해양수도 부산의 항만경쟁력 강화를 위한 해양행정체계 모색

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울) : 221～236

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Searching for the Ocean Administrative System to Strengthen the Competitiveness of Busan Port, Ocean Capital of Korea

최 성 두

본 연구는 부산항의 항만경쟁력 강화를 위해 필요한 해양수도 부산의 해양행정체계 개혁방안을 고찰하였다. 첫째, 부산항의 직접 관리를 맡고 있는 부산항만공사(BPA)의 최고의사결정체계와 항만경영체계는 향후 부산항의 산업경제적 특성 변화와 재정자립도에 맞추어 단계적으로 개방화․자율화하도록 해야 할 것이다. 둘째, 부산광역시 해양행정체계는 현재처럼 여러 부서에 흩어져 있는 해양행정기능들을 통합함으로써 해양행정의 시너지효과를 극대화하도록 하는 것이 바람직하다. 셋째, 부산항만거버넌스는 현행 부산항만공사-부산시-해수부 삼자간 관계 외에도 다양한 구성 주체들의 참여와 함께 많은 사업분야에서 보다 많은 네트워크와 활성화가 이루어지도록 해야 할 것이다.

주제어 : 해양행정체계, 부산항만공사(BPA), 항만거버넌스

Ⅰ. 서  론

우리나라는 세계 10위권의 해양강국이고, 부산은 우리나라 해양산업경제의 중추도시이다. 부산은 1990년 초에 이미 국가경제를 넘어 세계를 관통하는 무국경 경제체계 안에서 기능하는 세계도시체계에 편입되었으며, 특히 항만물류부문에서 세계도시이다. 도시기능적으로 부산은 해양․물류기능에 기반한 해양도시이고 광역권 개발측면에서 동북아 항만물류 및 국제교역중추도시로서 명실 공히 우리나라의 해양수도이다(부산광역시, 2002). 부산항은 지정학적으로 북미대륙과 아시아를 연결하는 세계 간선항로(main trunk route) 상에 위치함으로써 동북아 중심항만으로서의 발전가능성이 매우 크며, 동북아시아의 물류중계 거점항으로서 최적의 위치에 자리잡고 있다.

그러나, 국제경영개발원(IMD)의 2002년도 항만부문 국가경쟁력 평가결과에 의하면 싱가포르 1위, 홍콩 5위, 대만 20위, 일본 22위, 한국 28위를 차지하여, 우리나라 대표적 항만인 부산항은 외형적 성장에도 불구하고 아직 낮은 항만경쟁력을 가진 것으로 평가받고 있다. 항만경쟁력은 훌륭한 지정학적 위치뿐만 아니라 항만시설, 항만요금, 항만서비스, 선박입출항여건, 배후경제규모, 정치사회적 안정성, 배후교통연계시스템, 미래성장가능성 등의 제요인에 의해서 좌우된다. 더하여, 무엇보다 중요한 것은 이들 항만경쟁력관련 제요인들을 조직화하고 통합․조정하여 항만이 효율적으로 기능하게 만드는 해양행정체계의 역할이라고 할 수 있다. 현행 해양수도 부산항은 부산항만공사(BPA)-부산광역시-부산해양수산청(해양수산부) 삼자간 협력적 해양행정체계를 통해 관리되고 있지만, 이들 삼자간 협력체계 및 부산항관련 다양한 운영주체들 간의 협력적 네트워크 구축 즉 항만거버넌스 측면이 아직 취약한 점이 많은 것으로 평가된다.

해양수도 부산의 항만경쟁력 강화를 위한 해양행정체계 모색

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울)

2004년 부산항에 선진 항만행정체제로서 도입된 부산항만공사(Busan Port Authority)가 제 역할을 다하기 위해 최고의사결정구조 측면에서 어떻게 개혁되는 것이 바람직한가? 현행 부산광역시 해양행정체계는 해양수도 부산항의 경쟁력 강화와 시정과 항정의 조화사업 추진을 위해 어떻게 개혁되는 것이 바람직한가? 향후 ‘해양수도 부산항’의 문제점 해결 및 항만경쟁력 강화를 위해 필요한 부산항의 거버넌스는 어떤 사업 및 기능분야에서 어떤 형태로 구성되고 효율적으로 운영되는 것이 바람직한가? 본 연구는 이상의 질문들을 중심으로 그에 대한 해답을 논구해 보는 데 그 목적이 있다. 해양수도 부산항의 문제점 해결과 항만경쟁력 강화를 위해 부산항 해양행정체계 개혁방안을 종합적이고 체계적으로 모색․검토․제안하는 일은 결국 부산항을 ‘동북아 허브물류항만’으로, 부산을 ‘해양수도’로 발전시키는 데 기여할 수 있을 것이다.

Ⅱ. 항만경쟁력 영향요인에 관한 선행연구와 본연구의 새로운 관점

세계 모든 항만들은 항만이용자에게 보다 나은 서비스를 제공하기 위해 서로 경쟁하면서 존립을 유지하고 항만발전을 도모하고 있다. 항만이용자들이 항만을 이용함으로써 얻는 효용과 만족도를 항만가치라 하고 이러한 항만가치가 높아서 다른 항만들 보다 우월성을 확보하고 있는 것을 항만경쟁력이라 한다. 일반적으로 항만경쟁력의 좌우요인은 지리적 입지조건, 배후지와의 연계수송체제, 항만의 서비스수준, 항만관련 제반 서비스가격, 사회경제적 안정성, 통신과 정보서비스 등이 지적되고 있다(김학소, 1993; 이석태 외, 1993; 전일수 외, 1993; 여기태 외, 1996; 문성혁, 2003). 더하여 최근 세계 항만들은 치열한 항만경쟁에서 살아 남기위해 넓은 육상부지를 가진 제3세대 항만을 도시외각에 신항만으로 개발하는 추세이고, 항만기능의 다양성에 대한 요구 때문에 수준높은 도시경제환경과 친환경적 시민공간으로 개발하고 있다. 그래서, 문성혁(2003)은 항만경쟁력이 높은 항만이 구비해야 할 요건을 항만시설․입지측면, 물류서비스 측면, 제도 및 인간적 측면, 친환경적 측면, 도시경제적 측면으로 구분하고 있다.

동북아시아 경쟁항만과 세계 주요 항만들을 대상으로 해양수도 부산항의 항만경쟁력 수준을 평가한 부산발전연구원 허윤수(2005)의 연구결과를 살펴보면, 항만외적 요인인 배후경제규모(0.192)가 가장 중요한 요인으로 나타났고, 그 다음으로 배후연계시스템(0.186), 사회정치적 여건(0.138), 지정학적 위치(0.122) 순으로 나타났다. 항만요율 및 항만시설은 상대적으로 낮게 나타났는데, 이는 항만간 경쟁으로 요율 및 시설수준이 어느 정도 평준화가 되었다는 현실을 반영한 결과이다. 따라서, 단순 하역처리항만 중심의 사업에서 항만배후 물류산업 진흥 중심으로 부산항을 발전시켜 나가야 한다. 예컨대, 2004년 통계자료를 통해 부산항과 싱가포르항, 로테르담항을 비교해 보면, 부산항의 화물처리량은 1149만TEU이고 부가가치가 34억이었던 것에 비해 로테르담항은 830만TEU 싱가포르는 2,300TEU의 화물량을 처리했지만 부가가치는 각각 245억과 164억으로 부산항 보다 월등히 높았다. 이는 로테르담항과 싱가포르항이 단순 화물처리중심항이 아니라 항만배후 물류산업중심항으로 그 역할을 수행하고 있기 때문이다.

