세계화 시대 중국의 도시혁신과 거버넌스*:

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울) : 261～282

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北京市의 사례

Chinese Urban Innovation and Governance in the Age of Globalization:

The Case of Beijing

* 이 논문은 2005년도 한국학술진흥재단의 지원에 의하여 연구되었음(KRF-2005-013-B00013). 자료수집에 많은 도움을 준 신라대 정해용교수께 감사드린다.

박 재 욱

본 연구는 개혁개방 이후 빠른 속도로 세계화 과정에 편입되어 온 중국에서 도시혁신과 거버넌스가 어떻게 진행되어 왔는지를 수도인 베이징의 사례를 통해 살펴보았다. 분석 결과, 첫째, 과거 베이징은 중앙의 정치적 의도 등에 따라 정치적 자율성이 상대적으로 취약하였으나, 개혁개방 이후 중앙의 정책변화로 인해 자율적인 다양한 도시혁신 전략이 추구되고 있다. 둘째, 베이징은 올림픽 유치나 WTO 가입 등을 통해 보다 급진적인 개혁이 진행 중이지만, 도시내부를 정비하는 과정에서 주민들과 적지 않은 갈등을 낳고 있다. 셋째, 전략산업의 육성과 같이 정부의 선택적 개입을 통해 경제구조의 전환을 꾀하는 정책들은 일관성을 유지하지는 못했지만, 세계도시 전략을 목표로 중국의 금융 중심이나 서비스 중심으로 성장하려는 노력은 지속적으로 추구되고 있다. 끝으로 이러한 도시혁신과정에서 나타나고 있는 거버넌스 양식은 여전히 기존의 국가 주도적 정책결정방식이 지배하는 가운데 지역기업과 연합하는 일종의 사회주의적 성장연합의 특징을 보이고 있으며, 따라서 지역 내 시민사회 조직이나 단체들은 소외되어 왔다고 볼 수 있다.

주제어: 베이징, 도시혁신, 거버넌스

Ⅰ. 서  론

1978년 시작된 중국의 개혁개방은 돌다리도 두들겨보고 건너는(摸着石头过河) 실험주의와 점진적 개혁과정의 성격을 지녔었다. 개혁개방 정책은 중국의 정치경제 체제에 여러 가지 변화를 가져왔지만, 그 중 가장 두드러진 것 중의 하나는 분권화 구조의 착근이라 할 수 있다. 고도의 중앙집권적인 체제와 규범을 실험적으로 이완시키는 대신 지방정부의 권한을 점차 강화시켜 계획, 투자, 대외경제, 재정, 세무, 인사관리 등에 이르기까지 권한의 분권화(放权让利)를 지속적으로 이루어 왔다. 그 결과 개혁기 중국의 정치체제에는 기업가적 지방정부(entrepreneual local government)가 등장하였고, 때로는 중앙정부의 정책결정에 저항하는 지방국가(local state)의 면모가 드러나기도 하였다.

이러한 분권화 개혁으로 인해 중국의 도시정치를 이해하는 데에도 새로운 분석의 틀이 요구된다. 중국 도시정치의 변화는 미국 등 서구 자본주의 국가와는 상이한 역사발전의 단계에서, 상이한 정치경제적 체제에서, 상이한 국가-사회적 관계에서 이루어지고 있지만, 결국 글로벌화와 초국가적인 투자로 인해 국가간 경제적 경계가 허물어지는 동일한 세계화 시대의 맥락에서 이루어지고 있다. 즉 서구 자본주의 국가의 도시들이 포드주의 생산체제로부터 포스트포드주의 생산체제의 유연화되고 특화된 생산체제에서 서로 경쟁하는 것과 마찬가지로, 중국의 도시들도 시장경제라는 이행기적 변화를 맞이하여 도시간 경제적 경쟁에 대처하는 성장지향적 정책을 공유하면서 새로운 경제적 질서의 형성, 변화하는 사회적 관계, 그리고 도시정치의 재조직화 과정에 처해 있다.

세계화 시대 중국의 도시혁신과 거버넌스

｢지방정부연구｣ 제10권 제4호(2006 겨울)

최근 중국의 도시연구는 세계화와 시장화, 그리고 분권화 구조 속에서 나타나는 도시구조의 전환과 새로운 도시의 등장에 집중되고 있다(Wei, 2001). 특히 도시구조의 전환은 새로운 도시공간을 창출하고 있으며, 이러한 도시공간의 물리적 변화가 어떠한 형태로 나타나고 있는지, 어떠한 제도적 요인에 의해 가능하였는지 등에 대해 적지 않은 연구결과가 축적되었다. 또한 서구 자본주의 국가들의 경험에서 도출된 도시혁신의 노력과 정책이 누구에 의해 주도되고 있는지에 관한 성장기제(growth machine) 및 레짐이론(regime theory)과 같은 분석시각들도 중국의 도시연구에 적용되고 있다. 그러나 새로운 체제환경은 중국의 도시정부로 하여금 국내외적 자본에 의해 지배되는 시장경제적 논리나, 중앙정부에 대한 의존이라는 정치적 지배논리를 극복하고 기업, 시민사회 등과 함께 각각의 독립성과 책임성을 유지하면서 상호협력 체제를 구축하는 새로운 형태의 도시발전 모델을 요구하고 있다.

따라서 본 연구는 이러한 요구를 충족시킬 수 있는 도시혁신과 거버넌스의 개념을 통해 세계화 시대의 조류에 깊게 편입되고 있는 중국의 수도 베이징에 대한 도시정치 및 도시행정에 대해 분석하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 검토와 분석틀

1. 이론적 논의와 선행연구

도시혁신이란 지역의 성장 잠재력을 개발하고 혁신역량을 결집하는 것을 목적으로 하는 자립적․내생적 지역발전전략으로서 지역개발의 새로운 패러다임으로 등장한 개념이다. 이러한 도시혁신 전략을 도시정치적 관점에서 이해하는 데 있어 중요한 개념으로서 종래의 지방정부나 시민참여개념을 포괄하는 ‘도시 거버넌스’(urban governance) 개념을 제시하고자 한다. 이것은 단순한 시민참여 개념보다 급진적이고 적극적인 개념으로서 국가기관인 행정기관, 자본영역인 기업, 시민사회 구성원인 시민집단간의 ‘관계’에 근거하여 공사간의 구분 없이 협력과 참여라는 파트너십(partnership)을 통하여 도시의 공공문제를 해결해나가는 방식을 지칭한다(박재욱․류재현, 2000).

도시혁신 개념은 지역혁신(체계), 자립적 지역발전(모델), 지역경쟁력 강화 등과 유사한 개념으로서, “지방자치단체, 대학, 기업체, 연구소 등과 같이 지역에 소재한 혁신주체들이 상호 협력하여 각 지역의 경제구조를 고도화하고 지방의 경쟁력을 향상시킨다”는 의미를 지닌다(신동호 외, 2006: 7-8; 최영출 외, 2006; 강인재 외, 2005; 박동 외, 2004). 따라서 거버넌스적 관점에서 지역혁신 주체들 간의 상호협력체제와 관계 분석과는 밀접한 연관성을 가질 수밖에 없다.

특히 도시의 심각한 지역경제의 쇠퇴와 국제적 경쟁의 격화에 따른 위기현상은 전략적 개입의 대상이 된다. 이것이 전통적인 국가개입의 논리와 다른 점은 지역의 주체 스스로에 의해 지역경제체제에 개입하는 것이 중요하며, 한편 개입의 효과성은 특별한 절차를 통해서 개입하는 데 달려있다는 점이다. 즉, 도시 주체들의 공식적, 비공식적 협력의 양식을 지적할 수 있는데, 이것이 바로 도시 거버넌스이며, 중요한 것은 낡은 지역경제체제의 위기를 해소하고 새로운 지역경제체제를 창출하는 것이 도시 거버넌스의 목표가 된다는 점이다. 따라서 도시 거버넌스가 어떤 전략을 가지고 어떤 과정을 거쳐 이 목표를 효과적으로 수행하는가를 규명하는 것은 분석적으로 중요한 의미를 지닌다.

본 연구와 관련된 선행연구의 검토는 크게 도시혁신과 거버넌스에 관한 일반 이론적 연구와 베이징시의 사례에 관한 경험적 연구로 나누어 볼 수 있다.

먼저 도시혁신과 거버넌스와 관련된 선행연구는 거버넌스 개념과 이론의 정식화가 아직도 합의도출 과정에 있는 관계로 그 개념적 중요성에 비해 많은 연구가 진척된 상황은 아니다. 주로 사례연구를 통한 실증적 접근이 이루어지고 있으며, 이를 통해 이론적 일반화가 시도 중이라고 평가된다. 도시혁신과 거버넌스에 관한 일정한 이론적 진척에도 불구하고 아직 사회주의 체제전환 과정에 있는 국가들의 도시 거버넌스에 관한 경험적 연구는 그 필요성에 대한 인식에도 불구하고 아직 충분하게 이루어지지 못하고 있다(Wu, 2002). 따라서 도시정치적 관점에서 일관된 분석틀을 통해 이들 국가의 도시정치를 이해하고, 비교분석적 관점에서 바람직한 도시 거버넌스를 지향하기 위한 일반화를 시도해야 할 것이다.

