부산광역시 주차행정의 문제점과 발전방향:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 7～28

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주차거버넌스 구축을 통한 불법주차 근절방안을 중심으로*

A Study on Problems and Policy Recommendations of Parking Administration of Busan Metropolitan City:

Focusing on the Reduction of Illegal Parking through Parking Governance

김    인(부산대학교)**

우 양 호(부산대학교)

대도시의 심각한 도로상의 불법주차문제는 주차서비스와 관련되어 있다. 불법주차가 도로에서 이루어진다는 점, 그리고 그 해결을 위해서는 다양한 이해관계자들과의 공동의 문제인식과 협력이 요망된다는 점에서 보면 불법주차문제는 주차서비스의 공급과 생산, 공유자원의 효율적 관리, 주차거버넌스라는 관점에서 파악ㆍ해결해야 한다. 부산광역시의 경우 불법주차 단속건수가 아주 많으며, 이에 대한 시민들의 불만이 높은 가운데 여전히 불법주차는 만연되어 있다. 이것은 부산광역시의 주차거버넌스 미구축, 주차질서에 대한 시민의식 부족, 주정차선의 타당성 결여, 주차단속의 타당성 결여 및 제재의 미흡, 정부 일방적인 주차행정, 민간 주차업자들의 참여부족 등에 기인한다. 따라서 부산광역시는 주차거버넌스 구축을 위해 노력해야 하고, 이를 위해 주차거버넌스에 대한 시장과 구청장, 시의회와 구의회의 관심제고, 시와 각 구에 주차서비스 개선위원회의 구성, 주차문제 해결을 위한 장기적인 로드맵 수립, 민간주차업자의 적극적 참여 유도, 주차문제와 관련한 시민담론문화 조성과 신뢰구축, 주차선 정비를 통한 주차선의 타당성 제고, 불법주차의 철저한 단속과 캠페인 병행 등이 요망된다.

*  이 논문은 부산대학교 자유과제 학술연구비(2년)에 의하여 연구되었음

** 제1저자

주제어 : 주차서비스, 불법주차, 거버넌스

Ⅰ. 서  론

1. 연구의 의의

일본의 항구도시 후쿠오카를 방문하면 많은 한국인들이 커다란 충격을 받곤 한다. 도시 어느 곳에도 불법 주차된 차량을 발견하기가 쉽지 않고, 도시 전체가 질서정연하고 깨끗하다. 그러나 한국의 대도시에서는 대부분 도로의 불법주차가 심각한 실정이다. 특히 이런 불법주차 문제를 해결하려는 그간 정부의 노력이 없었던 것은 아니다. 불법주차의 문제는 도로와 노상주차 공간의 공유재적 성격에 기인하여 효율적인 관리체계가 확립되지 않으면 좀처럼 해결되기 어려운 것이다. 게다가, 불법주차의 문제는 다양한 이해관계자들이 관련되어 있을 뿐만 아니라 시민들의 주차의식의 문제도 중요하게 관련되어 있다. 따라서 도시의 주차문제는 그 공동체가 함께 문제를 인식하고 해결하려는 노력과 협력 없이는 결코 해결되지 않는 어려운 문제이다.

이와 같은 성격의 불법주차문제를 해결하려는 우리나라 대도시 정부의 노력이 종래의 전통적인 행정에서 벗어나지 못하여 언제나 성과를 거두지 못하고 있다. 그럼에도 불구하고 행정당국은 자신들의 행정체계의 변화를 시도하지 못하고 있다. 따라서 대도시의 주차문제 해결을 위해서는 근본적으로 공공부문의 업무수행에 대한 새로운 패러다임으로서 주차거버넌스의 구축을 모색할 필요가 있다. 종래 정부나 공공부문의 개혁에서는 흔히 정부 내의 관리체계의 개선에만 초점을 맞추는 경우가 많았다. 그러나 국가 간의 경쟁에 따른 효율성의 추구와 더불어 민주화에 따른 국가나 지역사회에서의 시민이나 NGO의 역할에 대한 새로운 인식은 정부나 공공부문의 개혁을 추진해 나가는 데 있어서도 정부 역할의 새로운 패러다임을 모색하도록 하고 있다. 이런 노력이나 변화의 움직임이 대도시의 환경서비스 부분에서는 부분적으로 나타나고 있으나, 아직 주차서비스 분야에서는 뚜렷한 변화의 움직임이 포착되지 않고 있다.

그 예로 최근 부산광역시도 지역의 환경 전문가들에게 활동의 장을 마련해 지역의 특수한 환경문제에 대한 해결책을 제시할 수 있도록 '녹색부산 환경포럼'(가칭)을 창설할 계획이라고 27일 밝혔다. 환경포럼에는 교수와 연구원, 시민단체, 공무원 등 100여명이 참여할 예정이며 부산지역환경기술개발센터(BETEC)가 주관하고 부산시가 후원할 계획이다(부산일보, 2006. 9. 27). 이런 환경포럼은 환경거버넌스의 주요 네트워크를 구축할 수 있는 장이 될 것이다

부산광역시의 경우 2006년 기준으로 서울특별시 및 전국 6대 광역시 중 도로율 6위, 교통혼잡비용 2위, 주차시설 확보율 73%, 불법주차단속이 매년 70만 건 이상 등으로 나타나고 있다. 이처럼 매년 불법주차단속이 상당히 많이 이루어지고 있으나 도로의 불법주차는 만연되어 있고, 동시에 과태료미납자가 매년 급증하고 있으며 불법주차단속에 대한 불만도 급증하고 있어 불법주차문제의 해결이 긴요한 실정이다.

이와 같은 맥락에서 본 연구는 부산광역시의 불법주차문제를 공유자원의 효율적 관리라는 측면과 주차거버넌스라는 관점에서 그 실태와 문제점을 파악해 보고, 이를 토대로 하여 주차거버넌스의 발전방향을 제시해 보고자 한다.

부산광역시 주차행정의 문제점과 발전방향

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

2. 연구방법과 범위

본 연구는 현실의 불법주차문제를 해결하려는 실천지향적인 연구의 성격을 띠고 있다. 이를 위해서는 주차서비스 공급이나 주차거버넌스와 관련한 규범적 연구도 필요할 것이며, 동시에 경험적 연구로서 주차서비스 및 주차거버넌스의 실태에 대한 정확한 파악과 이해도 요망된다. 먼저 불법주차서비스의 성격과 특성, 그리고 불법주차가 도로에서 이루어지기 때문에 도로의 공유자원의 효율적 관리를 위한 원칙 및 주차거버넌스 등을 고찰함으로써 본 연구의 규범적 지침을 마련하였다. 또한 경험적 연구로서 부산광역시를 선정하여 연도별 유형별 주차장개수와 면수, 자동차 증가 현황 등을 정부 발간의 통계자료집이나 인터넷을 통해 파악하였다. 또한 주차거버넌스 실태를 파악하기 위한 탐색적인 조사를 위해 여러 차례 관계자들을 대상으로 면담을 실시하였으며, 최종적으로 설문지를 작성하여 관련자들과의 체계적 면담조사를 실시하였다.

본 연구에서 사용된 탐색적 설문조사는 2차례 걸쳐 시행되었다. 1차 조사(25명)는 2006년 9월 20일부터 10월 21일까지였고, 2차 조사(21명)는 자료보완을 위해 2007년 2월 22일부터 3월 5일까지였다. 조사는 방문면접 및 전화면접으로 이루어졌다. 조사대상자를 부산시 주차문제와 정책에 대한 충분한 정보를 인지하고 있는 사람들로 한정하였기 때문에 면접대상자의 수는 많지 않았다. 본 연구를 위해 사전 선별된 최종 조사대상자는 시청 및 16개 구․군청(차량등록사업소 포함)주차담당공무원 21명, 경찰 및 소방 주차담당공무원 8명, 공기업(시설관리공단) 공영주차장 담당자 4명, 시민단체(교통문화운동시민연합, 부산참여자치시민연대 녹색교통위원회) 6명, 기업(주차장업자, 택시운수, 대형차운송업자) 5명, 언론인(지역신문) 2명 등 총 46명이었다.

Ⅱ. 주차서비스와 주차거버넌스에 대한 이론적 고찰

1. 주차서비스의 의의와 유형

자동차는 현대인의 생활을 유지하는 데 있어서 필수적이며 기본적인 요건인 동시에 국가발전과 국민생활의 편의성 증대를 위해 없어서는 안 될 중요 교통수단이다. 근래 소득수준의 증가에 따른 자동차 수의 급증은 폭발적인 주차수요를 야기하고 있다. 그러나 대도시 내의 주차공간의 부족과 주차시설에 필요한 자원의 확보가 어려워 전반적인 주차공간은 완만하게 증가하고 있다(박용훈, 1996). 따라서 주차는 한국의 대도시는 물론 전 세계 대도시에서 심각한 문제로 제기되고 있다(Axhausen & Polak, 1991; 원재무, 2005). 또한 자동차는 개인의 욕망을 충족시키는 수단으로 자리 잡게 되어 해마다 자동차 보유대수가 급격히 증가해 오고 있음에도 불구하고, 그간의 정부정책, 시민의식 및 주차문화는 이런 문제를 해결할 만큼 따라가지 못하고 있다(윤형관, 2005). 따라서 현재와 같은 상태가 지속되는 한 주차시설은 양적으로 절대 부족하고 질적으로 영세화되어 심각한 주차난이 해결되지 않을 것으로 예상되어 주차문제해결에 대한 새로운 시각과 대책이 절실히 요구되고 있는 실정이다. 게다가, 대도시에는 합법적인 유료주차공간이 있음에도 불구하고 도로에는 불법주차차량이 많아 교통혼잡과 사고발생 등 많은 문제를 야기하고 있다.

종래, 주차문제는 주로 교통공학이나 도시계획 등 기술적 측면에서 주로 많이 연구되어 왔다. 그러나 주차문제는 물리적 측면을 많이 내포하고 있지만 근본적으로 사람들이 행한 주차행위의 결과이기 때문에(Bradley & Layzell, 1986; Willson & Donald, 1990; Golias, Yannis & Harvatis, 2002) 주차문제를 단순히 물리적인 시설의 측면에서만 파악할 것이 아니라, 시설 이용과 관련한 하나의 사회적 상호작용으로 파악할 필요가 있다(Bonsall & Palmer, 2004).

