는 모두 전담부서의 공무원들이 중심이 되어 사전에 충분한 학습을 한 후 독자적인 모델을 개발하였으나, 치요다구에서는 민간회사의 용역에 의존하였으며 시범실시과정에서 시범부서와 전담부서가 공동으로 학습하는 과정을 거쳤다. 한편, 세 도시에서는 모두 BSC 도입과정에서 직원들의 저항에 직면했다. 이러한 저항에 대하여 치요다구에서는 구청장의 의지와 토론 및 BSC 구조의 수정을 통하여 불만을 상당부분 해소하였으며, 이치가와시의 경우에는 3개월간 행정개혁추진팀과 적용부서 사이에 “전투”라 불릴 정도의 격력한 논쟁이 벌어졌으며 이를 계기로 직원들의 의식이 크게 바뀌었다고 한다. 부천시의 경우 전 직원을 대상으로 보다 조직적인 교육을 실시하였음에도 불구하고 노조를 중심으로 한 직원들의 거부감이 두 도시의 경우 보다는 높은 것으로 보인다.

부천시의 경우 전담부서의 응답과 사업부서의 응답 간에는 상당한 차이가 나타나고 있다. 부천시의 10개과 10명에 대한 추가인터뷰에 의하면, 응답자의 7명이 BSC에 대하여 부정적인 시각을 지니고 있었으며, 전체 직원들 중 냉소적인 생각을 가진 사람들의 비율은 50-90%에 사이에 이를 것으로 보았다.

<표 2> 새로운 관리제도 도입 관점에서의 대비

분석 요소	부천시	치요다구	이치가와시
1) 도입동기와 적용범위	-MBO의 문제점 극복 -2005년 12개 부서대상으로 시범실시 -2006년 전면적으로 실시	-분권적 사업부제의 도입에 따른 경영능력의 향상 -2003년 2개부 시범실시 -2004년 전면실시 -2005년에 명칭 변경	-시세감소로 개혁의 필요성 증대 -2006년 환경청소부의 쓰레기업무 중 전략적 업무를 대상으로 실시
2) 벤치마킹 사례	-국내외의 많은 도시에 대한 성과관리시스템을 참조 -특정시스템을 중점적으로 도입하지는 않음	-2003년도에 민간 컨설팅회사에 구축 위탁 -타 지자체 벤치마킹은 별로 도움이 되지 않음	-자체학습을 통해 개발하였으며, 특정 단체에 대한 벤치마킹은 없음
3) 단체장과 의회 관심도	-시장의 관심도 높음 -지방의회의 관심도 낮음 -사후보고 시 의회가 호의적 반응을 보임	-구청장이 도입 주도 -지방의회의 관심도 낮음 -사후보고 시 의회의 호의적 반응	-시장의 관심도 높음 -지방의회의 관심도 낮음 -사후보고 시 의회가 집행부 격려
4) 공무원과 전담부서의 역할	-2002년도부터 성과관리팀중심의 학습 실시 -2004년도 말에 31명으로 구성된 BSC 팀 구성 -자문교수의 도움을 받아 공무원 중심으로 자체개발	-2개 시범부서에서 구정업무에 BSC 도입의 유효성에 관한 워커숍 실시 -워크샵 초기단계에 노무라 종합연구소 전문가 지원	-핵심직원 5명이 전문가의 도움을 받아 독자적 체계수립 -도입부서에서 주도하고 BSC 전담부서인 기획추진과에서 지원
5) 구성원에 대한 교육훈련 정도	-2004년도에 전 직원을 대상으로 2-3회 교육 실시 -간부중심으로 BSC의 이해도를 높이기 위한 별도교육 -BSC 도입후 시범운영부서를 중심으로 성과지표개발 교육실시	-2004년 상반기에 전체연수 -04년 5-7월은 4시간의 워크샵을 사업부별로 2회 실시 -BSC 도입후 목표설정과정에서 부장이 주도하고 계장이 참여하는 워커샵 실시	-준비과정인 2004년도에는 부장중심으로 수차례 반복교육 실시 -핵심직원 및 그룹별 연구회를 중심으로 전문가 초청학습 -전체직원에게는 문서회람과 견습회 실시
6) 구성원의 참여와 지지	-전부서 공무원이 새로운 제도에 따라오지 못함 -성과관리수단을 단순한 평가수단으로 이해하는 경향 -수용도는 50%를 다소 상회할 것으로 추정되며, 여성과 연장자의 수용도 높음 -노조는 반대하고 있으나 저항이 심각한 수준은 아님	-업무증대와 성과지표의 수치화의 어려움으로 불만 발생 -충분한 토의와 구청장의 강력한 의지로 반발을 줄임 -업무부담의 최소화를 위하여 2005년부터 개량된 BSC 채택 -현재는 상당부분 불만이 해소되었으며 정착도는 100점 기준 70점 수준으로 인식됨	-추진과정에서 핵심직원 5명중 2명은 사업부서 직원이므로 참여도는 다소 높을 것으로 추정됨 -도입부서 직원들의 저항을 극복하는데 3개월이 소요되었으며, 지금은 어느 정도 극복됨