도시혁신과 관련된 거버넌스의 개념과 유형화에 관한 자세한 논의는 박재욱 외(2006: 178-183)를 참조할 것.

최근 중국의 주요 도시들에 대한 연구들이 많이 이루어지고 있으며, 특히 상하이(上海) 도시정치에 관한 연구 성과들이 두드러진다(Chen, 1998; Yeung and Li, 1999; Zhang T., 2002a, 2002b). 이들 연구는 주로 상하이 도시정치의 리더십, 경제발전, 중앙-지방간 관계, 도시개혁 방안 및 과정, 지방적 이익, 외자기업 유치 등 다양한 주제로 이루어지고 있다. 이처럼 상하이 도시정치에 관한 연구가 활성화된 것은 개혁개방과 푸동(浦東)개발을 통해 상하이가 이룩한 경제적 성과와 중국경제를 견인하는 국제경제, 금융, 무역, 물류 등의 중심지로서의 역할 및 최근 세계도시(world city)를 지향하는 도시혁신 전략 등에서 기인하는 바가 크다.

그에 비해 수도인 베이징에 관한 관심은 상대적으로 저조하고, 베이징을 사례로 하는 도시정치 연구는 거의 찾아보기 힘든 실정이다. 이처럼 베이징에 관한 연구가 거의 이루어지지 않았던 것은 베이징이 갖는 중앙정부와의 중복된 이미지, 경제적 중요성보다는 정치적 역할에 대한 상대적으로 높은 관심 등을 꼽을 수 있을 것이다. 그럼에도 불구하고 베이징에 관한 연구들이 부분적으로 존재하는데, 그 중 본 연구와 가장 관련된 연구는 중관촌(中關村)을 모델로 하는 도시혁신에 관한 연구들이다(Wang and Chen, 1998; Seoul Development Institute, 2003). 그러나 이러한 연구에는 사례개발을 통한 벤치마킹을 목적으로 하는 보고서 형식의 논문들이 많고, 도시정치의 진행에 관한 인과적이고 체계적인 분석은 상당히 결여되어 있다.

베이징 도시정치와 관련하여 시민사회의 형성이나 국가-사회간 관계에 관한 연구는 다소 찾아볼 수 있다. 이러한 연구의 기원은 1989년 6·4 천안문 사태를 계기로 당시에 전망되던 시민사회의 발전이 어떻게 가능하고, 혹은 제약받고 있는지를 분석하기 위한 시도에서 많이 이루어졌었다(Strand, 1990; Sullivan, 1990; McCormic, Su and Xiao, 1992; 조수성, 2001). 이들 연구들은 대부분 당시 천안문 광장에서의 민주화 운동이 유혈 진압되고, 오히려 중국정부와 공산당의 주민들에 대한 관리와 통제가 강화됨으로써 중국 시민사회 발전이 어렵게 되었음을 역설한다. 그러나 최근 중국 현지 연구자들의 실증적인 분석에 따르면 체제전환을 통한 시장경제의 도입이 보다 안정화되고, WTO 가입 등으로 중국이 세계화 질서 속에 급속히 편입되어 가는 과정에서 국가-사회간 관계에 있어서도 새로운 변화의 모습이 나타난다(孙志祥, 2000; 陈友华, 2004).

Gaubatz는 베이징(北京), 상하이(上海), 광쩌우(廣州)의 도시간 비교연구를 통하여 중국의 도시통치 구조가 어떻게 변화하고 있는지를 보여줌으로써 중국의 도시 거버넌스에 관한 일반화를 시도한다(Gaubatz, 1999). 또한 꾸차오린은 베이징에서 도시 재개발을 둘러싼 공간구조의 변화과정에서 새로운 거버넌스가 어떻게 형성되고 있는지(Gu, 2003), Victor는 올림픽 유치가 베이징의 도시 거버넌스에 미치는 영향이 무엇인지를 분석하고 있다(Victor, 2003). 그러나 이들 연구주제들도 도시정치 과정에서의 구체적 내용을 담고 있으나, 도시혁신 과정에서의 중요한 쟁점인 정치적 역동성이라는 측면에서는 충분한 논의가 이루어지지 못하는 한계가 있다.

2. 분석대상과 분석초점

본 논문은 다음과 같은 몇 가지 점에 분석의 초점을 두고 베이징시의 도시 거버넌스에 관한 분석을 진행하고자 한다. 먼저, 도시혁신 전략이 어떻게 수립되고 전개되었으며, 어떠한 성격을 갖는지를 분석한다. 이를 위해 도시정부가 중앙정부에 대해 갖는 상대적 자율성의 정도를 파악함으로써 변화된 정책 환경을 이해하고, 도시혁신의 목표가 무엇을 지향하는지를 파악한다. 또한 이 과정에서 제도변화가 수반되었다면, 제도변화의 내용에 대해서도 구체적으로 이해하고자 한다.

둘째 도시혁신을 주도하고 있는 정부가 어떠한 정책수단을 통해 이를 실현하려고 하는지, 그리고 이를 실현하기 위한 구체적인 전략을 도시 주요 인프라 및 재개발사업을 중심으로 한 공간촉진전략, 전략산업화와 혁신클러스터 조성 등을 통한 산업발전전략, 그리고 외국인 투자 유치, 이벤트 사업화 등을 계기로 추진되는 세계도시전략 등을 중심으로 분석하고자 한다.

이 중 첫 번째 정책수단인 공간촉진(place promotion) 전략은 경제의 글로벌화와 자본의 초국가적 이동에 따른 전지구적 현상이며, 성장지향 전략을 추구하는 대부분의 도시들에서 공통적으로 나타난다. 이른바 공간촉진, 혹은 공간마케팅(place marketing) 전략은 해당지역에 경제적 투자나 외래 관광객의 유치를 목적으로 인프라 등 환경적 여건(built environment)을 개선하거나 지역의 정체성과 이미지 제고를 통해 도시공간의 브랜드 파워(brand power)와 경쟁력을 강화하는 것을 말한다(Hall & Hubbard, 1998).

두 번째 정책수단인 산업발전 전략은 한 도시의 성장과 발전을 위해 도시내부는 물론이고 중앙정부와 다국적기업 등 다양한 행위자들 사이에서의 담론과정과 이를 통해 그 도시가 추구하는 고유한 발전전략을 구체화하고 실현하는 과정이라고 볼 수 있다. 도시발전 전략의 구체적 전개방식 및 참여과정에 대한 분석을 위해서는 도시정부, 기업, 시민조직, 이익집단 등의 영향력과 상호관계를 쟁점(issue)과 사례(case) 중심으로 행하는 연구가 활발하게 진행되어 왔다(Jonas & Wilson, 1999; Mayer, 1995).

그리고, 세 번째 정책수단으로 제시된 세계도시전략은 프리드만의 이른바 세계도시 가설에서 출발하였으며(Friedman, 1986), 카스텔(Castells, 2000)의 메가시티, 사센(Sassen, 2001)의 글로벌시티, 사비치와 캔터(Savitch & Kantor, 2002)의 거대도시 등 다양한 개념으로 표현되고 있지만, 이러한 개념들이 내포하는 기본적인 특징은 서로 유사성을 갖는다. 쇼트 등(Short et al, 1996)에 따르면 세계도시가 공간적 범위와 기능적 성격에 따라 계층을 이루고 있지만, 기본적으로 금융도시 기능, 다국적 기업의 지역본부 기능, 세계적 서비스 제공 기능, 정보의 창출과 유통기능, 정치적․이데올로기적 보편성의 확보, 문화적 아이콘의 생산과 상품화, 세계적 이벤트와 컨벤션 기능 등을 포함하는 것으로 이해된다.

이상에서 설정한 도시혁신을 위한 정책수단과 혁신 성과를 살펴 본 후, 마지막으로 도시내부의 수평적 측면에서 도시정치를 구조화하는 다양한 행위자들의 특성과 그들 사이의 관계를 거버넌스의 발전과 특성이라는 관점에서 분석한다.

Ⅲ. 베이징의 성장과정과 혁신전략의 도출

1. 도시성장의 역사적 고찰 : 중앙-지방관계적 측면

베이징은 현재 16개 구(區)와 2개 현(縣)으로 구성되어 있고, 전체 면적이 16,808㎢, 등기인구가 약 1500만 명에 이른다. 13세기 이후 중국의 수도였던 베이징은 1840년 아편전쟁 이후 서구열강의 침입으로 국제화의 대열에 합류하였으나, 다른 연해도시들과는 달리 경제나 산업의 중심지가 아닌 정치적 투쟁과 협상의 공간에 불과하였다. 따라서 사회주의 정권이 등장한 1949년 당시 베이징은 상당히 정체되어 있었으나, 새로운 공화국의 수립은 수도 베이징에 도시발전을 위한 새로운 에너지를 주입하였다. 먼저 1949년 베이징 정부는 중앙정부의 지침에 따라 자본주의적 소비도시에서 사회주의적 생산도시로 탈바꿈하기 위한 베이징도시계획위원회를 구성하였고(Lo, 1987), 1952년 베이징은 전통적인 정치·문화의 중심지라는 역사적 역할에도 불구하고 새로운 산업도시 중의 하나로 지정되고 대규모 투자가 이루어져 도시의 산업기반이 급속히 확대되었다. 1949년에서 1978년 사이 베이징은 중국 도시들 가운데 가장 빠른 산업성장이 이루어졌으며, 상하이(上海), 티엔진(天津) 등과 함께 중국의 중요한 산업기지로 등장하였다(Wei & Yu, 2005).

