지방공기업의 생산성 분석

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울) : 41～61

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Productivity Analysis of the Korean Local Public Enterprises Using A Malmquist Approach

원 구 환

본 연구는 Malmquist 생산성 지수를 고려하여 2001년부터 2004년까지 4개년 동안 지방공기업의 생산성을 분석하였다. 분석대상사업은 직접경영방식의 상수도, 하수도, 공영개발사업을 선정하였으며, 간접경영방식 중에서는 도시개발, 의료원, 지하철, 시설관리사업을 중심으로 분석하였다. 분석에 사용된 투입변수는 영업비용, 고정자산투입액, 투자자산투입액이며, 산출변수는 총자본순이익율과 총자본회전율이었다. 분석결과 첫째, 지방공기업의 경우 규모의 효율성 지수와 순수 효율성 지수가 하락하고 있는데, 영업비용이나 자산(고정자산 및 투자자산) 투입액이 재화나 서비스의 산출량에 비해 낮거나 규모의 경제를 실현할 수 있는 투입이 이루어지고 있지 못함을 의미한다. 둘째, 사업별로 살펴보면 공영개발, 도시개발, 지하철 사업의 경우는 규모의 효율성이 떨어지고 있다. 셋째, 순수 효율성 지수 측면에서 볼 때 직접경영방식으로 운영되는 사업이 간접경영방식으로 운영되는 사업에 비해 상대적으로 효율성이 낮은 것으로 분석되었다. 넷째, 지방공기업에 대한 총요소 생산성을 측정한 결과 생산성 하락에 가장 큰 영향을 준 것은 규모의 효율성이 하락하였기 때문인 것으로 분석되었다.

주제어 : 지방공기업, 생산성, 맘퀴스트

Ⅰ. 서  론

1969년 1월 29일 지방공기업법(법률 제02101호)이 제정된 이후 2006년 10월 4일 현재까지 11차례 개정이 이루어졌다. 당초 지방공기업법을 제정한 이유는 지방공기업 운영에 자주성을 부여하고 독립채산 및 기업회계 제도를 채택하여 경영을 합리화함으로써 지방자치단체 주민에게 좀 더 넓고 향상된 기업적 서비스를 제공하는데 있었다(국회사무처, 1968). 즉 공공적 수요를 충족하기 위한 활동의 효과를 특정 개인에게 분할하여 귀속시킬 수 없는 비배제성의 공공재와는 달리 제공되는 재화나 서비스의 효과를 특정 개인에게 분할하여 귀속시킬 수 있고 배제 가능한 요금재적 재화나 서비스를 공급하기 위해서는 일반 행정과는 달리 지방공기업의 설립이 필요하게 되었다(Savas, 1987: 47-49; Browning & Browning, 1983: 23). 지방공기업으로 운영되는 사업은 비권력적인 서비스 행정의 일환으로 일반행정과는 분리되어 운영될 필요가 있으며, 기업적 경영이 요청되는 행정 분야이다.

초기 지방공기업의 경영형태는 직접경영방식의 상수도사업에만 적용되던 것이 2006년 6월말 현재 직접경영방식 225개, 간접경영방식 133개로 총 358개의 지방공기업이 운영되고 있다. 1970년 7개 사업으로 시작된 지방공기업이 1980년 57개 사업, 1990년 186개 사업, 2000년에 299개 사업, 그리고 2006년에 358개 사업으로 확대되었다. 2006년도 지방공기업의 세입예산액이 28조 3,490억 원에 이르고 있으며, 자산 규모로는 74조 3,902억 원에 이르고 있다(행정자치부, 2006). 이렇듯 지방공기업은 양적으로 급속한 성장을 도모하고 있으나, 2005년 12월말 결산기준으로 지방공기업은 3,045억 원의 경영적자를 실현하고 있으며, 적자 기업은 지방직영기업 100개, 공사ㆍ공단 26개 사업 등 총 126개 사업이 적자를 실현하고 있다(행정자치부, 2006). 즉 전체 지방공기업의 35%가 적자를 실현하고 있다.

지방공기업의 생산성 분석

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울)

이러한 관점에서 본 연구에서는 지방공기업의 생산성을 분석하는데 연구의 목적을 둔다. 지방공기업의 생산성을 측정하는 데는 여러 가지 관점 및 분석기법이 존재하지만(이환범 외, 2005; 여영현, 2006; 한인섭, 2006; 유금록, 2002: 287-288)), 본 연구에서는 Malmquist 생산성 지수를 고려하여 분석하기로 한다. 즉 생산성은 단일요소생산성(partial factor productivity)과 총요소 생산성으로 구분되는데, 총요소 생산성은 단일요소생산성의 문제점을 극복할 수 있기 때문에 생산성을 분석하는 지표로 광범위하게 활용되고 있다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 생산성 분석기법으로서의 Malmquist Productivity

생산성은 일반적으로 투입에 대한 산출의 비율로서 업무를 수행하는데 소요된 자원과 수행된 업무와의 관계를 나타낸다. 즉 단위비용당 생산량이나 단위생산량당 비용으로 측정된다. 따라서 동일한 양의 생산요소를 투입하여 더 많은 산출량을 얻거나 동일한 산출량을 더 적은 양의 생산요소를 투입하여 얻게 되는 경우 생산성이 향상된 것으로 볼 수 있다. 이러한 생산성은 효율성뿐만 아니라 기술변화(technical change)를 포함하는데, 맘퀴스트 생산성 지수(Malmquist productivity index)는 효율성과 기술변화를 포함한 분석방법이다(Vedung, 1997; Ammons, 2001).

생산성은 단일요소 생산성(partial factor productivity: PFP)과 총요소 생산성(total factor productivity: TFP)으로 구분한다. 단일요소생산성은 개별 생산요소투입물에 대한 산출물의 비율로 측정되는 것으로 노동생산성이나 자본생산성이 대표적인 예이다. 단일요소 생산성은 측정이 용이하다는 장점이 있으나 산출량/투입량의 비율이 어느 한 요소의 생산성뿐만 아니라 다른 요소의 투입량변화 등에 의해서도 영향을 받게 된다는 점에서 개별 생산요소의 능률을 제대로 반영하지 못한다는 문제점을 갖고 있다. 이에 비해 총요소 생산성은 전체 생산요소 투입에 대한 산출의 비율로서 단일요소 생산성에서와 같은 문제점이 없기 때문에 생산성을 분석하는 지표로 널리 활용되고 있다(Burgess and Wilson, 1995).

총요소 생산성은 성장회계법, 계량경제학적 방법 또는 변경분석(frontier analysis)에 입각한 Malmquist 생산성 지수를 사용하여 측정되는데, 총요소 생산성 변화와 기술변화만을 측정할 수 있는 성장회계법과 계량경제학적 방법과는 달리 Malmquist 생산성 지수는 효율성 변화도 측정할 수 있다(유금록, 2002: 288).

본 연구에서는 공기업의 동태적인 생산성을 분석하기 위해 Malmquist 생산성 지수를 활용한다. Malmquist 생산성 지수는 가격에 관한 정보가 부족하거나 정확하게 추정되기 어려운 경우 또는 생산자의 형태에 관한 가정을 부과하기가 용의 하지 않은 경우에 투입과 산출에 관한 정량적 정보만으로도 계산되어 질 수 있다. 또한 행동목표를 비용 극소화, 이윤 극대화라는 가정 또한 필요로 하지 않는 장점이 있다. 아울러 Malmquist 생산성 지수는 패널자료(panel data)를 이용하여 각 년도의 측정대상 공기업의 생산성이 선도공기업과 비교하여 얼마나 차이가 좁혀왔는지(효율성)와 선도공기업(프런티어: frontier)들이 전년도에 비해 얼마나 개선되었는지(기술혁신)를 시계열로 분석되어 공기업의 생산성 성장 정도와 변화추이를 체계적으로 검토할 수 있다.

Cave, Christensen and Diewert(1982)가 Malmquist가 제시한(Malmquist, 1953) 거리함수(distance function)를 이용한 Malmquist 생산성 지수를 소개한 이후 생산성 변화를 측정되는데 활용되었으며, 이러한 경향은 Färe, Grosskopf, Norris and Zhang(1994)이 Malmquist 생산성 지수를 기술적 효율성변화(technical efficiency change)와 기술변화(technical change)로 분해함으로써 생산성 지수와 그 구성요인의 변화를 분석하는데 더욱 활용되고 있다.

