지역사회와 위험 거버넌스 구축*:

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울) : 237～259

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여수국가산업단지 사례를 중심으로

Exploring Safety and Risk Governance:

A Case Study on the Risk Issue Related to Yeosu National Industrial Complex

* 연구에 참여할 기회를 주신 서울대학교 화학공정신기술연구소 소장인 윤인섭 교수, 그리고 자료수집과 분석에 도움을 준 서울대 임민 석사(현재 퍼듀대 박사과정), 정락구 석사(현재 아이오와주립대 박사과정), 전남대(여수캠퍼스) 행정학과 학생들에게 감사를 표한다. 그리고 익명의 심사위원님들께도 감사를 표한다.

** 제 1저자

최 성 욱**

이 재 열

본 연구는 위험과 안전이 사회적 구성물이라는 관점에 입각하여, 우리나라 중화학공업의 대표적 생산기지인 여수국가산업단지를 둘러싼 지역사회내 위험이슈를 사례로 하여 협력적 거버넌스의 필요성과 구축전략을 탐색해보는 것이다. 이를 위해 첫째, 석유화학단지와 같은 고위험체계에 대한 특성과 위험관리전략으로써의 거버넌스 개념에 대해 고찰하고, 둘째, 여수산단과 지역사회간의 위험․안전이슈를 둘러싼 갈등사례를 설문과 면접조사를 통해 분석하면서, 고위험체계의 위험․안전에 대한 관련행위자간의 지각차이와 갈등현상을 설명한다. 마지막으로, 관련행위자들의 실질적 참여를 위시한 위험관리의 통합적 접근으로써, 위험․안전거버넌스의 구성체계와 구축전략을 제시해본다.

주제어 : 위험, 안전, 거버넌스

Ⅰ. 서  론

전통적인 인식에 따르면 위험과 안전문제는 순전히 기술적이며 과학적인 것이기 때문에, 과학자들 사이에서 자신들이 아는 것이 무엇이고, 모르는 것이 무엇인지에 대해 동의만 할 수 있으면 해결될 수 있다고 보았다. 정부 또한 전통적으로 일반인이나 행정고객들이 전문가의 과학적 견해를 반영하지 않기 때문에 그들의 위험에 대한 반응을 ‘비합리적’인 것이라고 무시하는 경향이 있어왔다. 그러나 시대가 발전해 갈수록 과학기술의 문제해결 능력에 대한 회의가 점차 커지고 있다. 즉, 우리가 전통적인 위험 문제를 해결했다고 생각한 순간, 전혀 새로운 형태의 ‘통제할 수 없는 위험’에 직면하게 되었다는 것이다. 1990년대 이후로 루만, 기든스, 벡 등에 의해 논의되기 시작한 위험사회에 대한 담론은 바로 이러한 인식의 전환을 잘 보여준다.

시대가 발전할수록 과학자 연구공동체와 정부규제기관이 과학기술과 산업발전에 수반하는 위험을 최소화시켜가고 있다고 믿는 반면, 과학기술발전이 가져온 새로운 위험에 대한 변증법적 반동으로서의 환경운동과 反성장노선의 보존운동 등은 인간에게 가했던 고통을 제압하기 위해 발전시킨 근대적인 과학기술, 제도, 생활양식 등이 오히려 역설적으로 위험의 근원으로 작동하게 된 ‘근대의 패러독스’로 이해하고 있다. 이러한 경험은 위험이 물리적인 것이라기보다는 그 속성상 사회적이라는 것을 잘 보여주고 있다.

지역사회와 위험 거버넌스 구축

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울)

사실, 우리가 살고 있는 현대사회에서 위험제로(위험=0)를 스스로 믿거나 남들로 하여금 믿게 하는 것은 비현실적이다. 오늘날 위험이란 과학계와 산업계에만 위임될 수 없는 다면적 요인들과 연계되는 복잡한 개념이다(Cordonnier, 2006: 27). 왜냐하면 위험은 사회현실과 늘 접하고 있기 때문이다. 더글러스와 윌답스키에 따르면 현대의 위험은 필연적으로 사회적 구성물일 수밖에 없다고 보는데(Douglas&Wildavsky, 1982), 그 이유는 첫째, 문제에 대한 합의가 어려우며, 둘째, 사람마다 걱정하는 대상이 되는 위험이 다르며, 셋째, 지식과 행동 간에 비동시성(시간적 불일치)이 존재하기 때문이라고 한다.

한편, 위험과 안전은 동전의 양면과 같다. 무릇 같은 대상이나 행동에도 선과 악이 서로 맞물려 있는 결합공리(the axiom of connectedness)가 작용하듯이 위험과 안전은 서로 맞물려 있다(Wildavsky, 1988: 1-6). “합의부재”, “행위자들의 지각(인식)차이”, 그리고 “선택”이 복합적으로 결합된 문제라면, 이러한 성격의 문제에 대한 논의는 사실적 지식탐색으로부터 공공수용성과 허용능력의 확보로, 그리고 정답추구로부터 합의도출과 선택이슈로 이동해야할 것이다. 위험․안전이슈와 같은 이러한 성격의 문제에 대해서는 관련행위자간 협력적 네트워크를 통한 협치가 필요하다.

Wildavsky(1988)에 의하면, 대부분의 문헌들에서는 위험을 부정적 가치를 지닌 사건에 봉착할 확률로만 정의하고 있다고 하면서, 이러한 정의는 위험이 지니고 있는 편익에 대해 언급하지 않고 있으므로 왜곡된 생각을 유발할 우려가 있다고 본다. “어떻게 하면 위험을 전체적인 수준에서 감소시켜 사회를 더 안전하게 하느냐”(선택의 문제)에 관심을 갖고, 이를 밝혀내는 데는 1)불확실성의 공리 2)연계(접합)공리 3)희생의 법칙이라는 세 가지 원칙들이 유용하다고 한다. 이와 같이 위험과 안전은 동전의 양면처럼 맞물려있기 때문에, 본 연구에서는 용어표현상 “위험․안전”을 사용할 것이다.

이러한 문제의식에 입각하여, 본 연구에서는 우리나라 중화학공업의 대표적 생산기지인 여수국가산업단지(‘이하’ 여수산단)를 둘러싼 지역사회내 위험․안전이슈를 사례로 하여 협력적 거버넌스의 필요성과 그 실현방안에 대해 탐색하려 한다. 이를 위해 첫째, 석유화학단지와 같은 고위험체계(high-risk system)에 대한 특성과 위험관리방식으로써의 거버넌스 개념에 대해 고찰하고, 둘째, 여수산단과 지역사회간의 위험․안전이슈를 둘러싼 갈등사례를 설문과 면접조사를 통해 분석하면서, 고위험체계의 위험․안전에 대한 관련행위자간의 지각차이와 갈등현상을 설명한다. 마지막으로, 관련행위자들의 실질적 참여를 위시한 위험관리의 통합적 접근으로써, 위험․안전거버넌스 구축과 전략을 제시해보고자 한다.

1967년 여천공업단지로 출발한 여수국가산업단지는 정유, 석유화학, 비료 등 중화학산업의 집적지로 국가경제의 필수기간산업생산기지이다. 2004년11월 현재, 입주업체는 대기업30개사를 포함하여 총 148개(석유화학91개, 기계22개, 기타35개사)가 입주하여 이중 114개 업체가 가동되고 있다. 생산액은 년25조원 정도이며, 수출액은 년 62억달러, 고용인원은 12,500명 정도이다. 지역경제적 비중을 보면, 광주전남의 수출 50%, 제조업 생산의 45%를 차지하고 있다.

Ⅱ. 위험․안전문제의 성격과 거버넌스

1. 고위험체계(high-risk system)와 위험지각의 차이

위험․안전문제에는 정치사회적 측면들이 명백히 투사되어 있다. 그 이유를 Frederichs (1980)는 세 가지로 정리한다. 첫째, 기술이 점점 복잡해져감에 따라 그 귀결과 위험에 대한 정확한 윤곽을 그리는 것이 불가능하게 되었고, 위험의 내용에 대해 일반인 뿐 아니라 전문가들조차 불확실성을 인지하게 되었고, 둘째, 위험이나 안전을 수용하는 일은 단지 기술적인 문제가 아니라, 실제로 일반대중이나 산업에 의해 얼마나 수용될 수 있느냐 하는 갈등하는 이해당사자들의 입장이 중요하게 되었으며, 셋째, 과학기술정책과 관련된 결정일수록 정치적․합법적 권위의 정통성에 대한 압력을 받기 쉽기 때문이다(Frederichs, 1980: 123-124).

이는 “복잡한 환경에서 정책의 불확실성은 더 증대하기 때문에, 과학지식의 증대가 의사결정에 있어서 해결해야할 인과적 불확실성을 감소시키지는 못한다”고 한 Simon(1972: 169)의 주장과 맥을 같이 한다.