항만경쟁력 평가요인 가운데 첫째 항만시설은 싱가포르항과 홍콩항, 로테르담항기 가장 좋다고 평가하고 있고, 다음으로는 함부르크항, 도쿄항, 부산항, 카오슝항, 상해항의 순으로 평가하고 있다. 둘째, 항만요율은 부산항이 가장 좋다고 평가하고 있으며, 다음으로 상해항, 카오슝항 등의 순으로 평가하고 있다. 셋째, 항만서비스는 싱가포르항, 홍콩항, 로테르담항 등이 타 항만들에 비해 상당히 좋은 평가를 받고 있는 것으로 나타났다. 넷째, 선박입출항 여건은 항만시설과 항만서비스와 마찬가지로 싱가포르항이 가장 좋다고 평가받고 있고, 홍콩항과 로테르담항도 타 항만에 비해 비교적 좋은 평가를 받고 있다. 다섯째, 선사들이 평가하는 지정학적 위치는 싱가포르항이 가장 좋으며, 다음으로는 홍콩항, 로테르담항, 부산항의 순으로 평가되었다. 특히 부산항의 지정학적 위치에 대한 평가값이 상당히 높게 나타난 것은 의미있는 결과로 볼 수 있다. 여섯째, 배후경제규모는 당연히 상해항이 가장 좋았으며, 홍콩항, 로테르담항, 함부르크항이 다음 순으로 평가받고 있다. 타항만에 비해 부산항과 카오슝항의 평가값이 상대적으로 낮게 나타나고 있다. 일곱째, 사회정치적 안정성에서는 싱가포르항, 홍콩항, 로테르담항의 순으로 높게 평가하고 있다. 특히, 부산항과 카오슝항의 평가값이 낮게 나타나는데, 부산항의 경우에는 화물연대파업과 노사불안정 등이 가장 큰 원인이고, 카오슝항의 경우는 정치적 불안정이 큰 원인인 것으로 판단된다. 여덟째, 배후연계시스템은 로테르담항, 홍콩항, 싱가포르항의 순으로 나타났다. 로테르담항은 철도, 공로, 수로 등의 다양한 연계시스템을 확보하고 있고, 홍콩이나 싱가포르는 다양한 피더망과 연계망을 가지고 있기 때문인 것으로 판단할 수 있다. 아홉째, 선사들의 기항선호도는 상해항과 싱가포르항, 홍콩항, 부산항의 기항선호도가 높게 평가되고 있다. 열번째, 항만의 성장가능성에서는 타항만에 비해 상해항이 월등히 높게 평가되고 있는데, 이는 항만의 성장가능성을 평가함에 있어 배후경제규모를 매우 중요하게 고려했다고 판단된다. 마지막으로 종합적인 항만경쟁력에서는 싱가포르항이 가장 높게 평가되었고, 다음으로 홍콩항, 상해항, 로테르담항과 부산항의 순으로 평가되었다. 도쿄항과 카오슝항은 항만경쟁력에서 타항만에 비해 월등히 낮게 평가되고 있다. 이와 같은 분석결과는 기존의 항만경쟁력 평가요인 중에서 항만시설의 확충에만 주안점을 두었던 항만정책에 큰 시사점을 제공한다. 즉, 선사들이 평가하는 항만경쟁력은 항만내적 평가요인보다 항만외적 평가요인을 더욱 중요하게 고려하고 있다는 것이다. 그 중에서도 배후경제규모와 배후연계시스템이 가장 중요하며, 이는 중심항 경쟁에서 우위를 확보하기 위해 반드시 해결하여야 할 과제이다. 배후경제규모의 확충을 위해 배후부지의 물류부지 확대 및 조립가공단지 조성, 기술집약적 국내외 제조업체 유치 등이 필요하다. 또한, 배후연계시스템의 확충을 위해 부산신항 배후도로 및 철도, 항만배후도로망의 조기 확충이 필요하다.

본 연구는 기존의 항만경제학과 물류공학 분야에서 항만경쟁력을 논의하는 관점에서 더 나아가서, 행정학의 새로운 관점에서 항만경쟁력을 좌우하는 중요 요인으로 ‘바람직한 항만관련 해양행정체계의 구축’이 해양수도 부산항의 항만경쟁력에 큰 영향을 줄 수 있다는 가정․전제․관점 하에서 논의를 전개하려고 한다. 이는 마치 해양력(sea power)를 좌우하는 요인으로 지리적 위치, 해군력, 해양경제자원, 해양산업력, 영토규모와 인구 외에도 정부형태(해양행정체계)를 주요 변수로 포함하는 것과 동일한 맥락이다(최성두, 2004). 만일 현행 부산항 해양행정체계가 바람직하지 못하여 비효율성, 무능력, 환경변화에의 대응력 부족, 국제경쟁력 저하, 고객불만족, 비민주성, 부정부패 등의 문제점이 나타나고 있다면, 이를 개선하여 바람직한 상태로 해양행정체계를 새롭게 변동시키는 개혁활동이 부산항 경쟁력 강화를 위한 방안이 된다는 것이다(최성두, 2001).

바람직하지 못한 현재상태를 개혁하여 목표상태인 바람직한 해양행정체계로 개혁하려 할 때 반드시 포함되어야 할 것에는 다음과 같은 요소들이 있다고 본다. 첫째, 다양한 항만운영 주체들의 참여보장과 상호 경쟁과정을 통해 항만발전에 대한 새로운 사업과 아이디어가 제시되도록 민주적 자율경쟁체계가 보장되어야 한다. 둘째, 항만과 관련된 많은 행정기능과 사업들이 유기적으로 통합되어 항만행정의 시너지효과가 극대화되도록 항만관련 조직체계를 개편해야 한다. 셋째, 항만구성 주체들 간의 다양한 네트워크를 구축하고 이들간의 적정한 역할분담과 유기적 상호관계 형성을 통해 각종 항만사업의 효율성이 증진되도록 항만거버넌스를 개혁해야 한다.

이 가운데 당장 개혁해야 될 부산항의 경쟁력 강화 당면과제를 들자면, 우선 부산항의 경영수익사업을 직접 수행하고 있는 부산항만공사(BPA)의 최고의사결정기구인 항만위원회는 현재보다 다양한 주체의 참여가 보장되도록 더욱 개방함으로서 단계적으로 자율적인 경영관리체계를 확립해 나가야 한다. 부산항이 입지해 있는 도시정부로서 부산광역시는 현재 산재되어있는 시 직제내 항만기능들을 통합하여 항만행정의 시너지 효과가 극대화되도록 통합적 항만행정체계로 조직개편을 추진해야 한다. 부산의 항만경쟁력과 관련된 여러 가지 사업들을 효율적으로 추진하기 위해 항만관련 주체들의 다양한 네트워크의 활성화 즉 항만거버넌스가 구축되어야 할 것이다(그림1 참조).