본 연구에서는 주어진 투입물에 대해 최대로 생산된 산출수준의 차이 정도를 고려하는 산출기준(output-based) Malmquist 생산성 지수를 사용한다. 산출기준 Malmquist 생산성 지수는 Shephard(1970)에 의해서 소개된 산출거리함수(output distance function)에 기초하여 정의된다.

이제 [eqn: t``(t=1, cdots, T)``]기에 [eqn: M ``]개의 산출물[eqn: left ( {bold y}_t ``=``(y_1t , cdots , y_Mt `) ' ``in``R_+ ^M `` right)``]을 생산하기 위해 [eqn: N``]개의 투입물[eqn: left ( {bold x}_t ``=``(x_1t , cdots , x_Nt `) ' ``in``R_+ ^N `` right)``]을 사용하는 [eqn: N_t ``]개의 공기업이 존재한다고 가정하자. 그리고 [eqn: bold{S} `` _{t} ``]는 [eqn: t``]기의 생산기술하에서 투입물 [eqn: bold{x} `` _{t} ``]가 산출물 [eqn: {bold y}``_t``]를 생산할 수 있는 집합을 나타낸다고 가정하자. 여기서 기술은 가능한 모든 투입물과 산출물의 벡터로 구성된다. 즉 [eqn: {bold S} ``_t ``]는 다음과 같이 정의한다.

[eqn: bold{S} `` _{t} ``=`` LEFT { LEFT ( bold{x} _{t} ,`` bold{y} _{t} RIGHT ) ``:`` bold{x} _{t} 는~~ bold{y} _{t} 를```생산할```수```있다 RIGHT } ```]

Shephard(1970)와 Färe(1988)에 의하면 [eqn: t``]기에서의 산출거리함수(output distance function)는 다음과 같이 정의된다.

[eqn: D_0 ^t ( {bold x}_t , ``{bold y}_t )= {rm i nf} left{theta ``:`` left ({bold x}_t , ``{bold y}_t ``/``theta right) ``in``{bold S}_t ``right}``]         (1)

[eqn: = left ( {rm s up} left{theta ``:`` left ({bold x}_t , ``theta{bold y}_t right) ``in``{bold S}_t ``right}`` right)^-1]

산출거리함수 [eqn: D _{0} ^{t} ( bold{x} _{t} ,`` bold{y} _{t} )``]는 [eqn: t``]기에서의 투입물벡터 [eqn: bold{x} `` _{t} ``]가 주어졌을 때, 산출물벡터 [eqn: bold{y} `` _{t} ``]가 [eqn: bold{S} `` _{t} ``]에 위치하기 위하여 요구되는 [eqn: theta``]의 최대 값의 역수이다. 산출거리함수는 다음 성질을 만족한다.

(1) [eqn: LEFT ( bold{x} _{t} ,`` bold{y} _{t} RIGHT ) `` IN `` bold{S} _{t} ``]는 [eqn: D _{0} ^{t} ( bold{x} _{t} ,`` bold{y} _{t} )`` <= ``1``]이기 위한 필요충분조건이다.

(2) [eqn: LEFT ( bold{x} _{t} ,`` bold{y} _{t} RIGHT ) ``]가 기술프론티어(frontier of technology)상에 있기 위해서는 [eqn: D _{0} ^{t} ( bold{x} _{t} ,`` bold{y} _{t} )``=``1``]이기 위한 필요충분조건이다.

성질 (2)는 생산이 기술적으로 효율적임을 의미한다(Farrel, 1957).

y

x

xt

xt+1

(xt+1, yt+1)

(xt, yt)

St+1

St

yt+1 = d

0

e, c

yt/θ* = b

yt = a

<그림 1> 산출기준 Malmquist 생산성지수 및 거리함수

<그림 1>에서 [eqn: t``]기에서의 관찰된 산출물 [eqn: {bold y} _t ``]가 기술한계(frontier of technology)내에 위치하였으면 [eqn: left ( {bold x} _t ,``{bold y} _t `right)``]는 기술적 효율성이 아니며 이 경우 거리함수는 0a/0b로 1보다 작다. [eqn: t``]기에서의 [eqn: left ( {bold x} _t ,``{bold y} _t `right)``]에 대한 거리함수는 다음과 같다.

[eqn: D _{0} ^{t} LEFT ( bold{x _{t}} ,`` bold{y _{t}} ` RIGHT ) =|| bold{y _{t}} ||``/``|| bold{y _{t}} `/` theta ^{*} `||`]                            (2)

또한 [eqn: t``]기의 생산기술 하에서 [eqn: t+1``]기의 투입물과 산출물 [eqn: left ( {bold x} _t+1 ,``{bold y} _t+1 `right)``]이 가능하도록 하는 산출물의 최대비율변화를 측정하는 거리함수는 다음과 같다.

[eqn: D_0 ^t ( {bold x}_t+1 , ``{bold y}_t+1 )= {rm i nf} left{theta ``:`` left ({bold x}_t+1 , ``{bold y}_t+1 ``/``theta right) ``in``{bold S}_t ``right}``]         (3)

이 경우 [eqn: t``]기 이후 기술적 변화가 발생했으면 생산물 [eqn: left ( {bold x} _t+1 ,``{bold y} _t+1 `right)``]는 [eqn: {bold S} ``_t `]에서 생산 가능한 범위를 벗어나게 된다. 이 경우 거리함수는 0d/0e로 1보다 크다.

이와 마찬가지로 [eqn: t+1``]기의 생산기술 하에서 [eqn: t``]기의 투입물과 산출물 [eqn: left ( {bold x} _t ,``{bold y} _t `right)``]이 가능하도록 하는 산출물의 최대비율변화를 측정하는 거리함수는 [eqn: D_o^t+1 left ( {bold x} _t ,``{bold y} _t `right)]이다.

Färe, Grosskopf, Norris and Zhang(1994)은 [eqn: t``]기와 [eqn: t+1``]기의 생산성 변화를 측정하는 Malmquist 생산성 지수를 다음과 같이 정의한다. 식(4)는 두 생산성지수의 기하평균(geometric mean)인데, 앞부분은 [eqn: t``]기의 기술에 대하여 평가하는 것이고, 뒷부분은 [eqn: t+1``]기의 기술에 대하여 평가하는 것이다.

[eqn: M _{0} LEFT ( bold{y _{t+1}} ,`` bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t}} ,`` bold{x _{t}} RIGHT ) = LEFT [ {D _{0} ^{t} LEFT ( bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t+1}} ` RIGHT )} over {D _{0} ^{t} LEFT ( bold{x _{t}} ,`` bold{y _{t}} ` RIGHT )} TIMES {D _{0} ^{t+1} LEFT ( bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t+1}} ` RIGHT )} over {D _{0} ^{t+1} LEFT ( bold{x _{t}} ,`` bold{y _{t}} ` RIGHT )} RIGHT ] ^{1/2}]  (4)

[eqn: t``]기와 [eqn: t+1``]기 사이에 생산성이 증가하였다면 [eqn: M _{0} LEFT ( bold{y _{t+1}} ,`` bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t}} ,`` bold{x _{t}} RIGHT ) ``]의 값은 1보다 크고, 생산성이 감소하면 1보다 작은 값을 갖는다.

식(4)과 같은 Malmquist 생산성지수 [eqn: M _{0} LEFT ( bold{y _{t+1}} ,`` bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t}} ,`` bold{x _{t}} RIGHT ) ``]는 식(5)와 같은 기술적 효율성변화와 기술변화로 분해할 수 있다. 다음 식이 성립한다.

[eqn: M _{0} LEFT ( bold{y _{t+1}} ,`` bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t}} ,`` bold{x _{t}} RIGHT ) = {D _{0} ^{t+1} LEFT ( bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t+1}} ` RIGHT )} over {D _{0} ^{t} LEFT ( bold{x _{t}} ,`` bold{y _{t}} ` RIGHT )} ``][eqn: times LEFT [ {D _{0} ^{t} LEFT ( bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t+1}} ` RIGHT )} over {D _{0} ^{t+1} LEFT ( bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t+1}} ` RIGHT )} TIMES {D _{0} ^{t} LEFT ( bold{x _{t}} ,`` bold{y _{t}} ` RIGHT )} over {D _{0} ^{t+1} LEFT ( bold{x _{t}} ,`` bold{y _{t}} ` RIGHT )} RIGHT ] ^{1/2}] (5)

식 (5)의 첫 번째 항은 상대적 효율성 변화로 관찰된 생산이 잠재적 최대 생산가능치로부터 얼마나 변화하였는지를 측정한다. 효율성변화를 정의하는 식은 다음과 같으며, 앞항은 순수 효율성 변화를, 뒷항은 규모 효율성 변화를 의미한다.