석유화학산업과 같은 고위험체계(high-risk system)는 시스템 자체에 불확실성을 내포하고 있을 뿐만 아니라(인과적 불확실성), 위험․안전에 대한 공공수용성과 관련하여 사회적 환경으로부터 파생되는 불확실성도 갖고 있다. 공공수용성과 연관된 사회환경적 불확실성은 위험의 불평등한 분배와 관련된다. 화학공장와 같은 위해잠재시설로부터 산출되는 편익과 위험은 상이한 인구지역에 상이하게 분배되어 있다. 지리공간상 인접지역의 주민들은 상대적으로 더 큰 위험을 감수한다. 세금감면, 생활보조금지급 등 경제적 보상이 있지만 불안감과 혐오감 등의 정신적 측면에서의 보상에는 한계가 있다. 이처럼 위험은 지역사회에 집중적으로 편중되어 있는 반면, 편익은 전체사회로 퍼지게 된다. 따라서 이러한 “집중된 위험”과 “분산된 편익”이 접합되어 있는 문제는 합리적 정답추구방법으로 해결될 수 없다.

방사성폐기물처분장이나 석유화학산업단지 등 소위 NIMBY현상을 수반할 수 있는 시설물의 경우, Garret Hardin의 “공유의 비극”에서와 반대로, 사람들은 시설물 존재에 대한 책임의 공유를 회피하는 “역공유의 비극”(inverse tragedy of the commons)이 발생할 수 있다(Shrader-Frechette, 1991: 197).

왜 동일한 사건과 현상에 대한 위험․안전의 지각(risk perception)에 차이가 존재하는가? 신념체계가 다르기 때문이다. 전문가집단과 일반인의 위험인지상의 차이를 볼 수 있는 연구를 예시해보도록 한다(Slovic, Fischhoff,&Lichtenstein, 1980: 190-194). 다음 <표 1>에서 볼 수 있듯이, 여성유권자들과 학생집단은 원자력발전이 가장 위험하다고 생각하는 반면, 위험전문가들은 원자력발전의 위험 순위를 30개 항목 중 20위로 매기고 있다. 우리의 일상생활에서 늘 접하는 X-rays의 경우 여성유권자단체, 학생집단, 시민단체는 각각 22, 17, 24순위로 매겨 별로 위험하지 않은 것으로 인식하고 있는 반면, 전문가집단은 이보다 훨씬 위험한 것으로(7위) 평가하고 있다. 일반인보다는 전문가의 판단이 더 정확할 수 있다. 전문가와 일반인의 위험인지를 실제 해당 항목의 사망자수와 비교한 결과, 전문가집단의 평균은 실제 사망자수와 거의 동일하였고, 일반인의 경우에는 적절한 정도였다. 그러나 원자력발전과 같은 고위험체계에 대한 평가에서 일반인의 위험인지는 실제 사망수자수와 커다란 차이를 보였다.

이 연구에서 실험집단은 여성유권자단체(40명), 학생집단(30명), 시민활동클럽(Active Club)의 전문가와 실업가(25명), 위험평가전문가(15명) 등 네 개의 집단으로 구성된다. 원저에서는 30개 기술․활동항목에 대한 위험인지순위를 표시하고 있으나, 여기에서의 <표 1>은 일반인과 전문가 집단간의 위험인지의 차이가 비교적 큰 항목만 선별하여 제시한 것이다.

일반시민들이 전문가와 해당영역 종사자들보다는 객관적 위험성과 주관적 인지(지각) 사이의 불일치가 상대적으로 크다고 볼 수 있는데, 이러한 불일치 현상은 다양한 요인에 의해 형성된다. 크게 보면, 개인적 요인으로써 인지능력의 한계, 집단적 수준으로써 조직의 운영목표, 상벌체계, 정보 및 의사소통체계, 사회문화적 요인으로써 지역적 특수성, 전통, 문화, 가치체계 등을 들 수 있다(김영평 외, 1995: 939-940).

<표 1> 기술․활동항목에 대한 위험인지순위 비교(*숫자: 순위)

항목 집단	원자력 발전	흡연	경찰 업무	살충제	소방 활동	사냥	등산	자동차	X-rays
여성유권자단체	1	4	8	9	11	13	15	2	22
학생집단	1	3	8	4	10	18	22	5	17
시민단체	8	4	7	15	6	10	12	3	24
전문가집단	20	2	17	8	18	23	29	1	7

자료: Slovic et al., 1980: 191의 table2의 항목에서 선별, 정리

한편, 위험은 위험도만으로 지각되는 것은 아니다. 시스템의 특성에 대한 인식도 매우 중요한 역할을 한다. 비교적 단순하고 느슨한 시스템에 대해서는 덜 위협을 느끼는 반면, 복합적이고 긴박하게 얽혀있어서 돌발적으로 사건이 발생할 수 있는 시스템에 대해서는 더 위협적으로 느끼기도 한다. Perrow(1984)는 고위험체계(high-risk systems)에 대한 체계적 조사를 위해, 시스템적 사고(system accident) 또는 정상사고(normal accident)에 대한 정의를 내리고, 이러한 정의에 필요한 두 가지 개념인 복합성(complexity)과 결합도(coupling)를 설명한다. Perrow(1984; 1986)는 복합성과 결합도 개념에 따라 조직유형을 분류한다. 구성요소간의 상호작용이 선형적인가 복합적인가(complex and linear interaction)의 차원과 요소간의 결합도가 긴밀하냐 느슨하냐의 차원(tight and loose coupling)의 매트릭스에 따라 조직 또는 산업유형이 분류될 수 있다.

여기에서 선형적․복합적의 차원은 생산․공정․운영에서 구성요소간의 상호작용이 순서적이며 예측가능한 것이냐 아니면 복잡하게 얽혀 있느냐의 스펙트럼을 의미한다. 한편, 결합도의 긴밀성 차원은 구성요소들 사이에 여유자원(slack)이나 완충지(buffer)가 없어서 한 요소에서 발생한 사건이 다른 요소에 직접적으로 영향을 미치는 정도, 즉 한 구성요소의 사건이 전체로 파급되는 정도를 의미한다.

본 연구사례인 화학공장과 같은 경우는 구성요소간의 상호작용이 복잡하고 요소간의 결합도가 긴밀한 유형에 해당되어 있어서 조직구조설계와 관리운영이 어렵다. 한편으로는 복합성 때문에, 실수들(errors)간에 예기치 않은 상호작용에 대응하기위해서는 조직이 분권화되어야 필요가 있다. 그러나 또 한편으로는 결합의 긴밀성 때문에, 실패에 즉각적 반응을 확신하기위해서는 집권화가 필요하다. 사실, 비상시에 분권적 자율성(local autonomy)과 집권적 통제(centralized control) 양자 모두를 허용할 수 있는 구조를 설계한다는 것은 거의 불가능하다(Perrow, 1986: 150). 따라서 과학적․합리적 계산에 의한 문제해결이 불가능할 수 있다는 것이다.

2. 위험․안전의 성격과 관리방식

Douglas&Wildavsky(1982)는 위험이라는 것은 미래에 대한 지식(knowledge)과 가장 바람직한 전망에 대한 합의(consent)의 결합산물이라면서, 위험․안전문제를 네 가지 영역으로 분류하여 각각의 경우 문제성격과 해법을 제시한다. 앞서 살펴본 특징들을 가지고 있는 고위험체계가 위의 <그림 1>에서 (4)의 경우에 대부분 해당한다고 볼 수 있다. (4)의 경우에서 ?에 협력적 네트워크 구축을 통한 거버넌스가 해법이 될 수 있다는 것이 본 연구의 주요메시지이다.

<그림 1>에서, (1)의 경우는 문제를 분명히 이해하고 있고, 문제를 풀고자 하는 합의가 도출될 경우에 해법은 그 문제를 기술적으로 풀기위한 해법을 계산하여 누가 어떤 방법을 택하며 그 비용을 누가 부담할 것인지를 결정하면 된다. 소위 best solution이 가능하다. (2)의 경우, 만일 문제를 풀기위한 합의가 존재하지만, 지식 측면에서 불확실성이 크다면 더 많은 정보를 축적하여 계산 가능한 해법을 찾게 된다. (3)와 같이 지식측면에서 문제풀이가 가능하지만 어떤 해법을 찾을지 합의에 도달하지 못했을 경우에는, 권위를 인정받는 중재자가 나서거나 혹은 관련 당사자들 간에 토론을 거쳐 합의를 이루는 과정이 필수적이다. (4)와 같이 지식에서도 불확실하고 합의에도 이르지 못하는 경우에는 새롭게 정보를 축적해야 하지만 여러 가지 갈등 때문에 해법을 찾지 못하고 표류하게 될 가능성이 많다(참조: Douglas&Wildavsky, 1982: 5-6).

<그림 1> 위험․안전문제의 네 가지 영역

		지식(knowledge)
		확실	불확실
합의(consent)	도출	문제: 기술적 해법: 계산 (1)	문제: 정보 (2) 해법: 연구
	갈등	문제: 의견불일치 (3) 해법: 강제 또는 토론	(4) 문제: 지식과 합의 해법: ?

한편, 국제위험거버넌스협회(International Risk Governance Council: 이하 ‘IRGC')에서는 위험의 성격이 달라지면 위험관리의 방법도 달라져야 한다고 주장한다. IRGC는 위험을 발생시키는 원천에 따라 단순형, 복합성, 불확실성, 모호성 등에 기인하는 네가지로 나누고 각 유형별로 이해관계자와 적정한 관리수단이 달라지기 때문에 거버넌스의 방식도 달라져야 한다고 주장한다. 단순한 위험의 문제일 경우에는 해법도 전통적인 방법을 벗어날 필요가 없다. 법률체계 내에서 허용하는 방법 중 가장 비용대비 효과를 극대화하는 것을 고르면 된다.