<그림1> 분석틀: 해양수도 부산의 해양행정체계 개혁의 당면과제

해양수도 부산항의

항만경쟁력 강화

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부산항만공사(BPA)의 자율경영체계 강화	통합 해양행정체계로 부산광역시 직제 개편	해양수도 부산의 항만경쟁력 강화 위한 다양한 거버넌스의 구축

Ⅲ. 부산항만공사(BPA) 자율경영체계의 단계적 강화

과거 우리나라 항만관리체계는 국영제를 근간으로 중앙집권적 항만관리를 하고 있었다. 그러나, 2004년부터 항만재정자립도가 높은 부산항, 인천항 등 대규모항만에 대해 단계적으로 지방정부와 항만이용자가 참여하는 항만공사제를 도입하여 항만경쟁력 강화를 도모하고 있다(한국생산성본부 외, 1999; 해양수산부 외, 2003). 2004년 1월부터 부산항은 우리나라 최초로 부산항만공사(BPA)가 설립되었는데, 이는 항만운영의 경쟁력 강화를 위한 항만행정체계로의 변화라는 의미가 있다(부산광역시, 2004a; 강윤호, 2006). 항만공사법의 부산항만공사 설립목적에 따르면, 부산항만공사의 설립이유는 항만시설의 개발 및 관리운영에 대한 업무전문성과 효율성 제고와 더불어 항만을 경쟁력있는 해운물류 중심기지로 육성하여 국민경제에 기여한다고 함으로서, 항만경쟁력 강화를 위해 항만행정체계를 변화시킨다는 것을 명시하고 있다. 다시 말하면, 부산항이 국가경제에 미치는 영향과 동북아물류중심기지 구축의 중요성을 감안하여 부산항을 선진 항만관리체계인 항만공사제(Port Authority: PA)로 개혁한다는 것이다.

성공한 대부분의 선진 항만들의 항만행정체계인 항만공사제(PA)는 독립채산제와 수익자부담원칙으로 재정이 운영되며, 이를 위해 항만운영에 있어서 기업적 상업원리와 공익원리의 조화를 추구하며, 법률적으로 정치행정권력으로부터 항만자치의 독립성을 보장받은 공기업형태의 항만자치기구이다(박상희․최성두, 2002). 즉, 항만공사제는 “정부로부터 독립된 기관이 독립채산제로 항만관리 및 개발업무를 수행하는 체제”이다. 부산항에 항만공사제를 도입함으로써 기대한 효과는 첫째, 항만운영에 독립채산제와 기업경영기법 등 시장경쟁적 요소를 도입하고 전문성있는 인재를 임용함으로써 항만행정의 효율성을 제고할 수 있고, 둘째 공기업적 조직이기 때문에 정부조직 보다 항만환경의 급속한 변화에 탄력적으로 대처할 수 있고, 셋째 다양한 항만투자재원의 확보로 항만개발의 적시성과 유연성을 확보할 수 있고, 넷째 항만관련 주요 의사결정에 부산시 및 항만이용자의 참여보장으로 지방행정과의 조화 및 정책결정의 민주화를 도모하고, 다섯째 궁극적으로 동북아의 물류거점항만으로 부산항의 국제경쟁력을 제고할 수 있다는 것이었다.

그러나, 현재 부산항만공사는 항만경쟁력 강화를 위한 항만행정체계 구축과 역할 수행에 있어서 다음과 같은 문제점에 당면해 있다. 부산항만공사(BPA)의 최고의사결정기구이자 부산항 최고 정책결정체계인 항만위원회는 그 구성에 있어서 중앙정부 중심의 의사결정이 이루어질 가능성이 높다는 문제점이 있다. 항만위원회 위원의 추천권이 중앙정부가 과반수 이상을 차지하기 때문이다. 2004년부터 현재까지 항만위원 11명은 해양수산부 추천 4명, 부산시 추천 4명, 항만이용자 2명의 중앙정부 추천과 1명의 부산시 추천으로 구성되므로, 결국 중앙정부가 지방정부 보다 6 대 5의 비율로 우위를 차지한다. 이러한 중앙정부 우월구조는 신항만 개장후 경상남도가 항만위원회에 참여하는 2007년이후에도 변함이 없다. 즉, 항만위원 총 15명은 해양수산부 추천 5명, 지방정부중 부산시 추천 3명과 경남 추천 2명, 항만이용자중 중앙정부 추천 3명과 부산시 추천 1명과 경남 추천 1명으로 구성되어, 결국 중앙정부가 지방정부 보다 8 대 7의 비율로 우위를 차지하게 될 것이다. 항만공사제(PA)는 항만자치와 독립채산제적 기업경영을 위해 정치적 영향으로부터 자율적인 기관독립성을 보장받는 기구이어야 하기 때문에 다수의 항만위원으로 구성되는 합의체기구의 형태를 취하는데, 현재 부산항만공사 항만위원회의 모습은 중앙정부의 영향이 가장 강한 모습을 취하고 있다고 판단된다.

따라서, 향후 부산항의 산업경제적 특성이 단순하역처리 중심에서 항만물류산업․해양관광산업으로 변화되고, 중앙정부 의존적 재정규모가 감소되는 추이에 맞추어 점진적․단계적으로 부산항만공사 항만위원회는 항만이용자단체, 부산시민단체, 전문가집단 등의 참여를 확대하는 방향으로 개방화해야 하고, 또한 다양한 직능과 전공분야(예: 항만물류, 해양문화, 해양관광, 도시계획, 교통, 산업경제, 지방행정)의 전문가들이 항만관리의 시대적․산업경제적 특성에 맞게끔 항만위원회를 구성하도록 해야 할 것이다. 참고로 <표1>에서 보는 바와 같이 런던항만공사의 경우에는 임명권자도 다양할 뿐만 아니라 위원수를 이익단체별로 배분하여 각계의 이익이 고루 반영되도록 하고 있다(최재수, 1994).

<표 1> 런던항만공사(Port of London Authority)의 항만위원회 위원구성

독립위원 2명 : 항만평의회와 협의후 국무장관이 임명
대표위원 : 각 이익단체의 선출 또는 추전과정을 거쳐 국무장관이 임명	하 주	3명
	하주 및 무역업자	3명
	기타 이용자	2명
	노동연맹	2명
	지방자치단체	2명
	Trinity House	1명
	항만청장	1명
	소 계	14명
합 계	16명

자료: 최재수. (1994). “포트 오소리티의 개요와 이상적 항만관리형태.”「항만관리론」

또한, 향후 부산항만공사는 2003년 하반기 해수부와 부산시간의 정치적 타협안으로 중앙정부-지방정부가 항만위원회를 공동 구성하는 공기업 형태로 출발하였기 때문에, 부산항만공사의 운영방향이 실적과 성과, 기능효율성과 경제적 수익과 같은 실용적 가치 보다 지역안배, 기관안배와 같은 정치적 고려가 작동하는 것을 경계해야 한다. 최고 항만의사결정기구인 항만위원회가 제 역할을 다 하기 위해 항만위원 구성에서 민간에 더욱 개방되고, 위원들 간에 아이디어와 비전의 경쟁이 이루어져야 한다. 구체적으로 항만위원 추천권의 과반수를 가지고 있는 현행 중앙정부의 권한을 낮추어서 항만정책결정과정에서 항만위원간의 자유 경쟁이 제고되어 우수한 아이디어, 비전, 제도, 정책이 창출되는 의사결정구조를 만들어야 한다. 과거 집권성․독점성․독재성을 가진 항만관리체계(port government)를 분권성․경쟁성․민주성을 가진 항만관리체계(port governance)로 전환했던 것은 자유경쟁을 통해 항만 개별주체의 역량 최고화를 통한 항만전체의 발전을 도모하자는 것이요, 불확실성이 높은 급변하는 항만환경에 유연하게 대응하는데 유리하기 때문이었다. 부산항의 최고 정책결정과정에서 각 주체 간에 시장적 자유경쟁을 할 수 있는 구조․제도․체계를 만드는 것이 부산항만공사 발전의 요체이다. 즉, 항만관리운영에서 개별 주체의 참여확대, 정부의 간섭 최소화, BPA의 기관독립성과 자율적 경영 등이 가능한 방향으로 부산항만공사의 거버넌스가 개혁되어야 한다.