효율성변화 = [eqn: {D _{0} ^{t+1} LEFT ( bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t+1}} ` RIGHT )} over {D _{0} ^{t} LEFT ( bold{x _{t}} ,`` bold{y _{t}} ` RIGHT )} ``][eqn: TIMES LEFT [ {D _{0} ^{t} LEFT ( bold{x _{t}} ,`` bold{y _{t}} ` RIGHT ) /D _{0} ^{t} (x _{t} ,`y _{t} )} over {D _{0} ^{t+1} LEFT ( bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t+1}} ` RIGHT ) /D _{0} ^{t+1} (x _{t+1} ^{`} ,`y _{t+1} )} RIGHT ] ^{}]    (6)

기술변화는 두 기간 [eqn: (t, ``t+1)``]사이의 기술변화를 측정하는데, 두 기간 사이의 기술변화의 기하평균이다. 기술변화를 정의하는 식은 다음과 같다. 1보다 큰 값은 [eqn: t``]기에서 [eqn: t+1``]기까지의 기술변화가 개선된 것을 나타낸 반면에 1보다 작은 값은 악화된 것을 의미한다.

기술변화 = [eqn: LEFT [ {D _{0} ^{t} LEFT ( bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t+1}} ` RIGHT )} over {D _{0} ^{t+1} LEFT ( bold{x _{t+1}} ,`` bold{y _{t+1}} ` RIGHT )} TIMES {D _{0} ^{t} LEFT ( bold{x _{t}} ,`` bold{y _{t}} ` RIGHT )} over {D _{0} ^{t+1} LEFT ( bold{x _{t}} ,`` bold{y _{t}} ` RIGHT )} RIGHT ] ^{1/2}]     (7)

효율성변화는 각 공기업의 효율성이 선도공기업의 효율성에 비하여 매년 얼마나 차이를 좁혀(벌려)왔는지를 측정하고, 기술변화(프런티어변화)는 각 년도의 선도공기업(프런티어)들이 전년도에 비하여 개선(퇴보)되었는가를 측정한다. 이 두 요소의 복합효과를 Malmquist 총요소 생산성이라고도 하는데, Malmquist 생산성 지수가 1보다 클 경우에는 생산성의 증가를 의미하며 생산성 지수가 1보다 작을 경우에는 생산성의 퇴보를 의미한다.

2. 선행연구 검토

총요소 생산성(total factor productivity)은 성장회계법(growth accounting), 계량경제학적 방법(econometrics method) 또는 변경분석(frontier analysis)에 입각한 Malmquist 생산성 지수를 사용하여 측정된다. 성장회계법은 Solow에 의해 처음 창안되어 경제성장의 경험적 연구에 주로 사용되고 있으며, 변경분석은 자료포락분석 또는 확률변경분석을 사용하여 의사결정단위의 Malmquist 생산성 지수를 측정하는데 적용되고 있다(유금록, 2002: 288). 특히 Malmquist 생산성 지수는 기존의 방법과 달리 기술변화만이 아니라 효율성 변화를 측정할 수 있다는 점, 패널자료(panel data)를 이용하여 각 년도의 측정대상 공기업의 생산성이 선도공기업과 비교하여 얼마나 차이가 좁혀왔는지(효율성)와 선도공기업(프런티어: frontier)들이 전년도에 비해 얼마나 개선되었는지(기술혁신)를 시계열로 분석되어 공기업의 생산성 성장 정도와 변화추이를 체계적으로 검토할 수 있다는 점, 가격에 관한 정보가 부족하거나 정확하게 추정되기 어려운 경우 또는 생산자의 형태에 관한 가정을 부과하기가 용의 하지 않은 경우에 투입과 산출에 관한 정량적 정보만으로도 계산되어 질 수 있다는 점, 행동목표를 비용 극소화, 이윤 극대화라는 가정 또한 필요로 하지 않는 장점이 있다는 점 등 때문에 생산성 측정을 위한 방법으로 많이 활용되고 있다,

지방공기업의 생산성 측정과 관련된 기존의 선행연구들을 살펴보면 첫째, 윤경준ㆍ원구환(1996)의 연구는 규모에 대한 수익불변 자료포락분석(DEA)을 사용하여 지방상수도사업의 생산성을 측정하였는데, 투입변수는 인건비, 물건비, 기타 영업비용, 영업외비용을 사용하였으며 산출변수는 1인 1일 급수량, 안정성비율, 수익성 비율을 사용하였다. 또한 Thanassoulis(2000), 양정식(1989), 정형선과 이기호(1996), 박창제(1996)의 연구도 지방상수도, 정부투자기관, 지방공사의료원에 대하여 DEA기법을 사용하여 지방공기업의 생산성을 측정하고 있다. 그러나 DEA에 의한 방법은 투입효과가 즉각적으로 나타나지 않는 공기업의 개별기업 또는 공기업 전체의 효율성을 측정하는 것은 어려우며 그 비효율의 추정치가 통계적 잡음항으로 인해 과장될 우려가 있다. 아울러 단년도 자료에 국한됨으로써 시간의 흐름에 따른 효율성 변화를 측정하지 못하는 문제점이 있다. 또한 DEA의 경우 요소에 대한 가중치가 임의적으로 결정되는 문제, 평가지표가 많을수록 평가의 변별력이 떨어지는 문제, 회귀분석과 같이 외생변수의 영향을 통제하지 못하는 문제, DMU간의 효율성 점수를 완벽하게 서열화할 수 없는 문제, 생산주체가 통제할 수 없는 무작위 오차부분을 효율성의 계산에 포함시킴으로써 잘못된 측정결과를 초래할 수 있는 문제점 등이 있다(홍기원, 2004: 208-209). 둘째, 원구환(1998)의 연구는 확률변경생산함수(stochastic frontier production function)를 사용하여 1993년부터 1996년까지 83개 지방상수도사업을 대상으로 생산성을 측정하였는데, 투입변수는 인건비, 관리비, 이전경비, 약품비, 원수 및 정수대, 동력비, 수선유지비, 수탁공사비, 지급이자 및 기업채무제비용, 특별손실 등을 변수로 사용하였으며 산출변수로는 총수지비율을 사용하였다. 또한 Ashton(2000)의 연구는 확률변경분석을 사용하여 영국 10개 상수도회사의 생산성을 측정하였다(투입변수: 인건비, 소모품비, 기타비용, 산출변수: 급수인구). 1987년부터 1997년까지의 영국의 10개 상하수도회사의 생산성을 측정하였는데, 투입변수는 인건비, 소모품비, 기타 비용 등이며 산출변수는 급수인구이었다. 유금록(2001)의 연구는 초월대수확률비용변경함수모형(translog stochastic cost frontier function model)을 사용하여 17개 지방하수도사업의 비용효율성을 1994년부터 1998년까지의 패널데이터를 이용하여 분석하였다. 투입변수는 운영비용이었으며 산출변수는 1일 평균하수처리량, 자기자본비율, 총수지비율 등이었다. 아울러 오승은(2001)의 연구는 1994년부터 1998년까지 5개년간의 패널데이타를 이용하여 지방공영개발사업을 측정하였다. 투입변수로는 영업비용, 영업외비용, 특별손실, 경영형태와 시간 등을 사용하였으며 산출변수로는 연간총수익을 사용하였다. 이러한 연구들은 실현가능한 최대생산량을 산출하지 못하기 때문에 최대생산량과 실제 생산량간의 차이를 나타내는 기술적 비효율성을 설명하지 못하는 회귀분석의 단점을 극복하였다는 점에서 의의가 있지만, 기술적 효율성 이외에 효율성 변화를 측정하지 못하는 한계를 지니고 있다. 셋째, 유금록(2002)의 연구는 Malmquist 생산성 지수를 사용하여 지방상수도사업의 생산성을 측정하였는데, 투입변수는 직원 수와 순가동설비자산이었으며 산출변수는 수도관연장, 급수전수, 조정량 등이었다. 또한 유금록(2005)의 연구는 25개 지방공영개발사업의 1995년부터 2002년까지 패널자료를 대상으로 비방사적(non-radial)이고 산출지향적인 Malmquist 생산성 지수를 사용하였다. 이들 연구의 특징은 기술변화 뿐만 아니라 효율성 변화를 시간의 흐름에 따라 순수 효율성 변화와 규모 효율성 변화를 측정하였다는데 의의가 있다. 특히 Malmquist 생산성 지수는 비모수적 변경분석을 사용하여 생산성을 측정하기 때문에 자료에 대해 어떤 모수적 생산함수도 부과하지 않으며, 총요소 생산성 변화와 그 구성요소인 기술적 효율성 변화와 기술변화를 측정할 수 있는 이점이 있다.