자료: 3개 자치단체의 BSC 담당자에 대한 인터뷰 요지

2) BSC 특유의 구조와 운영 관점

<표 3>에 의하면 BSC 특유의 운영과정에서 세 사례에는 다음과 같은 차이가 나타나고 있다. 첫째, 부천시에서는 BSC의 4가지 관점을 엄격히 유지하는 입장을 보이고 있지만, 치요다구와 이치가와시에서는 상당한 수정을 가하고 있다. 치요다구의 경우 4가지 관점을 유지하고 있지만 관점의 명칭을 수정함과 동시에 지표의 수도 BSC의 관점과 달리 대폭적으로 증가시켰으며, 이치가와시의 경우 전체적으로 4가지 관점에 의거하되 적용부서나 사업에 따라 유연하게 관점을 변화시킬 수 있다는 입장을 취하고 있다. 부천시와 치요다구에서는 4관점 중에서 고객관점을 가장 중시하고 있다. 그러나 이치가와시의 경우 기본적으로 고객관점을 가장 중시하지만, 시범실시되는 쓰레기사업의 경우 지자체구성원으로서의 관점, 시민의 관점, 재무관점, 프로세스와 코퍼레이션의 관점, 인재․변혁의 관점이라는 5가지 관점을 적용하면서 구성원의 관점을 가장 상위에 두고 있다.

여기서 지자체 구성원의 관점이란 납세자관점과 수혜자관점, 직원의 관점, 유권자의 관점 등 다양한 이해관계자들의 관점을 포괄하는 개념으로 정의되고 있다. 이러한 개념은 시민적 관점과 다소 유사한 속성을 지니고 있지만 쓰레기 사업의 경우 민영화의 경우 등을 고려하면 이해관계가 복잡하기 때문에 이러한 점을 염두에 두고 동 지표를 강조한 것으로 보인다.

둘째, 부천시와 치요다구에서는 평가결과를 관리자의 보수와 연계시키고 있으므로 평가방식과 절차를 보다 명확히 규정하고 있다. 부천시의 경우 2005년도에는 관점간의 가중치를 부여하지 않았지만(이석환, 2006: 146), 평가의 합리화를 위하여 2006년도에는 고객관점의 비중을 높일 수 있도록 하였으며 추후에는 이를 보다 강화시키려는 구상을 하고 있다. 그러나 치요다구에서는 관점간의 가중치를 부여하지 않음은 물론 부서 간 업무성격의 차이를 감안하여 종합점수도 활용하지 않고 있다. 반면, 이치가와시의 경우 절차가 엄격하지 않은 자기평가방식을 취하고 있으며 BSC나 기존의 사무사업평가 결과를 보수와 연계하지 않고 있다.

셋째, 치요다구에서는 선행지표(lead indicators)와 후행지표(lag indicators)간의 인과관계를 고려하지 않고 있으나 부천시와 이치가와시의 경우에는 관심을 두고 있다. 이치가와시의 경우 업무의 효율성 관점에서 지표 간 인과관계를 중시하여 인과관계분석에 적합한 수인 20여개 정도로 핵심적 성과지표(KPI)를 설정하며, 이를 설정할 때 시스템 다이나믹스를 사용해서 시물레이션을 하는 과정을 거치고 있다. 부천시 역시 인과관계에 관심을 두고 있지만 전면적인 실시에 따른 기술적인 문제로 인하여 지표간의 인과관계는 상대적으로 경시되는 것으로 보인다(이석환, 2006: 142-143). 그러나 세 단체에서 성과지표의 질적 수준이나 계량화 수준은 아직까지 발전단계에 있으며 만족한 수준에는 이르지 못한 것으로 보인다.