일반적으로 주차서비스란 통행의 일부로서 자동차를 정지 보관하는 주차시설의 공급 및 생산과 관련한 일련의 활동이다(김인, 1995). 따라서 주차서비스는 통행, 즉 교통의 맥락에서 파악해야 한다. 이런 점에 비추어보면 좋은 주차서비스란 통행자들이 편리하고 싼값에 누구나 쉽게 주차시설을 이용할 수 있는 것이다. 주차공간은 개별적 소비와 이용의 배제가 가능하다는 측면에서 비록 완벽하지는 않지만 사적재화이며, 민영주차장이 그 예이다(임승달, 1994; 정성용, 1997). 주차서비스는 주차시설(공간)인 공공서비스(재) 공급 및 생산과 관련한 일단의 활동이므로 주차장의 특성에 따라 고찰할 필요가 있다(Bennett & Johnson, 1979; 김인, 1995). 2006년 현행 주차장법(제 2조 1항)에 따르면, 일반적으로 주차장은 노상주차장, 노외주차장, 부설주차장, 기계식 주차장으로 크게 네 가지 유형으로 나뉜다.

일반적으로 주차서비스의 개념에는 상호 연결된 여러 가지 목표들을 함축하고 있다. 즉, 주차서비스는 주민들의 차량과 상업용 차량의 주차수요에 부응하고, 고객과 방문자들에게 시장요율(market rates)로 주차공간을 제공한다(Kim-In, 1992; 1993; Rye & Ison, 2005). 그리고 도시 개발 정책으로부터 도출된 우선순위에 따라 희소한 공간을 할당하고, 도시 교통을 통제하고, 주차와 교통 순환(circulating traffic) 사이의 균형을 유지하며, 특히 근로자들이 대중교통을 선호하도록 교통수단 선택에 영향을 미치고자 하는 것 등이다(Topp, 1991; 김인, 1995)

첫째, 노상주차장은 도로의 노면 위에 설치되어 운영되는 주차장으로서 관리자가 요금을 받고 운영되므로 배제도 가능하고, 한 사람이 주차공간을 이용하면 다른 사람이 이용할 수 없으므로 일종의 사적재화이다. 둘째, 노외주차장의 이용은 쉽게 배제 가능하고 그리고 개별적으로 이용된다. 그러나 그것은 개인적인 차고가 갖고 있는 것과 똑같은 특성을 갖고 있는 것은 아니다. 그것은 주차공간의 수용능력까지 합동으로 이용되거나 소비된다(오윤표․김희생, 1997). 따라서 노외주차장은 요금재로 고려될 수 있다. 물론, 그것은 위성 TV와 같은 순수한 요금재는 아니다. 노외주차장의 성격은 순수 개별 소비와 순수 합동 소비 사이의 연속선상에 위치한다(김인, 1995). 셋째, 부설주차장은 배제와 소비에 있어서 노외주차장과 비슷한 성격을 갖고 있다. 그러나 그것은 건물의 고객에게 주로 제공되는 것이다. 환승주차장이나 기계식 주차장 역시 노외 및 부설주차장과 똑같은 배제와 소비의 특성을 갖고 있다. 그러나 그것은 도심지역의 교통체증을 해소하려는 특수한 목적을 갖고 있다.

그 외에 시민들이 이용하는 많은 주차공간은 불법으로 이용하는 도로의 일부이다. 그러나 노상(도로)에 주차를 하는 경우 이를 배제하기 어렵고, 주차하는 만큼 도로의 공간이 줄어들고 있어 도로는 공유자원(common-pool resources)의 성격을 띠고 있다(Ostrom, 1990; Ostrom, Gardner & Walker, 1994). 노상의 주차는 그 배제 비용이 너무나 많이 들기 때문에(Savas, 1987) 자동차 운전자의 노상주차 이용을 배제하기 어렵다(서의택․손태민․이정헌, 1989). 그런데, 시민 혹은 사업자들이 이용하는 위의 여러 종류의 주차공간은 서로 밀접하게 관련되어 있다. 즉, 여러 유형의 주차 공간이 부족하거나 혹은 그 이용료가 시민들에게 부담이 될 경우, 시민들은 쉽게 노상의 불법주차 유혹에 빠지게 될 것이다.

2. 불법주차의 개념과 특성

법적인 의미로 주차라 함은 차량이 승객을 기다리거나 화물을 싣거나 고장 따위로 정지하여 있는 상태, 또는 운전사가 자동차로부터 떠나 있어서 즉시 운전할 수 없는 상태를 이른다(도로교통법 제 2조 17호). 차량 등이 손님을 기다리거나 화물을 싣거나 내리는 경우, 고장 등 기타 이유에 의하여 계속적으로 정차하는 것 또는 차량 등이 정지하고 운전자 등이 차량을 떠나 즉시 운전할 수 없는 상태에 있는 것이다. 계속적으로 정지한다는 것은 운전자가 각각의 목적을 위하여 계속 정지할 의사를 가지고 정지한 것이라면 시간의 장단은 문제가 되지 않는다.

정차란 5분을 초과하지 아니하고 정지하는 것으로서 주차 이외의 정지 상태를 말한다(도로교통법 제 2조 18호). 다만, 횡단보도나 교차로, 그 밖의 교통표지에 의하여 정지하는 것은 일시정지이며 정차는 아니다. 이와 같은 이유로 불법주차는 불법정차와 항상 같이 취급하게 된다(김종민․김만배, 2004).

불법주차는 법적인 의미에서 본다면 현행법에서 금지된 주차 및 정차행위를 하는 것으로, 일반적인 위반 유형은 다음과 같다.(도로교통법 제 32조-35조; 주차장법 제 8조). 첫째, 표지 및 신호에 상관없이 오랜 시간동안 주․정차 및 정지가 금지된 장소에서의 주․정차(주차 및 정차의 금지위반), 둘째, 주차금지표지가 있는 장소에서의 주차와 시간대나 주차공간이 제한된 장소에서의 주차(무단주차), 셋째, 주차장법과 주차목적에 위반되는 주차(부정주차) 등이 있다. 따라서 불법주차는 주차시설 및 공간의 부족으로 발생하며(Shoup & Pickrell, 1980), 교통 혼잡, 교통사고로 인한 운전자 및 보행자 안전 위협, 거주지 접근 장애, 상업지역 하역 공간 부족, 간선도로 소통장애, 교통환경 침해(Petiot, 2004; Arnott, 2006; Freeney, 1989; 이기우, 2001) 등을 야기함으로써 대도시의 커다란 문제가 되고 있다. 이에 불법주차를 억제하기 위한 전략이나 수단으로 주차장 건설 촉진, 주차단속 강화, 통행차량의 통제 정책 등이 활용되고 있으나 주차공간의 제공이나 도로 공간의 활용에 있어 효율적이지 못한 실정이다(윤형관, 2005).

불법주차의 환경적 비용은 불법주차차량으로 인한 소음, 공해, 더 높은 교통량으로부터의 위험, 그리고 가시적인 경관 및 쾌적함의 저해 등이다(Mildner, Strathman & Bianco, 1997; Stubbs, 2002). 이는 종종 불법주차의 사회적 비용(social costs)으로 간주되기도 한다(Hollander, Prashker & Mahalel, 2006; Button, 2006).

이와 같은 많은 문제를 야기하는 불법주차의 문제도 다른 관점에서 볼 필요가 있다. 즉, 불법주차는 현행법에서 금지된 주차 및 정차행위를 하는 것인데, 지역사회에서 볼 때 현행의 주차금지표지나 혹은 주차금지 시간대가 타당성이 없는 경우가 많아 불법주차가 되는 경우가 많다. 이런 경우 주차금지표지를 재정비한다면, 현행의 많은 불법주차가 합법주차로 바뀌게 된다. 이런 주차금지표지는 그 지역실정에 맞게 작성되어야 하나, 실제 그렇지 못한 경우가 많다.

3. 도로의 공유자원적 성격과 공유자원의 효율적 관리 원칙

불법주차하게 되는 도로는 공유재적 성격을 가지고 있다. 불법주차가 가지고 오는 많은 문제점이 있음에도 불구하고 도로의 공유자원적 성격 때문에 불법주차를 막기 어렵고 불법주차가 만연되기 쉬우며 동시에 불법 주차된 도로에 대해서나 불법주차 단속에 대해서 시민들이 불만을 토로하기 쉽다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 공유자원의 자율적 관리의 원칙을 검토할 필요가 있다. 동시에 도로의 효율적 관리를 위해서는 전적으로 주민들의 자율적 관리에만 맡길 수 없으므로 한 도시나 혹은 적어도 기초자치단체인 구에 의한 관리의 방식을 함께 검토해야 할 것이다.

공유자원의 자율적 관리를 위한 제도적 장치를 마련하는 데 있어 주요 지침이 되고 있는 원칙을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 자원 이용자의 경계를 분명히 하여 누가 그 자원을 이용할 자격이 있는지 분명히 해야 하며, 둘째, 자원이용 및 자원공급의 규칙을 그 지역의 사정과 일치시켜야 하며, 셋째, 자원체제의 운영규칙에 영향을 받는 대부분의 개인들이 운영규칙의 수정에 참여할 수 있어야 하며, 넷째, 공유자원의 상황과 이용자의 행태를 감시하는 사람은 이용자들에게 책임을 져야 하거나 아니면 이용자들이 감시자가 되어야 하며, 다섯째, 운영규칙을 위반한 사람들은 다른 이용자나 이런 이용자에게 책임을 지고 있는 관리자들에 의해 위반 사항이나 심각성에 따라 누진적으로 제재를 받게 해야 하며, 여섯째, 이용자들과 이들을 위해 일하는 직원들은 이용자들 사이나 혹은 이용자와 직원들 사이에 생기는 갈등을 해소하기 위해 적은 비용으로 신속히 접근할 수 있는 지역 내의 어떤 장(arena)을 가져야 하며, 일곱째, 이용자들이 스스로 제도를 마련하는 권리를 가지며, 이 권리는 중앙정부 당국으로부터 제한되지 않아야 하며, 끝으로 보다 큰 체제의 부분을 이루는 공유자원을 위해서는 이용, 공급, 탑지, 시행, 갈등해결, 그리고 통치활동들이 다계층의 상하체제(nested enterprises)의 일부로서 조직화되어야 한다는 것이다(Ostrom, 1990: 90; 김영평, 1992: 324; 김인, 1998: 14-15).