IRGC는 스위스 제노바에 본부를 두고 2003년에 설립된 비영리 민간독립재단으로써, 이 기구의 임무와 역할은 전지구적으로 주요한 (사회에 직면한) 위험에 대응하기 위해 정부, 산업계, NGOs, 이외 관련조직들을 지원하고 위험거버넌스에 있어 대중의 자신감(효능감)을 고취시키는 것이다.

반면에 복합성(complexity)에서 기인하는 위험들은 대부분 위험이 만들어지는 원인과 그 결과에 관한 과학적 연구들 간의 불일치 때문에 생긴다. 이를 관리하기 위해서는 한편으로는 위험원에 대한 특성을 보다 구체화할 수 있는 심도 있는 연구가 필요하며, 다른 한편으로는 위험의 발생에 대비할 수 있는 시스템의 견고성을 제고할 수 있는 다양한 연구가 필요하다.

불확실성(uncertainty)에 기인한 위험은 위험을 만들어내는 기제와 시기에 대한 충분한 지식이 없기 때문에 생겨나는 어려움을 반영하는 것이다. 그 대표적인 예가 지진인데, 이 경우에는 지진에 대한 사전 대비도 필요하지만, 대비에는 한계가 있기 때문에 사후 복원의 탄력성을 제고하는 것도 매우 중요하다. 위험의 원인에 대해 우리가 불완전한 지식만을 가지고 있음을 인정할 경우, 실수의 범위를 줄이기 위한 조심스런 접근이 필요하다.

마지막으로 모호성(ambiguity)에 기인한 위험이란 다양한 이해당사자들에 의해 상이하게 위험이 해석되는 경우를 지칭한다. 즉 위험의 원인과 과정, 그리고 파급효과 등에 대해 상이한 관점이 존재하기 때문에 이러한 관점의 차이를 고려하지 않고는 위험관리를 할 수 없다. 원자력발전이나 유전자조작식품 등의 위험에 대한 논의가 대표적인 사례이다. 모호성에 기인한 위험을 관리하기 위해서는 의사결정에 대한 광범한 참여를 통한 사회적 담론과 공감대를 이끌어내는 것이 관건이다. 이러한 위험에 대한 대응과 관리방식이 적절한 결과를 생산해내려면, 위험의 사실적(factual) 차원뿐만 아니라 사회문화적(socio-cultural) 차원 모두 고려할 필요가 있다.

<표 2> 위험특성별 위험관리방식의 차이

지식의 특성	위험관리전략	적정수단	이해관계자의 참여
‘단순한’ 위험	일상적 전략	전통적 의사결정 (위험-효용분석, 위험들 간의 트레이드오프)	도구적 담론
‘복잡성’에 기인한 위험	위험인지적 (risk-informed) 전략	위험특성을 구체화 (델파이기법, 메타분석, 시나리오작성 등) 한 후 일상화	인식론적 담론
	견고성지향 (robustness-focussed) 전략	위험에 대한 수용능력확대 (추가-중복안전장치, 적응력향상, 고신뢰조직화)
‘불확실성’에 기인한 위험	사전예고기반 전략 (위험원)	위해특성(지속성, 범위 등) 지표화 누출저지, ALARA ALARP	성찰적 담론
	탄력적 복원전략(위험흡수체제)	재난대응력 (수단 다양화, 고취약성 회피, 유연성 등)
‘모호성'에 기인한 위험	담론기반 전략	위험평가결과나 관리전략 선택에 관한 합의방법 모색 (이해관계자 참여, 의사소통 및 사회적 대화 강조)	참여적 담론

자료: Renn, 2005: 47

3. 위험․안전거버넌스와 구성요소

1) 위험․안전 거버넌스 개념

국가가 과거의 강압적 수단에 의존하지 않으면서 집합적 이익을 추구할 수 있는 대안적 전략 중 하나가 거버넌스(governance)이다. 이 개념은 분류차원에 따라 다양하게 정의되며, 그 유형 또한 다양하다.

이명석(2002)의 경우는 거버넌스 개념을 최광의적 차원, 광의적 차원, 협의적 차원 등 3가지로 정의․분류하는데, 최광의 정의의 대표적인 것으로 Rhodes(2000)를 들고 있고, 광의의 정의로 Peters(1996), Pierre( 1999), 김석준 외(2000), Newman(2001) 등을 포함시키며, 협의의 정의로 네트워크를 핵심으로 하는 신거버넌스 연구유형들을 상정한다(최성욱, 2004: 245-246).

본 연구에서 상정하고 있는 것은 협의의 거버넌스 또는 신거버넌스(New governance)로 분류되는 정책네트워크(policy network)이다. 이 범주는 다양한 유형의 공식적․비공식적 민관상호작용(public-private interaction)과 조정문제를 조명한다. 그래서 이 범주의 거버넌스 개념은 좀더 사회중심적(society-centered) 접근이라고 볼 수 있는데, 여기에서의 초점은 다양한 형태의 네트워크와 자율적 협치(self-governance)에 맞추어진다(Rhodes, 1997). 이러한 측면에서 거버넌스를 “공공부문과 민간부문의 행위자들이 협력적 네트워크를 구성하여 사회의 집합적 목표를 달성하고 공적 문제를 해결하는 과정”이라고 정의(유재원․소순창, 2005: 42)할 수 있다.

지금까지 경험에 비추어보면 정부와 정책결정자들은 위험문제에 대한 일반대중의 태도를 무시하고, 위험에 관한 의사소통은 정부와 고객간의 진정한 대화보다는 정부로부터 고객으로의 일방적 정보제공이었다는 강력한 느낌이 있다. 고객들은 “무시당하고 있으며 의사결정과정의 밖에 있다”고 느낀다(Dibb, 2003: 137). 정부와 정책결정자들은 과학적이지 못하다는 이유로 일반시민의 위험에 대한 반응을 비합리적인 것이라고 무시하는 전통적 관점으로부터 벗어나야 한다. 관련이해자들, 특히 일반시민의 이해에 반응하는 것이 정책결정의 질(質)을 향상시키며 신뢰를 구축하는데 긴요함을 자각하고 인식해야한다.

이와 같이, 재난 또는 위험관리패러다임의 변화와 그 필요성을 인식하는 연구들이 국내에서도 등장하고 있다. 대표적으로, 이재은․양기근(2004)은 재난관리패러다임을 거버넌스차원에서 이해하면서 대구지하철화재참사의 시민단체활동사례를 분석, 국가․시장․시민간의 네트워크화 방안을 제시한다. 박석희 외(2004)의 경우도 불확실성, 공유된 위험과 책임문제 등 재난관리서비스의 특성상 전통적 관료제적 방식으로부터 네트워크거버넌스로의 전환이 필요함을 주장한다. 한편, 이외 위험과 재난관리에 관한 국내 행정학계의 주요 선행연구들로는 1)관리조직의 구조와 기능측면에서 재난관리체계를 다룬 연구(예: 남궁근, 1995), 2)조직학습의 관점에서 대형사고사례들을 분석, 학습실패원인과 학습화 방안을 제시하는 연구(예: 양기근, 2004; 이상팔, 1996) 등을 예시할 수 있다.

석유화학산업의 위험․안전과 거버넌스간의 접점(interface)을 논의하는데 있어, 앞서 살펴본 화학적 위험의 복합성(complexity)과 관련된 측면과, 그리고 지역적․사회적․인구적 취약성(vulnerability)과 연관된 측면을 고려해야 한다(Freitas et al., 2001: 137-139). 우선, 복합성 개념은 과학지식의 불완전성을 주로 의미하는 인과적 불확실성과 관련이 있다. 석유화학산업에서의 위험평가는 기존의 과학적 접근법을 초월할 필요성이 있다. 거버넌스의 시각에서 본다면, 석유화학산업의 위험․안전에 관한 의사결정과정은 제한된 기술적․과학적 예측에 기초하여 진행될 수 없다. 두 번째, 취약성의 개념은 특히 개발도상에 있는 국가나 지역, 지방의 상황에서 더욱 고려해야 할 것인데, 인구적 취약성(population vulnerability)과 제도적 취약성(institutional vulnerability)으로 세분될 수 있다. 인구적 취약성이란 사회경제적 배경변수들의 측면에서 취약한(소외된) 인구집단이 존재한다는 점과 관련이 있고, 제도적 취약성이란 위험․안전상황과 관련하여 역할을 하는 제도, 의사결정과정, 정책 등의 측면에서의 결함을 말한다. 개발도상에 있는 국가나 지역의 상황적 맥락에서는, 석유화학산업의 위험․안전정책의 형성(결정)은 문제이해와 연관된 불확실성 및 복합성뿐만 아니라, 취약성과 관련된 측면들도 고려해야한다.