1978년에 이르러 문화대혁명 당시 마오쩌둥(毛泽东)의 추종자들로 구성되었던 베이징시의 지도부는 개혁적 인물로 평가되던 린후지아(林乎加) 중심의 새로운 지도부로 교체되었으며, 1979년 개혁개방 이후 중국의 다른 도시들과 마찬가지로 베이징의 지도자들도 경제발전을 최우선 정책과제로 인식하고 있었지만, 그들의 경제발전에 대한 열망은 중앙에 의해 좌절되고 만다.

그것은 중앙정부에 의해 광둥성(廣東省)과 푸지엔성(福建省)이 개방정책에서 한 걸음 나아간 반면, 베이징은 국가의 정치중심이지 경제중심이서는 안 된다는 방침이 하달되었기 때문이다. 이러한 방침은 베이징은 세계로 향하는 중국의 창이고 외부세계는 베이징을 통해 중국을 판단한다는 이유를 근거로 작성된 베이징 발전에 대한 다음과 같은 4가지 지시 사항에 기초하고 있다(中共中央书记处, 1989: 19-20). 첫째 베이징은 사회질서, 공공안전, 사회적 분위기와 도덕성 등의 영역이 우월해야 하고, 둘째 청결과 위생, 도시환경에 있어 세계의 최고도시가 되어야 하고, 셋째 과학, 문화, 기술, 교육에 있어 최고수준이 되어야 하며, 마지막으로 베이징 시민들이 경제적으로 편안하고 안정된 삶을 누릴 수 있어야 한다는 것이다. 따라서 베이징은 여행업, 서비스, 음식업, 경공업 등을 발전시키고 중공업은 더 이상 발전시켜서는 안 된다는 원칙이 강조되었다. 요컨대, 국가 전체가 정치에서 경제로 발전의 초점이 옮겨가는 상황에서 베이징은 경제발전을 가장 낮은 우선순위에 두게 되는 딜레마 상황이 발생한 것이다.

중앙당국의 이러한 주문은 베이징 지도자의 열정을 약화시키고, 경제발전을 위해 그들의 능력을 발휘할 기회를 제약하였다. 중앙당국의 지시에 대해 당시 지도자였던 린(林)시장은 분명 불만을 갖게 되었을 것이고, 실제 그는 문건이 공포된 지 2달 후 교체되었으며, 새로 부임한 당위서기 두안쥔이(段君毅)는 수도건설을 위한 당위원회의 4가지 지시를 절대적으로 수행하게 된다(范瑾 等, 1989: 725). 그 결과 베이징의 경제는 몇 년 동안 정체되었으며, 1982년의 경제성장이 겨우 0.2%로서 이는 1976년보다도 낮은 수준이었다. 독자적인 경제발전이 다시 추진된 것은 새로운 시장인 천시통(陳希同)이 부임한 1983년 이후였으며, 천(陳)시장의 지도하에 있는 베이징시는 먼저 서비스산업 영역에서 책임제를 도입하였고, 이는 베이징 경제에 활력을 불어넣었다.

1987년 개최된 공산당 제13차 당대회에서 중국의 시장화개혁이 더욱 확대되면서, 그 동안 경제개혁의 후발주자였던 베이징은 천시장의 지도하에 어느 지역보다 선도적인 기업개혁을 추진하였다. 그 결과 그의 개혁적 이미지뿐 아니라 중앙 정치무대에서의 위상도 확대되었지만, 당시 새로 부상한 당 총서기인 장쩌민(江泽民)과의 권력투쟁 과정에서 관료부패의 이유로 결국 실각하게 된다. 개혁기 중국의 관료부패는 비단 베이징에 국한된 현상은 아니었다는 점에서 천시장의 실각은 중앙정부와의 정치적 갈등의 결과로 볼 수 있다. 그에 비해 장쩌민의 신임을 받고 베이징 당위원회 서기로 부임했던 쟈칭린(贾庆林)의 경우 과거 그가 지도자로 있던 푸지엔성의 엄청난 부패사건에도 불구하고 오히려 정치적 지위가 상승했다는 사실에서 중앙당국과 베이징간의 특수한 관계를 알 수 있다.

당시 장쩌민의 베이징 지도부와의 권력투쟁 과정에 대해서는 Gilley(1998), Lam(1999: 213-264) 등을 참고할 것.

이처럼 중앙과 베이징간의 정치적 관계는 '강한 수도(strong capital)'를 기피하는 중앙의 정치적 의도, 지방지도자와의 정치적 동맹관계의 형성, 혹은 중앙정부와의 중복된 이미지로 인한 베이징의 정치적 희생 등 다양한 요인에 의해 다른 도시들에 비해 정치적 자율성이 상대적으로 취약하였다.

2. 도시혁신 전략의 목표와 성장지향적 성격

베이징의 도시혁신을 위한 본격적인 출발은 1990년대 중국이 사회주의 시장경제를 위한 개혁을 심화하면서 시작되었으며, 비록 국가로부터 정책적 특혜를 향유함으로써 선도적인 발전을 추구하였던 다른 연해도시들보다 출발은 늦었지만, 일단 혁신적 환경이 조성되면서 베이징도 보다 급진적인 개혁과 세계경제와의 통합에 편승하고자 노력하였다. 그 출발에 있어 1990년대 초반 개혁의 초점은 국유기업의 개혁에 집중되었으며, 개혁방식은 기업의 지배구조를 정부책임에서 기업책임으로 전환하고, 국가소유를 다양한 소유제 방식으로 전환하는 것이었다. 또한 대외적으로 베이징은 세계도시가 되기 위한 새로운 도시발전 전략을 부단히 모색하였으며, 1992년 “장기발전계획(远景發展計劃: 1992-2010)”에서는 베이징을 중국의 정치․문화의 중심지에서 현대화된 국제중심도시로 성장시키려는 전략을 제시하였다. 한편 베이징의 세계도시에 대한 전략은 도시 자체의 열망도 존재하였지만, 중국의 관문인 수도를 발전시키려는 강한 국가 개입적(state-involved) 전략의 일환이기도 하였다.

또한 베이징 시정부는 지난 2000년 10차 5개년 계획을 수립하면서, 여기에서 이른바 베이징의 ‘신3단계 전략(新三步走战略)’을 제시하였다. 이에 따르면 1단계는 2010년까지 베이징이 현대화된 국제대도시의 기본틀을 구축하며, 2단계는 2020년까지 베이징의 현대화 수준을 크게 제고시켜 국제대도시의 면모를 갖추며, 3단계는 21세기 중엽까지 사회주의 현대화를 완성하여 세계 일류수준의 국제대도시가 되고자 하는 것이다. 이를 위해 2010년까지 1인당 GDP는 6,000달러 이상을 달성하고, 3차 산업의 비중을 62%로, 첨단기술 산업이 GDP에서 차지하는 비중은 15%에 도달하는 목표를 제시하고 있다(中共北京市委, 2000).

최근 베이징의 혁신전략 표출은 이외에도 다른 여러 가지 형태로 나타나고 있다. 2008년 올림픽 유치를 계기로 ‘New Beijing, Great Olympics(新北京, 新奥运)’을 모토로 하는 “베이징 올림픽 행동계획”을 수립하였고, 여기에서는 성공적인 올림픽 개최를 위한 도시혁신 전략과 구체적 사업계획을 제시하였다(北京奥运会组委会, 2002). 또한 WTO 가입을 계기로 2002년 12월 “중국의 WTO 가입 과도기의 베이징 행동계획 강요”를 수립하여 지역경제 발전을 위한 산업구조 조정과 전략산업 육성, 기업개혁과 대외개방의 확대, 법치행정과 정부기능의 재정립 등 다양한 혁신목표를 제시하고 있다(北京市人民政府法制办公室, 2003). 이러한 베이징의 주요한 혁신전략을 일별할 때, 도시혁신의 가장 중요한 목표는 베이징을 현대화된 국제대도시로 발전시키고자 하는 것이며, 올림픽 유치나 WTO 가입은 이러한 목표를 달성하기 위한 정책적 수단의 성격을 가진다.