4. 주차거버넌스의 개념과 의의

주차거버넌스는 주차서비스와 관련한 거버넌스의 문제이다. 따라서 주차거버넌스의 개념을 파악하기 위해서는 거버넌스의 개념을 먼저 파악할 필요가 있다.

최근 공공부문에서의 거버넌스(governance) 개념의 도입과 적용은 국가뿐만 아니라 지역의 공공부문에도 많은 영향을 미치고 있다. 즉, 지방정부와 관련된 환경의 변화과정에 대응하여 거버넌스 개념과 양식이 지역사회의 문제해결에 있어서도 새로운 관점과 방향을 제시해 주고 있다. 이와 같은 거버넌스의 개념은 학자들에 따라 다양하게 정의하고 있으나, 거버넌스의 개념 구분은 기본적으로 시민사회 내부의 자율적 관리체제로 보느냐 아니면 시민사회를 넘어서 국가, 시민사회 및 시장 간의 상호 협력관계로 보느냐에 따라 협의와 광의의 개념으로 구분하고 있으나(김석준 외, 2000: 41-4; Jessop, 1999; 이명석, 2002), 많은 연구에서 광의의 개념을 사용하고 있다(김인, 2006).

이와 같은 광의의 관점에서 내린 정의로서 흔히 거버넌스란 ‘정부중심의 공적 조직과 사적 조직의 경계가 무너지면서 국가와 시장, 시민사회가 과거와는 다른 수평적 네트워크의 구축을 통한 새로운 형태의 상호작용과 협력체계를 구성하면서 등장한 조정양식’으로 파악하고 있다(김석준 외, 2000: 42: Stoker, 1998; 이현출, 2001: 220; 김인, 2006). 마찬가지로 Peters와 Pierre(1998)도 거버넌스를 ‘정부 밖에 있는 행위자들과 전략적으로 조직간 협력을 통해 정부 능력을 제고하는 과정’으로 광의로 정의하고 있다.

이렇게 보면, 거버넌스는 공공목적을 달성하기 위한 자원동원과 권력행사 방식과 관련된다. 거버넌스는 권력을 주요수단으로 하는 정부, 이윤추구를 주요 목적으로 하는 기업, 사명을 중심으로 하는 시민(단체) 간의 관계성에 초점을 두는 지역사회의 주요 부문 간의 협력과 참여라는 동반자적 관계를 통하여 지역사회의 공공문제를 해결해 나가는 방식을 제안하고 있다(김석준, 2000). 그리고 국가가 아닌 지역사회 혹은 지방수준에서의 거버넌스는 지방정부를 중심으로 한 제도적이고 공식적인 관계보다는 행정기관, 기업, 시민집단 간에 있어서 각자의 전략적 목표와 이해관계를 비공식적인 네트워킹을 통해 반영, 조정, 통합해 나가는 데 그 의의가 있다(박재욱․류재현, 2000). 이와 같은 거버넌스의 개념을 지방정부의 공공서비스 공급 및 생산과 관련하여 상정해볼 수 있다. 예컨대, 도시경관 및 교통소통에 대한 다양한 정부의 규제활동(교통단속, 주차단속 등)과 동시에 정부, 기업, 시민단체가 함께 지역사회의 주차문제 해결을 시도한다면(이기우, 2001; 교통안전공단, 2003), 이는 전형적인 주차거버넌스라고 볼 수 있을 것이다.

이와 같은 주차거버넌스가 구축되기 위해서는 시장과 구청장, 시의회와 구의회의 관심이 중요하다. 즉 주차문제의 해결권한을 거버넌스 차원으로 변화시키기 위해서는 집단주의적 의식이 강한 한국행정 문화의 속성상 일종의 혁신의 수용이 필요하다. 이를 위해서는 새로운 제도도입을 위하여 행정조직풍토의 진취성과 개방성이 필요하며, 여기에 가장 큰 영향을 미치는 사람은 단체장이다(이동기, 2003; 김형양, 2006). 그리고 지방의회의 역할이 중요하다는 것은 지방의회는 주민의 대표기관으로서 주민여론을 수렴하여 행정 및 정책과정에 반영하는 연결 작용을 하기 때문이다(이동기, 2000). 또한 거버넌스 구성을 위해서는 커뮤니티 구성원간의 신뢰가 전제되어야 한다. 거버넌스의 주요 논리는 정부능력의 한계를 여타 행위자들과 연계관계 강화를 통해 보완해야 한다는 것이다. 즉, 상호신뢰라는 사회적 자본의 구축이 효율적 정부에 불가결한 요소라는 것이다(이병수․김일태, 2001; 전영평, 2003). 그리고 이는 기본적으로 정부와 다른 행위자들간의 참여와 협력을 이끌어내는 보이지 않는 촉매역할을 한다(이명석, 2002; 옥원호, 2002).

Ⅲ.  부산광역시 주차서비스 현황과 거버넌스 실태

1. 자동차 증가현황과 주차공간의 확보 실태

부산은 지형적으로는 금정산, 백양산, 황령산 등의 산지가 많고, 바다를 접하고 있는 대상형의 도시구조를 가지고 있어, 많은 교통량을 충분히 처리할 수 있는 도로망의 형성에 취약한 구조를 가지고 있다. 더구나 부산의 도로는 2006년 현재 총연장 3,159.01㎞로서 도로율이 19.49%에 머물고 있어 전국 7대 도시(서울 21.68%, 대구 23.12%, 인천 24.92%, 광주 20.5%, 대전 25.5%, 울산 16.91%) 중에서 두 번째로 낮다(부산광역시, 2005; 건설교통부, 2006). 이처럼 지형적으로 불리한 도시여건에다 차량교통량의 지속적인 증가와 항만이 도심에 위치하고 있음에 따른 항만화물의 시내도로 통과 등으로, 기간 도로교통망의 계속적인 확충에도 불구하고 낮은 도로율과 함께 교통체증은 가중되고 있으며, 7대 도시 중 서울 다음으로 높은 교통혼잡비용을 나타내고 있다(부산광역시 교통기획과, 2005; 한국교통연구원, 2006). 그런데도, 교통기반시설의 확충 및 개선, 교통관리 및 운영 등과 관련된 시스템 구축에 필요한 재원은 여전히 부족하다.

게다가 부산지역에는 등록차량의 전반적 증가와 더불어 자가용의 급격한 증가가 두드러진다. 구체적으로 대부분 자가용으로 이용되는 승용차는 1995년에 약 417,752대이던 것이 2000년에는 547,405대, 2006년에는 714,366대로 10년 사이에 약 30만대가 증가하였다. 승합차와 화물차는 각각 10년 전보다 3만대, 6만대 내외로 증가했고 전체 차량은 10년 사이 30만대 이상 증가했다(부산광역시 교통관리과, 2006. 10). 따라서 부산시의 심각한 주차문제는 자가용 승용차의 폭발적인 증가가 주원인임을 잠정 예상할 수 있다.

2006년 9월 현재 주차장의 면수는 총 35,702개소 726,977면이며, 이를 유형별로 보면 노상주차장이 76,186면(10.5%), 공영노외주차장이 14,546면(2.0%), 민영노외주차장이 62,371면(8.6%), 건물부설주차장이 573,874면(78.9%)으로 나타났다. 이러한 주차장면수의 최근 10년간 증가비율을 보면 노상주차장의 경우 그 비율이 5.4% 노외공영주차장의 경우 141.3%, 노외민영주차장의 증가비율은 75.2%, 부속주차장의 경우 128.5%로 나타났다.

현재 부산시의 노상․노외 공영주차장은 시장 또는 구청장이 설치한 주차장으로 자치구, 시설관리공단, 교통공사 등이 직접 또는 민간위탁을 통해 관리하고 있다. 민간운영주차장은 공영주차장을 제외한 노상, 노외, 부설주차장을 말하며, 단체나 개인이 건물지하 등 사유지에 주차장을 조성하여 수익을 목적으로 운영되는 사설주차장이 이에 해당된다. 시설관리공단은 시내 전역에 걸쳐 있는 공영주차장 중 자치구 및 민간(개인)에서 관리하고 있는 일부 공영주차장을 제외한 노상․노외주차장과 역세권 주차장을 관리하고 있다(부산광역시 교통관리과, 2006).

중요한 것은 부산시 전체 자동차 등록대수가 2006년 9월 기준 991,165대인데 비해 총 주차면수는 726,977면으로 자동차 대비 주차시설 확보율(주차장 공급율)은 73.3%에 그치고 있으며 나머지 26.7%에 해당하는 264,188대의 차량은 주차시설에 주차를 할 수 없는 것이다. 즉, 현재 부산시 전체 자동차의 1/4 이상이 불법주차를 할 수밖에 없는 실정이며, 곧 이것은 간선도로 및 이면도로, 고지대 산복도로의 노상 불법주차로 인한 보행 및 교통 소통장애 유발과 도시 전반적인 주차난으로 나타나고 있다.

실제 부산시 시정백서(2005)에는 주차부족면수가 12월 기준 252,992면(부족률 26%)이라고 밝혔다. 이는 전국적으로 보면 2005년 12월 기준으로 부산은 전국 광역자치단체의 평균 주차장 확보율에 미치지 못하고 있다. 더구나 부산보다 자동차가 3배 이상 많은 서울이 주차장 확보율이 98%를 넘는 것과는 대조적이다(건설교통부 전국 도시교통현황통계, 2006).

불법주차는 자가용차량을 가진 사람을 중심으로 일상에서 자주 나타나고 있다. 이는 부산광역시의 불법주차 단속현황 및 연도별 추이에서 잘 나타난다. 즉 불법주차 단속건수는 1997년 1,055,400건을 기록한 이래 이듬해 대폭 감소하였다가 해마다 증감을 반복하고 있다. 2005년에는 약 75만 여건의 불법주차가 적발되었고, 2006년 9월까지는 68만 여건이 단속되어 전년도에 비해 줄어들지 않을 것으로 예상되고 있다(부산광역시 교통관리과, 2006). 그간 부산광역시는 주차문제 해결을 위해 그간 교통수요 관리대상 기관 및 업체에 10부제 운행 강화, 주차장 유료화, 통근 버스 운행, 주5일 근무제, 대중교통의 날 시행 등의 참가권장 등 교통 수요를 억제하는 한편 일반 주민들에게는 대중교통 이용을 적극 권장하였지만 주차문제에 대한 영향력은 미미한 수준이었다.