IRGC가 제시하는 위험거버넌스(risk governance)의 프레임워크를 보면, 전통적․일반적 구성요소인 위험평가(risk assessment), 위험관리(risk management), 위험소통체계(risk communication)는 물론 여기에 사회적 맥락(societal contexts)을 포함시켜 위험거버넌스 개념이 정의된다(Renn, 2005: 11-12). 우선, 위험을 다루는 이질적인 행위자들(행위자들의 범례: 정부, 과학공동체, 사업체, NGOs 또는 시민사회)의 상호작용과 구조, 이러한 행위자들이 어떻게 위험을 다르게 지각할 수 있는가, 가능한 귀결에 관련하여 이들이 가지고 있는 관심사는 무엇인가 등이 포함되고, 그리고 사회정치적 영향(파장), 정책결정(또는 규제)스타일, 위험과정에서 역할을 갖는 관련 제도들, 효과적 위험거버넌스를 위해 요구되는 조직역량과 규범(칙) 등이 포함되어 위험거버넌스가 개념화될 수 있다. Dibb(2003)은 위험거버넌스를 “위험이 확인되고, 평가되고, 관리되고, 소통되는 전체 과정”으로 정의한다. 그는 특히, 위험문제에 대해 사람들의 지각형성에 영향을 주는 요인들을 뽑아내는 것이 중요하다고 주장한다.

이상과 같은 논의점을 토대로 본 연구에서는 위험․안전거버넌스를 “위험․안전문제에 관련된 민관영역의 이질적인 개별행위자들이 위험평가․관리․소통의 전체 과정상에서 협력적 네트워크를 구성하여 문제를 함께 해결하는 과정”이라고 정의한다.

2) 위험․안전거버넌스의 이해관계자

석유화학과 같은 고도위험체계에서는 이해관계자(stakeholder)간 이해가 상이하고 상호관계가 복잡하고 위험․안전문제에 대한 인식에 차이가 있어, 이는 필연적으로 관계자들의 참여문제가 부각되어야 함을 의미하고 또한 거버넌스 구축의 필요성을 정당화시킨다.

고도위험체계의 이해관계자로는 1)규제기관 2)입법기관 및 사법부 3)기업 및 산업계 4)지역주민 5)일반대중 6)시민단체 및 언론매체 등으로 범주화할 수 있다. 국제수준의 거버넌스를 상정할 경우에는 이보다 다양하고 많은 관련자들이 증가하게 된다. 여기에서는 본 연구의 사례에 적합한 이해관계자들에 한정하여 살펴본다.

첫째, 규제기관은 석유화학산업단지에 대한 건설․운영허가, 안전검사 등 안전규제에 책임을 지고 있다. 규제과정이라는 것은 보다 안전하고 형평성 있는 사회를 구현하는데 정당하고 적절한 수단이라는 것을 일반대중에게 인식시키는 과정이다.

둘째, 화학공장단지에 입주해 있는 기업들은 피규제집단이라고 볼 수 있다. 피규제집단은 일반적으로 규제과정의 비능률성에 관심을 갖는다. 이들은 이윤을 추구하는데 강한 동기를 가지며 따라서 안전기준의 개선에는 이의를 제기하지 않지만, 그들에게 중요한 요소는 얼마만큼 최소한의 비용으로 안전개선을 달성하느냐에 있다. 일반적으로 위험․안전기준의 설정에 있어서, 사업자는 안전가치도 중시하지만 성장에 보다 많은 관심을 갖는다. 엄격한 기준은 그들에게 생산비용으로 인식되기 때문에 이에 대하여 강한 저항감을 갖는다.

셋째, 규제기관과 기업․산업계의 관계를 보면, 원자력이나 석유화학 등과 같은 고위험기술(high-risk technology)을 기반으로 하는 산업은 그 규모의 방대성으로 국가경제에 차지하는 비중이 매우 크기 때문에 규제의 독립성문제가 제기된다. 한 기술업체의 규모와 복합성은 이를 통제하는데 필요한 규제장치의 규모와 복합성에 비례한다. 대규모 기술은 공적 이해와 사적 이해간의 구분을 어렵게 한다. 이 분야의 사업은 그 규모가 방대하기 때문에 정부는 규제자로서 입장보다는 산업계의 후원자로서 행동하는 경향이 있다(Nelkin, 1981: 136). 화학산업단지의 경우 과거에는 산단내 입주 공장들에게는 중앙정부가 가장 중요한 사회적 환경변수로 작용하였다. 산업단지의 설립에서 시작해서 각종 인허가와 공장 증설 등에 있어서도 중앙정부의 영향력이 결정적이었다. 산단내 공장들은 주로 중앙정부나 부처와 현안을 협의하였고, 상대적으로 지역사회와 관련을 맺기를 기피하는 경향이 있었으며, 산단과 지역사회간의 갈등에 대해서는 중앙정부가 나서서 해결하려 하였다.

넷째, 언론매체의 경우, 언론의 본질적 기능은 사회에서 일어나는 사건들을 신속정확하게 전달하는 것이었으나 대중사회, 대중정치의 성숙과 함께 언론은 오히려 사회생활의 방향을 결정지우는 정신적 지도기능을 하고 사회문제를 정책문제로 변화시키는데 중요한 역할을 담당하고 있다(Almond&Coleman, 1960: 532). 언론매체에서 보도되는 뉴스는 사용하는 구문의 애매성과 이념적 구절로 시청자의 감수성에 호소한다는 관점에서 볼 때 정치적지지 또는 반대의 촉매제로서 역할을 한다(Edelman, 1988: 93-94).

다섯째, 시민영역으로써 대중과 시민단체로 대변되는 지역사회구성원들이다. 지방자치제가 실시된 이후, 지역사회의 중요성은 급속히 증대되었다. 다양한 사회운동단체와 NGO들의 중요성도 점차 증대되고 있다. 여수산단의 경우도 적극적으로 지역의 의견에 귀를 기울이고 이들과 파트너쉽을 강화, 그리고 더 나아가 위험․안전이슈에 관한 한 협치를 해야 할 상황이라고 볼 수 있다.

4. 분석틀

이상의 논의를 토대로 사례분석을 위한 프레임워크를 만들어보면 다음 <그림 2>와 같다. 위험․안전에 대한 사회적 지각은 다양한 요소들에 의해 영향을 받는데, 이를 세 가지로 요인으로 묶어보면 첫째, 상황적 요소로서 정치경제적 환경(예: 전통적 권위주의적 사회, 탈권위주의적 위험사회 등)과 지역적 특수성이나 취약성, 가치체계 등 사회문화적 환경, 둘째, 시스템의 복합성과 결합도의 조합형태로 나타나는 지각대상의 특징요인, 셋째, 위험의 지각 당사자의 과거경험, 개인적 특성, 이해와 관심사 등 지각자 특성요인을 들 수 있다. 이러한 요인들에 의해 영향을 받아 형성된 이해관련자의 위험지각은 갈등, 협력, 신뢰 등의 행동과 태도로 나타나고, 이해관련자들의 행동과 태도는 다시 상황적 요인과 시스템의 특성요인과 결합하여 사회적으로 위험․안전의 성격(예: 단순한 위험, 복잡한 위험, 불확실한 위험, 모호한 위험)이 규정된다. 그리고 규정된 위험․안전성격에 따라 이에 상응하는 관리전략(예: 합리적 계산, 강제 또는 토론, 연구와 정보제공, 협력적 네트워크)이 도출된다.

<그림 2> 분석틀

상황적 요소

지각자 특성

지각대상의 특징

(시스템특성)

위험․안전 지각

(risk perception)

행동

․ 태도

위험․안전의 성격

위험․안전의 관리전략

Ⅲ. 사례분석

1. 조사방법 및 표본특성

본 사례연구는 필자들이 참여한 2004년 실시된 여수산단에 대한 특별안전진단사업의 사회과학팀의 조사자료(raw data)를 활용한다.

조사는 여수산단내 16개 공장의 경영․관리자층과 일반 근로자층, 여수시민, 여수시 여론주도층(시민단체, 시청공무원, 지방의원, 지역언론인, 대학교수) 등을 대상으로 광범위한 설문조사와 면접을 실시하였다. 설문조사의 경우, 여수산단 입주 16개 기업의 근로자 978명, 여수시민 400명, 여론주도층 68명 총 1,446명을 대상으로 조사가 실시되었다. 계층별/ 여수시 거주지역별 응답자분포는 다음 <표 3>과 같다. 면접조사는 여수지역에서 활동하고 있는 YMCA, 경실련, 환경운동연합 등 시민단체의 대표와 사무국장, 산단인근 주민대표, 건설협회 대표 등을 중심으로 2004년 1월부터 2월 동안에 실시되었다.

학력별로는 중졸이하(8.1%) 고졸(39.3%) 전문대졸(25.2%) 대졸이상(27.5%), 성별로는 전체에서 여성(14.4%) 남성(85.6%)인데, 일반시민계층만(400명)을 고려할 때는 여성(48.3%) 남성(51.7%), 연령대별로는 20대(9.2%) 30대(38.5%) 40대(34.8%) 50대이상(17.5%) 임.