그리고 베이징 당국이 이러한 혁신목표를 실현하기 위한 과정에서 가장 중시하는 것 중의 하나는 정부가 주도하는 혁신환경의 조성이다. 2003년 베이징시 당위원회와 시정부는 공동으로 이른바 ｢발전환경 개선을 위한 시책방안｣이라는 문건을 작성하였는데(中共北京市委办公厅․北京市人民政府办公厅, 2003), 여기에서는 베이징 도시혁신을 위한 환경개선을 크게 3단계로 나누어 첫째 기업의 투자 및 경영환경의 개선, 둘째 시장화 정도의 개선, 셋째 선진국 기준에 부합하는 도시발전 환경의 조성이라는 목표를 제시하고 있다. 그리고 이를 실현하기 위한 구체적인 업무로는 투명한 법규와 정책 환경의 조성, 행정규제개혁, 원-스톱(one-stop) 서비스와 같은 행정서비스 체제의 구축, 정부기능의 전환, 전자정부 체제의 구축, 기업발전을 위한 인적 자원의 혁신, 그리고 이러한 업무에 대한 선전 및 교육활동의 강화 등의 내용을 담고 있다. 즉 베이징 당국은 혁신전략의 목표를 달성하기 위해 정부 스스로가 먼저 변화해야 함을 인식하고 이를 위해 적지 않은 노력을 경주하고 있는 중이다.

1990년대 이후 경제발전 과정에서 이러한 베이징시의 노력은 중국의 다른 도시들이 직면했던 바와 마찬가지로 도시내부를 정비하거나 행정적 수단으로 농민의 토지를 수용하는 과정에서 주민들과 적지 않은 갈등을 낳기도 하였다. 또한, 도시개발 과정에서 도로, 광장, 건물 등을 위해 많은 재정투자가 이루어지고, 경제개발구들이 우후죽순처럼 생겨났지만 투자자를 유치하지 못하여 지방정부의 재정압박 요인이 되기도 하였다. 결과적으로 개혁기 베이징시는 재개발과 문화유산의 보존, 주민들의 권리와 삶의 조건 등에서 많은 모순에 직면하고 있지만, 성장지향의 도시발전을 위해 지속적으로 역량을 집중하고 있다.

Ⅳ. 베이징 도시혁신의 정책수단과 혁신성과

1. 공간촉진 전략 : 도심재개발과 인프라 확충

개혁개방 이후 중국의 도시성장은 도시공간의 변화를 통해 쉽게 목격할 수 있다. 중국 경제의 심장인 상하이에서는 한 때 23,000여 곳의 공사현장이 있었고, 세계의 기중기 20%가 집중되었다고 할 만큼 급격한 도시외관의 변화를 경험하였으며(Wasserstrom, 2003: 52), 지금도 연해의 많은 도시들은 공간구조가 하루가 다르게 변화함으로써 빠른 경제성장의 모습을 보여주고 있다. 수도 베이징의 경우도 탈사회주의적 도시공간의 특징이 극명하고 상징적으로 드러나는 도시 중의 하나이며, 이러한 공간구조의 변화는 도시 이미지의 재형성을 통해 공간의 경쟁력을 높이는 공간촉진(place promotion) 전략의 일환으로 추진되었다.

사회주의 도시공간의 전형적 특징은 분권화와 자급자족을 통해 도시를 생산의 중심지로 만드는 것이었으며, 고용의 장소인 딴웨이(單位)는 노동과 주거뿐 아니라 다양한 사회복지를 제공하는 자급적인 공동체가 됨으로써 도시는 이러한 세포적인 딴웨이의 집합체가 되었다.

개별도시의 전통적인 공간구조는 중앙당국에 의한 정책적 요인이나 역사적 상황, 그리고 도시의 역사적 유산이나 도시정부의 자율성 등에 의해 다양하게 나타난다. 중국의 경우 개혁개방 이전에는 개별도시들의 자율적인 도시계획보다는 중앙의 정책변화라는 요인이 더 크게 작용하였으며, 개혁개방 이후에는 토지이용과 도시계획 등에 관한 권한이 점차 도시정부로 이전되었다. 베이징의 도시계획은 시기적으로 크게 몇 단계를 거쳐 이루어졌는데(Sit, 1995: 91-105), 이 과정에서 베이징시 당국이 추진한 최초의 공간촉진 정책은 개혁개방 직후인 1983년에 시도되었다가, 다시 1993년 국무원의 승인 아래 “베이징 도시총체계획(北京城市总体规划)”으로 정리되었다. 여기서는 베이징에 대해 번영된 경제와 안정된 사회, 각종 공공서비스와 기초시설, 그리고 생태환경이 세계일류 수준에 도달하는 역사․문화도시이자 현대화된 국제도시 건설 등을 목표로 제시하였다(北京市规划委员会, 2002).

가령 베이징은 1952년 국가가 지정한 8개 중공업도시에 포함되었다가, 1954년에 다시 제외되기도 하였다(Hsu, 1996: 898-899).

개혁개방 이후 중국의 각 도시들은 고유의 발전경로를 경험하고 있는데, 특히 베이징의 공간촉진 과정은 개혁개방에 따른 새로운 도시개발과 전통적인 정치적, 문화적 수도라는 역할간의 갈등 속에서 이루어졌다. 또한 다른 도시에 비해 베이징은 개혁기 이전 생산도시로서의 기능에도 불구하고 산업시설이 주로 도시외곽에 위치하였기 때문에 상업지역의 입지가 용이했던 반면, 도심의 문화유산을 보존하기 위해 엄격한 고도통제를 통해 그릇 모양의(bowl-shaped) 스카이라인을 형성하였다(Gaubatz, 1999: 1511). 이는 결국 개혁기에 확대된 도시정부의 자율성에도 불구하고 도시의 역사적 유산과 중앙의 정책적 제약 등이 공간구조의 변화에 많은 영향을 미쳤음을 의미하며, 따라서 도시의 공간촉진을 위해서는 도시정부의 독자적이면서도 특수한 혁신전략을 필요로 하였음을 시사한다.

베이징시가 추진한 공간촉진 전략사업 중에서 가장 중요한 첫 사업은 도심재개발사업이었다. 이 과정에서 부딪친 가장 시급한 당면과제는 도심의 전통가옥을 철거하는 대신 시민들의 주택문제를 해결하는 일이었으며, 이를 통해 비로소 상업구역을 개발하고 인프라를 구축할 수 있는 토대가 마련될 수 있었던 것이다. 1994년에 시정부는 주택재개발에 관한 승인권한을 4개의 구(區)정부에 이양하였으며, 이후 주택재개발 사업은 지금까지도 도시정부의 중요한 정책과제가 되고 있다(Zhang & Fang, 2003: 77-80).

베이징시의 교외화는 1990년대 들어 급속도로 확대되었으며, 이는 도심지역의 개발필요성 뿐 아니라 시장경제 체제의 확대로 사회계층이 분화되고 시민들의 주거관념이 변화하였으며, 자가용 승용차의 보급이 확대된 결과이기도 하다(冯 健 等, 2004). 이처럼 도심인구가 점차 외곽으로 이동함에 따라 도심지역에는 CBD(Central Business District)의 개발이 가능해졌으며, 도시공간이 점차 확장되는 과정에서 도심과 외곽을 잇는 교통시설 및 인구증가에 대응하는 인프라 구축도 도시정부의 지속적인 정책과제가 되었다. 세계적 수준의 CBD 건설은 베이징이 세계도시가 되기 위한 중요한 지표 중의 하나이기도 했으며, 1993년의 “베이징 도시총체계획(北京城市总体规划)”에서 시정부는 베이징의 경제발전과 세계경제에의 통합을 위해 CBD 개념을 공식적으로 제기하였다.

2001년에는 베이징 CBD 관리위원회를 설립하여 CBD의 기능과 공간구조, 공공서비스 및 교통체계 등에 관한 목표를 제시하였다(Wei & Wu, 2005). 현재 베이징의 CBD는 이른바 ‘하나의 중심과 두 개의 날개(一線兩翼)’를 중심으로 확대되었으며, 2001년에 이미 세계 500대 기업 중 120개 이상이 베이징에 지부를 설립하는 등 빠르게 발전하여 왔다.

이 개념은 류치(刘淇) 시장이 2001년 정부업무보고에서 공식 제기하였으며, 하나의 중심(一線)은 천안문, 고궁, 아시아 선수촌 등이 위치한 남북의 중심축이고, 이 축을 따라 현재 올림픽 선수촌과 올림픽 공원이 조성되고 있으며, 두 개의 날개(兩翼)는 서쪽의 중관춘(中关村) 과학기술단지와 동쪽 챠오양구(朝阳区)의 CBD를 말한다.

베이징은 전통적인 정치 중심지로서의 기능, 토지의 공적 소유에 따른 개발동기 결여, 도시전경 및 문화유산 보호를 위한 고도제한 등으로 다른 도시에 비해 CBD의 발전이 상대적으로 지연되었고, 그 결과 1994년의 경우 도심의 사무실 임대비용이 홍콩, 싱가포르, 봄베이에 이어 세계 4번째이자 상하이(上海), 광쩌우(广州)보다도 높았기 때문에 외국인 투자유치를 위해서는 불리한 조건이었다(Zhou, 1998).