Ⅲ. 지방공기업의 생산성 분석을 위한 연구설계

1. 분석대상 지방공기업

1969년 지방공기업법이 제정되고 상수도사업에서 시작된 지방공기업은 2006년 6월말 현재 358개의 지방공기업이 운영되고 있다. 이러한 지방공기업은 자본집약적 사업보다는 노동집약적 사업을 중심으로 이루어지고 있으며, 점차 민간공급이론의 등장과 더불어 지방공기업의 자율성을 보장할 수 있는 간접경영방식과 제3섹터 지방공기업을 모색하고 있다. 이는 직접경영방식에 따른 경직된 운영구조를 극복하여 지방공기업의 자율적 책임경영을 확보함으로써 관리자 및 직원의 창의성 발휘를 통한 경영의 합리화를 도모하기 위한 방안의 일환이라 할 수 있다.

<표 1> 지방공기업의 연도별 변천

	사 업	1970	1980	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2004	2006
직접 경영	소 계 상수도 하수도 공영개발 통합공과금 지역개발기금 지하철건설 주택건설	7 6 1	57a) 27 1	146 74 8 32 17 13 1 1	160 75 8 44 18 14 1	198 76 11 50 46 14 1	220 91 13 53 47 14 2	229 94 17 55 47 14 2	173 89 18 50 폐지 14 2	173 90 18 50 폐지 14 1	171 90 19 47 폐지 14 1	172 91 20 46 폐지 15	173 92 21 45 폐지 15	173 92 22 44 폐지 15	174 94 22 43 폐지 15	199 103 40 41 폐지 15	225 108 62 39 폐지 16
간접 경영	소 계 의료원(공사) 도시개발공사 주차장관리공단 시설관리공단 지하철공사 기타 민관공동출자			40 34 2 1 1 2	42 34 3 1 1 1 2 -	45 34 3 3 1 1 2 1	52 34 4 3 2 1 2 6	55 34 4 4 2 2 2 7	59 34 5 4 4 3 2 7	74 34 6 5 5 3 2 19	82 34 10 5 5 3 2 22	99 34 12 6 9 4 3 31	114 35 14 3 14 4 3 41	126 35 14 4 23 4 3 43	133 34 11 3 33 4 6 42	152 34 13 1 53 5 11 35	133 - 14 62 7 17 33
	총 계	7	57	186	202	243	272	284	232	247	253	271	287	299	307	351	358
	지 수	0	0	27	26	23	24	24	34	43	48	58	66	73	76	76	59

a) 1980년 통계 57개 사업 중 상수도와 지하철을 제외한 나머지 사업은 의료사업인데, 의료사업은 1982년부터 간접경영형태로 전환(시도립병원의 지방공사화)되었다.

주: 지수는 직접경영방식을 100으로 볼 때 간접경영방식이 차지하는 비중

연도 말 기준(1999년은 8월말, 2000년은 4월말, 2001, 2004, 2006년은 6월말 기준임).

자료: 행정자치부, ｢지방공기업결산 및 경영분석｣ 및 내부자료.

직접경영방식은 1990년에 146개에서 2006년 225개로 증가한데 비해 간접경영방식은 40개에서 133개로 증가하고 있다. 그러나 1980년 이후 지방공기업법의 개정과 더불어 지방공사ㆍ공단제도를 도입하고 1992년부터 제3섹터 지방공기업을 도입하면서 간접경영형의 지방공기업이 늘어난 것은 사실이나 2006년 6월말 기준으로 볼 때 아직까지 직접경영형태(63%)가 간접경영형태(37%)에 비해 상대적으로 많은 비중을 차지하고 있다(표 1 참조). 특히 2005년 7월부터 간접경영형태로 운영되었던 의료원이 지방공기업에서 제외(주무부서가 행정자치부에서 보건복지부로 전환)됨에 따라 간접경영방식의 수가 줄어들었다.

전체 지방공기업에 대한 경영성과와 재정상태를 결산자료를 중심으로 살펴보면 다음과 같은 몇 가지의 특징을 발견할 수 있다(표 2 참조).

<표 2> 지방공기업의 경영성과 및 재정상태

(단위: 억 원)

		세 입 결 산	세 출 결 산	당기 순이익	총수지 비율	흑자 단체수	적자 단체수	자산	부채	자본
직접경영방식	1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004	29,971 51,660 59,939 72,893 65,975 74,492 83,317 84,201 72,563 75,062 77,879 90,058 138,323 142,642 153,839	25,868 47,419 55,327 65,960 53,781 64,575 72,166 76,639 70,698 66,828 68,765 75,219 83,285 77,793 92.233	576 1,420 2,522 6,087 5,250 5,103 6,857 8,695 3,556 5,115 5,176 5,594 8,275 2,723 4,772	106% 109% 112% 122% 119% 119% 122% 126% 111% 116% 115% 114% 119% 107% 115%	65a) 79a) 142 114 125 110 114 109 102 96 106 116 112 116 116	61a) 61a) 55 104 101 63 60 63 73 77 69 58 72 78 89	60,305 97,601 141,092 193,959 192,207 231,322 258,691 287,653 302,504 312,441 329,497 333,020 361387 392,948 426,241	31,783 54,871 73,292 92,534 92,021 105,794 113,390 119,766 120,985 116,448 119,290 112,134 109,617 109,627 112,260	28,521 42,729 67,800 101,425 100,186 125,528 145,301 167,887 181,519 195,993 210,207 220,886 251,770 283,321 313,981
간접경영방식	1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004	- 25,952 28,713 28,391 33,408 33,233 36,310 40,229 44,886 46,311 55,126 64,721 74,537 87,382 108,490	- 24,142 28,315 26,171 29,550 30,545 32,679 35,880 42,212 43,090 53,238 62,027 65,259 74,396 88,385	- -1,621 -960 -1,051 -1,153 -1,984 -3,528 -6,808 -6,757 -6,075 -8,171 -7,921 -8,279 -7.733 -5,331	- 81% 93% 93% 94% 89% 86% 75% 78% 79% 77% 82% 81% 83% 95%	3b) 5b) 9(3)c) 19 24 25 26 27 45 41 47 45 42 52 51	3b) 3b) 33 33 31 33 36 43 30 39 41 50 46 44 51	38,254 50,525 58,318 65,636 68,955 79,730 89,507 137,591 145,744 149,517 155,269 217,863 216,175 229,439 239,406	29,432 37,494 39,982 43,811 45,427 52,540 56,108 103,551 87,638 88,364 90,771 99,221 97,982 105,519 104,331	8,819 13,030 18,336 21,825 23,528 27,190 33,390 34,040 58,106 61,153 64,498 118,642 118,193 123,920 135,075

a) 1990년과 1991년의 흑ㆍ적자 단체수에는 통합공과금과 지역개발기금이 제외되었음.

b) 1990년 1991년의 흑ㆍ적자 단체수에는 의료원사업이 제외됨(이는 기존의 도립병원이 지방공사로 전환되는 과정에서 자료의 집계가 이루어지지 않았음)

c) 흑ㆍ적자 단체수에는 지하철건설사업, 주차장관리공단 등 3개 사업이 제외되었음.

주: 결산기준이므로 흑ㆍ적자 단체수와 실제 지방공기업수와는 일치하지 않음(연도 중간에 설립된 지방공기업이 결산기준에서 제외된 경우가 있음)

자료: 행정자치부, ｢지방공기업결산 및 경영분석｣, 각 년도에서 재구성.