부천시 10개 사업부서에 대한 추가인터뷰에 의하면 대부분의 부서에서 BSC 지표가 과거 목표관리제의 지표에 비하여 별로 변화되지 않았다고 하였다.

넷째, 치요다구에서는 BSC를 조직관리와 예산관리에 적극적으로 연계시키고 평가보고서를 작성하여 인터넷으로 공개하고 있으나, 부천시와 치요다구에서는 이를 연계시키지 않고 있으며 보고서가 작성되지 않았거나 공개되지 않고 있다. 그러나 이치가와시에서 BSC가 예산과 연계되지 못했던 것은 예산시기를 놓쳐버렸기 때문이며 금년도 결과를 바탕으로 2007년도 예산에는 이를 반영하고자 하고 있다.

마지막으로 치요다구에서는 BSC의 도입으로 기관장의 업무장악력이 향상되고 직원들의 책임감과 동기부여 및 커뮤니케이션의 활성화 측면에서 효과가 나타나고 있는 것으로 보인다. 나머지 도시들에서는 모두 적용기간이 짧아 업무의 개선효과를 논의하기에는 이른 것으로 보이지만 전담부서의 BSC에 대한 기대수준은 높은 것으로 보인다. 특히 이치가와시의 경우 사무사업 평가시스템에 이어 ABC를 적용하는 과정에서 업무 프로세스의 개선이 상당히 이루어졌으므로 BSC가 시너지 효과를 더욱 높일 것으로 보고 있다. 그러나 부천시와 치요다구의 경험에 의하면 이러한 과정에서 지표설정과 조정 및 평가과정에서 부수적 업무가 발생하고 있으며, 치요다구에서는 이러한 업무의 축소를 주요 과제로 설정하고 있다는 점을 주목할 필요가 있다.

<표 3> BSC 특유의 구조와 운영 관점에서의 대비

분석 요소	부천시	치요다구	이치가와시
1) 지표의 적절성과 관점의 수정	-4가지 관점을 유지 -2006년도부터 관점별 비중 적용(35-15%) -지표간 인과관계 낮음 -중요한 성과지표의 누락이나 달성 용이한 성과지표의 설정 사례 발생	-4관점 유지하지만 관점별 지표 수를 독자적으로 수정 -관점별 가중치나 종합점수는 부여하지 않음 -지표간 인과관계 고려않음 -성과지표의 계량화에 애로	-4가지 관점을 유지하나 필요시 수정(5관점 적용) -관점별 가중치는 적용 않음 -핵심적 성과지표(KPI) 중시 -선․후행지표 인과관계 중시 -달성가능한 지표를 설정하고 가능한 계량화 시도
2) 평가 방식과 절차	-달성도 및 지표품질 50%, 고객만족도 50% 적용 -06년도 하반기에 최초로 평가실시 예정이며, 평가기구 미확정	-상급자가 평가 -부서간 업무성격의 차이로 종합점수를 활용하지 않음 -성과지표의 중요도 및 난이도를 상급자가 조정	-자기평가방식을 취하고 있으며, 외부전문가의 참여 없음
3) 예산 관리와의 연계성	-BSC 도입으로 인한 예산항목이나 과목의 특별한 변화 없음	-사업부(국)별로 예산 편성 -목표와 예산의 연계는 없지만, 성과결과를 차년도 예산편성에 강하게 반영	-06년도 사업은 예산과 연계되지 못함(회계불일치) -07년도부터는 예산과 연계됨
4) 보수와 승진 기준의 활용	-4급이상 성과연봉에 100% 반영 -5급은 일정부분 반영하고 6급 이하는 유동적임	-평가결과를 과장급까지의 보너스에 반영 -승진은 상호 협력도, 교육, 기여도, BSC 평가결과 등을 종합하여 반영	-승진이나 보수의 기준으로 활용하지 않음
5) 조직 관리와의 연계	-단기적으로 조직개편과는 연계되어있지 않음 -조직관리와 성과관리는 별개의 조직으로 구성됨	-BSC의 원할한 시행을 위하여 조직을 5개 사업부와 지원조직으로 개편	-조직개편을 전제하지 않음 -장차 민간위탁의 결정 등으로 조직개편도 예상됨
6) 업무의 개선정도	-조직전체의 비전중심으로 지표가 전환되었다는 점이 주요한 성과 -평가 미실시로 구체적인 성과 파악은 곤란 -부수적 업무의 증대 초래	-기관장의 업무장악력 향상 -전략목표에 집중하게 되고 책임감과 동기부여 강화 -상․하간에 커뮤니케이션 활성화 -부수적 업무의 감소가 과제	-개인수준에서 부의 미션과 전략을 명확히 함으로써 업무의 효율화에 기여 -시범실시로 업무증대에 따른 문제점은 발생하지 않음
7) 시민의 참여정도	-시민참여는 없음 -장기발전계획수립시 간접적으로 반영됨	-BSC 관련 시민만족도 조사는 하지 않음	-디지털 혹은 비디지털 정보수집을 통하여 시민수요 분석 -시민참여도는 낮아 시민단체의 영향은 거의 없음
8) 운영 상황의 공개	-성과보고서는 아직까지 작성되지 않음 -BSC 구조의 예시만 인터넷에 공개	-주기적으로 보고서 작성 -평가결과의 홈페이지 공개 -향후 평가위원회에 외부인사 참여 고려	-현재 시민에게 민감한 업무를 대상으로 적용하므로 공개하지 않음