부산광역시 교통국 교통관리과(2006. 10) 내부자료인 부산광역시 불법주차 단속현황 및 연도별 추이(1997-2006)를 보면 1997년 1,055,400건, 1998년 833,595건, 1999년 723,758건, 2000년 683,730건, 2001년 712,235건, 2002년 715,433건, 2003년 780,662건, 2004년 751,084건, 2005년 752,359건, 2006년(9월까지) 680,299건을 기록하였다.

2. 부산광역시 불법주차단속 행정

주차서비스 및 불법주차단속 등을 책임지고 있는 정부기관의 역할은 크게 법률과 조례로 구분할 수 있다. 도로교통법과 동 시행령은 단속의 주체를 규정하고 있으며, 부산시 조례는 보다 구체적인 단속의 범위와 방법까지 규정하고 있다. 여기에는 부산광역시 주차장 설치 및 관리 조례, 부산광역시 주차장 설치 및 관리 조례 시행규칙, 부산광역시 주차위반 자동차 견인소요비용 산정기준에 관한 조례, 부산광역시 자동차관리사업 등록기준에 관한 조례, 부산광역시 시설관리공단 설치 조례 등이 있다.

도로교통법시행령 제10조의 2항(주․정차단속 담당공무원)은 주차단속 주체의 범위를 대통령령이 정하는 바에 의하여 임명하는 공무원으로 보고 있으며 이들은 교통행정과 관련되는 분야에서 근무하는 공무원 등 당해 지방자치단체에 근무하는 공무원으로서 주․정차단속을 위하여 필요하다고 인정되어 시장 등이 임명하는 공무원을 말한다. 이에 따라 부산시는 시청과 산하 16개 구․군청 일반직, 기능직 공무원 이외에 경찰공무원, 소방공무원이 단속주체에 포함되어 있다.

서울특별시 강서구의 경우에도 시설관리공단 설치 조례에 의해 시설관리공단이 설치되어 공영주차장을 관리운영하며, 공영주차장은 강서구의 주차장설치 및 관리조례에 의해 운영되며 급지에 따라 요금이 다르게 적용된다(2006, 남형우, 김수연: 149-162).

대부분의 대도시정부는 다양한 기관들의 역할 분담을 통해 이처럼 주차관련 서비스를 제공하고 있으나 상호 중복되거나 역할분담이 명확하지 않은 것도 있다. 부산광역시도 현행 주차관련 4가지 조례와 1개의 시행규칙을 주차서비스와 단속업무의 주체와 범위를 규정해 두고 있으나, 명확하지 않고, 다만 지방정부 조직체계와 업무관장 규정에 따라 상위 지방정부인 광역시청(교통국 교통관리과)이 주차계획과 주차관리업무를 총괄하는 가운데, 각 구․군청(교통행정과)이 불법 주․정차 현장 단속업무를 대부분 전담하고 있다. 이는 전국 6대 광역시에서도 동일한 유형으로 파악된다(부산광역시 교통국 교통관리과장 및 실무자 인터뷰, 2006. 12). 여기에 경찰과 소방공무원이 주차단속을 할 권한이 있지만, 경찰은 보다 중요한 교통소통과 안전운행단속에 집중하거나, 소방은 화재진압 및 인명구급 본연의 업무 때문에 실제적인 주차단속 주체의 역할은 거의 하지 못하고 있다(부산시 교통국 교통관리과장 및 실무자 인터뷰, 2006. 12).

또한 주목되는 것은 단속과정에서 대부분의 단속요원운영과 불법주차과태료 고지는 구․군청이, 불법주차차량 견인에는 민간견인업자가, 견인된 차량 보관대행사업은 시설관리공단이, 과태료체납조회 및 이로 인한 압류는 차량등록사업소가 담당하고 있다. 이 같은 업무분산으로 인한 비효율성은 차량등록전산망의 공유로 극복될 수 있을지라도 각 기관들이 자신들의 업무상의 편의만을 위해 어떤 경우에는 과다한 단속이 이루어지는가 하면, 어떤 경우에는 단속이 전혀 이루어지지 않고 있으며, 차량 견인의 경우에도 같은 양상이 초래되어 시민들의 불만과 불편을 초래하고 있다.

부산시에서는 주차질서 확립을 위하여 최초 1990년 11월 1일부터 주․정차 단속을 실시한 이래 지속적으로 계도와 단속을 병행하여 왔다. 특히 간선도로변, 곡각지, 인도변, 소방차 등 긴급차량 통행로 등의 불법주차 차량에 대해서는 1992년 민간부문에 대행업을 발족시킨 이후 2005년까지 약 80만대 이상을 견인조치 하였으며, 이후에도 교통소통에 방해가 되는 차량에 대해서는 주․야간을 불문하고 강력한 견인단속을 실시하고 있다. 또한 간선도로변을 중심으로 경찰과의 합동단속을 강화하여 불법주차를 근절시키는 시책을 지속적으로 추진하고 있다(부산광역시 교통기획과, 2005). 더구나 2001년 6월 도로교통법이 개정되어 주차단속 공무원의 범위가 교통행정분야에 근무하는 공무원에서 지방자치단체에 근무하는 공무원으로 대폭 확대되어 소방공무원 등 현장공무원 등도 단속권한을 가지게 되었으며, 또한 광역시장도 단속권한을 가지게 되어 주차단속이 한층 강화되었다. 즉 2003년부터 부산시에서는 매월 1회 집중단속의 날을 운영하여 16개 구ㆍ군 및 경찰이 자치구별 취약지역을 순회 집중 단속해왔으나, 2005년부터는 4개 권역 단위로 나누어 권역별 집중단속의 날을 월 2회 운영함으로써 불법주차 단속의 효율성 제고는 물론 기초질서 확립에도 박차를 가하고 있다. 또한 소방공무원들로 구성된 긴급차량 단속반을 편성하여 사전계도와 함께 지속적인 책임단속이 되도록 함으로써 화재나 재난 시 긴급차량의 진출입이 용이하도록 하여 재난예방에도 힘쓰고 있다. 부산시 교통관리 담당자(2006. 12)에 따르면 2004년 7월에 도로교통법의 추가 개정이 이루어져 연제구 등 4개구에서는 무인단속카메라 10대(1억 4천만 원 소요)를 아시아드로, 수영로 등 간선도로와 상습 불법 주ㆍ정차 지역에 설치하여 무인단속 장비에 의한 불법주차 단속을 하고 있으며, 최근부터 무인 단속카메라를 연차적으로 확대 설치하면서 첨단시스템을 새로 도입하여 불법 주ㆍ정차 단속을 점차 강화하고 있다고 한다.

3. 주차거버넌스의 참여주체와 실태

부산광역시에서 주차문제와 불법주차단속의 문제를 어떤 방식으로 해결하고 다루는지를 파악해 보기 위해서 주차서비스 관련자들을 대상으로 면담 조사를 실시하였다. 면담결과에 따르면, 우선 부산광역시의 경우 주차문제 해결을 위해 시의 주차담당자, 민영주차업자, 교통문제해결을 위한 시민단체 등과의 네트워크를 구축하고 있지는 못한 실정이며, 교통문제해결을 위한 위원회를 구성하였으나, 이 위원회에서 주차문제를 다루고 있지는 않다고 한다. 주차문제의 해결을 위하여 노상주차장, 노외주차장, 부속주차장 등의 관계자들과의 지속적이고 안정적인 협력도 이루어지고 있지 않으며, 주차문제와 관련하여 구청, 교통공단, 시설관리공단 등과의 협력이나 연계도 미약한 편이라고 한다.

2006년 8월 부산광역시 교통개선위원회 설치 및 운영에 관한 조례(제4113호)에 의해 구성된 교통개선위원회는 기획관리실장, 재정관, 교통국장, 부산지방경찰청교통과장, 시의원, 교수, 변호사, 시민단체대표가 참여한 공동위원회로서 시내버스․마을버스․택시 및 도시철도의 운영 정책과 제도, 대중교통의 육성 및 이용 촉진에 관한 사항, 교통약자의 이동지원에 관한 사항을 심의하고 있다. 하지만, 아직 이 위원회는 구성초기로서 본격적인 운영이 되지 않고 있으며 더구나 주차문제는 전혀 다루지 않고 있다.

그렇다면, 부산광역시의 불법주차 단속의 경우 관련 정책행위자로서 과연 누가 존재하고 어떻게 활동하고 있는가를 거버넌스의 관점에서 살펴볼 필요가 있다. 그래서 부산광역시청과 구청 3곳, 시민단체 1곳을 방문하여 이를 알아본 결과, 시청 및 구청(차량등록사업소 포함), 경찰 및 소방서, 공기업(시설관리공단), 시민단체(교통문화운동시민연합, 부산참여자치시민연대 녹색교통위원회), 민간기업(주차장업자, 택시운수, 대형차운송업자), 언론(지역신문 및 방송) 등이 존재하는 것으로 나타났다. 이들을 시청의 공무원과 지방의회, 경찰, 공기업을 중심으로 한 내부 행위자와 시민단체(주민), 기업(운송/운수업자), 언론 등을 중심으로 형성되는 외부 행위자로 크게 두 그룹으로 나눌 수 있다.

이들을 대상으로 부산시의 주차서비스와 불법주차 문제를 해결하는 데 있어서 주요 정책행위자들이 어느 정도 참여와 협력을 하며, 어느 정도 공동으로 의사결정하며, 그리고 주차문제 해결에 어느 영향력이 있는지를 설문조사를 통해 파악하였다. 왜냐하면, 주차거버넌스에 대한 다양한 이해관계자의 참여와 협력(조정), 공동의사결정의 수준은 곧 일단 거버넌스 형성과 구축에 대한 또 다른 하나의 중요한 기준으로 볼 수 있기 때문이다. 앞서 소개한 각 행위자들을 면접 및 조사하면서 참여와 협력수준, 의사결정에서의 영향력, 전반적인 주차문제 해결에서의 영향력 등을 7점 척도로 나타낸 것이 <표 1>이다.