<표 3> 계층별․거주지별 표본특성

(괄호안:%)

	계층별				거주지별
	시민		산단근로자a)		사택 단지	산단 인근 마을	여천 권역	신 시가지권역	구 여수 권역	기타	무응답
	일반 시민	여론 주도층	관리 계층	하위직
빈도수	400 (27.7)	68 (4.7)	301 (20.8)	677 (46.8)	297 (20.5)	133 (9.2)	452 (31.3)	166 (11.5)	308 (21.3)	86 (5.9)	4 (.3)
총계	1446(100)				1446(100)

a) 산단근로자의 계층구분: 사무직의 과장급이상과 생산직의 지도직(반장)이상은 관리계층으로 분류

2. 위험․안전이슈화의 상황적 맥락

여수산단은 1967년 설립 이래 약 40년 동안 크고 작은 안전사고가 지속적으로 발생하였다. 그런데 면접조사를 통해 도출된 논점은 여수산단의 안전과 관련된 여러 가지 쟁점들은 단순히 산단 내부 혹은 개별 공장의 문제로 머무는 것이 아니라 지역사회와의 관련성 속에서 갈등의 원인으로 작동해 왔다는 점이다. 여수산단의 위험․안전이슈를 둘러싼 이해관련자는 다양하고 복잡하다. 첫째, 기업 및 산업계로써 LG화학, 한화석유화학, GS정유 등 산단입주업체인데, 입주업체 내부적으로 기업오너, 공장장, 노조 각각의 이해가 다르다. 둘째, 정부영역으로써 중앙정부, 전남도, 여수시(단체장과 시의회)가 있고, 산단환경관리감독권을 두고 전남도와 여수시가 갈등하고 있다. 셋째, 시민사회영역으로써, 환경운동연합이나 경실련, YMCA 등 시민단체와 관변단체, 언론, 일반주민을 들 수 있는데, 여수지역에서는 산단의 안전문제와 관련하여 시민단체연대가 결성되어 활동하고 있다. 그런데 시민단체들 사이에서도 여수산단을 바라보는 시각에는 차이가 있다.

“산단의 지역사회에 대한 기여가 부족했다. 안전보장과 함께 지역경제와 지역사회에 대한 공헌도를 높여야 한다.”(시민협의회 대표)

“우리의 기본적 입장은 산단 폐지에 가깝다.”(환경운동연합 정책국장)

한편, 뒤에서 자세히 보겠지만 일반시민들도 지역별로 상당한 인식과 지각차이를 보이고 있다. 공공발전협의회의 관계자는 “산단 주변 마을사람들은 경제적 보상에 관심을 갖지만, 여수 시민들은 환경오염이나 위험․안전문제에 직접적인 관심이 있고 산단이 여수발전에 걸림돌이라고 여긴다.”고 함으로써 어느 정도 여수시내 지역별 거주자들의 인식차이가 있음을 표명해주고 있다. 특히, 산단 인근지역주민들은 일면 운명주의적 성향을 띠고 있으면서 이외 지역시민들과는 인식상 차이가 있다.

“공장유치나 공단확장 등과 같은 국가시책에는 반대하지 않는다. 하지만 공단의 이익을 주변지역에 나누어주기를 바란다.”(산단인근마을 이주대책위원장)

위와 같은 다양한 이해관련자들의 인식 및 지각과 그 동안 지속적으로 발생한 안전사고들에 대한 경험이 결합되어 여수산단을 둘러싼 사회적 갈등이 노정되었다. 피면접자들이 공통적으로 이야기한 것 역시 불신과 갈등이슈였다.

“산단으로 인한 가장 심각한 문제는 상호간 신뢰가 무너진 것이다.” “지역공동체 파괴가 산단으로 야기된 가장 큰 문제라고 생각한다.”

갈등과 불신표출의 분기점이 된 것은 대규모 해양오염을 촉발한 1995년의 시프린스호 사고였다. 이 사건 이후 여수에서는 산단을 지역경제 발전의 견인차로만 받아들이던 시기는 끝이 나고 환경오염문제 등을 둘러싼 비판적 여론이 대두되었다. 또 권위주의 정권 시절 종종 사회적 차원의 합의보다는 공안적 수단에 의해 표출이 억제되었던 산단 인근지역 농어민들의 불만이 지방자치 실시를 계기로 분출되기 시작했다. 한편 1998년 산단을 관할하던 행정단위였던 여천시가 여천군과 함께 여수시로 통합되면서(‘3여통합’), 산단문제에 대한 관심은 여수 전역으로 확산되었다.

“3여 통합 이전에 산단은 여천시의 행정관할이었고, 여천시에는 7명의 시의원이 있었는데 환경오염이나 안전사고가 발생할 때마다 기업에서는 피해주민들을 통해 여론이 형성되지 않도록 의회에 로비하고 피해주민들에게 무마용 금품을 살포하고 문제제기하는 기관에 로비하면서 수십 년 동안 버텨왔다. 여수시는 비록 영향력이 있었으나 행정구역이 달랐으므로 문제제기하지 못했다. 즉 여천시의 행정문제를 여수시에서 왜 문제시하느냐는 지역간 갈등이 있었다.”(아름다운여수21실천협의회 사무국장).

이와 함께 산단의 환경오염 유발문제에 대한 다양한 기관들의 평가가 수행되면서, 2002년부터는 인근 1700여 가구에 대한 이주계획이 추진되었다. 이런 가운데 지난 2003년 10월 발발한 여수산단의 잇따른 대형사고들은 산단에 대한 지역사회의 관심을 더욱 고조시켰고, 여수지역의 환경운동단체 및 시민운동단체들과 인근지역 주민 대표들이 산단측을 상대로 피해보상 및 재발방지 조처 등을 요구하며 1개월간의 ‘천막농성’에 돌입하는 사태가 빚어지기도 했다.

그러면 여수산단의 위험․안전이슈를 둘러싼 이해관련자들의 시각과 입장을 위험지각의 차이를 중심으로 분석해보자.

3. 계층별/거주지별 응답자의 지각차이

1) 위험인지순위비교

응답자 본인 또는 가족 중 누군가가 미래에 사고를 당할 가능성에 대한 의견을 각 활동항목별로 응답한 결과, 산출된 평균값에 의한 순위를 매겨보았을 경우 다음 <표 4>처럼 나타났다. 일반시민은 여수산단 대형사고가능성을 1순위로 생각한 반면, 나머지 응답자그룹들은 교통사고가능성을 1순위로 생각한다. 산단의 관리계층은 식품위생이나 전염성질병의 사고가능성에 대해 상대적으로 높게 생각한 반면, 일반시민은 그렇지 않다. 한편, 여수산단의 대형사고가능성에 대해 산단의 관리계층은 6순위인 반면, 하위직의 경우 3순위로 나타난다.

<표 4> 응답자별 위험인지순위의 비교

		형사 범죄	교통 사고	선박 사고	부실 공사	화재	식품 위생	전염 질병	천재 지변	유해 오염 물질	여수 산단 사고	산업 재해	항공기 사고
시민 순위	일반시민	5	2	12	10	6	8	9	7	4	1	3	11
	여론 주도층	9	1	12	10	8	2	4	7	5	3	6	11
산단 순위	관리계층	7	1	12	10	3	2	3	9	8	6	5	11
	하위직	7	1	12	10	5	4	6	9	7	3	2	11
전체 순위		6	1	12	10	6	5	8	9	4	2	3	11

2) 여수산단의 위험․안전도 지각비교

여수산단에 대한 안전도에 대한 지각 역시 다음 <그림 3>에서 볼 수 있는 바와 같이, 크게는 산단근로자 범주와 시민사회영역 간에 차이가 있다. 일반적으로 시민들은 여수산단이 불안하면서 다른 곳보다 더 불안하다고 인식하는 편인 반면, 산단근로자들은 여수산단은 다소 안전하며 다른 곳보다 안전한 편이라고 생각한다. 세부적으로 보면, 산단의 관리자급 계층이 가장 안전하게 인식하고 있으며 산단인근마을 주민과 신시가지권역 시민들이 상대적으로 가장 불안하게 인식하고 있다. 거주지역별로도 여수산단에 대한 위험․안전지각에 차이가 있는 것으로 분석된다.

<그림 3> 여수산단의 위험․안전도에 대한 응답계층별 인식비교

3) 여수산단의 복합성/결합도에 대한 지각차이

여수산단의 복합성(complexity)/결합도(coupling)에 응답자 그룹별 점수를 보면, 일반시민(3.23/3.81), 여론주도층(3.19/4.23), 관리자급(2.41/3.30), 하위직(2.43/3.45) 등으로 나타났다. 이 결과를 도표화해보면 다음과 같다.

<그림 4> 복합성/ 결합도에 대한 지각차이

산단 근로자는 공정절차에 대해 ‘이해할 수 있다(낮은 complexity)’고 응답하는 반면 시민과 여론주도층은 반대로 나타난다. 한편 사고의 연쇄성을 의미하는 결합의 긴밀성에 대해서는 ‘여론주도층>시민>하위직>관리자급’ 순으로 높게 나타났다. 한편, 주거지별로 볼 때, 산단근로자의 거주비율이 높은 사택단지나 여천권역은 비교적 complexity와 coupling의 값이 낮지만, 산단인근마을의 경우는 비교적 complexity/coupling 모두 높게 나타났다.

4) 여수산단관련 제 기관에 대한 신뢰도 비교

여수산단문제와 관련하여 중요한 결정이나 평가를 수행하는 기관 또는 행위자들에 대한 신뢰정도(<표 5>)와 산단문제와 관련하여 실질적인 권한 주체에 대한 인식(<표 6>)을 분석한 결과, 중앙정부, 산단내 입주기업, 지역언론 등에 대한 응답계층별 신뢰도 차이가 눈에 띤다. 그리고 시민영역의 일반시민과 여론주도층간, 산단근로자집단의 관리계층과 하위직간 각각의 신뢰도순위도 차이가 있다. 또한 여수시청과 여수시의회의 신뢰도가 대비되며, 시민단체에 대한 하위직 근로자의 신뢰도(m=3.11)가 산단 입주기업에 대한 신뢰도(m=2.72)보다 상당히 높은 것이 특이할만하다.