다음으로, 인프라 투자도 마찬가지로 베이징이 도시발전과 국제화를 추진하기 위한 중요한 과제였으며, 특히 1990년대 후반 도시성장과 호구(户口)제도의 이완으로 도시인구가 증가하고 인프라의 병목현상을 인식함에 따라 도로, 지하철, 통신, 공공서비스 등 전반적인 인프라 투자가 확대되었다. 1990년에서 2002년 사이 인프라 투자의 증가율은 27.3%였는데, 이는 전체 고정자산 투자율 21.9%를 상회하는 수준이었다. 그 결과 공공도로의 길이가 1978년의 6,652㎞에서 2002년의 14,359㎞로 연평균 3.3%로 증가하였으며, 이는 국가 전체의 1.7%보다 배 이상의 수준이었다(Wei & Yu, 2005: 9). 베이징의 인프라 투자가 특히 대폭적으로 이루어진 것은 1998년 건국 50주년을 맞이하면서 67개 항목의 중점프로젝트가 시행되었을 때이며, 이것이 베이징을 현대화된 국제도시라는 목표를 향해 견실한 기초를 다진 것으로 평가된다.

이와 같이 베이징이 공간촉진을 위한 도심의 전통가옥 철거, CBD 개발, 인프라 확충 등 지속적인 도시혁신을 이루어 왔지만, 여전히 빠른 도시화 속도를 따르지 못하는 도시환경문제, 날로 심각해지는 교통난, 그리고 전통적인 사회주의 제도에서 기인하는 토지이용의 비효율성 등의 모순을 내재하고 있다. 특히 중국이 체제전환 과정에서 비합리적인 공간자원의 배분으로 기층정부가 승인한 개발구들이 난립하여 공간이용이 비효율적으로 이루어지고 있으며, 도시화 과정에서 형성된 도시촌락(城中村)은 외지에서 유입된 이주민들과 도시정부와의 지속적인 긴장과 갈등의 장소가 되고 있다. 즉 날로 증가하는 토지수용 농민이나 철거민들이 정부에 대해 소송을 제기하고, 불공정한 재개발에 대해 항의함으로써 주민이 정부정책의 협조자가 아닌 반대자가 되고 있으며, 이는 베이징의 도시 거버넌스에 중대한 도전이 되고 있는 실정이다(Zhang & Fang, 2003: 84).

시장 왕치산(王歧山)은 2005년 정부업무보고에서 각종 개발구 470개를 28개로, 개발구 면적을 4.7만㏊로 축소하였다고 발표하였으나, 외자유치를 위한 기층정부의 관행은 크게 달라지지 않고 있으며, 이는 오히려 베이징 시정부와 기층 구정부 간의 갈등의 근원이 되기도 한다.

가혹한 도시철거로 널리 알려진 져장촌(浙江村) 사례는 Liu & Liang(1997), He(2003) 등을 참고할 것.

2. 산업발전 전략 : 수도경제(首都經濟)와 혁신 클러스터

본격적인 시장경제 체제가 도입된 1990년대 들어 중국의 많은 도시정부들은 탈제조업의 가속화, 3차 산업의 중시, 전략산업의 선정 등과 같은 정부주도의 발전전략을 통한 도시 경쟁력 제고에 노력하기 시작하였다. 이러한 가운데 베이징의 도시 경제발전 과정에서 정부주도 정책은 이른바 ‘수도경제’의 발전전략을 통해 본격화되었다. 수도경제의 핵심내용은 전통적인 생산도시 체제에서 출발한 ‘대공업’ 전략에서 탈피하고, 산업의 구조조정을 통해 3차 산업을 발전시키자는 것이었다. 따라서 1990년대는 베이징의 산업구조 조정을 위한 10년이었으며, <표 1>에서 나타나는 바와 같이 제조업이 GDP에서 차지하는 비중이 빠른 속도로 하락하였다. 이를 위해 정부주도의 강력한 정책지원과 대량의 투자가 이루어졌고, 이에 부응하여 시장수요도 날로 확대되어 갔으며, 그 결과 관광산업과 같은 부문에서 실질적인 성장이 이루어졌다.

<표 1> 1978년 이후 베이징의 산업구조 변화

(단위: %)

구 분	1978	1982	1986	1990	1994	1998	2002	2005
1차 산업	5.2	6.7	6.7	8.8	6.9	4.3	3.1	1.4
2차 산업	71.1	64.4	58.2	52.4	46.1	39.1	34.8	30.9
3차 산업	23.7	28.9	35.1	38.8	47.0	56.6	62.2	67.7

자료: 각년도 北京統計年鑒

그럼에도 불구하고 3차 산업의 발전은 많은 문제점을 안고 있었는데, 먼저 중국 전체의 서비스 산업의 자유화 속도가 느렸으며, 특히 금융업의 경우 국유은행의 지배와 부실채권을 가진 국유기업 등의 계속되는 지배로 전체 개혁 프로그램과 연계되지 못하였다. 또한 서비스 산업이 공공영역에 의해 지배됨으로써 효율성이 낮았고, 부동산에 대한 과잉투자는 다른 영역의 생산적 투자를 줄이고 수익을 낮추는 결과를 초래하였다.

이와 같이 정부개입의 의도된 정책효과가 제대로 나타나지 않고, 특히 1990년대 후반에 세계적인 IT산업 불경기로 인해 이에 의존하던 베이징 첨단기술 산업 발전이 저해됨에 따라 시당국은 1999년에 이를 극복하기 위한 “베이징시 첨단기술 산업의 총체적 계획(北京市高新技术产业总体规划)”을 수립하였으며, 나아가 다시 ‘현대적인 제조업 진흥’이라는 전략을 제기하기도 하였다(中共北京市委, 北京市人民政府, 2003). 제조업 발전을 위한 새로운 전략은 베이징의 전략산업 선정 과정에서도 잘 드러나는데, 2004년 시정부 발전개혁위원회는 전자정보산업, 자동차산업, 석유화학산업, 설비제조업, 도시형 공업, 생물의약산업을 6대 전략산업(支柱产业)으로 지정하였다(新华网, 2004. 3. 2). 한편 전략산업의 선정은 “2004-2008년 베이징시 문화산업 발전계획(2004-2008年北京市文化产业发展规划)”의 제정을 통해 3차 산업인 문화산업을 전략산업으로 육성하려는 의도를 드러내기도 하였다(第一财经日报, 2005, 2. 28)

전략산업에 관한 정책의 비일관성은 특히 금융산업의 경우 확연히 드러나고 있는데, 베이징은 2003년 1월에서 7월 사이 베이징의 경제발전 상황에 대한 광범위한 조사연구를 통해 금융업 발전에 관한 도시발전 전략을 수립하고 6만자에 이르는 ｢수도 금융업 발전전략 연구보고(首都金融业发展战略研究报告)｣와 ｢수도 금융업 발전환경 개선을 위한 정책건의(优化首都金融业发展环境政策建议)｣ 등을 작성하였다(国际金融报, 2003. 10. 27). 보고서 집필자인 왕리(王力)는 베이징이 그 동안 금융발전에 대한 정책지원의 결여로 금융발전을 위한 환경조성이 지연되었고, 금융업의 경쟁력이 일정 정도 약화되었다고 주장하면서, 그 예로 베이징에 새로 등록하는 금융기구의 수가 줄어들고 있으며, 기존 베이징에 등록한 기업조차도 상하이와 선쩐(深圳)으로 이전하여 최초의 전국 10개 기금공사 중 8개사가 베이징에 설립되었으나 결국 1개만이 남았다는 점을 지적하였다.

2002년 베이징 시장인 쟈칭린(贾庆林)은 수도경제의 발전을 위한 금융업 육성을 주장하고 시정부에 금융업무사무처(金融工作办公室)를 설립하였다. 특히 중국건설은행장과 인민은행 부행장을 역임한 금융전문가 왕치산(王岐山)이 시장으로 부임한 2003년 이후에는 베이징의 금융도시 발전전략이 더욱 가속화되고 있다.

<표 2> 베이징 산업발전에 대한 주요 지표

연도	산업총생산 (10억 위안)	국유기업 비중(%)	집체기업 비중(%)	기타소유제 기업비중(%)	FDI (US100만$)	외국인 관광객(천명)
1980년	23.43	81.8	18.1	0.01	NA	286
1985년	32.42	76.7	21.4	1.90	NA	NA
1990년	74.34	62.7	17.2	20.1	276.96	1,001
1995년	166.54	52.7	21.1	26.2	1,402.77	2,069
2000년	277.42	28.7	9.5	61.8	2,458.49	2,821

자료: 각년도 北京統計年鑒

한편 베이징의 산업발전과 지속적인 외자유입은 혁신 클러스터의 조성에서 힘입은 바가 크다(<표-2> 참조). 익히 알려진 베이징의 대표적인 혁신 클러스터로는 베이징의 북서쪽 하이디엔구(海淀区)에 위치한 중관촌(中关村) 지역을 들 수 있는데, 이 지역은 베이징(北京)대학, 칭화(淸華)대학 등 60여개 고등교육기관과 200여개의 연구소가 밀집하였으며, 개혁개방 초기인 1980년대 초 중국과학원 등에서 축적한 연구 성과를 시장에서 거래될 수 있도록 상품화하는 전자상가에서 출발하였다. 정부당국은 1988년 중관촌을 ‘첨단기술산업 시범지역’으로 지정하였고, 중관촌관리위원회는 기업들의 인허가, 과세, 무역, 투자, 고용, 지적재산권 등 전반적인 업무를 관장하면서, 신규기업의 은행대출이나 정부재원 확보에 직접적으로 기여하는 한편 성과가 낮은 기업들은 퇴출시키는 등 주도적 역할을 수행하기도 하였다. 그렇지만 궁극적으로 중관촌의 발전은 과거 계획경제 시기의 계층적 조직구조를 네트워크 구조로 전환시킴으로써 가능하였고, 민간영역의 자발적 투자가 확산되고 외국기업들의 투자가 활성화됨에 따라 빠른 속도로 발전하였다(Wang & Wang, 1998; Wang & Chen, 1998).