<표 1> 부산광역시 주차거버넌스 참여자 영향력 분석

	참여/협력(순위)	공동의사결정(순위)	전반적 영향력(순위)
구(군청)	6.85(1)	6.35(2)	6.88(1)
시청	5.97(2)	6.97(1)	6.61(2)
소방/경찰	3.12(3)	4.62(3)	4.33(3)
민간업자	1.11(7)	3.12(5)	2.08(6)
시민단체	2.32(5)	2.13(6)	2.46(5)
시설관리공단	3.11(4)	4.06(4)	3.78(4)
언론	2.08(6)	1.45(7)	1.98(7)

* 7점: 영향력이 아주 큼. 1점: 영향력이 전혀 없거나 아주 작음.

위의 <표 1>에서 현재 참여와 협력, 그리고 의사결정 및 전반적인 영향력 수준을 살펴보면 항목 간 유사한 분포를 보이고 있음을 알 수 있다. 7첨 만점을 기준으로 볼 때, 먼저 참여와 협력에서는 구청이 1위(평균 6.85), 시청이 2위(5.97), 소방 및 경찰이 3위(3.12)의 순으로 나타났다. 공동의사결정은 시청이 1위(평균 6.97), 구청이 2위(6.35), 소방 및 경찰(4.62)이 3위, 시설관리공단(4.06)이 4위의 순으로 나타났다. 전체 영향력에서는 구청(평균 6.88), 시청(평균 6.61), 소방 및 경찰(평균 4.33), 시설관리공단(평균 3.78)의 순으로 나타났다. 나머지 행위자들인 민간업자, 시민단체(주민), 언론 등은 모두 7점 만점에 평균 3점의 수준에도 미치지 못한 것으로 나타나 앞의 행위자들의 결과와 대조를 이룬다. 이에 부산시 주차거버넌스 주요 행위자들은 모두 네트워크상에서 관료방식을 대표하는 행위자인데 반해 나머지 언론, 시민단체, 민간업자는 모든 거버넌스 항목에서 매우 낮은 수준으로 나타나고 있으며 전체 영향력도 비슷한 수준으로 나타나고 있다. 환언하면, <표 1>에서 명확하게 나타나는 바와 같이 주차정책과 서비스에 대한 거버넌스의 축은 시청과 구청, 경찰 및 소방 등의 관료행위자에 편중되어 있는 문제점이 발견됨으로 인해 진정한 거버넌스의 의미와는 거리가 있다.

조사대상자가 시청 및 16개 구청의 주차담당공무원이 21명이며, 경찰 및 소방 주차담당공무원 8명으로 공무원이 총 46명 중 29명을 차지하기 때문으로 볼 수도 있으나, 시민단체나 민간주차업자, 언론인도 참여와 협력, 공동의사결정에 있어 취약하다고 응답하고 있다.

이러한 이유를 알아본 결과 현행 제도상 주차문제에 대한 대부분의 행정권한(주차장수급권한, 불법주차단속권한)은 구청에게 집중되어 있고, 이에 관한 상급기관으로서의 지침하달과 감독은 시청이 담당하고 있다. 그리고 각 구별 관할소방서와 경찰은 단속부문에 있어서의 주요협력 및 보조행정기관이며, 시설관리공단은 공영주차장 관리임무를 통해 주차수급부문에 어느 정도 영향을 미치는 것으로 파악되었다. 민간업자와 시민단체 등의 외부행위자는 주차문제에 거의 관여할 의지나 권한이 없는 것으로 나타나 실제적으로 거버넌스 개념보다는 정부 중심적으로 주차문제가 다루어지고 있는 것으로 나타났다.

이러한 분석결과를 통해서 보면, 부산광역시 주차서비스부문의 거버넌스 형성은 거의 되어 있지 않다고 볼 수 있다. 더욱 심각한 것은 부산시에서는 그간 주차거버넌스 형성의 기본전제인 주차문제의 심각성을 각 구청에 맡기고 현황파악조차 제대로 하지 않았다는 점이다. 이러한 점은 부산시 교통관리과 담당자와의 인터뷰에서도 나타났다. 시장과 시의회가 주차문제에 대한 관심이 적은 가운데, 주차담당직원(단속, 관리, 수급, 기획 포함)이 총 5명으로 인력이 절대 부족하며, 보직임기도 국․과장의 경우 1년-1년6개월 미만, 그 이하는 2년 미만으로 규정되어 있어 실무관리자조차 주차문제에 대한 전문적 식견과 관심이 불가피하게 저조한 이유라고 밝히고 있다. 하지만, 시청은 각 구청에 2007년 2월부터 주차수급실태조사를 실시토록 처음 예산배정(각 1억 원)을 하였고 이를 토대로 각 구별 주차환경개선지구를 전산ㆍ통계화를 계획하였다고 밝혔으나, 근본적인 주차거버넌스 차원의 본질적인 대안은 인식하지 못하고 있다.

Ⅳ. 부산광역시 주차거버넌스의 문제점

1. 주차거버넌스의 미구축

부산광역시의 경우 주차문제 해결을 위해 주차업자, 교통문제해결을 위한 시민단체 등과의 네트워크가 구축되어 있지도 않으며, 주차문제해결을 위해 이들과 협의나 협력도 하지 않고 있다. 게다가, 시에 주차문제 해결을 위한 위원회도 구성되어 있지 않다. 이런 점에서 보면 부산광역시의 주차행정과 관련하여 가장 중요한 문제는 주차거버넌스의 미구축을 들 수 있다.

이처럼 부산의 주차행정이 아직 과거 관료제 방식과 유사한 특성을 보이는 것은 낮은 수준의 권력분화, 주차업무의 전문성 불인정, 성과관리체계의 미구축, 잦은 순환보직 등과 관련되어 있다. 민선지방자치 실시로 인해 중앙정부와 지방정부 간에는 권력분화가 어느 정도 진전되었지만, 지방정부 조직 내에서의 권력분화 수준은 아직 초보적이다. 중요한 권한이 지방정부 수준에서는 단체장에게 집중되어 지방정부의 하위 부서들은 장관과 단체장의 강력한 지휘 아래 통제되어 있는 것이다. 또한 부산시의 경우 환경부문이나 복지부문 등과는 달리 주차문제와 관련된 교통부문에서는 조직 내의 특정 정책영역에 종사하는 전문 행정관료들이 없다. 또한 주차서비스와 관련하여 성과평가체계가 구축되어 있지 않고 잦은 순환보직이 이루어지고 있어 주차정책담당 국장이나 과장, 계장들이 시민들의 주차서비스 만족에 대해 높은 관심이 있을 수 없다. 이것은 주차행정의 패턴을 거버넌스 체계로 바꾸어야 할 아무런 동기도 마련해주지 못한다.

그러나 부산시의 주차행정이 전반적으로 관료제 방식으로 이루어지고 있으나 거버넌스의 가능성이 약간은 나타나고 있다. 부산시 교통관리과의 담당자와의 인터뷰(2006. 10)에 의하면, 교통문화운동시민연합, 부산참여자치시민연대의 녹색교통위원회 등 시민단체가 부산시 당국에 주차단속과 관련하여 다양한 문제를 지적하고, 그 해결방안을 수차례 건의해 온 적은 있다고 한다. 다만, 시 당국이 예산과 제도적 규정의 미비, 절차의 복잡성과 형평성 훼손을 이유로 이러한 건의들을 수용하여 문제해결을 함께 모색하고 있지 않을 뿐이라고 한다.

2. 주차단속의 타당성 결여 및 제재의 미흡

1) 정부 일방적이고 간헐적인 주차단속

주정차 허가를 결정하는 주차선을 시민들이나 지역 주민들의 의견을 수렴하여 설정하는 것이 아니라 정부 일방적으로 설정하여 주민들의 실생활에도 불편할 뿐만 아니라 실제 이런 주차선을 지키지도 못하고 있는 실정이다. 예컨대, 일정한 구역의 도로에는 일정한 시간대에는 주차가 가능하다든지, 아니면 토요일 일요일에는 주차가 가능하다든지 할 수 있는데도 불구하고 아무런 유보조항 없이 천편일률적으로 주차실선과 점선을 설정하여 두고 있다. 이런 이유 때문에 실제 많은 주민들이 어떤 시간대에 어떤 곳에 당연히 주차할 수 있음에도 불구하고 타당성 없는 주차선 때문에 주차위반을 하게 되는 경우가 많다. 이러한 타당성 없는 주차선 때문에 시민들이 주차실선에 주차를 하지 않는다는 규칙을 꼭 지켜야 한다는 의식을 갖지 못하게 되고, 이에 따라 불법주차단속에 걸려들게 되면 불법주차단속을 한 사람에게 불만을 터트리게 된다. 실제 이런 불법주차단속도 지속적으로 엄격하게 이루어지지 않고 간헐적으로 이루어지고 있어 시민들의 주차질서의식이 느슨해지고 있을 것이다.

2) 불법주정차단속의 타당성 결여

부산시의 주차단속 노력에도 불구하고 불법주차는 만연하고 있으며, 주차단속에 대한 시민들의 불만도 높다. 가장 중요한 이유는 불법주정차단속의 타당성이 없기 때문이다. 부산시와 각 구(군)청은 불법주정차단속 전담요원을 두어 단속근무를 하게하고 있다. 그러나 이 제도의 운용이 잘못돼 운전자들의 불평을 야기하고 교통 소통에도 도움이 되지 않는 문제점이 드러나고 있다. 즉, 공무원이나 공익근무요원 신분인 이들은 월 단위, 년 단위의 단속실적 건수에 따라 업무평가와 성과가 결정되고 이에 대한 각종 대우가 달라지기 때문에 거의 무차별적이면서 획일화된 단속을 하고 있다. 이는 단속요원이 정규직 공무원이 아닌 계약직일 경우 더욱 심각하며, 경찰의 경우도 마찬가지이다. 또한, 현행 부산시의 불법 주․정차 관리 시스템은 단속 및 과태료 부과․징수는 구청이, 견인은 위탁업체가 시행하는 것으로 이원화 돼 있는데다 그 견인서비스도 시민의 불만에 제대로 대응하지 못하고 있다. 구청이나 공무원의 입장에서는 이런 단속 행태에 대해 사람 없는 차만 단속하는 것이니 무리가 아니라고 주장하고 있으나 시민의 입장에서는 불만이 많을 것으로 추정된다.