한편, 중앙정부와 관련해서 현재 부산항만공사는 기존 정부투자기관관리기본법의 적용은 받지 않는다 하더라도 정부산하기관관리기본법의 적용을 받아야 하는 문제점에 직면해 있다. 부산항만공사가 정부산하기관관리기본법의 적용을 받으면, 주무부처인 해양수산부장관과 기획예산처 산하 정부산하기관운영위원회의 평가 등 중앙정부의 외부통제가 강화되어 항만경영의 독립성과 자율성을 확보하기 위해 출범한 부산항만공사의 설립 취지가 퇴색될 뿐만 아니라 부산항만의 생산성과 국제경쟁력 제고에도 역행할 수 있다. 왜냐하면, 정부산하기관관리기본법에 의해 부산항만공사는 인사․예산상의 조치와 경영실적 평가방법 및 평가기준 등 주요 경영사항에 대해 해양수산부장관에 보고하고, 기획예산처 산하 정부산하기관운영위원회의 의결을 거쳐야 하는 등 중앙정부의 외부통제가 강화됨으로써 부산항만공사의 자율․책임경영체계가 심각하게 훼손될 수밖에 없기 때문이다.

본래 부산항만공사는 의결기구와 집행기구를 분리하여 자율․책임경영체제를 갖추도록 한다는 취지에서 설립된 기관인데, 정부산하기관관리기본법의 적용을 받게 되면 부산항만공사의 주요 경영사항을 심의․의결하는 항만위원회가 사실상 유명무실해 질 수밖에 없고 ‘옥상옥’의 또 다른 통제기구를 두게 되는 모습이 된다. 따라서, 이러한 부당한 중앙정부의 간섭과 규제의 굴레를 벗어나서 부산항만공사의 자율성과 독립성을 확립하기 위해서는 정부산하기관관리기본법의 개정을 요구해야 한다. 사실상 정부산하기관관리기본법의 입안 당시에는 부산항만공사가 출범하지 않아 법 적용 제외기관에 반영되지 못했기 때문에 이러한 일이 발생했지만, 향후 빠른 시일 내에 법개정 추진을 통해 이를 근본적으로 시정해야 할 것이다. 마치 부산항만공사가 정부투자기관이지만 항만관리의 자치경영과 기관독립성 보장을 위해 정부투자기관관리기본법의 예외 적용대상으로 별도의 항만공사법을 적용했던 것처럼, 동일한 맥락에서 정부산하기관관리기본법에서도 그 적용 대상기관에서 배제되도록 해야 할 것이다.

정부투자기관관리기본법(약칭 ‘정투법’)은 원칙적으로 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체 모두를 적용대상으로 하고 있으나, 이미 예외적으로 언론기관인 한국방송공사와 한국교육방송공사, 그리고 금융기관으로 한국산업은행, 중소기업은행, 한국수출입은행 등이 그 특수성을 인정받아 정투법의 적용 예외로 하고 있다. 또한, 항만공사(Port Authority)는 전국적인 조직인 다른 정부투자기관과는 달리 지역적 특성을 갖고, 입지항만 도시정부와 관련성이 매우 높다는 측점에서 정투법 적용의 예외를 항만공사법 제정시 인정받았다.

Ⅵ. 통합 해양행정체계로 부산광역시 직제 개편

부산항만공사 출범은 경제적으로 항만운영 이윤의 극대화, 항만서비스 비용의 극소화, 화물처리량의 극대화, 국가 또는 지역경제에 대한 기여도의 극대화 등 항만정책목표를 가장 효율적으로 달성할 수 있다는 경제적 의미뿐 아니라, 그 동안 중앙정부와 특별지방행정기관이 독점했던 항만관리권에 대해 부산시가 참여할 수 있게 됨으로서 항만자치 및 항만행정 분권화라는 자치행정적 의미가 있다. 또한, 부산시가 그 동안 중앙정부 및 특별지방행정기관과의 업무협력 한계로 할 수 없었거나 미흡했던 ‘시정과 항정의 조화’를 이제는 할 수 있게 되었다는 즉, 부산항만공사 운영에의 참여로 도시의 균형적 발전을 추진할 수 있게 되었다는 도시행정적 의미가 있다(부산광역시, 2004a).

부산항만공사 설립후 부산시의 기본 역할은 PA 항만위원회의 주요 멤버이자 부산항 입지 도시정부로서, 부산항이 국가경제의 근간으로서 기업의 물류비용을 줄이고 외자획득의 주요한 무대가 되고 동시에 부산지역경제 활성화의 엔진이 되도록 전문적이고 효율적으로 사업을 지원하는 것이다. 그런데, 현재 부산시의 행정조직 기구는 해양수도 부산에 걸맞게 부산항만공사(BPA)와의 협력관계를 잘 유지하며 시정과 항정의 조화를 추구할 수 있을 정도의 효율적이고 전문적인 항만행정체계를 구성하여 운영하고 있는가?

현행 부산시의 항만행정관련 부서는 항만농수산국, 경제진흥실, 문화관광국, 도시계획국, 환경국, 교통국 등이 있으며, 실무부서(과)로는 해양항만과, 경제정책과, 산업지원과, 투자통상과, 공업기술과, 문화예술과, 관광진흥과, 국제협력과, 도시계획과, 시설계획과, 도로계획과, 환경정책과, 하수도과, 교통기획과, 대중교통과 등으로 그 업무가 분산되어 있다. 실제 항만행정 주무부서인 해양항만과를 제외하고 항만관련 업무를 수행하고 있는 부산시 행정부서는, <표 2>에서 보는 바와 같이, 17개과이며 이들 과에서 57개의 주요 항만관련업무를 분산적으로 수행하고 있다. 부산시 항만행정 관련 업무의 직접적 수행은 항만농수산국(해양항만과)에서 총괄하고 있으나, 현재 증가추세인 항만업무를 담당하는 부서가 ‘해양항만과’ 1개과에 불과해 동북아 물류중심항만을 지향하는 해양수도 부산시의 항만조직체계로는 매우 취약한 상태라 할 수 있다. 더구나, 1996년 해양수산부 신설에 따른 업무 증가와 함께 새 정부의 지방분권 국정운영에 따른 추가 지방이양 업무가 증가되고 있고, 특히 부산항만공사(PA) 출범으로 수행해야 할 업무량을 감안할 때, 현재의 1개과 항만조직체계로는 너무 큰 업무과중이 예상되므로 부산시 항만조직체계의 개편 확충방안이 요구되고 있다.

이에 따라 부산시는 2002년 해양수도 기본계획에서 부산시 행정조직에서 항만농수산국을 농수산국과 항만국으로 분리하되 특히 항만물류분야의 행정조직(‘항만국’)을 공고히 한다는 방안을 제시한 바 있다(부산광역시, 2002). 이 방안에 의하면 항만국 산하에 항만정책과, 항만물류과, 항만개발과, 항만관리과, 항만배후부지과 등 5개과를 둔다는 것이다. 또한, 이전의 연구결과로서 1999년 한국해양수산개발원은 지방분권의 활성화에 따라 해양수산부 조직의 모사체(replica)를 지방자치단체에 두기 위해 지방자치단체에 ‘해양수산국’을 설치해야 한다는 방안을 제시한 바 있다(정필수 외, 1999; 김형태 외, 2000). 이 방안에 의하면 해양수산국 산하에 해양정책과, 해운항만과, 수산과, 어업관리과의 4개과를 둔다는 것이다. 이미 인천광역시의 경우는 인천국제공항 개항과 더불어 해운, 항공 등 복합운송(intermodalism)에 의한 물류행정을 체계적으로 지원하기 위한 ‘국’단위 독립행정조직으로 ‘항만공항물류국’을 만들어 운영하고 있고, 항만공항물류국 산하에 항만공항지원과, 항만공항물류과, 수산과를 두고 있다. 또한, 기초자치단체이지만 광양시는 행정조직에서 ‘항만물류과’를 설치하여 운영하고 있다. 이 밖에 외국의 지방정부 조직에서 국단위로 행정조직을 운영하고 있는 곳으로는 지방정부가 항만을 직접 관리하는 일본의 도시들(예: 고베시 ‘항만총국’)과 미국 로스엔젤레스 항만국 등을 예로 들 수 있다.