그러나 중관촌이 미국의 실리콘밸리와 같은 혁신 클러스터로 평가받기에는 적지 않은 한계를 갖고 있다. 그 이유로는 먼저 첨단기술의 신화(high-tech myth)는 과장되었으며, 중관촌의 성장은 전혀 기술추동적이지(technology-driven) 않다는 점이다. 가령 이 지역의 대표기업인 랜샹(联想, Legend)이나 팡정(方正, Founder) 등이 설립 당시에는 혁신적인 기술을 선도하였으나 1990년대 이후 혁신성이 지속되지 못함으로써 중국의 대표적인 첨단기술단지가 오히려 외국상품의 가공과 판매의 중심지가 되어버린 것이다. 이러한 현상은 비단 베이징에 국한된 것만도 아니며, 1988년 중관촌이 첨단기술 산업단지로 지정된 이후 전국 각지에서 우후죽순처럼 산업단지가 지정되었고 중국의 체제전환 과정에서 어느 지역이나 당면하고 있었던 문제로 볼 수 있다.

가령 Microsoft의 2002년 R&D 비용은 45억 달러였고, Sun Microsystems는 수입 감소와 적자에도 불구하고 2001년과 2002년 R&D 지출이 수입의 10%와 17%였던 반면, 랜샹그룹의 R&D 지출은 판매량의 3%에 지나지 않았고, 주로 비용절감을 통해 이윤을 창출하였다. 즉 중관촌의 중국기업들은 R&D 지출이 즉각적인 자본회수와 기업의 경쟁력 제고를 보장하지 않는다고 간주하여 기술개발을 오래전부터 등한시하였다(Lall, 2000).

이상에서 서술한 바와 같이 전략산업의 육성과 같이 정부의 선택적 개입을 통해 경제구조의 전환을 꾀하는 정책들은 일관성을 유지하지 못했으며, 그렇다고 시장체제로 전환하는 과정에서 자원이용의 경쟁력이나 효율성도 그다지 높지 않은 것이 사실이었다. 따라서 다른 대부분의 도시들과 마찬가지로 베이징의 산업 및 경제발전도 성공적인 외국기업 유치를 통한 투자와 자본축적이 가능하였기 때문이며, 그 중 베이징의 외국인 유치는 후술하는 바와 같이 세계도시 전략을 통해 다국적 기업의 지역본부 유치나 중국의 금융중심이나 서비스 중심이 되려는 끊임없는 노력에 의해 지속되었다.

3. 세계도시 전략 : 외국인 투자유치와 올림픽 개최

최근 중국에서 세계도시가 되기 위한 도시간 경쟁이 격화되고 있는데, 이는 개혁개방 이후 글로벌 자본을 유치하기 위한 도시정부의 국제화 전략에서 촉발되었으며, 중국의 WTO 가입 이후 경쟁 환경이 보다 격화되면서 도시발전의 중요한 모티브로 작용하고 있다.

미래의 도시 발전목표로 베이징이 세계도시가 되고자 하는 노력은 “베이징 도시 총체계획: 2004-2020년(北京城市总体规划: 2004-2020年)”에서 잘 나타나고 있으며, 최근 이러한 노력 가운데 주목할 것은 적극적인 외자유치를 통해 국제적인 대도시로 거듭나겠다는 이른바 ‘총부경제(总部经济)’ 전략이다. 이는 다국적기업이나 국내외 금융기구의 지역본부, R&D 센터, 운영 및 조달센터 등을 유치하려는 전략이며, 베이징은 2005년 정부업무보고에서 이러한 신조어를 사용하여 총부경제 전략을 얼마만큼 중시하는지를 충분히 보여 주었다. 이에 앞서 베이징 시정부는 1999년에 다국적기업의 지역본부를 베이징에 설립할 경우 각종 정책적 특혜를 부여하는 입법과 2002년 R&D 기구의 베이징 설립을 장려하는 입법을 시행한 바 있었다.

베이징 도시총체계획(北京城市总体规划: 2004－2020年)에서 제시하는 베이징의 미래 발전목표는 크게 국가수도(国家首都), 세계도시(世界城市), 문화명성(文化名城), 살기좋은 도시(宜居城市) 등 네 가지로 요약된다.

北京市人民政府, 《关于鼓励跨国公司在京设立地区总部若干规定的通知》(京政发[1999]4号), 1999年 1月 29日 印发; 北京市人民政府, 《北京市鼓励在京设立科技研究开发机构规定》(京政发[2002]23号), 2002年 10月 1日 施行.

베이징은 이미 차오양구(朝阳区)를 중심으로 한 CBD와 금융가(金融街), 중관촌의 하이디엔(海定) 첨단기술단지, 펑타이(丰台) 지역 등을 중심으로 도시 내 외국인 투자유치를 위한 입지여건을 충분히 갖추었으며, 최근 중국의 35개 도시 가운데 총부경제 발전능력 평가에서 1위를 차지하기도 하였다. 이처럼 미래의 발전능력 뿐만 아니라 실제적으로도 <표-3>에서와 같이 2000년까지 다국적기업의 중국 사업본부의 입지선택에 있어 홍콩을 제외하고는 베이징이 상하이보다 더 선호되었다. 이는 베이징이 중국 중앙정부의 소재지로서 베이징에 투자한 기업은 중국과 같은 사회주의 국가에서 사업수행에 필수적인 규제정보(regulatory information)의 접근성에서 우위를 점하였기 때문으로 분석된다(Zhao, 2003: 554-555).

전국 35개 도시의 총부경제 발전능력 평가에서 상위 10개 도시는 베이징, 상하이(上海), 광쩌우(广州), 선쩐(深圳), 청두(成都), 항저우(杭州), 티엔찐(天津), 난징(南京), 칭다오(青岛), 우한(武汉)이었다.

<표 3> 중국 도시별 포춘(Fortune) 500대 기업 및 글로벌 기업의 수와 비율(%) (2000년)

구 분	중국 내 Fortune 500대 기업				중국 내 Fortune 500대 글로벌 기업
	지역 사무소(%)	중국지역본부(%)	아태지역본부(%)	합계	지역 사무소(%)	중국지역본부(%)	아태지역본부(%)	합계
홍콩(香港)	57(40)	28(30)	17(94)	102	89(40)	38(26)	15(100)	142
베이징(北京)	25(17)	34(37)	0(0)	59	36(16)	71(48)	0(0)	107
상하이(上海)	25(17)	19(21)	1(6)	45	35(16)	29(19)	0(0)	64
광쩌우(廣州)	11(8)	5(5)	0(0)	16	15(7)	5(3)	0(0)	20
선쩐(深圳)	8(6)	0(0)	0(0)	8	4(2)	0(0)	0(0)	4
기타 지역	17(12)	6(7)	0(0)	23	46(20)	6(4)	0(0)	52
합 계	143(100)	92(100)	18(100)	253	225(100)	149(100)	15(100)	389

주: 하나의 기업이 여러 지역에 본부와 사무소를 설치했더라도 하나의 지역을 선택한 결과임.

자료: Zhao, 2003: 554-555 (http://www.fortune.com/fortune/fortune500/)

그럼에도 불구하고 여전히 베이징은 중국 제1의 경제중심지로 평가되는 상하이와 세계도시의 지위를 놓고 계속적인 경쟁을 벌이고 있다. 비록 베이징이 한때 외자기업의 유치에서 상하이에 앞서간 것은 사실이지만, 2001년 중국의 WTO 가입 확정 이후에는 규제정보의 접근성에 대한 필요가 줄어들게 되었고, 따라서 장강삼각주를 중심으로 주변지역과의 산업협력 관계가 원활한 상하이에 대한 투자가 다시 확대되고 있기도 하다. 최근 포츈(Fortune)의 글로벌 500대 기업 조사결과에 따르면 92%의 기업이 중국에 지역본부를 설립할 계획을 갖고 있는데, 도시의 우선순위는 상하이, 베이징, 광쩌우, 선쩐의 순으로 나타났다. 특히 중국의 지역본부 설립은 홍콩, 싱가포르, 도쿄 등지에서 기존 지역본부를 철수하는 대신 주로 상하이와 베이징을 주요 대상지역으로 고려하였는데, 다만 상하이는 제조업과 금융업이, 베이징은 통신과 IT산업이 더 선호된다는 차이가 존재한다(每日经济新闻, 2005. 1. 11).