현행 도로교통법 시행령과 규칙에는 운전자가 승차하고 있을 때는 단속을 제외한다는 내용이 있다. 이 때문에 단속요원들은 운전자가 어떤 장소에서 어떤 방법으로 어떻게 주․정차를 했는지를 따지지 않고 주․정차한 차량에 사람이 없으면 일단 단속하고 보는 양상이 계속되고 있다.

3) 제재장치로서의 과태료 징수 미흡

이에 주차거버넌스 관점에서 문제의 초점은 과태료에 대한 불신과 불응이 늘어간다는 점이다. 단속요원 한 사람이 하루 약 30건을 단속한다고 할 때 한 달에 10일 근무하는 사람 100명이면 연간 부산시에는 120억 원 이상의 주차위반 과태료가 부과되고 있는 실정이다. 그러나 행정처분이나 범칙금 부과에 따른 민원제기는 늘어나고 범칙금 납부율은 점차 감소하고 있으며 그 부작용도 적지 않다. 범칙금은 도로 교통법 따위의 규칙을 어긴 사람에게 과하는 벌금이며 과태료는 공법상의 의무 이행, 질서의 유지 등을 위하여 위반자에게 과하는 금전상의 벌이다. 경찰에 의해 발부되는 범칙금고지의 경우 납부하지 않으면 차량압류 혹은 즉심회부와 같은 강력한 제재 때문에 납부율이 높지만, 행정기관에서 발부하는 불법주차과태료는 소액이면서 즉각 내지 않아도 아무런 법적 제재가 없다. 단, 폐차를 할 때나 차량을 매매, 인도할 때 납부를 해야 한다. 이 때문에 통상 과태료는 범칙금보다 납부율이 50% 이하로 현저히 낮다. 이에 차량과태료(2004년 기준 704억 원)가 전체과태료 체납액의 절반 가까이를 차지하고 있는 부산시뿐만 아니라 서울시 등 각 지방자치단체가 눈덩이처럼 늘어나는 주차위반 과태료에 골치를 앓고 있다. 체납 건수는 급증하는 반면 제때 거두어들인 과태료 징수액은 해마다 오히려 감소하고 있다. 더구나 최근 전국적으로 상습적 주차위반으로 인한 고액․장기 체납자가 수만 명에 이르고 있어, 구청 직원들이 독촉장 발부와 압류 조치로 아까운 행정력을 낭비하고 있다.

한 때 서울시와 경찰청은 악성 연체자를 중심으로 과태료에 대해서도 가산금을 매길 수 있도록 도로교통법 개정을 추진했으나 법제처 반대로 무산되었다. 법제처는 당시 법 위반에 따른 형벌로 부과되는 범칙금은 가산금을 물릴 수 있지만 질서벌인 과태료에 가산금을 매기면 이중처벌 가능성이 있다며 반대하였다. 이에 부산지역의 총 과태료 연체액은 최근 3년 간 총 1000억원을 돌파하였다(경기매일신문, 2002. 1. 16; MBC뉴스 2006. 9. 18). 최근 노무현 정부는 2006년 8월에 과태료 강제납부 제재를 골자로 한 ‘질서위반행위규제 법안’을 국무회의에서 가결하여 국회심의를 기다리고 있으나, 이마저 국가인권위원회에서 국민의 기본권을 과도하게 침해할 우려가 있다는 의견을 내놓아 의견이 대립되고 있다(한겨례신문, 2006. 8. 31).

3. 민간업자들의 주차장업에의 진입 부족

민간업자의 참여부족은 두 가지 측면에서 생각할 수 있다. 하나는 부산광역시의 경우 민영노외주차장의 비율과 그 증가비율이 낮다는 점이다. 현재 부산시의 노상 및 노외, 건물부속주차장에 민간업자의 참여는 모두 해당되지만 실제 노상이나 건물부설은 일반인의 이용이 제한되는 경우가 많아 주차장업에는 해당되지 않고, 그나마 채산성이 있는 주차영리목적의 민영노외주차장의 경우도 앞에서 고찰한 바처럼 부산시 전체 주차장의 726,977면 중 62,371면(8.6%, 2006년 9월 기준)에 그치고 있고 증가비율도 10년 사이에 경우 75% 정도 증가하였다. 이는 현재처럼 주차단속이 철저히 이루어지지 않아 노상에 쉽게 불법주차를 할 수 있는 상황이어서 주차장업의 경제성이 높지 않기 때문이다. 게다가, 민영주차장의 경우 대부분의 경우 지나치게 높은 지가와 운영비로 채산성이 낮아 유휴지를 주차장으로 임시 활용하고 있는 실정이어서 문제이다(부산광역시 교통관리과, 2006).

민간업자참여의 다른 하나는 주차수요를 갖고 있는 유통관련 민간사업자들이 주차규칙 및 주차선 설정, 주차단속 등에 자신들의 의견을 반영하지 못한다는 점이다. 불법주차 근절을 위한 주차거버넌스의 관점에서 생각해도 도로와 같은 공유재 관리에 대한 이들 민간업자들의 참여는 중요하다고 볼 수 있다. 현재 노상의 불법주차차량으로는 승용차가 가장 많지만 도로를 생활의 터전으로 삼는 운수, 운송업자의 차량인 택시나 화물차의 비중도 만만치 않다. 운전자 시야를 가리는 등 교통소통을 방해하는 대형화물차량, 택시의 불법 주차문제도 심각하다. 이런 문제들을 해결하는 과정에서 민간사업자들의 참여가 이루어지고 있지 못한 점은 문제이다. 예컨대, 부산시 내의 제1부두 앞의 해안도로에 대형화물차가 상시적으로 불법 주차되어 있는데, 합법화시키든지 철저히 단속하든지 지역사회가 결정해야 할 것이다.현재처럼 특정 지역의 특정 차량의 경우 주차질서도 지키지 않고, 불법주차단속도 하지 않는 것은 시 전역의 주차질서 확립이라는 측면에서 문제이다.

현재 부산지역에는 물류 및 대도시의 특성 때문에 649개의 화물차동차운송사업자와 100개의 택시사업자가 등록되어 있다. 화물차는 총 39,832대(일반화물 28,048대, 개별화물 5,646대, 용달화물 6,138대), 택시는 총 25,229대(일반택시 11,251대, 개인택시 13,978대)가 운행 중인 것으로 나타났다(부산광역시 교통관리과, 2006). 따라서 막대한 교통량을 차지하는 이들 민간운수업자들은 그들의 생계문제도 중요한 만큼 그들의 입장도 수용할 것은 수용하고, 그렇지 않은 것은 철저하게 주차질서를 지키게 해야 할 것이다. 다만 이러한 문제에 대한 결정을 이제는 정부 혼자서 결정해서는 안 된다는 점이다.

4. 주차질서에 대한 시민의식과 신뢰 부족

불법주차의 문제는 시민들의 사회적 행위의 결과이다. 이것은 지리적 물리적 특성, 주차제도의 특성, 주차공간의 확보 등과도 관련이 있겠지만, 시민들의 주차의식과 관련이 있다.

먼저, 주차질서에 대한 전반적 시민의식을 나타내는 지표로 보면 부산시 교통문화지수는 상당히 낮다. 2005년 부산의 교통문화지수는 81.42점으로 전국 7대 대도시(서울 82.09, 대구 81.60) 중 최하위를 기록하고 있다. 이는 부산이 2000년과 2001년 각각 2위와 1위를 기록했던 사실에 비추어볼 때 시민의 교통문화와 의식이 오히려 점점 낙후되어가고 있다는 사실을 반증한다. 더구나, 불법주차가 포함되어 있는 운전행태(37.37점)의 경우도 최하위(광주 40.63, 대전 40.46)를 기록하고 있어 주차질서에 대한 시민의식이 부족함을 단적으로 나타내 주고 있다(부산광역시 교통국 교통관리과, 2006).

교통문화지수는 시민의 운전행태(불법주차 대수 외 6개 항목), 교통안전(교통사고발생건수 외 3개 항목), 보행행태(무당횡단 외 1개 항목) 등 3개 부문의 13개 항목을 조사 분석해 100점 만점으로 계량화한 수치로, 해당 도시에 거주하는 시민의 교통문화 수준을 보여준다. 녹색교통운동과 교통안전공단에서 이 지수를 도입하여 1998년에 전국 13개 도시를 대상으로 조사하였고, 1999년 25개 도시로 확대 적용되고 있다.

둘째, 노상 및 노외주차장에 대한 시민의 자율적인 주차의식이 중요한데, 이를 제대로 지키지 않고 있다고 한다. 현재 시행중인 주거지전용주차제나 장애인전용주차구역은 시민들의 자율적인 주차질서 확립에 일차적으로 의존하고 있다. 그러나 일부 시민들의 주거지전용 및 장애인전용주차구역에 대한 불법주차로 인해 주민과 장애인이 불편을 겪고 있다고 한다. 이것은 무엇보다 시민들의 의식수준이 낮은 것으로 풀이되고 있으며 주차관리담당자들의 홍보부족과 단속미흡도 한 몫을 하고 있는 것으로 추정된다.

장애인․노인․임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률 17조 2항 등에는 장애인승차를 위한 자동차임을 식별하는 표지가 부착되지 않은 자동차를 장애인전용주차구역에 주차한 자는 20만 원 이하의 과태료에 처한다고 규정돼 있다. 그러나 이 법규 자체를 모르거나 무시하는 시민들도 적지 않아 장애인 주차공간에 대한 시민들의 개별적 배려가 필요하다.

셋째, 부산광역시는 2002년부터 주거지 주차난 완화시책으로 단독주택의 담장 또는 대문을 헐고 주차공간을 확보하는 이 운동을 16개 구․군으로 확산하여 추진하고 있으나 내집  차장의 필요성에 대한 시민들의 인식부족과 참여부족, 홍보부족으로 성과가 별로 없는 실정이다.

2002년에는 133가구 133면, 2003년에는 184가구 255면, 2004년도에는 281가구 448면의 설치를 지원하였다. 희망 가구에 한하여 설치비의 50%범위, 100만원 한도로 시와 구(군)에서 50％씩 설치비를 지원하여 왔으나, 2004년부터는 시민의 설치비 부담 경감을 위하여 지원근거인 부산광역시 주차장 설치 및 관리조례를 개정하여 설치비의 70% 범위 300만원 한도로 상향하여 개인 주차공간 확보를 적극 지원하고 있으며, 2008년까지 2,000면의 내집마당 주차장 설치를 목표로 2005년에 261가구 300면을 설치할 계획이다.