<표 2> 부산광역시의 부서별 항만행정관련 업무현황

□ 개발행정담당관실

○ 동․서부산권 개발 투자유치 전략수립 및 추진에 관한 사항(항만분야)

○ 국토의계획및이용에관한법률 제51조, 동법시행령 제43조의 규정에 의한 지구단위계획구역과 지정대상지역중 시장이 필요하다고 인정하는 지역의 지구단위계획에 대한 관련부서 협의, 계획수립(항만분야)

○ 도시미관․경관 및 친수공간에 관한 사항(항만분야)

□ 개발기술담당관실

○ 동․서부산권개발 종합기획․보고 및 조정에 관한 사항(항만분야)

○ 동․서부산권 개발계획 수립에 관한 사항(항만분야)

○ 동․서부산권개발 기본계획 및 조성(실시)계획 수립에 관한 사항(항만분야)

○ 동․서부산권개발관련 행정절차 이행에 관한 사항(항만분야)

○ 동․서부산권개발 재무분석 및 재원조달에 관한 사항(항만분야)

○ 동․서부산권개발관련 용역 및 공사 추진에 관한 사항(항만분야)

○ 동․서부산권개발관련 사업시행 및 투자유치 기술지원에 관한 사항(항만분야)

□ 체육민방위과

○ 해양스포츠 육성․지원에 관한 사항

○ 레져․레크레이션시설에 관한 사항

<표 2> 계속

□ 노동정책과

○ 산업인력양성․교육연계 및 지원에 관한 사항(항만분야)

□ 경제정책과

○ 지방중심의 경제활성화 전략수립 및 정책대안 개발(항만분야)

○ 지역산업 진흥에 관한 종합정책수립 및 조정(항만분야)

○ LME 지정창고 활성화 종합계획 수립

○ LME 지정창고 운영․지원

○ 기타 지역산업 정책에 관한 사항(항만분야)

□ 산업진흥과

○ 중소기업육성종합계획 수립․조정 및 평가(항만분야)

○ 중소기업 창업지원에 관한 사항(항만분야)

○ 중소기업 자금지원 관련 유관기관 협의에 관한 사항(항만분야)

○ 지역특화산업 기술개발 지원에 관한 사항(항만분야)

○ 산․학․연 기술개발 지원에 관한 사항(항만분야)

□ 투자통상과

○ 국내외 투자 종합대책 수립․조정(항만분야)

○ 국내외 투자 촉진을 위한 제도개선에 관한 사항(항만분야)

○ 외국인 투자관련 유관기관 협조 및 조정에 관한 사항(항만분야)

○ 지역기업의 해외투자에 관한 사항(항만분야)

○ 지역산업 발전을 위한 기업투자(항만분야)

○ 외국기업 투자유치 설명회 및 홍보․지원에 관한 사항(항만분야)

○ 외국인투자조사단 방문 지원사항(항만분야)

○ 투자사절단 파견 사항(항만분야)

○ 외국인 투자기업의 공장설립 관련 민원의 접수 및 처리(항만분야)

○ 외국인 투자여건 개선(산업인력지원, 노동문제 지원, 세제및금융지원, 애로사항 및 처리등)에 관한 사항(항만분야)

○ 국제도시간 경제협력 전략 및 종합계획 수립(항만분야)

□ 교통기획과

○ 교통행정의 종합계획 수립․조정(항만분야)

○ 교통수요 종합관리계획의 수립․조정(항만분야)

○ 교통운영체계 종합계획 수립․조정(항만분야)

○ 국제해상여객운송노선 확충관련 업무

□ 대중교통과

○ 화물운송 및 운송주선업에 관한 종합계획 수립․조정(항만분야)

○ 복합운송주선업 등록에 관한 사항(항만분야)

○ 창고업 육성․지원(항만분야)

○ 도시물류기본계획 수립․조정(항만분야)

□ 공업기술과

○ 조선기자재산업 육성에 관한 사항

□ 관광진흥과

○ 크루즈산업 및 해상관광개발 사무

□ 국제협력과

○ 자매도시 및 국제도시간 교류에 관한 사항(항만분야)

○ 국제회의 유치․개최․지원에 관한 사항(항만분야)

<표 2> 계속

□ 하수도과

○ 하수도기본계획 재정비 및 신개발지역의 하수처리시설에 관한 사항(항만분야)

□ 환경정책과

○ 환경영향 평가에 관한 사항(항만분야)

○ 환경영향 저감방안에 관한 의견협의(항만분야)

□ 도시계획과

○ 도시기본계획 및 재정비계획에 관한 사항(항만분야)

○ 도시계획 용도지역․지구․구역의 지정 및 변경에 관한 사항(항만분야)

○ 기타 도시계획 및 도시개발관련 민원․업무협의 등에 관한 사항(항만분야)

□ 시설계획과

○ 도시계획 시설 입안, 도시계획시설 결정․변경(폐지)지적 고시, 도시계획시설 지적승인고시 및 변경(폐지)지적고시, 도시계획의 실효 고시, 기타 도시계획확인원, 민원, 업무협의 등에 관한 사항(항만분야)

○ 도시계획시설계획 관련 업무협의 및 조정(항만분야)

○ 다른 법률과 관련 시행되는 도시계획시설 업무협의 및 조정(항만분야)

□ 도로계획과

○ 도로계획 및 교통정비계획과의 협의조정(항만분야)

○ 도로건설 관련 협의사항(교통,환경영향평가등)(항만분야)

주: <표 2>는 위 자료의 조사결과를 2006년 현행 부산광역시 직제에 따라 재조사․정리함.

자료: 최성두. (2004.1).「해양수도 21(항만관련분야) 추진 세부계획수립연구」(부산시용역)

향후 해양수도 부산광역시의 해양행정조직체계는 정밀 조직진단과 기능분석 과정을 거쳐, 현행 부산시 행정조직 가운데 항만행정관련 경제통상과 산업진흥, 도시개발과 도시계획, 교통, 문화와 관광, 환경, 방재 등의 행정기능과 연계해서 새로운 행정조직체계를 개편해야 할 필요가 있다. 마치 중앙정부 조직중 통합해양행정 부처로서 1996년 해양수산부의 설립처럼, 부산시 항만관련 업무들을 전반적으로 통합하여 항만대상 업무들을 중심으로 한 부서편성을 추진해야 한다. 조직개편 과정에서 해양항만행정은 그 특성상 ‘대상별 부서편성화’를 추구해야 하므로 보편적 부서편성 원리로서 ‘기능별 부서화’ 행정조직들과 기능갈등이 불가피할 것이며 여러 가지 문제점들이 발생할 수 있다. 그러나, ‘해양수도 부산’을 지향하여 부산항을 국제경쟁력있는 세계적 허브항으로 만들기 위해서는, 현재의 1차산업중심적 기능적 행정조직모형으로부터 전환하여 해양항만관련 부처의 다양한 기능들을 통합함으로써 해양항만행정의 시너지효과를 극대화할 수 있는 방향으로 새로운 대상별 해양항만 행정조직모형으로 개혁해야 할 것이다.