우선 세입ㆍ세출규모 면에서 지방직영기업이 간접경영방식에 비해 상대적으로 많은 것으로 나타나고 있는데, 이는 지방직영기업으로 운영되는 사업이 간접경영방식으로 운영되는 사업에 비해 지방정부의 일반행정이나 지역주민의 일상생활과 밀접한 상관성을 지니고 있기 때문이다.

둘째, 지방공기업의 경영성과를 당기순이익과 총수지비율을 중심으로 살펴보면 지방직영기업은 전체적으로 이익을 보고 있으나, 간접경영방식은 전체적으로 손실을 보고 있다. 간접경영방식의 전체적인 손실은 지방공사 의료원과 지하철공사의 경영악화에 기인하고 있다.

셋째, 지방공기업의 경영성과와 관련하여 흑자 단체수와 적자 단체수의 규모를 살펴보면 지방직영기업의 경우는 흑자 단체수가 적자 단체수에 비해 상대적으로 높은 비중을 차지하고 있으나, 2004년에는 적자단체수가 다소 증가하고 있다. 또한 간접경영방식은 흑자 단체수와 적자 단체수가 비슷한 분포를 보여주고 있다.

마지막으로 지방공기업의 자산, 부채, 자본과의 관계를 살펴보면 2004년 말 결산기준으로 지방직영기업은 자본 중에서 부채가 차지하는 비중이 35.8%인데 비해, 간접경영방식은 자본 중에서 부채가 차지하는 비중은 77.2%에 이르고 있다. 직접경영방식의 경우 1990년 말 기준으로 자본 중에서 부채가 차지하는 비중이 111.4%이었다가 2004년 말 기준으로 36%로 감소한 반면에, 간접경영방식의 경우는 1990년의 자본 중에서 부채가 차지하는 비중이 334%에서 2003년에는 77%로 낮아진 것은 사실이나 직접경영방식에 비해 상대적으로 부채가 많은 것으로 나타났다.

따라서 본 연구에서 이상과 같은 지방공기업 중에서 직접경영방식의 상수도, 하수도, 공영개발사업을 선정하였으며, 간접경영방식 중에서는 도시개발, 의료원, 지하철, 시설관리사업을 중심으로 분석하고자 한다. 직접경영방식 중에서 지역개발기금사업을 제외한 것은 지역개발기금이 상하수도, 도로ㆍ주택 등과 같은 공공투자사업, 경영수익사업 등에 융자해 주는 것으로 지역주민을 직접적인 대상으로 하는 사업이 아니기 때문이다. 또한 간접경영방식 중에서는 민관공동출자기업을 제외하였는데, 이는 상법상의 주식회사형태로 운영되기 때문에 다른 사업과 분리되어서 논의될 필요가 있다. 아울러 본 연구에서는 지방정부가 절대적 지배권(완전 소유형태)을 보유하고 있는 기업만을 대상으로 하였기 때문에 민관공동출자기업은 분석대상에서 제외하였다.

지역개발기금의 연혁을 살펴보면, 1969년 1월 시(市) 상수도사업의 자금을 조달하기 위하여 상수도 지방채를 발행하였고, 이후 1978년 12월에는 군(郡) 상수도사업을 융자하기 위해 읍ㆍ면 상수도 지원 금고를 설치하였다. 또한 1985년 4월에는 시ㆍ군 상하수도사업에 대한 융자를 확대하기 위하여 상하수도 지원금고로 확대하였다. 이러한 과정을 겪으면서 1989년 1월에는 공영개발사업에 융자할 목적으로 지역개발기금으로 전환하여 1990년 1월부터 지방공기업 특별회계로 설치ㆍ운영되고 있다. 기금의 조성은 기존의 상하수도 지원 금고를 흡수하고 지역개발공채의 발행(자동차등록 등 8개 분야 84종)과 일반회계의 출연 등으로 이루어지고 있으며, 기금의 융자는 상하수도사업, 공영개발사업 등 지방공기업 사업을 대상으로 이루어지고 있다(안용식ㆍ원구환, 2001).

분석기간은 2001년부터 20004년까지이며, 각 년도에 사용된 자료는 결산자료이다. 특히 의료사업의 경우는 2005년 지방공기업법의 개정으로 지방공기업의 범주에서 제외되었으나, 본 연구에서는 2004년 결산자료를 포함하였기 때문에 분석대상 기업으로 선정하였다.

실제 분석은 1992년부터 20004년까지 13년 치의 데이터를 분석하였으나, 분석결과 이상치(outlier)의 존재로 인하여 정확한 통계분석이 이루어지지 못하였다.

2. 측정변수

현행 지방공기업의 평가체계는 효율성에 대한 평가보다는 효과성에 대한 평가가 주종을 이루고 있으며, 손익계산서 계통(경영성적)이나 대차대조표 계통(재정상태)상의 경영분석이 선행되지 않음으로써 자본을 어느 정도 투하ㆍ운용하여 어느 정도의 이익을 올리고 있으며, 재정상태의 양부나 지불능력에 대한 분석이 결여되어 있다. 즉 일반적으로 공기업의 생산성을 측정함에 있어 재무회계적 지표의 사용은 성과측정시에 많이 활용되고 있지만(Reeves & Ryan, 1998), 지방공기업의 성과측정시에는 적용되고 있지 않다(최종원, 1994: 412-435). 재무비율분석은 기업부실에 대한 예측과 기업의 체계적 위험을 예측하는데 유용하며(Eskew, 1979: 107-118; Altman & Katz, 1976: 205-239; Myers & Forgy, 1963: 797-806), 기업의 재정상태와 경영성과를 표시하는 중요한 자료이다. 따라서 본 연구에서는 지방공기업의 생산성 측정을 위한 변수를 재무회계적 관점에서 파악하였는데, 투입요소와 산출요소는 다음과 같다.

우선 조직의 생산성을 측정할 경우 가장 빈번히 가장되는 투입요소로는 노동과 자본을 들 수 있다(Hatry & Fisk, 1992: 140). 공공부문 지출 중에서 가장 중요한 부분은 노동력이기 때문에 인력은 공공부문 생산성 측정에 있어 가장 널리 활용되는 투입요소이다. 특히 모니터링, 성과향상을 책임지고 있는 관리자에게는 인력관련 자료가 일차적으로 중요하다(Morley, 1986). 또한 실제 기존연구인 Yang(1989)의 연구에서는 투입변수로 인건비, 고정자산 투입액, 설비자산 투입액, 일반관리비 및 판매비 등을 사용하고 있다. 투입변수의 경우는 대부분의 연구에서 비용의 개념을 사용하고 있다(Ferrier & Valdmanis, 1996). 따라서 본 연구에서도 선행 연구처럼 투입변수로 비용의 관점에서 손익계산서상의 영업비용(인건비+일반관리비 및 판매비), 대차대조표상의 고정자산투입액, 투자자산투입액을 투입요소로 선정하였다. 지방공기업의 생산성 측정에 있어 영업비용은 공통적으로 활용되고 있으며(윤경준ㆍ원구환, 1996; 원구환, 1998; 오승은, 2001; Aida et al, 1998; Ashton, 2000; Thanassoulis, 2002), 유금록(2002)의 연구에서는 고정자산을 사용하고 있다. 이러한 투입변수는 지방공기업 기관마다 비용단위의 차가 커서 로그 변환하여 분석하였다.

다음으로 산출변수에 대한 고려가 필요하다. 산출관련 재무비율에 대한 구분은 학자마다 다양하다. Chen & Shimerda(1981)은 재무비율을 크게 유동성, 레버리지, 수익성, 활동성, 현금흐름비율로 구분하였고, Horne(1980)은 유동성, 부채, 수익성, 재무비용보상비율로 구분하였다. Bellemore & Ritchie(1974)는 유동성, 자본화, 수익성비율로 구분하였으며, Altman(1968)은 유동성, 수익성, 레버리지, 지급능력, 활동성 등으로 구분하였다. 또한 한국산업은행(2005)은 성장성, 수익성, 생산성, 활동성, 안전성 비율로 구분하였고, 한국은행(2005)은 수익성, 금융비용 관련비율, 안전성, 성장성, 생산성 비율로 구분하였다. 이러한 구분에 의하면 재무비율은 수익성, 활동성, 생산성, 성장성 등으로 구분해 볼 수 있다. 따라서 지방공기업의 산출효과를 재무비율에 근거하여 분석하기 위해서는 각 재무비율별로 주요 변수를 선정하는 것이 중요하다.