Ⅴ. 부산광역시 주차행정의 발전방향

지금까지 부산시의 다양한 주차문제와 주차행정상의 문제들을 살펴보았다. 지리적인 측면에서의 부산광역시의 교통 및 주차상황을 통해서 보면 앞으로도 현재처럼 도심의 심각한 교통체증과 주차문제가 계속될 것이다. 따라서 주차문제는 근본적으로 교통체증의 완화라는 맥락에서 파악해야 한다. 이런 관점에서 본다면 부산의 주차문제해결을 위해 도로율의 제고나 대중교통 개선, 지하철노선의 확장, 주차공간의 확대 등이 필요하나, 이에는 상당한 비용과 시간이 소요된다. 따라서 주차문제의 해결을 위해서는 단기적으로는 볼 때 무엇보다도 주차거버넌스를 제도적 차원에서 획기적으로 발전시켜야 할 것이다. 이러한 맥락에서 향후 부산시의 바람직한 주차행정과 관련해 몇 가지 발전방향을 제시하고자 한다.

1. 주차거버넌스구축을 위한 자치단체장과 지방의회의 관심제고

불법주차의 문제를 해결하기 위해서는 종래의 전통적인 행정 방식인 정부 일방적인 결정과 집행이 아니라 관련 이해 관계자들의 참여와 협력이 필수적이다. 불법주차 문제를 해결하기 위해서는 무엇보다도 불법주차가 왜 발생하는가에 대한 시나 구 당국의 정확한 이해가 전제되어야 할 것이다. 불법주차문제의 해결은 시당국이나 구당국의 일방적인 결정과 시행을 통하기보다는 여러 이해관계자들과 전문가, 언론 등 사회의 다양한 부문의 참여와 협력을 통해서 이루어져야 할 것이다. 그런데, 이런 주차거버넌스가 잘 구축되지 않는 이유는 무엇보다도 부산시나 구의 고위 정책결정자와 시의회 및 구의회가 주차문제를 해결하는 데 주차거버넌스의 중요성을 제대로 인식하고 있지 않기 때문이다.

특히, 지방정부는 관료제조직이므로 계층제 원리상 자치단체장인 시장과 구청장의 관심이 가장 중요하다. 시장이나 구청장이 주차문제에 대해 별로 중요하다고 생각하지 않으면 아무리 담당국장이나 담당과장이 주차문제가 중요하다고 하더라도 주차문제는 정책의제로 설정되기 어려우며, 정책으로 채택ㆍ집행될 가능성이 낮다. 그러나 시장과 구청장이 주차문제에 깊은 관심을 갖게 하는 데는 교통국장(구의 교통관리과장)의 역할이 중요하다. 주차문제가 가져오는 피해와 주차문제의 해결 가능성이나 해결방법을 제시해 줌으로써 시(구)가 주차문제의 해결을 중요한 정책의 하나로 채택할 가능성이 높아지는 것이다. 또한 시의회나 구의회가 주차문제의 심각성을 인식한다면, 주차문제의 해결을 위한 주차거버넌스 구축을 집행부에 촉구할 수 있을 것이다.

2. 주차서비스 개선위원회 구성을 통한 주차거버넌스의 제도화

불법주차문제는 주차공간의 확보, 주정차선의 재정비, 시민들의 협조 등 다양한 측면의 노력이 함께 기울여져야 해결될 수 있다. 이런 노력을 기울이기 위해서는 일회성의 회의나 혹은 시당국의 협조요청이 아니라 지속적으로 만나서 협의하고 공동으로 노력을 기울이는 것이 필수적이다. 이를 위해서는 부산시와 각 구청에 가칭 ‘주차서비스 개선위원회’를 설치하여 상시적으로 운영해야 할 것이다. 이런 위원회가 교통국장, 시의원, 교통전문가, 시민단체, 언론, 주차업자대표, 상공인대표, 행정학자, 법률전문가 등 다양한 참여자들을 통해 함께 주차문제를 규정하고, 그해결책을 모색하고 함께 해결하려고 노력하면 주차거버넌스가 구축되는 것이다. 이런 주차거버넌스의 가장 전형적인 장이 될 수 있는 것이 ‘주차서비스개선위원회’가 될 것이다.

부산광역시의 경우 부산지역 주차문제 개선을 위한 장기 계획 및 실천 계획 수립, 정부와 민간부문과의 역할 분담 및 협력 증진 방안, 민간주차업의 활성화를 위한 유인 설정 등을 맡고, 각 구청의 경우 각 지역에 맞는 주정차선의 재검토, 향후 불법주차에 대한 단속과 제재 방안 강구, 시와 협의하여 구별 주차문제 해결을 위한 장기계획 및 실천계획 수립, 주정차단속에 대한 불만 제소 및 해결 등을 관장해야 할 것이다. 특히 주민들 가까이 이런 위원회를 두어 주정차와 관련한 주민들의 불만과 갈등을 해소해 주는 것은 지역사회의 주차관련 규칙을 잘 준수하고 공동체를 굳건히 하는 데 효과적이라는 점을 Ostrom(1990)도 공유자원의 효율적 관리방안에서 지적하고 있다.

그리고 이런 위원회가 활성화될 수 있도록 필요한 재정적 지원도 이루어져야 할 것이다. 많은 경우 위원회를 구성해 두고 형식으로만 운영하는 경우가 있으나 주차 개선위원회는 비교적 상시적으로 회의를 개최해야 할 것이며, 동시에 이런 활동이 원활하게 이루어질 수 있도록 충분한 예산이 뒷받침되어야 할 것이다.

3. 주차문제 해결을 위한 장기적인 로드맵 수립

불법주차근절의 문제는 많은 주차공간의 확보, 주차선의 타당성 검토를 위한 이해관계자 및 시민의 의견수렴, 시민들의 의식 개선 등을 포함하는 일로서 짧은 시간 내에 해결될 수 있는 것은 아니다. 주차공간은 사적재화의 성격을 띠고 있다. 정부가 불법주차의 근절이란 측면에서, 혹은 대중교통이용의 유도 등을 위해 공공주차장의 공급을 맡을 필요도 있지만, 민간부문이 활발하게 참여할 필요도 있다. 이런 과제는 다양한 유인의 설정도 필요하고, 토지이용의 문제, 민간 주차장업에 대한 기대 등을 포함하고 있어 상당한 시간이 소요된다. 또한 주차선의 재검토, 간선도로 및 이면도로의 주차문제 혹은 노상주차를 위한 규칙의 재검토 등은 상당한 이해관계자들에게 상당한 갈등을 노정할 수 있어 충분한 의견수렴을 거쳐야 할 것이며, 이를 위해서는 상당한 시간이 소요될 것으로 사료된다. 뿐만 아니라 이런 문제 해결 중 시급히 해결해야 할 과제와 장기적으로 해결해야 할 과제도 있을 것이다.

게다가, 주차는 교통 행위의 한 부분이므로 교통의 기본 방향과도 일치하여야 할 것이다. 예컨대, 지역사회전체의 입장에서 시민들이 대중교통을 보다 많이 이용하도록 기대하고, 교통정책의 방향도 이런 관점에 서있다면, 많은 주차 공간의 확보를 통한 값싼 주차공간의 공급이 바람직한가에 대해 다시 검토해 봐야 할 것이다. 즉, 주차문제의 해결은 교통문제해결의 맥락에서 검토되어야 할 것이며, 주차거버넌스 활동은 교통거버넌스 활동과 연계되어 이루어져야 한다. 이런 맥락에서 보면, 주차공간의 확보를 공공부문과 민간부문의 참여, 주차선의 재정비와 주차활동에 대한 새로운 규칙 설정, 시민들의 의식구조 개선을 위한 캠페인 전개 등을 필요로 하는 주차문제의 해결은 단기적으로 이루어질 수 있는 것도 있겠지만 장기적으로 이루어질 수 있는 것도 있다. 따라서 주차문제 해결을 위한 장기적인 로드맵이 수립되고 이에 따른 다양한 주차정책이 수립되고 집행되어야 할 것이다. 특히 불법주차단속은 기초자치단체에서 맡고 있는데, 구청장이 선거를 의식하여 단속을 철저히 하지 않는 경향이 있는데, 이를 막기 위해서는 향후 ‘주차질서의 확립’ 혹은 ‘불법주차단속’을 주차서비스 성과지표로 설정하는 것이 필요할 것이다.

4. 민간주차장업 진입 유인 설정

부산시는 향후 지역 내의 관련 민간주차업자를 주차거버넌스의 중요한 하나의 축으로서 인정하여 실질적인 문제해결을 위한 파트너십 형성을 위한 노력이 필요하다. 왜냐하면 이러한 과정은 그 자체도 중요하겠지만, 그 과정에서 지역의 다양한 인사와 시민들의 협력과 관심을 집중시킬 수 있기 때문이다.

주차장 유형별로 생각할 때 노상주차장이나 혹은 지하철 환승역의 경우 일반적으로 정부가 공급하고 있으나, 민간주차장은 유료로 민간이 공급하고 있다. 이런 주차공간이 하나의 사적 재화와 서비스라는 관점에서 보면 민간부문이 더욱 많이 맡는 것이 바람직하다. 특히, 노상주차장은 도로기능을 잠식함으로써 교통소통에 장애가 될 수 있고, 건축물부설주차장은 특정인들만이 주로 이용하는 주차서비스라는 한계가 있으므로 효과적인 주차공간 확보율을 질적으로 제고하기 위해서는 안정적인 노외주차장의 공급이 가장 바람직하다. 그러므로 교통소통에 장애가 되는 노상주차장보다는 민간노외주차장업의 유인을 통해 주차문제를 하는 것이 더욱 현실적인 방안이라 볼 수 있다. 현재 부산시의 주차장업은 인허가제가 아닌 신고제로 운영되고 있어, 주차장업이 하나의 사업으로서 경제적 타당성이 있으려면 비용에 비해 수익이 어느 정도 보장되어야 할 것이다. 그러나 간선도로의 노상이나 이면도로에 불법주차를 하여도 단속을 제대로 하지 않는다든지, 공공주차장의 주차요금이 지나치게 싸면 민간부문의 주차장업은 존속하기 어려울 것이다. 앞으로 주차로드맵의 따라 일정한 주차공간을 확보해주고, 일정기간 후에는 불법단속을 철저하게 함으로써 민영 주차장에 대한 수요가 확실하게 생길 수 있도록 보장해 주어야 할 것이다. 또한 도심의 토지 비용이 워낙 비싸고 불법주차를 해소할 수 있는 긍정적 파급효과를 고려하여 주차장업의 초기 진입시 세제상의 혜택이나 보조금 지원 등을 검토할 필요가 있다.