<표 5> 여수산단 관련기관신뢰도에 대한 응답계층별 비교

		중앙정부	전남도청	여수시청	여수 시의회	산단 내 입주기업	중앙언론	지역언론	시민단체
시민 순위	일반시민	7	5	3	6	8	4	2	1
	여론주도층	3	6	2	5	8	4	7	1
산단 순위	관리계층	4	5	2	8	1	6	7	3
	하위직	7	6	4	8	2	5	3	1
전체 순위		7	6	3	8	2	5	4	1

한편, 실질적인 권한주체에 대한 인식에서, 여수시청을 가장 많이 응답한 것은 일반시민이며, 가장 많이 응답된 기관의 순서는 중앙정부>입주기업 본사의 CEO>여수시청>산단입주공공장들>전남도청 순이다. 또한 여론 주도층의 과반수가 산단 입주기업본사 CEO를 실질적인 권한주체로 인식하였다. 여론주도층의 경우, 그 동안 산단입주기업 공장장 등과의 접촉경험 등에 비추어볼 때 산단과 관련된 전반적인 결정은 입주기업본사의 오너가 하고 현지 공장장들은 실질적 결정권이 없는 것으로 생각한다.

“공장장들로 파리목숨인데 어떻게 그런 요구를 받아들이거나 혹은 받아들이도록 건의하겠느냐....(공동발전협의회 사무국장)....이곳의 사장이나 공장장들은 월급쟁이에 불과하다.”(아름다운여수21실천협의회 의장)

한편, 산단근로자들은 관리계층이든 하위직 근로자이든 실질적인 권한주체로서 중앙정부를 일순위로 인식하고 있다.

<표 6> 산단문제해결의 실질적 권한주체에 대한 응답계층별 인식비교(괄호안:%)

		중앙정부	전남도청	여수시청	산단입주 공장장들	산단입주 기업본사 CEO	Total
시민 순위	일반시민	133 (33.3)	13 (3.3)	91 (22.8)	27 (6.8)	136 (34.0)	400 (100)
	여론주도층	26 (38.8)	1 (1.5)	3 (4.5)	3 (4.5)	34 (50.7)	67 (100)
산단 순위	관리계층	162 (53.8)	5 (1.7)	20 (6.6)	16 (5.3)	98 (32.6)	301 (100)
	하위직	310 (49.1)	5 (.7)	70 (10.4)	40 (5.9)	251 (37.1)	676 (100)
Total		631 (43.7)	24 (1.7)	184 (12.7)	86 (6.0)	519 (35.9)	1444 (100)

4. 위험․안전의 성격: 모호성을 담고 있는 위험

이상의 분석결과처럼, 여수산단의 위험․안전이슈를 둘러싸고 각 사회계층 구성원들은 인식차이의 차이와 갈등을 보이고 있다. 여수산단의 위험․안전이슈는 환경문제를 비롯해서 경제적 문제뿐 아니라 지역갈등으로까지 확산되는 것으로 나타난다. 즉, 여수산단과 여수지역사회간의 갈등은 단순히 환경이나 위험을 둘러싼 중립적인 갈등이라기보다는 상이한 인식과 상호간의 불충분한 이해에 근거한 갈등의 양상을 띠고 있다. 그 차이는 다양한 곳에서 중첩되어 나타나고, 화학공장에 대한 위험․안전이슈의 인식의 차이와 결합하여 갈등의 공간적 표출로 나타난다.

한편, 여수지역사회 내부에서도 상당한 이질성이 존재한다. 3여통합 이후에 특히 구 여수시 권역은 새로운 이해관계자로 등장하였으며, 이 지역을 중심으로 시민단체들의 활동이 활발해졌다. 반면에 여수산단 인근마을 주민들은 자신들이 가장 직접적인 피해자이며, 그에 따른 보상을 받아야 하는 당사자임을 강조하고 있다. 또한 시민사회 내부에서도 협력업체를 중심으로 하는 경제단체들은 산단과의 관계개선 및 경제성장을 우선시하는 반면, 환경운동단체들은 위험요인의 원천적인 철폐를 주장하고 있어서 양자간에 대립이 존재한다.

요컨대, 여수산단을 둘러싼 위험․안전문제는 모호성에 기인한 것으로 성격지울수 있다. 다양한 이해관련자들이 상이하게 위험을 지각하고 해석하고 있다. 상이한 관점이 존재하기 때문에 이러한 차이를 고려하지 않으면 효과적인 위험관리가 어렵다. 불충분한 이해의 문제는 정보와 지식이 제공되면 해결되겠지만, 상이한 인식 또는 인지체계를 통합하는 것은 극히 어려운 일이다. 행위자간의 협력적 네트워크가 상설화되어 지속적이고 빈번한 의사소통으로 상호이해와 합의를 추구하는 것만이 유일한 대안일 수도 있다.

사실, 그 동안 여수지역 자체적으로 산단과 관련된 문제들을 해결하기 위한 노력으로 “공동발전협의회”라는 협의체를 만들었다. 공동발전협의회는 민․산․관 협의체로서, 산단입주기업 중 주요한 10개와 연관 중소기업 1개, 여수시, 교육청, 경찰서, 소방서, 노동사무소, 상공회의소, 공단지역의 주민대표로서 시의원, 시민단체나 주변 마을 대표, 경영인협의회란 여수 산단에 소품이나 자재를 납품하는 지역 업체들의 모임(이익단체) 등을 총 33인의 구성원으로 결성되었다. 총33인의 구성원 중에서 8명을 운영위원으로 구성하여 주요한 의사결정을 하기로 하였다. 그러나 실질적인 활동은 미비한 것으로 나타났다. 관련자는 이러한 운영현실을 다음과 같이 표현하였다.: “적극적인 ‘민’과 소극적인 ‘산’을 중재하는 ‘관’의 의지가 약했다.”

Ⅳ. 위험․안전 거버넌스의 구축전략

1. 사례분석결과를 통한 위험․안전거버넌스의 원칙

거버넌스를 논의할 때 민주주의(democracy), 안전(security), 지속가능성(sustainability), 그리고 형평성(equity) 등이 근본적인 이슈들이다(Freitas et al., 2001). 민주주의는 사회구성원간의 신뢰에 달려있다고 주장해도 무리는 아닐 것이다. 사람들 각자 서로를 믿는다면, 강제력은 협력으로 대치된다.

국가마다 지역마다 국가내의 지방마다 제 차원에서의 여건들은 다양하다. 위험․안전거버넌스의 기본적 선결조건으로써, 지방(local)수준과 지구촌(global)수준에서 상황맥락적이고(contextualized) 참여적인(participatory) 지식과 의사결정과정을 구축하는 것이 필요하다. 우선, 사례분석과 연계하여 위험․안전거버넌스의 구축을 위한 전략을 제시해보도록 한다.

1) 지역사회 파트너쉽 강화

이전까지는 산단 기업들이 중앙정부를 상대로 문제를 상의하고 처방을 내렸으며, 지역사회와의 관계도 중앙정부를 매개로 하여 간접적으로 풀어나가는 방법을 택하였으나, 이러한 과거 관행은 지역사회와의 불필요한 갈등을 증폭시켰다. 향후에는 지역민의 발언에 귀를 기울이고 이들이 제기하는 문제에 적절히 반응하며, 지역민과 함께 문제를 풀어가고, 지역민과의 의사소통을 활발히 하는 것으로 요약된다.

이러한 변화가 없이 여수산단과 같은 고위험체계의 유지는 공학적으로는 가능하지만 사회적으로 한계에 와있다는 인식의 변화가 선행되어야 한다. 이를 위해, 지역민의 언어와 요구를 적극적으로 수용할 필요가 있고, 시민단체에 대한 비난보다는 시민단체와 함께 문제를 협의하고 적극적으로 파트너로 끌어들이는 과정이 필요하다. 그리고 지역사회에 산단의 안전과 의지, 그리고 지역사회에 대한 기여를 적극적으로 홍보하는 것이 필요하고, 이를 위해 언론매체와의 적극적 협력이 필요하다.

여기에서 유의할 점은 단순한 파트너십의 강조와 거버넌스는 구분되어야 한다는 것이다. 거버넌스의 관점에서 볼 때, 파트너십의 증가는 네트워크에 기초하는 새로운 거버넌스의 확산과 전혀 별개의 현상일 수 있으며, 오히려 전통적인 정부권력의 더욱 교묘한 형태로의 확산의 결과일 수 있다. 이러한 관점에서 파트너십은 정부와의 위험한 관계(dangerous liaison)(Newman, 2001: 124-125)라고 불리기도 한다.

2) 지속가능성 추구

단기적인 전략, 즉 단기적 전망하에서 비용을 줄이기 위한 노력들이 장기적으로 안전사고나 환경문제로 이어지면, 천문학적인 사후 수습비용이 들어간다. 장기적 관점에서 “지속가능한 발전”의 모델을 수립하는 것이 장기적으로 비용을 줄이면서도, 환경과 안전을 보장하면서, 경제적 효율성을 극대화고, 사회적인 책임성을 다하는 첩경이 된다. 그리고 그 방법만이 미래세대의 성장 동력을 빼앗지 않으면서도 생산성을 극대화할 수 있는 장기적 비전을 가질 수 있게 해 준다. Responsible Care와 같은 자발적 프로그램을 활성화하고, 산단 내에 RC협의회를 구성하여 산단 전체의 기업 및 안전문화를 활성화하고 이를 대외적으로 널리 알리는 작업이 필요하다.