첫째, 수익성 비율은 기업의 재정상태 및 재무성과를 측정하기 위한 가장 중요한 변수로 기업의 2대 재무제표라 할 수 있는 손익계산서상의 매출액 수익성과 대차대조표상의 자본수익성으로 구분해 볼 수 있다. 매출액수익성과 자본수익성을 가장 대변하는 변수로는 매출액순이익률(Net Income to Sales: NIS)과 총자본순이익률(Net Income to Total Assets: NITA)이 대표적인데, 특히 총자본순이익률은 기업의 체계적 위험을 예측하는데 있어 매우 유용한 변수임이 입증되었다(Beaver & Manegold, 1975: 184-237). 공기업(특히 정부투자기관) 효율성 분석을 시도한 Yang(1989)의 연구에서는 산출변수로 매출액, 매출원가개선율, 총자본경상이익률, 매출액증가율 등의 변수를 사용하여 손익계산서상의 매출액 수익성에 편중됨으로써 공기업의 특성을 반영하지 못하였다. 즉 지방공기업 중에서는 재화나 서비스의 판매로 자체 수입을 유지하는 기관이 있는 반면에 지방정부의 지원을 받아 조직을 유지하는 기관이 존재한다. 상하수도, 지하철, 의료사업의 경우는 대표적인 예이며, 지방공단의 경우는 위탁대행사업비 집행 후 지방정부로의 반납이라는 재무구조를 가지고 있다. 결국 지방공기업의 경우 민간기업과 같은 매출액을 정확하게 반영할 수 없기 때문에 수익성 비율의 관점에서는 매출액순이익률보다 총자본순이익률이 지방공기업의 특성을 제대로 반영한 것이라 할 수 있다.

둘째, 회전율로 표시되는 활동성 비율은 기업에 투하된 자본이 기간 중에 얼마나 활발하게 운영되었는가를 나타내는 비율이다. 기업은 수익증대를 목적으로 투입된 자본을 끊임없이 회전시키는데, 이에 따른 성과는 매출액으로 표시된다. 따라서 회전율을 측정하는 기본항목은 매출액이며, 기업의 활동성은 매출액과 각 자산ㆍ부채ㆍ자본 항목에 대한 회전배수로 측정된다. 활동성 비율은 기업의 경영성과를 화폐가치로 환산하는 수익성 비율과는 달리 자산의 물리적 효율성(physical efficiency)을 측정하는 것이다. 본 연구에서는 총자본회전율(Total Assets Turnover: TAT)만 고려하기로 한다. 매출채권회전율은 신용판매를 전제로 한 개념이기 때문에 지방공기업에 적용하기 어려우며, 특히 재무제표에는 신용에 의한 매출액과 현금에 의한 매출액이 구분되어 표시되지 않기 때문에 계산상의 문제가 발생한다. 또한 재고자산회전율의 경우는 재고자산이 당좌자산으로 변화하는 속도를 의미하며, 상품의 재고손실 방지 및 보관금의 절약 등 재고자산의 관리가 효율적으로 이루어지고 있는가를 나타내는 지표이다. 그러나 지방공기업이 제공하는 사업의 성격이 재화로서의 의미보다는 서비스로서의 의미가 강하기 때문에 재고자산의 의미는 효과적이지 못하다. 아울러 자기자본회전율의 경우 매출액과 자기자본과의 관계를 상정한 비율인데, 지방공기업의 경우 지방정부의 재정지원에 의해 운영되는 기관이 존재하기 때문에 측정변수로 바람직하지 않다.

셋째, 성장성 재무비율의 경우 전년 대비 현 년도의 실적으로 표시하는 재무비율이며, 생산성 비율은 노동생산성(노동투입 대비 생산성)과 자본생산성(자본투입 대비 생산성)이 대표적이다. 그러나 Malmquist 생산성 지수는 패널자료(panel data)를 이용하여 각 년도의 측정대상 공기업의 생산성이 선도공기업과 비교하여 얼마나 차이가 좁혀왔는지(효율성)와 선도공기업(프런티어: frontier)들이 전년도에 비해 얼마나 개선되었는지(기술혁신)를 시계열로 분석되어 공기업의 생산성 성장 정도와 변화추이를 체계적으로 검토하는 기법이다. 따라서 본 연구에서는 성장성 및 생산성과 관련된 재무비율은 사용하지 않았다.

결국 본 연구에서는 투입변수로 영업비용, 고정자산투입액, 투자자산투입액을 선정하였으며, 산출변수로는 총자본순이익율과 총자본회전율을 선정하였다.

Ⅳ. 지방공기업의 생산성 분석

Malmquist 총요소 생산성 지수는 효율성변화와 기술변화로 분해되는데, 효율성변화는 다시 순수 효율성변화와 규모 효율성변화로 구분된다. 효율성변화는 관찰된 생산이 잠재적 최대 생산가능치로부터 얼마나 변화하였는지를 측정하는데, 이는 다시 순수한 투입 대비 산출의 효율성변화와 규모에 따른 효율성변화로 구분된다. 기술변화는 일정한 투입으로부터 최대의 산출을 얻는 조직의 능력을 반영한다. 따라서 이하에서는 지방공기업의 Malmquist 총요소 생산성 지수에 대한 분석, 지방공기업별 Malmquist 총요소 생산성 지수의 연도별 변화 분석, 그리고 지방공기업별 기술변화, 순수 효율성 변화, 규모 효율성 지수의 연도별 변화 분석의 순으로 설명하기로 한다.

1. 총요소 생산성 지수 분석

지방공기업의 연도별 총생산성을 분석하면 다음과 같다(표 3 참조).

첫째, 전체적으로 총생산성 지수가 1보다 큰 값을 가지고 있어 총생산성 지수가 향상되었음을 알 수 있지만, 2004년에는 총생산성 지수가 전년도에 비해 상대적으로 크게 하락하고 있다. 2003년에 총요소 생산성이 크게 증가한 원인은 상수도사업에서 투자자산이 전년대비 87.2% 감소하였으며 총자본회전율이 7.69% 증가하였고, 하수도의 경우 총자본순이익률이 111.54% 증가하였다. 또한 공영개발사업과 도시개발사업의 경우 전년대비 영업비용이 각각 56.86%와 20.22% 감소하였으며, 의료원과 지하철, 그리고 시설관리사업의 경우 총자본회전율이 각각 8.7%, 12.5%, 19.05% 증가한데 기인한 것으로 분석된다. 그러나 2004년의 총생산성 지수가 2003년에 비해 하락한 것은 총자본순이익률의 가치가 2003년에 비해 하락한 것으로 풀이된다. 즉 상수도, 하수도, 도시개발사업, 지하철사업 등이 2003년에 비해 -21.43%, -29.09%, -19.23%, -26.67%로 하락하면서 규모의 효율성이 하락하였기 때문이다(행정자치부, 2004).

<표 3> Malmquist 생산성지수 및 구성요소의 변화

연도	효율성 변화 (efficiency change)	기술변화 (technical change)	순수효율성변화 (pure efficiency change)	규모효율성변화 (scale efficiency change)	총요소생산성 (total factor productivity)
01/02	0.925	1.826	0.997	0.928	1.688
02/03	0.904	3.609	0.774	1.167	3.261
03/04	1.126	1.074	1.235	0.911	1.209
평균	0.980	1.920	0.984	0.996	1.881

주: 모든 Malmquist생산성지수의 평균은 기하평균(geometric means)임

둘째, 효율성 변화는 순수 효율성 변화와 규모 효율성 변화로 구분되는데, 2001-2002년 사이의 순수효율성 변화와 규모효율성 변화의 값이 1 이하의 값을 가지고 있으며, 2002년부터 2203년 사이에는 순수효율성 변화의 값이 1이하의 값을 갖고 있다. 또한 2003년부터 2004년 사이에는 규모의 효율성이 1 이하의 값을 지니고 있다. 결국 2001년부터 2004년까지 지방공기업의 효율성은 0.980으로 하락한 것으로 분석되었다. 특히 이러한 효율성 하락은 주로 순수 효율성의 하락에서 비롯되었다.