자료: 3개 자치단체의 BSC 담당자에 대한 인터뷰 요지

3) 기존 성과관리방식 및 관련제도의 변화 관점

<표 4>에 의하면 세 사례에서는 우선 BSC의 도입에 따른 지표의 적용부분에서 차이가 나타나고 있다. 부천시에서는 기존의 목표관리제에서 사용하던 성과지표 수와 BSC의 지표 수는 별로 차이가 나타나지 않았으나, 이치가와시의 BSC 성과지표는 종래에 비하여 1/2 수준으로 감소하였다. 치요다구의 경우 도입초기에는 BSC의 원칙에 충실하기 위하여 지표의 수를 대폭 축소하였으나, 2005년도부터는 BSC의 성격을 크게 변화시키고 지표도 종래의 사무사업 평가지표 이상으로 확대하였다.

이치가와시의 사무사업은 2,400개 정도이며 이중 환경사업부의 단위사업은 100여개이고 청소업무와 관련된 것은 50개 정도이다. BSC 적용과정에서 청소업무의 성과지표는 20여개로 축소된 것이다.

부천시에서 BSC의 도입에도 불구하고 지표수의 변화가 크게 나타나지 않았던 것은 종래 부천시에서 적용하던 목표관리제와 치요다구나 이치가와시에서 적용하던 사무사업평가시스템과의 차이에도 원인이 있겠지만, 부천시의 성과지표가 크게 진화하지 못했기 때문일 수도 있다. 부천시의 경우 충분한 시범기간을 거치지 못하였기에 때문에 전체 구성원들의 BSC에 대한 이해도가 높지 못할 것으로 추정되며, 이러한 경우 상당수의 부서에서 기존의 성과지표를 단순히 4대 관점으로 재배치했을 가능성도 높기 때문이다.

이러한 현상은 부산광역시의 성과예산도입과정에서도 유사하게 나타났다. 시범실시기관의 성과지표에 대한 분석에 의하면 상당수 성과지표들이 과거 품목별예산서의 특정한 사업들로 단순 대체된 것으로 나타났다.

한편, 관련제도의 변화를 살펴보면 부천시에서는 BSC의 도입을 앞둔 2004년 2월에 장기발전계획과 성과평가와의 연계를 위하여 “부천시장기발전계획수립및정책평가에관한조례”를 제정하였다(이석환, 2006: 132). 치요다구에서는 BSC의 도입과 함께 사업부제로 조직을 개편하는 동시에 사업부에 자체적인 인사권과 예산편성권한을 부여하였으며, 모든 사무사업에 대한 원가계산을 실시하고 있다. 동 시기에 이치가와시에서는 인사 및 예산권의 분권화, 민간면접관제, 기업회계제도, ABC 등을 도입하였으며 이러한 관리도구들을 장차 BSC에 종합적으로 조화시키려고 하고 있다.