이처럼 세계도시가 되는데 필수적 요건인 외자유치는 이미 개혁개방 이후 중국의 많은 도시들의 일차적인 관심사였으며, 앞으로도 각 도시들 사이의 경쟁은 더욱 확대될 것이다. 이에 비해 특수한 세계적 이벤트의 개최는 일시에 세계의 주목을 받음으로써 도시의 이미지를 제고시키고, 그것의 성공적인 개최를 위한 도시정부의 노력뿐 아니라 중앙정부의 많은 지원과 투자를 유발시킴으로써 세계도시 대열에 진입할 수 있는 기회를 보다 쉽게 창출할 수 있게 된다.

2001년 7월 13일 베이징이 2008년 제29회 하계 올림픽 개최지로 최종 확정되었는데, 이러한 베이징의 올림픽 유치성공은 근본적으로 중앙당국의 지지에 의한 것이었다. 중국의 올림픽 개최는 비단 베이징뿐 아니라 광쩌우(广州)와 상하이(上海)도 충분한 경쟁력을 갖추고 있었다. 그러나 당시 중앙 지도부가 베이징을 올림픽 개최신청 도시로 결정함으로써 베이징은 수도로서의 프리미엄을 향유하였던 것이다. 이처럼 올림픽 유치는 중앙당국의 지지가 결정적이었지만, 그 개최의 성공은 중앙정부의 노력 못지않게 도시당국의 노력을 절대적으로 필요로 하며, 이는 곧 중국 내에서 베이징이 세계도시 경쟁에서 우위를 점할 수 있는 중요한 계기가 될 것이다. 베이징 올림픽은 중국의 국가이미지 제고와 국제적 지위향상을 통해 국력을 유지하고 향상시킬 수 있는 무형의 자산이기도 하지만, 베이징의 도시발전에 가져올 효과 또한 지대하다.

중국정부는 올림픽 유치 직후 SOC 건설분야에 약 337억 달러 규모의 투자계획을 발표하였는데, 그 중 베이징시는 주로 교통, 환경, 정보통신 부문을 중심으로 142개 건설 프로젝트에 216억 달러를, 중앙정부는 체육시설 정비 등을 위해 121억 달러를 투자하기로 하였다.

Ⅴ. 베이징 도시 거버넌스의 평가와 발전 전망

1. 개혁기의 도시 거버넌스 : 사회주의적 성장연합

1978년 시작된 중국의 개혁개방은 자원관리에 있어 낮은 성과를 보인 집권화된 계획체제를 해체하고, 지방정부의 권한을 강화함으로써 자원배분의 효율성을 개선하고자 하는 분권화 정책을 중요한 특징으로 한다. 물론 이러한 분권화 조치는 지방정부에 대한 무조건적인 권한이양은 아니었으며, 중앙정부가 자신의 통제로부터 일탈하는 지방정부에 대해서는 효과적인 통제력을 행사하는 하향적 주도력(top-down initiative)과 각 지방정부가 분권화 정책의 이점을 자신의 이익에 맞게 극대화하려는 상향적 대응(bottom-up response)간의 상호작용을 통해 추진되었다(Zhang T., 2002a: 304-305). 그리고 그 과정은 도시통치에 있어 새로운 성장연합(growth coalition)을 등장시켰는데, 이른바 성장연합은 지방의 생산구조를 첨단화하고 외부자본을 유치하며 대단위 인프라를 건설하는 등 성장을 중심담론으로 지방정치를 주도해가는 지배세력을 지칭하며, 지방의 경쟁력을 창출하는 데 관계되는 정부, 준정부조직, 기업, 시민사회 등의 다양한 형태의 연대에 관한 개념이다(조명래, 2002: 222).

원래 성장연합 개념은 미국에서 도시정치와 지방경제 발전에 관한 분석틀에서 시도되었으며, 이러한 배경을 가진 성장연합 개념이 중국과는 정치적, 사회경제적, 제도적, 역사적 맥락 등을 달리 하지만, 도시의 경제발전이 지방정부와 지방기업의 정치적 연합을 위한 근본적인 동기였다는 점에서는 서로 유사성을 가진다고 주장된다(Zhang & Fang, 2004). 하지만, 중국의 도시 성장연합은 지방 관료와 개발업자들이 새로운 부동산 시장에서 과거 계획경제 체제에서 비롯된 특권을 향유하는 이른바 ‘계획과 시장의 부적절한 조합(plan and market mismatch)’을 통해 형성되었다(Fang & Zhang, 2003).

개혁기 중국의 사회주의적 도시 성장연합에 참여하는 각 주체들의 역할과 특징을 보다 구체적으로 살펴보면(Zhang, 2002b: 491-496), 먼저 중앙정부의 경우 과거의 계획경제 체제에서는 대부분의 자원에 대해 통제력을 행사하는 유일한 주체였지만, 개혁개방 이후에는 도시개발 프로젝트에 대한 직접적 개입을 축소하는 한편 자원배분에 대한 통제력을 하급단위의 정부로 이양하였다. 물론 중앙정부의 지방에 대한 통제력 이완은 각 지방마다 시기적인 편차가 존재하였으며, 수도인 베이징의 경우 오랫동안 중앙정부의 그늘에서 벗어나지 못하였고, 지금도 여전히 다른 대부분의 도시들보다 중앙의 통제력이 쉽게 미칠 수 있는 한계를 가진다.

이에 비해 개혁기 지방정부는 도시개발의 핵심당사자(key stakeholder)이자 성장연합의 추동자로 변모하였다. 이러한 전환의 계기는 원래 중앙정부가 통제하던 재정과 토지이용 등의 권한이 지방정부에게 이양되고, 중앙정부에 대한 발전성과의 제시와 주민들을 위한 경제발전이 지방정부 행위의 중요한 동기가 되었다는 점이다. 또한 권한이양은 시정부 차원에 머무르지 않고 구정부와 그 이하의 하급정부로까지 확대되었다. 그러나 각 지방정부는 재정수입의 원천이 되는 토지이용권의 매각에 있어 입찰과 경매 등의 투명한 방식은 더 많은 수입을 중앙정부로 귀속시키기 때문에 비제도적인 협상방식을 선호하였고, 이는 개발이익을 둘러싼 지대추구와 부패를 확산시켰다(Zhu, 1999, 2000).

다음으로 중요한 행위자는 국유기업과 부동산 개발업자를 들 수 있는데, 그 중 국유기업이 도시 성장연합에 관여하게 된 것은 중국의 전통적인 재산권 제도에서 비롯되었다. 과거 계획경제 체제에서는 재산권의 성격이 모호하여 비록 국가가 소유자이긴 하지만, 일단 국유기업이 재산권의 실질적인 점유자가 될 경우 국가의 통제력은 상대적으로 약화되었다. 이러한 상황에서 시장체제로의 개혁이 이루어지자 국유기업은 과거 국가의 명령을 수행하던 수동적 지위에서 점차 주체적인 시장행위자로 전환되었고, 그들의 행위동기가 정치적인 것에서 경제적인 것으로 변화하였으며, 자신이 점유하고 있던 자산을 통해 독자적인 이익을 추구하기 시작하였다. 특히 국유기업은 자신들이 점유한 토지의 재산권 행사를 위해 스스로 개발회사를 설립하였으며, 지방정부는 도시재개발 과정에서 지방 국유기업과만 계약을 체결함으로써 정부-기업간 성장연합을 강화하였다.

베이징의 토지 및 주택개발 관련 부동산 회사는 1990년의 20여개에서 1995년의 700여개로 증가하였으며(Leaf, 1995), 최근에는 3,000개 이상일 것으로 추정된다(Ho, 2004). 그 중 국유기업이 투자하지 않은 개발업자는 2차 시장에서만 개발권을 획득할 수 있었기 때문에 국유개발업자들은 전혀 투자를 하지 않고도 1996년의 토지가격으로 평방미터당 약 300$에서 500$의 이익을 얻을 수 있었다(Fang & Zhang, 2003: 156).

마지막으로 도시주민이나 공동체 집단은 도시개발 과정에서 이해관계가 가장 밀접한 당사자임에도 불구하고 의사결정에 충분히 참여하지 못하였다. 주민들이 자신들의 교외이주나 부당한 재개발 프로그램에 대해 지방정부와 개발업자들을 상대로 직접적인 불만표출과 시위, 법적 대응을 시도하기도 하였다. 베이징의 경우 1995년 1월에서 7월 사이 시당국에 대해 전체 3,151명이 163건의 진정을 하였고, 2000년에는 10,356명의 주민이 집단소송을 벌였지만, 그러나 최근까지 대부분의 소송이 계류 중이고 주민들이 승소한 경우는 전무한 것으로 알려졌다(Zhang & Fang, 2004: 294).

결론적으로 개혁기 중국에서 도시 성장연합의 등장에는 국가의 퇴각이 이루어지지 않은 채 중앙정부의 권한과 역할이 지방정부로 이양되었을 뿐이며, 이에 대응하는 사회영역은 여전히 그 한계가 명확하였다. 도시 성장연합의 등장이 개혁기 중국의 어느 도시에서나 유사하게 나타나는 현상이지만(Zhu, 1999, 2002; Zhang, 2002a), 그 과정에서 특히 베이징의 경우 문화도시로서의 전통이나 수도라는 정치경제적 지위에 따른 특수성이 중요한 작용을 하였다.