셋째, 기술변화의 값은 4개 평균 1.920으로 전체적으로 향상된 것으로 분석되었으나, 2004년에는 상대적으로 그 값이 하락하고 있다. 전체적으로 일정한 투입으로부터 최대의 산출을 얻는 조직의 능력은 긍정적으로 평가될 수 있다.

결국 2001년부터 2004년까지 4개년 동안 지방공기업의 효율성은 하락한 것으로 분석되었는데, 이는 규모의 효율성 지수와 순수 효율성 지수의 하락에서 비롯되었다. 그러나 지방공기업의 총생산성 지수는 1 이상의 값을 가지고 있는 것으로 분석되었는데, 이는 주로 일정한 투입으로부터 최대의 산출을 얻는 조직의 능력, 즉 기술변화지수가 효율성 변화지수를 상쇄하였기 때문인 것으로 분석되었다.

2. 지방공기업별 Malmquist 총요소 생산성 지수의 연도별 분석

지방공기업별로 Malmquist 총요소 생산성 지수의 사업별 변화를 분석하면 다음과 같다(표 4 참조).

<표 4> 사업별 Malmquist 생산성지수의 변화

사업	효율성 변화 (efficiency change)	기술변화 (technical change)	순수효율성변화 (pure efficiency change)	규모효율성변화 (scale efficiency change)	총요소생산성 (total factor productivity)
상수도	1.000	1.682	1.000	1.000	1.682
하수도	1.001	1.766	1.000	1.001	1.768
공영개발	0.891	1.941	0.893	0.997	1.729
도시개발	0.856	2.124	1.000	0.856	1.818
의료원	1.142	2.008	1.000	1.142	2.293
지하철	0.994	1.960	1.000	0.994	1.948
시설관리	1.000	1.997	1.000	1.000	1.997
평균	0.980	1.920	0.984	0.996	1.881

주: 모든 Malmquist생산성지수의 평균은 기하평균(geometric means)임

첫째, 상수도, 하수도, 의료원, 시설관리 사업은 총요소 생산성 지수가 1 이상의 값을 지니고 있어 생산성 지수는 향상된 것으로 분석되었으며, 이는 주로 기술변화 지수의 값에 기인하였다.

둘째, 공영개발사업의 경우는 기술 변화 지수는 1이상의 값을 지니고 있으나, 순수 효율성 지수와 규모 효율성 지수가 1 이하의 값을 지니고 있다. 따라서 공영개발사업의 경우는 다른 사업에 비해 효율성 지수가 하락하고 있다. 공영개발사업의 경우 투입변수인 영업비요, 고정자산, 투자자산의 4개편 평균이 각각 9.49%, 79.23%, 0.36% 증가하였음에도 불구하고 산출변수인 총자본순이익률과 총자본회전율의 4개년 평균이 각각 8.24%와 0.27% 수준이었다.

셋째, 도시개발사업과 지하철사업은 기술변화지수는 1 이상의 값을 지니고 있으나, 규모 효율성 변화는 1 이하의 값을 지니고 있는 것으로 분석되었다. 따라서 도시개발사업과 지하철 사업은 규모의 경제를 실현하고 있지 못한 것으로 분석되었다. 특히 도시개발사업은 2003년 1,199억원의 당기순이익에서 2004년 1,024억원으로 약 15% 하락하였으며, 지하철사업의 경우는 2003년과 2004년 당기순이익이 -7,733억원과 -5,331억원을 나타내고 있어 지속적인 경영악화를 경험하고 있다(행정자치부, 2003, 2004).

3. 지방공기업별 기술변화, 순수 및 규모 효율성 지수의 연도별 분석

첫째, 기술변화 지수를 연도별로 살펴보면 상하수도, 의료원, 지하철, 시설관리 사업은 1 이상의 값을 지니고 있지만, 공영개발과 도시개발사업의 경우는 2004년에 1 이하의 값을 지니고 있다. 따라서 공영개발과 도시개발사업의 경우는 전년도에 비해 2004년에 일정한 투입으로부터 최대의 산출을 얻는 조직의 능력이 떨어지고 있는 것으로 분석되었는데, 이는 내부 경영혁신의 필요성이 다른 사업에 비해 상대적으로 높게 나타나는 것이라 할 수 있다. 2001년과 2002년의 경우 상수도, 지하철, 시설관리사업이 평균 이하의 기술변화 값을 지니고 있으며, 2002년과 2003년의 경우는 상수도 및 하수도가, 2003년과 2004년 사이에는 공영개발, 도시개발, 의료원, 지하철 등이 평균 이하의 기술변화 값을 지니고 있다(표 5 참조). 결국 2001년부터 2003년까지는 상수도사업이, 2001년부터 2004년까지는 지하철사업이 일정한 투입으로부터 최대의 산출을 얻는 조직의 능력이 떨어지고 있음을 알 수 있는데, 관료제적 운영방식으로 경영되는 지방상수도사업과 과다한 부채를 안고 있는 지하철사업에 있어 투입 대비 산출의 효과를 극대화할 수 있는 내부경영혁신이 필요함을 의미한다.

<표 5> 사업별ㆍ연도별 기술변화

연도	상수도	하수도	공영개발	도시개발	의료원	지하철	시설관리	평균
01/02	1.348	2.375	2.544	2.169	2.021	1.476	1.285	1.826
02/03	2.591	1.795	3.755	4.576	3.902	4.950	5.168	3.609
03/04	1.362	1.292	0.766	0.965	1.026	1.030	1.200	1.074

주: 모든 Malmquist생산성지수의 평균은 기하평균(geometric means)임

둘째, 순수 효율성 지수 변화를 연도별 살펴보면 상하수도의 경우는 2003년에 1 이하의 값을 지니고 있으며, 공영개발사업의 경우는 2004년에 1 이하의 값을 지니고 있다. 또한 시설관리사업의 경우는 2002년에 1 이하의 값을 지니고 있다. 특히 직접경영방식으로 운영되는 상하수도, 공영개발사업의 경우 순수 효율성 지수가 낮은데, 이는 투입변수(영업비용, 고정자산, 투자자산) 대비 산출변수(총자본순이익율, 총자본회전율)가 하락한 것을 의미한다. 특히 상수도의 경우 2003년 2,373억원의 당기순이익에서 2004년 당기순이익이 1,566억원으로 하락하였다(행정자치부, 2004). 즉 직접경영방식으로 운영되는 상하수도, 공영개발사업의 경우 간접경영방식으로 운영되는 사업에 비해 투입 대비 산출의 차가 상대적으로 크다는 것을 알 수 있다. 아울러 2001년부터 2002년 사이에는 시설관리사업이, 2002년부터 2003년 사이에는 상하수도사업이, 2003년부터 2004년까지는 공영개발사업이 순수 효율성이 떨어지고 있다. 특히 공영개발사업의 경우는 순수 효율성이 지속적으로 하락하고 있는데, 영업비용, 고정자산, 투자자산 투입액 대비 총자본순이익율이 크게 향상되고 있지 못함을 의미한다(표 6 참조).

<표 6> 사업별ㆍ연도별 순수 효율성 변화

연도	상수도	하수도	공영개발	도시개발	의료원	지하철	시설관리	평균
01/02	1.000	1.077	1.000	1.000	1.000	1.000	0.907	0.997
02/03	0.360	0.420	1.000	1.000	1.000	1.000	1.103	0.774
03/04	2.778	2.212	0.713	1.000	1.000	1.000	1.000	1.235

주: 모든 Malmquist생산성지수의 평균은 기하평균(geometric means)임

셋째, 지방공기업별 규모 효율성의 변화를 연도별로 살펴보면 대부분의 지방공기업에서 규모의 효율성이 낮은 것으로 분석되었다. 직접경영방식으로 운영되는 상하수도의 경우 2003년에 규모의 효율성이 하락하였다가 2004년에 다소 향상되었으며, 공영개발의 경우는 4개년 동안 지속적으로 하락하였다. 또한 간접경영방식의 사업 중에서 도시개발사업의 경우 규모의 효율성이 다른 사업에 비해 가장 낮은 값을 지니고 있으며, 의료원 및 지하철의 경우도 규모의 효율성은 하락하였다. 결국 지방공기업의 생산성은 규모의 효율성이 크게 하락하면서 전체적인 생산성이 하락한 것으로 풀이된다. 아울러 2001년부터 2002년 사이에는 도시개발사업이, 2002년부터 2003년 사이에는 상하수도, 공영개발, 지하철사업이, 2003년부터 2004년까지는 도시개발, 의료원, 지하철사업의 규모 효율성이 떨어지고 있다(표 7 참조). 특히 공영개발사업과 지하철사업의 경우는 규모의 효율성이 해마다 감소하고 있다.