대상별 부처 조직편성을 하게 되면 다음과 같은 단점이 나타난다. 첫째, 동일한 조직내에서 여러 가지 기능을 수행하게 되므로 기능별 분업화의 이익이 확보되지 않는다. 둘째, 행정의 고객(수익자)와 취급물은 다양하므로 현실적으로 전면적인 적용이 어렵다. 셋째, 조직이 지나치게 세분화되어 복잡하고, 조직내 하위부서간의 권한충돌이 유발되기 쉽다. 넷째, 대상(수익자)에 의한 간섭과 압력을 받기 쉽게 된다.

따라서, 향후 부산시의 해양항만 행정조직체계는 해양수도 부산에 적합하면서 부산항을 국제경쟁력있는 세계적 허브항으로 발전하는 것을 지원하도록 다음과 같이 단계적으로 통합 해양행정체계를 구축해 나가는 것이 바람직하다고 본다. 우선, 1단계로 현행 항만농수산국 해양항만과의 업무 가운데 항만관련 기획․규제업무와 사업․집행업무를 구분하여 전자는 ‘항만정책과’, 후자는 ‘항만물류과’를 각각 설립하여 업무를 수행하도록 하며, 수산과는 현행 유지하고, 농업행정과는 경제진흥실로 이전하도록 한다. 현재 1차산업적 명칭이 강한 항만농수산국을 개칭하여 ‘항만수산국’으로 한다. 특히, 신설 「항만물류과」는 부산항만공사 지원업무, 항만노무관리업무, 항만관련기관 협력업무 외에도 부산시의 타과 업무중 컨테이너수송차량의 등록․지도업무, 관세자유지역 운영업무, 런던금속거래소(LME)창고 운영업무, 항로개선업무, 크루즈산업 및 해상관광개발 업무, 조선기자재산업 육성업무 등을 이관받아 이들 업무를 수행하도록 한다.

그 다음 2단계로 2007년 신항만 개장 및 관세자유지역 확대 시점에 맞추어 증가되는 항만행정 업무를 처리하게 위해 「항만배후단지과」를 신설하는 것이 바람직하다. 항만배후단지과」는 항만배후단지 개발업무, 기업유치 업무, 물류센터 운영지원 업무, 부산시 타과의 항만관련 이관업무, 해양수산부 이양 항만배후단지 관련 업무 등을 수행하도록 한다.

최종적으로 3단계는 신항만이 최종 완공되는 2011년 시점에 맞추어 「항만개발지원과」(engineering & tecnology service department)를 신설하고 독립적인 ‘국’단위 항만행정체계인「항만국」로 개칭하도록 한다. 항만국은 항만정책과, 항만물류과, 항만배후단지과, 항만개발지원과의 4개과를 두도록 한다. 신설 「항만개발지원과」는 신항만 개장후 항만개발 공사 및 시설관리(engineering & technology) 업무를 지원하도록 한다.

더하여, 자치행정적 측면에서 우리나라 해양수도로서 부산이 그 기능을 충실히 수행하기 위해서는 포괄적인 해양수산관련 행정기능을 단계적으로 국가로부터 이양받아 이를 부산광역시 직제로 행정조직화해야 할 것이다. 즉, 부산이 해양산업․경제의 중추기능을 가진 해양수도가 되기 위해서는 해양관련 행정기능이나 사업 가운데 여타 중앙부처와의 협의가 필요한 국가기능을 제외하고 포괄적으로 해양수산 행정기능을 이양받는 것이 바람직하다. 현재까지 우리나라 해양수산관련 기업의 대부분이 중앙 정부부처가 있는 서울에 본사가 입지하고 있어서, 부산은 해양산업․경제활동의 중심현장임에도 불구하고 핵심적인 최고의사결정이나 정보․금융․인사기능은 모두 서울에서 이루어지고 있고 생산된 부가가치가 대부분 서울로 유출되어 부산경제 활성화나 해양산업 집적에 도움이 되지 못하였다(이수호, 2002). 부산을 중심으로 한 동남경제권은 항만, 조선, 수산업 등이 밀집해 있어서 전국적으로 어느 곳보다 높은 해양경쟁력을 가지고 있는 만큼, 해양수산부와 그 관련 공공기관이 대폭 이전하거나 혹은 해양수도에 맞는 포괄적 해양행정기능을 부산시가 넘겨받는 등 국가기능의 지방이양이 실천되어야 할 것이다. 그래서, 해양수도 부산이 실제 우리나라 해양관련 정책을 만드는 중심 거점이 되어야 한다.

Ⅴ. 해양수도 부산의 항만경쟁력 강화를 위한 다양한 거버넌스 구축

거버넌스(governance)는 그 개념을 명확하게 규정하기 어렵고 그 내용이 혼란스럽고 무질서하고 복잡하다(김석준 외, 2000; 이명석, 2002; 박재욱 외, 2000; 김순은, 2005; 박재욱 외, 2006; 김형량, 2006). 그러나 거버넌스의 공통적인 핵심내용은 ‘공통의 문제를 해결하는데 여기에 관계되는 여러 집단들이 자율성을 지니면서 서로 유기적인 상호작용을 통해서 협상과 타협 및 조정을 이끌어 냄으로써 문제를 해결하고자 하는 것’이고(백완기, 2006), 그 핵심개념은 네트워크이다. 네트워크는 단체간의 유대를 지속시켜 주는 연계망으로 비공식적이고 유동적인 존재이고, 국가로부터 자율성을 갖는 단체나 조직들간의 지속적인 유대와 상호작용을 의미한다(Rosenau et al, 1993; Rhodes, 1996; Peters, 1996).

거버넌스는 과거처럼 관료들이 일방적 수직적으로 의사결정을 행하는 것이 아니라, 정책커뮤니케이션내의 이해관계자들인 국가, 지방자치단체, NGO, 일반시민, 직능단체 등을 정책과정에 참여시켜서 문제를 해결하고 책임을 지게 하는 공공의사결정의 한 형태이다(염일현 외, 2003). 거버넌스는 국가, 시장, 시민사회 등 상호의존적인 행위자들 간의 자율적이고 수평적인 복합조직(heterarchy)이며(Jessop, 2000), ‘공식적 권위없이도 다양한 행위자들이 자율적으로 호혜적인 상호의존성에 기반을 두고 협력하도록 하는 제도 및 조종형태’ 또는 ‘정부중심의 공적 조직과 사적 조직의 경계가 무너지면서 나타난 새로운 상호 협력적인 조정양식으로서, 국가와 시장, 시민사회가 과거와는 다른 새로운 형태의 상호작용과 협력체계를 구성하면서 등장한 조정양식, 정부의 운영체제, 사회문제 해결방식’이며, 거버넌스 개념을 구성하는 요소에는 ① 공동의사결정의 형태, ② 동등한 의사결정권, ③ 정부와 시민사회간의 수평적 네트워크 구축과 파트너십을 통한 새로운 협력양식, ④ 상호의존적인 자율적․복합적 조직, ⑤ 자발적인 협동에 의한 사회적 조정을 강조하는 형태, ⑥ 상호의존성, 대화와 협력, 신뢰, 네트워크, 공동의 문제해결방식과 조정양식, ⑦ 정부와 NGO간의 파트너십, ⑧ 상호의존성, 자원의 교환, 게임의 규칙과 국가로부터의 상당한 자율성, 조직간네트워크 등이 있다(김형량, 2006).