3) 의사소통 능력의 강화

지역사회와의 의사소통을 원활히 하기 위한 조정된 채널을 만들 필요가 있다. 산단 전체를 대변하는 소통채널을 보다 분명하게 만들고, 기업별 참여자들은 실질적으로 기업의 정책을 결정하고, 대변할 수 있는 실권을 가진 책임 있는 인사로 구성하는 것이 필요하다.

그리고 산단 문제와 관련해 지역사회의 요구에 적극적으로 부응하고, 필요에 따라서 산단의 안전과 환경에 대한 관심을 적극적으로 홍보할 수 있는 기구가 필요하며, 다양한 견학프로그램, 교육프로그램을 개발하여 지역사회 주민들이 공장을 방문해서 쉽게 공정내용을 관찰하고, 안전관리의 과정에 대해 확신을 가질 수 있도록 정보공개 및 투명한 운영절차가 필요하다.

4) 시민참여 및 효능감 강화

다양한 사회운동단체와 NGO들의 중요성이 점차 증대되고 있다. 이는 1987년의 민주화이후에 시민사회내에 자발적이고 독자적인 역량을 갖춘 시민단체들이 매우 급속하게 성장한 것과 밀접한 연관을 맺고 있다. 따라서 공장단위에서는 이제 더 이상 지역사회와 시민단체를 통한 지역의 민심을 외면할 수 없으며, 오히려 적극적으로 지역의 의견에 귀를 기울이고 이들과 파트너쉽을 강화해야 하는 상황에 이르게 되었다. 현재 여수지역에는 많은 시민단체들이 활동하고 있다. 시민단체들의 성격은 그 규모나 인적인 구성, 그리고 정치적 지향 등에서 매우 다양하나, 크게 보면 전통적인 관변단체의 성격을 가진 집단과 지역에 뿌리를 내린 종합적인 시민단체, 그리고 보다 근본주의적인 환경정책을 내세우는 환경단체 등으로 구별할 수 있다. 여수지역의 시민단체들은 매우 활성화되어 있으며, 또한 여수산단 문제에 대해 비교적 강한 자신들의 목소리를 내고 있다.

이상과 같이 사례분석결과를 통해서 얻어진 시사점으로써 제시된 원칙들은 IRGC나 위험거버넌스의 구축을 제안하는 연구자들이 제안한 기본전제들과 거의 일치한다. 그러면 마지막으로 IRGC의 통합적 접근법(참조: Renn, 2005)에 기초하여 위험․안전거버넌스의 구성체계를 국면별로 제시해보도록 한다.

2. 위험․안전거버넌스의 구성체계와 참여문제

본 연구에서는 위험․안전거버넌스를 “위험․안전문제에 관련된 민관영역의 이질적인 개별행위자들이 위험평가․관리․소통의 전체 과정상에서 협력적 네트워크를 구성하여 문제를 함께 해결하는 과정”이라고 정의하였다. 이러한 정의와 IRGC의 통합적 접근법을 결합하여 위험․안전거버넌스의 구성체계를 단계별로 제시하면 다음 <그림 4>와 같다.

첫째, 사전평가국면(pre-assessment phase)으로, 이는 이해관련자들과 사회가 해당 위험과 연관될 수 있는 다양한 이슈들은 파악하기위한 것이다. 이 국면에서는 위험에 대한 틀짓기(risk framing)로써, 모든 이해당사자들 사이에 해결해야할 위험문제에 대한 공동이해(common understanding of risk issues)를 공유하고, 위험지각에 있어 차이가 존재한다는 점을 이해당사자들 사이에 인식시키는 것이다. 그리고 초기경보와 감시(early warning and monitering)로써, 위험에 대한 시그널이 존재하느냐 여부를 확인하고, 그러한 초기경보를 위한 환경감시의 제도적 수단들을 조사한다. 또한 주요한 가정, 위험과 이에 연관된 감정을 평가하기위한 절차적 규칙과 규약(협약)을 선택한다.

둘째, 위험평정(risk appraisal)의 목적은 어떤 위험을 감수해야할지 여부를 사회적으로 결정하기 위한 지식기반을 제공하려는 것이다. 따라서 위험평가는 위험뿐만 아니라(risk assessment) 위험에 대해서 이해관련자들이 가지는 사회적․경제적 함의에 관련 질문들(concern assessment)도 포함된다.

셋째, 위험판단결정(risk characterisation and evaluation) 단계는 위험의 수용능력(acceptability)과 허용능력(tolerability)을 판단하기위한 목적을 가지고 있다. 여기에서의 이슈들은 위험 그 자체의 문제를 넘어서며 정책결정영역과 위험․편익간 사회적 균형영역으로 확장된다.

넷째, 위험관리국면(risk management)은 위험에 대처하기 위해 필요한 행동과 구제책을 설계하고 실행하는 것이다. 잠재가능한 위험에 대한 일련의 관리옵션들을 확인하여 그 중 하나를 선택하고, 선택된 옵션들을 실행하면서 정기적인 모니터링과 실적검토를 행한다.

<그림 5> 위험․안전거버넌스의 구성체계

평가(assessment)영역:

지식의 생성

위험관리

(risk management)

-의사결정

․옵션의 확인과 생성

․옵션평가

․옵션평정과 선택

-집행

․옵션의 실행

․모니터와 통제

․피드백

의사소통

(communication)

사전평가

(pre-assessment)

․위험틀짓기

․초기경보

․사전심사

․과학적 규약의 결정

위험평정

(risk appraisal)

-위험평가

․위험확인 및 추정

․위험노출도

및 취약성평가

-사회평가

․위험지각

․사회적 관심

․사회경제적 영향

수용 및 허용능력 판단

(tolerability & acceptability judgement)

관리(management)영역:

평가(assessment)영역:

지식의 생성

행동의 결정과 실행

마지막으로, 위험․안전거버넌스에서 가장 중요한 것으로 위험소통(risk communication)국면과 참여의 문제이다. 이해관련자들과 시민사회가 위험평가와 위험관리국면으로부터 도출된 결정과 결과의 근거에 대해 이해할 수 있어야 하고, 또한 위험에 대한 사실적 지식과 이해관련자들의 개인적 이해, 관심, 신념, 자원간의 균형을 맞추면서 위험에 대한 정확한 선택을 할 수 있도록 도와주어야 할 것이다. 효과적 위험소통은 결과적으로 대립(갈등)하는 관점들에 대한 허용능력을 육성하고, 그러한 갈등해결의 토대를 제공하며, 위험과 관련관심사들을 평가하고 관리하는 제도적 수단들에 대한 신뢰를 형성시킨다.

지금까지 경험에 비추어보면 정부와 정책결정자들은 위험문제에 대한 일반대중의 태도를 무시하고, 위험에 관한 의사소통은 정부와 고객간의 진정한 대화보다는 정부로부터 고객으로의 일방적 정보제공이었다. 그 동안의 위험소통과 참여와 관련하여 지적될 수 있는 주요 문제점으로, 정보의 부족과, 그 반대로“눈 가리기”를 위한 너무 세세하고 많은 정보제공, 편향된 정보, 불신과 거리감이 있는 결정자로의 인식 등을 들 수 있다(Dibb, 2003: 137). 이제 정부와 정책결정자들은 과학적이지 못하다는 이유로 일반시민의 위험에 대한 반응을 비합리적인 것이라고 무시하는 전통적 관점으로부터 벗어나야 한다. 관련이해자들, 특히 일반시민의 이해에 반응하는 것이 정책결정의 질(質)을 향상시키며 신뢰를 구축하는데 긴요함을 자각하고 인식해야한다.

그런데, 한국의 경우 공공정책결정에 대한 시민참여는 대부분의 경우 시민단체에 의한 참여로 나타나고 있기 때문에, 참여형 정책분석에서 제안하고 있는 시민참여와는 다소 다른 의미를 갖는다. 현재 한국에서 진전되고 있는 NGO 거버넌스의 경우 이론적으로는 직접민주주의의 형태로 나타난 것이지만 시민사회 자체가 균열되어 다양한 NGO들이 등장하면서 이들간의 상호작용이 새로운 문제로 떠오르게 되었다. 다양한 NGO들이 하나의 국가적인 정책의제에 대하여 서로 다른 방식으로 정의하고, 이를 해결하는 방안을 서로 다르게 제기하게 되면서 NGO는 정당이나 정치사회를 뒤따르는 새로운 대리인 체제를 등장시킨 셈이 되었다. 여기에서 NGO 거버넌스는 또 다른 대리인 모형이 지니는 새로운 문제를 해결해야 하는 문제에 당면하게 되었다(김석준외, 2000: 81).