<표 7>사업별ㆍ연도별 규모 효율성 변화

연도	상수도	하수도	공영개발	도시개발	의료원	지하철	시설관리	평균
01/02	1.000	1.005	1.000	0.426	1.246	1.122	0.988	0.928
02/03	0.937	0.921	0.994	2.345	1.449	1.000	1.012	1.167
03/04	1.068	1.083	0.997	0.628	0.825	0.876	1.000	0.911

주: 모든 Malmquist생산성지수의 평균은 기하평균(geometric means)임

Ⅴ. 정책적 시사점 및 결론

지방공기업의 생산성 분석을 통해 얻을 수 있는 정책적 시사점은 다음과 같다.

첫째, 2001년부터 2004년까지 4개년 동안 지방공기업의 총요소 생산성 지수는 1 이상의 값을 지니고 있어 생산성은 하락하지 않은 것으로 분석되었다. 이는 주로 일정한 투입으로부터 최대의 산출을 얻는 조직의 능력, 즉 기술변화 지수가 효율성 변화지수를 상쇄하였기 때문인 것으로 분석되었다. 그러나 총요소 생산성 지수가 해마다 하락하고 있어 총요소 생산성 지수의 하락 원인을 살펴볼 필요가 있는데, 이는 주로 효율성 지수의 하락에서 비롯되었다. 즉 지방공기업의 경우 규모의 효율성 지수와 순수 효율성 지수가 하락하고 있다는 것이다. 영업비용이나 자산(고정자산 및 투자자산) 투입액이 재화나 서비스의 산출량에 비해 낮거나 규모의 경제를 실현할 수 있는 투입이 이루어지고 있지 못함을 의미한다.

둘째, 전체 사업별로 보면 총요소 생산성 지수는 1이상의 값을 지니고 있지만, 공영개발, 도시개발, 지하철 사업의 경우는 규모의 효율성이 떨어지고 있다. 특히 공영개발, 도시개발의 경우는 택지개발, 주택건설 등과 같은 사업을 담당하기 때문에 규모의 효율성이 떨어진다는 의미는 사업 초기에 전략적 판단에 큰 문제점을 지니고 있음을 의미한다. 공영개발 및 도시개발사업의 경우 광역자치단체와 기초자치단체간에 택지개발영역의 선정문제부터 중첩될 소지가 많으며, 한국주택공사나 대한토지공사, 한국수자원공사 등과 같이 국가공기업과 업무영역의 다툼이 실제로 일어나고 있다. 즉 시화지구개발사업, 송산그린시티 조성사업, 안산신도시개발사업, 구미 산업단지 조성사업, 온산산업단지 조성사업 등은 지역택지사업을 한국수자원공사가 수행하고 있으며, 한국토지공사의 경우도 한국토지공사법 제9조에 따라 지방택지개발사업을 수행하고 있다. 또한 한국토지공사법 제9조 제1항 및 대한주택공사법 제3조에 의하여 한국토지공사와 대한주택공사가 도심재개발사업을 수행하고 있어 지방자치단체가 직접 수행하는 지방공영개발사업과 업무 영역에서 중첩되고 있다. 따라서 대규모(신도시개발사업 등) 사업은 주로 국가공기업이 담당하고 소규모 영세 택지개발사업은 지방공기업이 담당하고 있기 때문에 규모의 경제를 실현하기 어려운 단점이 있다. 아울러 공영개발과 도시개발사업의 경우는 전년도에 비해 2004년에 일정한 투입으로부터 최대의 산출을 얻는 조직의 능력, 즉 기술변화 지수가 떨어지고 있는 것으로 분석되었는데, 이는 내부 경영혁신의 필요성이 다른 사업에 비해 상대적으로 높게 나타나는 것이라 할 수 있다.

셋째, 순수 효율성 지수 측면에서 볼 때 직접경영방식으로 운영되는 사업이 간접경영방식으로 운영되는 사업에 비해 상대적으로 효율성이 낮은 것으로 분석되었다. 즉 상하수도, 공영개발사업의 경우 순수 효율성 지수가 낮은데, 이는 투입변수(영업비용, 고정자산, 투자자산) 대비 산출변수(총자본순이익율, 총자본회전율)가 하락한 것을 의미한다. 물론 직접경영방식의 경우 간접경영방식에 비해 공공적 특성을 더 많이 지니고 있는 것은 사실이지만, 투입 대비 산출의 순수 효율성 하락은 공공성이라는 측면에서 수익성을 등한시할 수 있는 개연성을 내포하고 있다.

넷째, 지방공기업에 대한 총요소 생산성을 측정한 결과 생산성 하락에 가장 큰 영향을 준 것은 규모의 효율성이 하락하였기 때문인 것으로 풀이된다. 따라서 지방공기업의 규모의 효율성을 제고할 수 있는 다각적인 방안이 강구될 필요가 있는데, 이를 위해서는 무엇보다 지방공기업의 설립 초기 사업영역 및 적정 경영형태에 대한 고려가 우선적으로 검토되어야 할 것이다. 어떤 사업영역에 어떠한 지방공기업을 설립하여 운영할 것인가는 지방공기업의 생성을 향상시키는데 있어 매우 중요하다.

다섯째, 현행 지방공기업의 평가체계는 효율성에 대한 평가보다는 효과성에 대한 평가가 주종을 이루고 있으며, 손익계산서 계통(경영성적)이나 대차대조표 계통(재정상태)상의 경영분석이 선행되지 않음으로써 자본을 어느 정도 투하ㆍ운용하여 어느 정도의 이익을 올리고 있으며, 재정상태의 양부나 지불능력에 대한 분석이 결여되어 있다. 따라서 본 연구는 효과성 측면의 평가보다 효율성 평가에 초점을 맞추었으며, 측정변수를 재무회계적 관점에서 고려하였다는 점에서 의의를 지니고 있다 할 것이다. 또한 Malmquist 생산성 지수는 현행 경영평가제도에서 사용되고 있는 단순회귀분석이나 β분포평가에서 나타나는 문제점을 해결할 수 있다는 점과 기술변화 뿐만 아니라 효율성 변화도 순수효율성 변화와 규모의 효율성 변화로 구분하여 측정하였다는 점에서 의의가 있다.

그러나 본 연구는 4개년동안의 지방공기업사업별로 측정하였기 때문에 개별 사업별 측정에 대한 고려를 하지 않았다. 즉 상수도 사업이나 도시개발사업 등 특정 사업을 연도별, 자치단체별로 분석하기보다는 지방공기업이라는 전체의 틀에서 분석하였기 때문에 개별 사업에 대한 특성을 분석하지 못한 한계를 지니고 있다. 그러나 본 연구에서는 지방공기업에 대한 전체적인 생산성을 측정하는데 연구의 목적을 두었기 때문에 개별 사업별 측정에 대한 고려는 차후 연구로 미루고자 한다.

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Yang, Jeong-Sig. (1989). The Efficiency Evaluation by Data Envelopment Analysis for the Government Invested Enterprises, The Graduate School of Korea University, Ph.D Dissertation Paper.

원구환(元求桓): 연세대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: 지방정부 기업적 활동의 효율적 경영관리모형에 관한 연구, 1995), 현재 한남대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 공기업, 재정관리, 정책평가 등이며, 주요 저서 및 발표논문으로는 지방행정론(공저: 개정판, 2006), 지방정부 생산성 측정의 이론과 실제(공저, 2003), 지역산업진흥사업육성정책을 위한 산업클러스터 평가척도 개발(2006), 제3섹터 지방공기업의 출자지분 및 이사회구조 분석(2006), 청소년증 발급 및 할인정책 사례(2006), Correlation of R&D Investment and Financial Ratios of Government - Invested Enterprises(2006) 등이 있다. 현재 한국정책과학학회 및 한국국정관리학회 편집이사로 활동 중이다

<E-mail: wgh9191@hannam.ac.kr/논문접수일: 2007. 1. 9/심사게시일: 2007. 1. 17/심사완료일:2007. 2. 14>