거버넌스는 새로운 국가사회적 문제해결기구로서, 단체들간의 ‘네트워크 효율성’과 ‘역할배분 및 협력관계’를 통해 사회공동체의 문제를 해결하고자 한다. 과거 정부의 공공문제를 풀어나가는데 전통적인 관료적 행정체제에서는 행정이 지휘하는 자세에서 주도적으로 문제를 풀어나갔는데, 거버넌스체제에서는 정부는 지휘하고 주도하는 자세를 버리고 시장과 시민단체 등 자율성을 지닌 여러 이웃단체들과 파트너쉽을 유지하면서 협상하고 타협하고 조정하면서 문제를 풀어나간다는 것이다. 거버넌스는 조직간의 상호작용과 협상에 관심을 두고 이웃 집단들과 파트너쉽을 형성함으로써 문제를 참여를 통해서 보다 민주적으로 푼다는 특징을 가진다.

이러한 측면에서 항만거버넌스 개념은 항만관련 구성 주체들간의 협력적 네트워크과 상호작용과정이라 정의할 수 있다. 예컨대, 부산항을 구성하는 공식․비공식기관으로 해양수산부와 부산해양수산청, 부산항만공사(BPA), 부산시, 경상남도, 경제자유구역청, 항만터미널운영사, 항만물류기업, 항만산업관련 이익단체, NGO(시민단체, 공익단체), 언론, 부산경남본부세관, 부산항 출입국관리소, 검역관청, 항운노조 등의 네트워크과 상호작용과정을 말한다.

과거 우리나라 항만거버넌스는 국가(해양수산부)중심 항만거버넌스에서 2004년 1월부터 지방정부와 항만이용자의 참여도 허용되는 항만공사제(Port Authority) 중심의 항만거버넌스로 전환되었다. 항만거버넌스는 결국 문제해결기구이자 항만경쟁력 강화기제이므로, 구성주체들의 개별역량 강화와 참여보장 및 상호경쟁으로 항만관리운영의 민주성과 효율성을 확보하는 것이 무엇보다 중요하다. 또한, 불확실한 항만환경에 유연하게 대응할 수 있는 신축적 조직구조을 형성하고, 고객중심적 마인드로 항만경영의 수월성을 확보하는 것이 필요하다. 따라서, 항만관리방식에 있어서 현재 집권적 거버넌스에서 보다 분권적인 ‘항만거버넌스’(port governance)로 전환되어야만 네트워크의 유연성, 신축성, 효율성이 증가되며 궁극적으로 부산항을 국제경쟁력있는 항만으로 변화시킬 수 있다.

현행 부산항 거버넌스의 핵심은 BPA-부산시-해수부 삼자간 관계와 상호작용과정이다. 2003년 하반기 해수부와 부산시간의 정치적 타협안으로 중앙정부-지방정부 공동운영 공기업으로 BPA를 출발시켰다. 이들 삼자간의 기본적 역할분담은 부산시가 항만배후부지의 도시계획, 교통계획, 산업경제계획, 문화관광계획을 중심으로 참여하고, BPA는 경영수익적 성격의 항만관리운영을 직접 담당하고, 해양수산부와 부산해양수산청은 공익적 성격의 안전(교통, 경찰), 환경, 인프라시설, 선원등록관리 등의 업무와 국가간 항만협력 업무를 맡고 있다. 구체적인 역할분담과 네트워크 효율성에 대한 것은 이들 삼자간의 해양수산행정협의회(또는 부산항발전협의회)를 통해 논의하고 있으나, 개별적 기관임무 중심으로 작동되고 있다고 할 수 있다.

그러나, 부산항은 이들 삼자 외에도 다양한 공공기관과 비공식 주체들이 참여하는 항만관리체계이어야 한다. 따라서, 향후 다양한 구성 주체들의 참여가 제도적으로 보장되도록 하여, 이들간의 자유경쟁과 개별역량 극대화를 통한 부산항 발전을 도모하는 방향으로 항만거버넌스가 개혁되어야 할 것이다.

허윤수(2005)의 연구에 의하면, 부산항은 경쟁항만인 상해, 도쿄, 카오슝, 홍콩, 싱가포르, 로테르담, 함부르크 등과 비교해서 항만경쟁력 5위를 차지하고 있다. 구체적으로 우수한 경쟁력요소에는 항만요율 1위, 지정학적 위치 4위 등 뿐이고, 상대적으로 열악한 경쟁력 요소에는 항만시설 6위, 항만서비스 7위, 배후경제규모 7위, 사회정치적 안정성 7위, 배후연계시스템 5위 등이 있는 것으로 나타났다. 항만거버넌스는 이러한 항만의 문제를 해결하고 항만의 경쟁력을 강화하는 구조와 과정이라 할 수 있다. 향후 부산항 거버넌스가 추구해야 할 항만경쟁력 강화 및 부산항 문제해결 방향은 앞서 지적된 열악한 요소들의 문제점을 해결하여 경쟁력을 강화하는 방향으로 개혁되어야 한다.

우선 ‘해양수도 부산항’은 부산항의 문제점 해결 및 항만경쟁력 강화를 위해 다음과 같은 사업 및 기능별 거버넌스가 형성되어야 한다(project & function governance); ① 우선 항만서비스 제고를 위해 ‘국내․외 항만들과의 네트워크 구축’을 통해 환적서비스 기능을 강화해야 한다(‘환적 거버넌스’). ② DHL, 페덱스 등 세계적 물류기업에 매력적인 유치여건을 마련하기 위해 자유항 수준의 비관세, 세관검사면제, 항만내 제품조립 및 제조 허용 등을 추진하여 물류관련 제도를 혁신해야 한다(‘물류 거버넌스’). ③ 세관-출입국-검역(C․I․Q)관련 기관들을 통합하는 고객창구를 운영함으로써 고객들에게 빠르고 편리한 행정서비스를 제공해야 한다(‘C․I․Q 거버넌스’). ④ 부산항의 항만도시기능 강화를 통해 항만이용자의 도시기반시설 이용편의를 더욱 증진해야 한다(‘항만도시기능 거버넌스’). ⑤ 항만시설 및 배후경제단지 조성을 위해 BPA-부산시-해수부-경제자유구역청-국내외 항만물류산업체 등으로 효율적 네트워크를 구축해야 한다(‘항만시설 및 배후물류단지조성 거버넌스‘). ⑥ 항만이용자의 화물처리 편의를 증진하기 위해 철도(KTX)-신공항-도로의 교통연계네트워크를 강화해 나가야 한다(’배후 교통연계 거버넌스‘). 끝으로 ⑦ 항만과 도시의 정치사회적 안전성(security)을 위해 항만노사간 협력체계를 강화하고(’항만 노․사․정 거버넌스‘), ⑧ 항만의 방재 및 테러에 대비하는 기관간 방재네트워크를 구축하고 항시 운영해야 한다(’항만방재 및 안전 거버넌스‘).

다음으로 이러한 다양한 사업 및 기능을 효율적으로 추진하기 위한 거버넌스로서 크게 세 가지 유형의 네트워크가 구축되어야 한다. 첫째, 직접적으로 부산항을 이용하는 항만이용자단체들을 구성요소로 하는 네트워크인 ‘부산항 거버넌스’을 구축해야 한다. 둘째, 항만을 보유하는 국내 지방정부들을 구성요소로 하는 네트워크인 ‘국내항만도시 거버넌스’를 구축해야 한다. 셋째, 항만을 보유한 동북아시아 및 세계 주요 항만도시들을 구성요소로 하는 네트워크인 ‘국외항만도시 거버넌스’를 구축해야 한다.