<표 4> 기존 성과관리방식 및 관련제도의 변화 관점에서의 대비

분석 요소	부천시	치요다구	이치가와시
1) 기존성과 관리방식과의 관계	-지표의 수는 목표관리제와 별로 차이나지 않음 -BSC의 이해를 위한 교육은 강화되었으나, 모든 부서에서 학습과 성장측면을 고려한 교육훈련의 특별한 강조는 없음	-BSC 도입이후에도 종래의 사무사업평가제를 병행 -도입초기에는 사무사업평가 126개 사업(지표)이, BSC에서는 5개 사업부 80개로 축소됨 -2005년부터 BSC의 명칭이 변경되고 지표는 160개로 증가	-BSC 적용부서에도 사무사업평가시스템은 그대로 운용 -사무사업평가에 비하여 지표수는 1/2이하로 축소 됨 -BSC로 통합 운영이 장기적인 목표임
2) 관련제도의 변화	-장기발전계획과 연계를 위한 조례제정 -기타 관련제도의 특별한 변화는 없음	-BSC 운영을 위하여 사업부제로 조직 개편 실시 -사업부(국)에 자체적 인사권(전보 등)과 예산편성권한 부여 - ABC 기법은 도입하지 않았으나 모든 사무사업에 대해 가능한 원가계산은 실시	-인사권과 예산권의 일부를 부와 국에서 지니도록 함 -독자적인 활동기준원가계산제도(ABC)를 도입하여 간접비 분석 -공정인사를 위하여 과장시험제도와 민간면접관제 도입 -기업회계제도 도입

자료: 3개 자치단체의 BSC 담당자에 대한 인터뷰 요지

3. 분석결과의 논의와 시사점

본 연구의 세 가지 관점의 분석틀에 의거한 사례분석에 의하면 다음과 같은 사실이 나타났다. 첫째, BSC라는 새로운 성과관리제도를 도입하는 과정에서 정도의 차이는 있으나 세 도시에서 모두 구성원의 저항이 나타났으며, 그 저항의 강도와 극복 정도는 새로운 제도의 도입동기나 도입방식, 단체장의 의지, 성과관리부서의 설득 정도에 따라 달라 질 수 있다는 점이다. 치요다구의 경우 구청장의 강한 의지가 구성원의 저항을 극복하는 데 보다 큰 영향을 미친 것으로 보이며, 이치가와시의 경우에는 세수감소라는 재정위기를 극복하기 위한 동기가 저항 극복에 보다 중요한 작용을 한 것으로 보인다. 여기에 비하여 부천시는 기존의 목표관리제가 지니는 문제점을 해결하기 위한 동기에서 BSC를 선택하였으나 비교적 단기간에 전면적인 실시를 시도하였으므로 전체 직원에 대한 교육훈련의 실시에도 불구하고 직원들의 BSC에 대한 이해도와 수용도는 만족한 수준에 이르지 못한 것으로 보이며,  하위직에 대한 성과유인의 부족도 소극적 참여 원인으로 작용하는 것으로 보인다.

부천시의 10과 공무원에 대한 추가인터뷰에 의하면 BSC에 대한 이해도는 높으나 저항은 높은 편이라고 하였다. 그러나 성과철학에 대한 이해도가 높을 경우 저항도 적어진다는 점을 감안하면 이해도 역시 높지 않을 수 있는 것이다.

둘째, BSC의 도입과 운영과정에서는 공통적으로 지방의회나 시민단체의 참여나 관심은 저조한 것으로 나타났다. 이러한 현상은 BSC라는 성과관리제도가 다분히 기술적이며 복잡할 뿐만 아니라 도입과정에서 상당한 예산을 수반하는 사업이 아니기 때문에 집행부에서도 자체적인 검토와 개발을 실시한 후 사후에 지방의회에 보고하는 과정을 밟고 있기 때문이며, 시민단체 역시 사회적 잇슈가 되지 못하므로 관심을 기울이지 않는 것으로 보인다. 그러나 세 단체에서 모두 사후보고에 따른 지방의회의 반응은 호의적인 것으로 나타났다.

셋째, 사기업을 위하여 개발된 BSC의 기본적 구조와 핵심적 성과지표를 지방자치단체에 적용하는 데에는 한계가 있는 것으로 나타났다. 이러한 문제로 인하여 치요다구에서는 BSC의 명칭을 변화시키는 한편 지표의 수를 대폭적으로 증가시켰으며, 부천시에서는 관점간의 가중치를 부여하는 방식으로 대처하고 있는 것이다. 그리고 세 단체의 개별적 성과지표 역시 BSC에서 요구되는 질적 수준을 아직까지 충족시키지 못하는 것으로 보인다. 뿐만 아니라 부천시에서는 BSC 도입이후에도 성과지표의 수가 종래의 목표관리제와 별로 차이를 보이지 않으며, 치요다구에서는 2005년도이후 지표의 수를 다시 확대함으로써 두 단체에서는 지표의 전략성도 떨어진다고 볼 수 있다. 동시에 이들 두 단체에서는 BSC에서 중시되는 선행지표와 후행지표간의 인과관계도 충분히 고려되지 못한 것으로 보인다. 특히 치요다구의 경우에는 지표간 인과관계에는 관심을 두지 않았으며, 부천시의 경우에도 짧은 시간에 전면적 실시를 함으로써 그러한 측면의 노력을 기울이기에는 여력이 부족하였던 것으로 보인다.