2. 새로운 상호 협력적 거버넌스는 가능한가?

중국의 경우 도시 및 국가경제의 지속적 발전뿐 아니라 새로운 형태의 도시빈곤에 대응하고 불균등한 공간발전이나 농촌의 경시와 같은 문제를 해결하는 데 있어 도시정치와 관련된 다양한 주체들의 상호협력적 관계가 더욱 절실히 요구된다(Douglass, 2000: 2326-2331). 따라서 중국의 수도로서 베이징이 추구해야 할 새로운 거버넌스는 정부와 시장, 시민사회라는 다양한 이해당사자들이 보다 반응적이고 효율적이며 책임성 있는 조정기제를 제도화하고 공식화함으로써 문제를 해결하는 새로운 정책형성양식(policy making mode)이 되어야 한다. 즉 체제전환 시기 베이징의 도시 거버넌스가 국가영역의 영향력을 절대적으로 유지해온 성장연합의 방식이었다면, 새로운 거버넌스는 국가, 시장 시민사회가 협력과 경쟁이라는 기제를 통해 공통의 이해를 추구해가는 과정이어야 하며, 이는 국가 주도적 정책과정을 벗어나 관리주의, 시장주의, 민주주의가 상호 통합된 과정이어야 한다.

거버넌스에 관한 이와 같은 개념적 정의는 김석준 외(2000)를 참고.

먼저 관리주의에 근거한 거버넌스는 국가 스스로 합리주의, 능률성, 효율성, 합법성 등을 정부운영의 내부적인 기본가치로 삼으며, 기업가정신이나 민간기법을 정부에 도입하여 정부를 변화시키는 동시에 정부가 담당하던 공적역할과 권한 중 부담스러운 영역을 시민사회로 이전시키는 방식으로 진행되어야 한다. 과거 베이징 시민을 상대로 한 일부 설문조사에서 정부의 정당성에 대한 시민의 평가(정감적 지지, affective support)는 높았던 반면, 정부의 효과성에 대한 평가(도구적지지, instrumental support)는 낮은 것으로 나타났었다(Jie et al, 1997; Dowd et al, 1999). 정부의 효과성을 높이기 위한 개혁은 이미 1990년대 후반 중앙정부 차원에서 중요한 개혁과제로 설정되어 각 지방정부로 파급되었으며, 이러한 개혁은 베이징의 경우도 예외가 아니다.

다음으로 시장주의에 근거한 거버넌스는 가격을 매개로 한 자원배분, 경쟁원리, 고객주의 등을 지향하며, 시장논리를 지도원리로 삼아 탈규제, 민영화, 위탁관리 등을 통해 기존의 공적영역을 축소시키려는 시도로 나타난다. 베이징의 경우 체제전환 과정에서 시장행위에 대한 지나친 개입으로 항상 비판에 직면해 있었으며, 가령 도시개발 과정에서 베이징은 전국에서 주택가격이 가장 높고, 철거와 재개발로 시민들의 민원이 끊이지 않았는데, 이는 정부가 시장의 진입을 막고 자본의 투융자가 정부에 집중된 때문이었다(张绍娥, 2004: 39). 그러나 최근 중국은 WTO 가입으로 세계화 시대의 경제질서 속에 빠르게 편입되어 감으로써 국가경쟁력 제고를 위한 커다란 도전에 직면하고 있으며, 이는 베이징 도시정부에게도 시장중심의 거버넌스로 나아가는 하나의 계기가 되고 있음이 분명하다.

마지막으로 민주주의에 근거한 거버넌스는 강력하고 다원화된 시민사회가 책임 있게 시민을 대변할 수 있는 정부의 실현을 전제로 하고 있으며, 이러한 거버넌스는 정책결정 과정을 보다 투명하게 하고 사회적인 약자들을 잘 대변할 수 있게 된다. 그 동안 중국에서 국가의 사회에 대한 지배는 다양한 사회안정 메카니즘을 운영하여 주민의 일상생활과 사회활동을 체계적으로 통제하여 왔으며, 시민사회의 부재는 바로 이러한 국가의 기층사회에까지 미치는 강력한 통제에서 기인한 것으로 인식되었다. 여전히 부정적인 시각이 존재하기는 하지만 최근 중국의 풀뿌리 민주주의라고 할 수 있는 기층사회에서의 직접선거의 확대나 새로운 형태의 자발적 사회조직의 등장은 다원화된 시민사회 등장의 가능성을 보여주고 있기도 하다(조영남, 2006: 161-189).

베이징의 경우 천안문 사태 이후 이러한 통제가 오히려 강화된 측면도 존재하였다(조수성, 2001).

Ⅵ. 결  론

중국의 오랜 정치․문화적 중심지였던 베이징은 사회주의 정권이 등장하면서 경제적으로는 생산도시의 기능을 유지하였고, 정치적으로는 중앙과의 관계에서 갈등과 협력의 상반된 모습을 보여주었다. 1978년 개혁개방이 추진되자 중국 대부분의 도시들은 곧바로 경제발전을 위해 역량을 집중하였지만, 베이징은 중앙정부의 통제로 말미암아 독자적인 발전전략의 모색이 오랫동안 제한되었다. 최근까지도 여전히 자국의 수도라는 조건이 베이징의 정치적 자율성을 취약하게 만들고 있지만, 경제적으로는 전통적인 사회주의 공업생산 기지의 역할에서 벗어나 독자적인 발전전략을 충분히 모색할 수 있게 되었다. 따라서 베이징이 이제는 중국의 여느 도시들과 마찬가지로 외자도입과 산업구조의 고도화 등을 통해 국제적인 대도시가 되기 위한 경쟁에 매달리고 있으며, 이는 도시혁신의 중심전략을 성장지향적인 성격으로 결정짓는 중요한 요인이 되었다.

베이징의 이러한 성장지향적 성격의 도시혁신은 첫째 생산도시의 기능을 소비도시로 전환시키려는 도심재개발과 인프라를 확충하는 공간촉진 전략, 둘째 정부주도의 선택적 개입을 활용한 수도경제의 실현이나 혁신적인 산업 클러스터 조성을 통한 산업발전 전략, 셋째 최근 전방위적인 외자도입 노력과 올림픽 유치의 성공을 통해 그 가능성이 예견되는 세계도시 전략 등으로 구체화되었다. 이러한 다양한 혁신전략들이 상술한 바처럼 세부적으로는 적지 않은 문제점들이 있는 것이 사실이다. 그럼에도 불구하고 지난 사반세기 동안의 빠른 경제발전을 통해 세계가 위협을 느끼는 거대중국의 등장을 목도하는 바와 같이, 글로벌 투자를 유치하기 위한 도시간 경쟁이 치열해지는 오늘날 베이징의 도시발전도 경쟁대열에 있는 주변의 어느 도시나 위협을 느낄 만큼 지속될 것으로 보인다. 이는 중앙정부가 정치적으로는 강한 수도를 원하지 않을지라도 경제적으로는 과거와 달리 베이징의 발전을 지지할 것이며, 그것이 바로 중앙정부가 정치적 정당성을 확보하는 조건이 되기 때문이다.

그렇지만 베이징의 도시혁신이 그 동안 바람직한 거버넌스의 형태로 진행되지는 않았으며, 앞으로도 새로운 변화의 가능성은 존재하지만 이를 낙관적으로만 전망하기는 어렵다. 체제전환 과정에서 베이징은 미국의 도시정치에서와 유사한 사회주의적 성장연합을 통해 중앙으로부터 권한을 위임받은 지방당국이 전통적인 국유기업이나 도시개발업자들과 연합해 시민들을 소외시키는 도시정책을 추진하여 왔다. 최근 들어 국가 주도적 정책과정을 벗어나 정부, 시장, 시민사회가 상호 협력과 경쟁을 통해 도시정책을 결정하는 새로운 거버넌스의 가능성이 드러나고 있지만, 이러한 새로운 방식이 정착되기 위해서는 적지 않은 시간이 필요할 것이다. 끝으로 분석의 구체성이 부족한 점이 본 논문의 한계라고 볼 수 있으며, 이는 향후 베이징의 새로운 거버넌스의 전개 과정에 관한 보다 구체적인 정책영역이나 사례 분석에서 보완되어야 할 것이다.

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박재욱(朴在郁): 연세대학교에서 도시정치 분야로 정치학 박사학위를 취득하고 현재 신라대학교 법행정경찰학부(행정학전공)에 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 도시정치, 지방행정(지방자치) 및 지방정치, 거버넌스론 등이며, 최근 논문으로 “부산 정치-행정의 연구현황과 과제”(2005), “지방선거에서의 정당공천제와 경선제”(2006), “동북아 도시의 성장전략과 거버넌스 비교연구: 부산․오사카․상하이를 중심으로”(공저, 2006), “일본 오사카 대도시권의 도시혁신과 거버넌스: 도시재생전략을 중심으로”(2006), "도시의 지배구조와 통치양식: 이론모형의 한국적 적실성 탐색“(공저, 2006) 등이 있다.

<E-mail: jopark@silla.ac.kr/논문접수일: 2006. 12. 14/심사게시일: 2007. 1. 11/심사완료일:2007. 2. 16>