첫째, 해양수도 부산항의 항만경쟁력 저해요인들의 해소와 부산항을 둘러싼 환경변화에 적극적이며 능동적으로 대처하기 위하여, 항만이용자 단체를 중심으로 ‘부산항 거버넌스’를 구성하여 부산항 발전을 도모해야 한다. ‘부산항 거버넌스’의 주요 기능은 ① 부산항 장기발전계획 및 부산항 관세자유지역 운용계획 등 부산항관련 주요정책 사항의 건의, 협의 및 자문, ② 항만관련 계획과 도시계획의 연계․조정, ③ 체계적이고 지속적인 부산항 홍보 및 마케팅, ④ 깨끗하고 쾌적한 부산항 조성을 위한 환경개선, ⑤ 기타 부산항 활성화 등 항만발전에 관한 사항 등이 될 수 있다. 예컨대, ‘부산항 거버넌스’의 구성은 부산광역시를 중심으로 항만이용자 단체로서 부산상공회의소, 부산항만공사, 부산항만하역협회, 부산항부두관리협회, 한국도선사협회 부산지회, 부산항업협회, 부산관세협회 부산지회, 복합운송사업협회, 선기조합, 대한무역협회 부산지회를 포함하고, 유관 정부기관으로 부산광역시의회, 부산지방해양수산청, 부산본부 세관, 부산출입국관리사무소, 국립부산검역소, 부산해양경찰서. 국립수산진흥원을 포함하고, 학계로는 한국해양대학교, 부경대학교, 부산발전연구원 등을 포함하도록 한다(부산광역시, 2004a).

둘째, 항만을 보유하고 있는 국내 지방정부들 간의 ‘국내항만도시 거버넌스’의 주요 기능으로는 ① 항만관련 주요 정책사항의 건의, 협의 및 자문, ② 항만관리의 지방화를 위하여 지방자치단체간 교류협력을 통한 중앙정부 대응전략 수립 및 정책방안 강구, ③ 지방자치단체의 항만발전을 위한 지역별 조사연구 및 상호간 의견교류, ④ 지방항만 활성화를 위한 대정부 논리의 공동개발 및 중앙정부 권고안의 공동수립, ⑤ 항만관련 제반 정책의 입안, 계획, 개발에 대한 공동노력, ⑥ 항만시설의 유지 및 보수, 항만경비 및 보안업무 등에 대한 시스템의 공동개발, ⑦ 지역항만의 마케팅, 대외홍보, 판촉활동, 투자유치, 관세자유지역 지정, 포털 사이트 개설․운영 등에 대한 공조체제 유지 등이 된다. 예컨대, ‘국내항만도시 거버넌스’의 구성은 부산광역시, 인천광역시, 울산광역시, 경상남도, 전라남도, 전라북도, 경기도, 강원도 등 광역지자체와 평택시, 군산시, 목포시, 여수시, 광양시, 마산시, 포항시, 묵호시, 삼척시 등 기초지자체를 중심으로 각 해당지역 상공회의소, 항만물류산업 협회 및 단체, 각 자치단체 의회, 지역대학, 지역 공공단체 등을 포함하도록 한다(부산광역시, 2004a).

셋째, 항만을 보유한 동북아 및 세계 주요 항만도시들 간의 ‘국외항만도시 거버넌스는 국제적 인적․물적 교류 증대에 따라 컨테이너 물동량의 공동 확보를 위한 포터 세일즈와 항만관련 국제적 분쟁 등을 사전에 방지하고 인근국가 도시항만간의 Win-Win전략차원에서의 거버넌스 구성이 필요하다. ‘국외항만도시 거번너스’는 부산항을 중심으로 구성하고 부산항의 브랜드가치와 경쟁력을 최대화하는 목표를 가지고 활동함으로써 기존에 설립된 세계항만도시거버넌스와 차별성을 가져야 한다. 즉, 부산항의 창의와 특성을 바탕으로 국제협력의 장을 마련하여 동북아 허브항으로 도약할 수 있는 기반을 마련해야 한다.

Ⅵ. 결  론

현행 부산항 해양행정체계의 핵심은 BPA-부산시-해수부 삼자간 네트워크 관계와 상호작용과정이지만, 향후 이들 삼자 외에도 다양한 구성 주체들의 참여가 제도적으로 보장되도록 하여 이들간의 자유경쟁과 개별역량 극대화를 통해 부산항이 발전하도록 해야 한다. 부산항 거버넌스의 핵심기구인 부산항만공사의 경우에는 다양한 경영수익 사업들을 자유롭게 추진할 수 있도록 항만위원회 최고의사결정구조의 개혁, 철저한 실용주의․중상주의적 사업가 정신에 의한 항만경영 추진, 다른 기관으로부터의 부당한 간섭과 규제를 받지 않는 제도 개혁을 추진해야 한다. 또한, 부산광역시 해양행정체계는 현행 1차산업중심적 기능적 행정조직모형으로부터 전환하여 해양항만관련 부처의 다양한 기능들을 통합함으로써 해양항만행정의 시너지효과를 극대화할 수 있는 방향으로 새로운 대상별 또는 사업부제 형태 해양행정 조직모형으로 개혁해야 할 것이다.

향후 다양한 네트워크 구성으로 부산항이 개선․보완해야 하는 사업별 거버넌스에는 환적 거버넌스, 물류 거버넌스, C․I․Q 거버넌스, 항만도시기능 거버넌스, 항만시설 및 배후물류단지조성 거버넌스, 배후교통연계 거버넌스, 항만 노․사․정 거버넌스, 항만 방재 및 안전 거버넌스 등이 있고, 반드시 구축해야 할 네트워크에는 부산항이용자 거버넌스, 국내항만도시 거버넌스, 국외항만도시 거버넌스가 있다. 앞으로 부산항은 부산항만공사-부산광역시-해양수산부(부산지방해양청)의 삼자간 협력체계 외에도 부산항관련 많은 구성 주체들의 개별 역량 강화, 효율적 네트워크의 구축, 구성주체간의 적정한 역할배분을 통해 효율적인 항만거버넌스를 구축함으로써 세계적인 허브항만으로 발전시키고, 더하여 부산을 우리나라 해양수도이면서 동시에 국제물류중심의 세계도시로 발전시켜 나가야 할 것이다.

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최성두(崔成斗): 고려대학교에서 행정학 박사학위(논문: 통제불가능성과 정책의 설계, 1996)를 취득하고, 현재 한국해양대학교 통상행정학부 부교수로 재직 중이며, 2005년 미국 Iowa State University에 방문연구교수로 다녀 왔다. 해양환경안전학회 연구이사(2006), 한국지방정부학회 연구이사(2006), 그리고 2007년 2월 현재 한국해양대 부설 국제해양문제연구소장을 맡고 있다. 주요 관심분야는 정책분석평가, 해양행정, 복지행정 등이며, 최근 발표된 연구논문은 ‘국제 해양환경안전 이슈와 정책레짐 변화(2006)’, ‘선원 삶의 질 제고를 위한 사회복지행정 개선방안(2006)’ 등이 있고, 저서로는「해양과 행정」(2004), 「해양경찰학개론」(공저, 2002) 등이 있다.

<E-mail: sdchoi@hhu.ac.kr/논문접수일: 2006. 11. 28/심사게시일: 2006. 12. 20/심사완료일: 2007. 1. 30>