넷째, BSC의 도입에 따른 단기적인 업무개선효과는 그다지 높지 않을 것으로 보이며, 전반적인 조직개편이나 보완적 관리수단과 연계시키지 못할 때 그 효과는 더욱 적을 것으로 보인다. 세 사례 가운데 치요다구에서 상대적으로 높은 효과를 보이는 것은 BSC의 도입이 빠르기도 하였지만 그와 함께 전반적인 조직개편과 분권화를 단행하였으며, 보수와 예산관리와의 연계는 물론 기존의 사무사업평가제와 단위사무에 대한 원가계산방식을 동시에 활용하고 있기 때문으로 여겨진다. 그리고 치요다구와 부천시에서 사례에 의하면 BSC의 도입에 따라 부수적 업무가 증대되었다는 점을 감안하면, BSC의 도입초기에는 구성원의 이해와 수용이 낮을 경우 업무의 개선보다는 오히려 업무혼란과 비능률의 발생이 나타날 가능성도 적지 않다.

부천시에서는 BSC의 도입효과로 “조직전체의 비전중심으로 지표가 전환되었다는 점”을 들고 있으나, 동 제도 도입 후에 지표변화가 크지 않았던 점과 종래의 목표관리제 역시 조직의 사명과 전략을 강조하였던 점을 감안하면 이를 성과관리제도 변화의 효과라기보다는 오히려 지표의 개선효과라고 보아야 할 것이다.

이상과 같은 분석결과는 장차 지방정부에서 동 시스템을 도입함에 있어서 다음과 같은 점이 고려되어야 한다는 점을 시사하고 있다. 첫째, 모든 성과관리시스템과 마찬가지로 구성원의 지식과 이해의 범위를 넘어서는 제도의 도입에는 직원의 저항을 줄일 수 있도록 신중을 기할 필요가 있다는 것이다. 미국의 경우 90년대 초에 공공부문에서 BSC를 도입하는 사례가 나타나기 시작한 것은 이미 다양한 성과관리제의 경험을 통하여 시스템의 유형과는 상관없이 조직구성원들이 조직의 사명과 고객중심으로 성표목표를 측정하고 평가하는 관행과 기술이 축적되었기 때문이다.

Kaplan(1999)에 의하면 BSC의 도입으로 성과를 거두는 것으로 소개되는 Charlotte시의 경우 이미 1972년도부터 목표관리제를 도입하여 20년 이상 성과측정을 실시하여 왔다(이재실․김선엽, 2004: 273.

둘째, BSC의 효과를 과신해서는 곤란하며 전면적인 실시보다는 충분한 실험을 거칠 필요가 있다는 점이다. 목표관리제의 적용과정에서 보았듯이 1999년도에 도입된 후 6년이 경과되었지만 대부분의 지방정부에서는 아직까지 제대로 정착되지 못하고 있는 실정이다(김경한, 2004: 18-112; 박영강, 2006: 449). 현재 우리나라에서는 전반적으로 목표관리제가 BSC로 대체되어가는 분위기이지만 이는 목표관리제의 효율성이 떨어지기 때문이라기보다는 오히려 목표관리제를 제대로 소화하지 못했기 때문이라고 보는 것이 옳을 것이다. BSC는 목표관리제보다 더욱 정교한 성과관리시스템이므로 정착에는 보다 많은 노력과 인내가 필요하기 때문이다.

부천시 공무원에 대한 추가인터뷰에서 나타난 불만의 하나는 전면적, 획일적인 실시에 따른 것이었다. 이러한 과정에서 갑자기 과외 업무가 늘어나고 지표에 대한 이해도가 떨어지는 동시에 평가결과도 공정하지 못하게 된다는 것이다.