시민단체는 시민과 함께 해야 한다. 시민은 능동적 주인이 되어야 한다. 거버넌스 개념을 광의적 차원에서 접근하면 구성주체 중 특히, 정부의 역할이 강조되면서 시민이나 시장 구성원들은 ‘소비’ 또는 ‘고객’으로 가정되어 서비스공급과정에서 수동적 존재로 인식될 수 있는 반면, 본 연구에서처럼 협의적 차원의 정의에서는 시민의 역할을 정부서비스를 수동적으로 제공받는 ‘소비자’에서 정부서비스 공급과정에 참여하는 적극적인 존재, 즉 ‘주인’으로 재정의 된다. 즉, 협의적 차원의 협력적 네트워크에서 주민은 고객이 아니라 주인으로 간주되는 것이다.

본 논문 Ⅱ장에서 언급한 위험원의 유형별로 볼 때 거버넌스의 형식은 상이한 내용을 담게 된다고 할 수 있다. 단순한 위험의 경우에는 예측되는 결과가 명확하고 복잡한 절차도 필요하지 않기 때문에 이해당사자들도 굳이 참여의 필요를 느끼지 못한다. 따라서 위험원을 관리하는 기업관계자와 직접적인 이해당사자만의 참여로도 충분하다. 복합적 위험의 문제를 다룰 때는 위험의 평가와 관리에서 주관적 평가보다는 손익계산에서의 공정성과 투명성이 요구된다. 위험의 원천에 대한 다양하고 상이한 과학적 입장을 견지하는 사람들간의 대화를 통해 인지적 차원의 불일치를 해결하는 일이 중요하다. 이를 인식론적 담론이라 하며, 델파이 기법 등이 동원되기도 한다. 불확실성에 기인한 위험의 경우에는 위험에 대한 평가나 위험감소를 위한 구조를 디자인할 때 위험을 어떻게 특징지워야 하느냐는 문제와 연관되어 있다.

모호성에 기인하는 위험의 문제는 가장 복잡한 거버넌스의 형식을 요한다. 연관되는 이해당사자가 다양하고, 또한 각 이해당사자들이 서로 상이한 분석틀을 가지고 있기 때문이다. 모호성을 구성하는 다양한 차원들은 곧바로 비용과 혜택, 장점과 단점을 산출하는 토대이기 때문에 모호성이 강한 이슈일수록 연과된 많은 집단과 사람들을 포괄하는 “참여형 담론”의 필요성이 증대한다. 그리고 그 과정은 공통의 가치관과 전망을 확인하는 과정이 될 것이다.

V. 결  론

본 연구에서 전달하고자 하는 핵심적인 메시지를 정리하면 다음과 같다.: 첫째, 위험과 안전은 사회적 구성물이다. 둘째, 석유화학산업단지 등과 같은 고위험체계의 위험․안전문제는 인과적․환경적으로 불확실하며 모호성을 특징으로 하고 있기 때문에 사회적 합의를 필요로 한다. 셋째, 지식의 불확실성과 합의를 요하는, 즉, 모호성에 기인한 위험은 협력적 네트워크구축을 통한 해결이 요구된다.

이에 따라 먼저, 이론적 논의로서 고위험체계의 위험․안전문제의 성격과 거버넌스개념에 대해 고찰해보았다. 그리고 본 연구에서는 위험․안전거버넌스를 “위험․안전문제에 관련된 민관영역의 이질적인 개별행위자들이 위험평가․관리․소통의 전체 과정상에서 협력적 네트워크를 구성하여 문제를 함께 해결하는 과정”이라고 정의하였다. 그 다음, 사례연구로써 여수산단의 위험․안전이슈를 둘러싼 지역사회 각 계층별 인식차이와 갈등을 설명하였다. 여수산단과 여수지역사회간의 갈등은 단순히 환경이나 위험을 둘러싼 중립적인 갈등이라기보다는 상이한 인식과 상호간의 불충분한 이해에 근거한 갈등의 양상을 띠고 있다. 그 차이는 다양한 곳에서 중첩되어 나타나고, 화학공장에 대한 위험․안전이슈의 인식의 차이와 결합하여 갈등의 공간적 표출로 나타난 것으로 분석되었다. 마지막으로, 사례분석결과와 연관하여 위험․안전거버넌스의 구축을 위한 몇 가지 원칙들과 구성체계를 국면별로 고찰, 제시해보았다.

이제 뉴거버넌스 차원에서 위험․안전과 관련되는 모든 구성인자 간에 협치형 네트워크를 구축하여 기존의 위험․안전관리패러다임을 전환할 시점에 와있다. 특히, 시민영역에서는 그 동안의 피동적인 참여형태에서 탈피하여 능동적인 요구와 책임을 이행해야 할 것이다. 민관협치를 통한 안전문화가 정착되는 것이 위험․안전거버넌스의 목적이 될 것이다.

개발도상에 있는 국가나 지역의 상황적 맥락에서는, 석유화학산업의 위험․안전정책의 형성(결정)은 문제이해와 연관된 불확실성 및 복합성뿐만 아니라, 취약성과 관련된 측면들도 고려해야한다. 이것이 위험․안전 거버넌스 구축을 위한 기초적 선행요건이라고 볼 수 있다. 한편, 본 연구에서는 로컬거버넌스를 상정하였지만, 궁극적으로 위험․안전문제는 글로벌 차원의 거버넌스로 바라볼 필요가 있다.

1992년 브라질 히오데자네이로에서 개최된 유엔환경개발회의(UNCED)의 목표 중 하나는, 지구촌공동체의 지속가능한 개발을 이끌어가기 위해 다양한 국가사이에 공동의 원칙과 공약을 구축하는 것이다. 이 회의결과가 바로 Agenda21임은 주지의 사실이다. Agenda21의 중심에는 화학제품에 대한 안전(chemical safety)이슈가 있다. 화학물질의 안전은 정부와의 협력뿐만 아니라, 수많은 비정부행위자들(예: 산업계, 무역협회, 소비자, NGOs, 관련 전문가 및 연구조직 등)과의 협력이 필요하다. 바로 이러한 점으로 인하여, 화학적 위험․안전이슈는 단순히 한 국가와 정부의 역할에 제한된 정부관리능력(governability)의 문제가 아니라, 국가와 국제수준에서의 거버넌스(governace)의 문제인 것이다(Freitas et al., 2001).

Agenda21의 19장에는 유해화학제품에 대한 환경친화적 관리를 위한 국제적 전략의 창설을 요구하고 있다. 상술하면, 여기엔 여섯 가지의 프로그램영역이 명시되어있는데, a)화학제품에 대한 국제적 위험평가의 확대 및 가속화, b)화학제품의 라벨 및 분류의 일치화, c)유해화학제품과 그 위험에 관한 정보교환, d)위험감소 프로그램의 구축, e)화학제품에 대한 국가적 관리능력강화, f)유해제품의 국제적 불법유통예방 등이다(참조: Freitas et al., 2001: 136).

본 연구가 갖는 의의가 있다면, 첫째, 위험과 재난관리패러다임의 변화가 진행되고 있는 현 시점에서, 사회구성주의자의 관점에서 바라본 위험․안전문제를 거버넌스라는 관리전략과 연계하여 통합적인 논의를 시도해보았다는 점이다. 위험․안전은 이해관련자들간의 사회적 접촉과 그 다이내믹스에 의해 만들어지기 때문에, 이에 대한 해법 역시 이러한 사회적 역학 속에서 찾아야 한다. 둘째, 지금까지 거버넌스를 논의할 때 거버넌스 구성주체(행위자 집단)들 각각에 대해 마치 “동질적인 하나의 집단 또는 참여․결정주체”라고 가정하지만, 실제로는 각 구성주체집단 내에 여러차원의 이질성이 존재할 수 있다는 점이다. 예컨대, 거버넌스의 한 구성축인 시민영역은 이질성과 분절성으로 구성되어 있을 수 있다는 점이다. 본 사례연구에서 이 점을 분명히 확인할 수 있었다. 그러나 지금까지 대부분의 연구에서는 마치 ‘하나의 동질적인 집단’으로써의 시민역량강화만을 주장하는 경향이 있다. 진정한 시민역량강화를 위해서는 시민간의 인지․신념체계, 이해관계 등의 차이나 갈등현상을 설명하려는 시도가 병행되어야 할 것이다. 한편, 이론적으로도 이와 같은 시도가 이루어져야 거버넌스에 대한 논의가 정교화될 수 있을 것이다.

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최성욱(崔誠旭): 고려대학교에서 행정학박사학위를 취득하고 현재 전남대학교 행정학과 조교수로 재직중이다. 연구분야는 조직과 문화, 감정관리 등이며, 주요논문으로는 “조직문화를 통해서 본 통합관료조직: 스키마중심의 인지해석적 접근” “상황맥락적 인적자원관리: HRM과 조직문화간의 상호적합성 가설을 중심으로” “한국행정조직의 문화적 프로필에 관한 연구” 등이 있다. <E-mail: csw4pa@chonnam.ac.kr>

이재열(李在烈): 미국 하버드대학에서 사회학 박사학위를 취득하고 현재 서울대학교 사회학과 교수로 재직중이다. 연구분야는 사회연결망 분석, 조직 및 경제사회학, 위험과 재난 등이며, 최근의 연구로는 『한국사회의 변동과 연결망』(공편), 『삶의 질과 지속가능한 발전』(공저), 「이중적 위험사회형 재난의 구조」등이 있다. <E-mail: jyyee@snu.ac.kr/논문접수일: 2007. 1. 9/심사게시일: 2007. 1. 18/심사완료일:2007. 2. 15>