셋째, 치요다구나 이치가와시의 사례에서 보았듯이 필요시 BSC의 4대 관점을 수정하거나 지표의 체계를 해당 자치단체의 행정수요를 반영할 수 있도록 변화시킬 필요가 있다. 이러한 현상은 지방정부가 사기업과 같은 통일된 목표를 가지고 있다기보다는 다수의 분산된 목표를 동시에 수용하는 조직이기 때문이다. 동시에 일본 자치단체의 사례에서와 같이 기존의 성과관리방식을 완전히 대체하기 보다는 일정기간 병존시킬 필요성도 있다. 이러한 필요성은 특히 광역자치단체의 자체평가업무에서 높다고 본다. 만약 BSC 본연의 정신에 따라 지표의 수를 대폭 축소시킬 경우 광역자치단체에서 자체평가를 통하여 관리하고 있는 수많은 단위사업들에 대한 평가가 누락될 수 있기 때문이다.

넷째, 성과유인체계에 대한 재검토를 고려할 필요가 있다. 경쟁원리를 도입한 성과관리제도는 정도의 차이는 있으나 차등보수를 전제로 하며 그 적용대상을 주로 중간관리자 이상으로 제한시키고 있다. 사례에서 치요다구와 부천시에서도 과장이상에 대하여 성과급을 지급하고 있으나, 공공부문에서의 보수유인효과는 아직까지 명확하게 밝혀지지 않고 있으므로 적용대상과 차등액에 대해서는 면밀한 연구가 필요하다. 그리고 하위직의 경우 대체로 성과목표가 뚜렷하지 못하므로 성과결과와 보수와의 직접적인 연계가 이루어지지 않고 있으나, 이들의 자발적인 노력이 없다면 효율적인 운영이 이루어질 수 없으므로 하위직의 참여와 유인을 위한 제도적 장치도 고려되어야 할 것이다.

부천시 공무원에 대한 추가인터뷰에 의하면, 6급 이하 하위직의 성과급은 BSC의 성과와 직접적인 연계가 이루어지 않아 지표설정이나 집행과정에서 적극성을 보이지 않게 되므로, 최소한 팀 단위의 유인이 필요하다는 제안도 나타났다.

마지막으로, BSC가 지니고 있는 관리철학에 대한 이해도 필요하다고 본다. BSC는 단순히 구성원의 업적을 평가하기 위한 평가시스템이 아니라 조직의 성과를 극대화하기 위한 총체적인 성과관리시스템이므로 이를 위해서는 당연히 조직구조개편이 수반되어야 하지만, 본 연구의 사례에서 치요다구를 제외하고는 이치가와시는 물론 전면적인 도입을 하고 있는 부천시에서는 이러한 고려 없이 기존의 조직기능과 지출구조의 틀 속에서 성과지표를 수립하고 있으므로 그 효과를 반감시키고 있는 것이다.

Ⅴ. 결  론

우리나라에서는 1999년도에 국가경쟁력을 향상시키기 위하여 공공부문에 목표관리제를 전면적으로 도입하였으나 최근 중앙정부에서는 목표관리제를 폐지하고 이를 대체하는 성과관리수단으로써 BSC를 도입하였으며, 지방자치단체에서도 이러한 경향이 확산되고 있다. 본 연구에서는 장차 지방정부에서 BSC를 도입할 경우에 직면하는 문제점을 파악하고 대처를 위한 시사점을 모색하는 데 초점을 두고, 이를 위하여 부천시와 일본의 치요다구 및 이치가와시를 대상으로 한 비교사례연구를 시도하였다. 사례분석을 위해서는 선행연구를 토대로 분석의 틀을 수립하였으며, 해당 지방자치단체의 BSC 전담부서 공무원을 중심으로 한 인터뷰를 실시하였다.

사례분석에 의하면 BSC를 도입한 지방자치단체에서는 다음과 같은 문제점이 나타났다. 첫째, 세 단체에서 모두 구성원의 저항이 나타났으며, 부천시의 경우 도입시기나 방식으로 인하여 그러한 저항이 보다 강하게 남아있는 것으로 보인다. 둘째, 세 단체에서 모두 성과지표는 최근의 신공공관리적 성과관리체계에서 요구되는 결과중심의 지표수준으로 발전하지 못하였으며, 부천시와 치요다구의 경우 선행지표와 후행지표간의 인과관계는 상대적으로 경시되는 것으로 여겨진다. 셋째, 단기적인 효과를 기대하기 어려울 뿐 아니라 사기업을 위하여 개발된 BSC의 기본적 구조와 핵심적 성과지표를 지방자치단체에 적용하는 데에는 한계가 있는 것으로 나타났다. 이로 인하여 치요다구에서는 지표의 수를 대폭적으로 증가시켰으며, 부천시에서는 관점간의 가중치를 부여하고 있다. 그밖에 치요다구를 제외한 두 도시에서는 BSC를 조직개편이나 예산관리와 적극적으로 연계시키지 못하고 있으며, 부천시에서는 하위직에 대한 성과유인의 부족이 구성원들의 소극적 참여의 원인이 되기도 한다.

이러한 문제점을 극복하기 위해서는 다음과 같은 대안이 시사되었다. 먼저, 구성원에게 생소한 성과관리제도의 도입에는 항상 직원들의 저항을 염두에 두어야 하며, 단기적인 효과를 기대하거나 과신하지 말고 충분한 시범실시를 거쳐 점진적으로 실시할 필요가 있다는 것이다. 그리고 지방자치단체에서 BSC를 도입할 경우에는 4대 관점을 수정하거나 지표의 체계를 해당 자치단체의 행정수요를 반영할 수 있도록 변화시킬 필요가 있으며, ABC 등과 같은 관리기법의 도입이나 기존 성과관리수단과의 병행도 필요하다는 것이다. 그밖에 성과유인체계에 대한 재검토가 필요하며 하위직의 참여와 유인을 위한 제도적 장치도 고려되어야 할 것이며, 조직의 성과를 극대화하기 위해서는 조직의 전반적인 구조개편도 고려되어야 한다는 것이다.

이상과 같은 발견과 시사점은 선행연구의 논의를 바탕으로 한 분석의 틀에 의거하여 도출 된 것이므로 선행연구에서 지적되었거나 강조되었던 유의점과 대체로 일치하는 경향을 보이고 있다(강황선, 2002; 한국행정연구원, 2005; 강황선, 2005); 이석환, 2006). 이러한 결과의 유사성은 기존의 논의를 재확인하고 공고히 한다는 측면에서 그 의의를 찾을 수 있다고 본다. 아울러 본 연구의 사례에서는 전술한 Charlotte시의 경험과 달리 BSC 도입이후 성과지표의 측면에서나 업무성과 측면에서 개선효과가 크지 않았으며, 구성원의 저항은 비교적 높게 나타났고, 지방의회와 시민단체의 관심은 적은 것으로 나타났는데, 이는 기존의 논의와 차이가 있거나 주목할 만한 발견으로 보인다. 그러나 본 연구는 관련 자료와 문헌을 통하여 보완을 시도하였음에도 불구하고, 기본적으로 전담부서 공무원과의 인터뷰 내용을 토대로 하고 있으므로 이러한 결과를 해당 자치단체의 일반적 경향이라고 보기에는 한계가 있다. 특히 구성원의 수용과 지지, 업무의 개선정도 등과 같은 분석요소들은 단순한 사실의 확인여부를 벗어나 주관성이 개입되는 영역이기 때문이다. 이러한 한계는 사례연구에서 해결될 수 없는 본질적인 문제이므로 장차 설문조사와 같은 후속적 연구를 통하여 보완될 수 있을 것이다.

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박영강(朴泳康): 부산대학교에서 박사학위를 취득하고 현재 동의대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 관심분야는 지방재정, 조세정책, 성과관리이며, 최근 논문으로는 “지방정부의 목표관리와 성과예산의 연계에 관한 연구(2004, 공동연구),” “지방정부의 목표관리제 시행경험과 시사점(2006),” “일본 지방정부의 신공공관리적 성과관리시스템 도입사례와 시사점(2006, 공동연구),” 등이 있다. <E-mail: ykpark@deu.ac.kr>

육근효(陸根孝): 동아대학교에서 박사학위를 취득하고 부산외대 상경대학장을 거쳐 현재 부산외대 회계․세무행정학부 교수로 재직하고 있으며, 한국회계학회 편집위원장과 고베대학, 요코하마국립대학 객원교수 등을 역임한 바 있다. 관심분야는 공공분야의 성과관리, 원가관리, 원가기획시스템, 환경원가관리이며, 주요논문으로는 “정부기관에 있어서 관리회계기법의 도입사례와 시사점(2006),” “조직간 관계에 있어서 신뢰와 통제시스템의 역할(2006),” “효과적인 조직간 원가관리시스템의 설계(2006),” 등이 있다.

<E-mail: yook@pufs.ac.kr/논문접수일: 2006. 10. 16/심사게시일: 2006. 11. 7/심사완료일: 2007. 1. 13>