5. 토의 및 담론의 문화와 신뢰구축

주차질서 준수에 대한 공동체의 신뢰는 사회적 자본으로서 거버넌스 구축에 긴요한 요소이다. 현재 부산시를 포함한 지방대도시에는 불법주차문제와 이로 인한 교통 혼란에 대한 담론과 토의문화가 성숙되어 있지 않다. 시민에 대한 생활규제인 주차단속에 대한 불만과 비현실성에 따른 주차단속의 찬반의 격렬한 논쟁거리를 합리적으로 풀어 나가려는 의지와 기술이 발달되어 있지 않은 상태이며, 대화와 타협을 위한 문화가 토착화되지 못한 상태이다. 불법주차단속의 정책집행과정에서는 차이보다는 공감을, 비판보다는 협력이라는 차원에서 접근해야만 한다. 이에 다음과 같은 과정이 필요할 것으로 생각된다. 우선 오프라인(off-line)상에서는 주차관리부문에서 기획과 시설관리, 단속업무별로 이슈네트워크의 주제를 발굴하고, 이슈별로 전문가와 이해집단을 취합하여 이슈네트워크화를 도모해야 한다. 그리고 상위부처인 교통국은 관련부처와 이해집단을 취합하여 종합네트워크화하고 부산시는 주차문제의 이슈별로 정책공동체화 할 수 있는 전략을 만들어야 한다. 그리고 온라인(on-line)상에서는 불법주차와 주차민원에 대한 시민과의 대화를 활성화하기 위해 별개의 콘텐츠를 개발하여 시행하는 것이 바람직하다.

온라인 상에서 영국의 경우, 런던시와 런던교통공사가 2006년 8월부터 10월까지 시내 주차관련 규제에 대한 시민 의견을 수렴해 정책을 수정, 2007년 4월부터 시행할 계획이다. 런던 시민이나 관계자는 불법주차 범칙금, 버스 전용차선 문제, 불법주차 유형별로 세분화된 범칙금 및 벌점 부과방안에 대해 전자우편이나 전화, 홈페이지(www.alg.gov.uk/parkingconsultation)를 통해 의견을 낼 수 있다(한국행정연구원, 2006).

불법주차문제는 주차공간의 부족, 불법 주차하는 개인의 의식과 사회문화, 불법주차 단속의 미흡이나 혹은 이에 대한 극렬한 반발 등 여러 요인과 관련되어 있다. 따라서 새로운 주차규칙, 예컨대 어느 일정시점과 공간에는 주차가 가능한가뿐만 아니라 새로운 주차문화의 확립을 위해서는 시민들이 참여하여 의견을 개진하고 이를 반영할 수 있어야 시민들이 주차질서를 수요하고 동시에 시민들이 주차질서를 지킬 것이란 믿음이 생겨날 수 있다. 이를 위해서는 시 차원에서의 공청회도 필요하겠지만 각 지역 또는 구별로 그 지역의 특성을 반영하고 시민들이 지킬 수 있는 주차규칙을 설정할 수 있다.

전 세계에서 성공적으로 공유자원의 관리하고 있는 사례를 연구하여 공유자원의 효율적 관리 방안을 제시하고 있는 E. Ostrom도 공유자원의 이용과 관련한 규칙이 현지의 실정에 잘 맞아야 하며, 이런 규칙의 타당성이나 개정과 관련하여 야기되는 갈등을 해소하기 위해 이의를 제기할 수 있고 이를 결정하는 의사결정의 장(arenas)을 지역 내에 두어 공유자원 이용자들이 이 장에 쉽게 접근할 수 있어야 한다는 점을 지적하고 있다(Ostrom, 1990: 90; MCkean, 1992: 275).

이런 절차를 거침으로써 시민들 사이에 부산지역의 주차질서가 잘 지켜질 것이라는 상호 신뢰의 터전이 구축될 수 있다. 이런 신뢰는 Francis Fukuyama(1995)가 지적했듯이 중요한 사회적 자본이 될 것이다. 즉, 주차거버넌스 구축의 전제는 부산시와 주차행정공무원에 대한 시민과 시민단체의 신뢰 구축이 관건이다. 불법주차단속의 경우, 초기에 분명한 홍보와 방침이 서지 않으면 시민이 민원을 제기하는 등 난맥상이 복합적으로 작용할 소지가 많다. 더구나 1000억 원이 넘는 과태료 미납과 같은 시민의 불응 행태로 볼 때 지역의 시민과 시민단체는 지방정부의 주차문제해결을 위한 의지와 노력에 대해 전폭적인 신뢰를 보내고 있지는 않을 것으로 추정된다. 이는 비단 불법주차단속이라는 규제정책의 목표와 수단에 대해서도 비효과적으로 생각하고 있는 것으로 나아가 부산시와 공무원 전체에 대한 신뢰를 흔들 소지도 있다. 이에 신뢰 구축의 전제는 앞에서 밝힌 바처럼 부산시가 주차문제에 대한 참여를 전제로 요구사항을 듣고 이를 제대로 반영하는 노력을 보임으로써, 시민이 불법주차단속을 당하더라도 상대적인 불신과 박탈감이 생기지 않도록 하는 점이 중요하다.

6. 주차선 정비를 통한 주차선의 타당성 제고

불법주차 거버넌스의 다른 전제는 지방정부가 지역실정에 맞는 주․정차선의 재정비를 통해 절대 주․정차가 불가능한 곳과 일정한 시간대에 일정한 시간 동안 주차가 가능한 곳을 분명하게 설정함으로써 일정한 시간대에 주차한 것이 불법주차가 되지 않도록 해야 한다. 이런 문제는 특히, 다양한 입장에 있는 많은 사람들의 견해를 수렴하는 노력이 필요하다. 특정 시간대에 특정도로에 주차가 불가피하면, 이런 주차를 유료로 할 것인지 무료로 할 것인지에 타당한 검토가 있어야 한다. 예컨대, 부산은 서면, 광복동 등과 같은 도심상가지역 노상에 주차가 가능한지, 불가능한지를 상가지역 주민, 통행인들인 시민들의 다양한 의견을 수렴하여 타당성 있으면서 바람직한 주차규칙의 설정 내지는 재검토가 필요하며, 이런 결정과정에 시민들의 참여를 통해 그 결과를 수용하도록 하는 노력이 필요하다. 또한 간선도로인 남항 부두 앞 해안도로에 대형화물차가 상시적으로 불법주차를 하고 있는데, 이런 주차가 불가피한지를 이해 관계자 및 전문가, 시당국 등이 함께 검토하는 노력이 필요하다. 만약 주차가 불가능하다면, 이런 불법주차에 대해서도 철저한 단속과 제재의 이행이 필요하다. 이를 위해서는 화물차주나 운전자들과 시당국과의 대화와 문제해결의 노력이 필요하다. 지역실정에 맞는 주정차선의 재정비는 고지대와 일반주거지역의 경우 더욱 긴요하며, 이런 재정비과정에서 시민들의 의견수렴이 이루어져야 할 것이며, 단기적 해결보다는 장기적 해결이 요망된다.

7. 불법주차의 철저한 단속과 시민캠페인 전개

현재는 부산시 전역에 걸쳐 불법주차가 만연하고 있지만, 현지의 실정에 맞게 주차선을 재정비하고, 정부와 민간 부문을 통해 주차공간을 충분한 공급한 후에는 불법주차를 철저하게 단속하고, 동시에 단속에 따른 제재도 엄격하게 시행해야 한다. 불법주차가 엄격하게 단속되지 않으면, 시민들도 불법주차를 쉽게 하게 되고, 동시에 불법주차가 워낙 만연되어 있으면 그 단속도 결코 쉽지가 않다. 그러나 불법주차가 별로 많지 않으면 그 단속은 상대적으로 쉬워질 것이다. 또한 현재 불법주차에 따른 과태료를 제대로 납부하지 않는 사람들이 많은데, 이에 대한 특별한 조치가 이루어져야 한다. 이런 제재의 내용에 대해서도 주차거버넌스를 통해 해결하는 것이 바람직하다. 차량이나 통행인구가 많은 지역의 노란색 실선을 위반한 차량은 견인하고, 차량이 많지 않아 교통을 크게 방해하지 않는 경우에는 주차위반 고지서를 발부하는 등 제재의 내용이 위반한 내용에 비례하도록 결정되어야 한다(Mckean, 1992: 275). 그래야만 공동체 내에서 도로를 이용하거나 주차를 하는 사람들의 불만이 크지 않을 것이며, 그 제재를 수용할 것이다.

단속과 함께 병행하여야 할 것은 시민캠페인이다. 불법주차는 다양한 원인에 의해 야기되지만, 종국적으로 주차하는 개인의 행태에 의해 결정된다. 이런 행태는 개인에게 이익이 되는 합리적 행위로서 나타나기도 하겠지만, 주차문화에 의해 크게 영향을 받을 수 있다. 주차문화는 하루아침에 형성되는 것은 아니지만 시민들이 지속적으로 주차 질서를 준수하려는 의지를 갖는 것에 의해 크게 영향을 받게 된다. 이런 시민들의 의지는 철저한 주차단속과 더불어 언론의 지속적인 주차질서 준수 캠페인을 통해 확립될 수 있다. 따라서 주차서비스 개선 로드맵에 따라 각 시점에서 요구하는 주차질서를 시민들이 준수하도록 하는 언론의 캠페인은 부산광역시 주차질서 확립을 위한 토대가 될 것이다.

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김  인(金 仁): 서울대학교 대학원에서 행정학박사학위(공공서비스 배분의 결정요인과 형평성에 관한 연구, 1986.8)를 취득하였으며, 현재 부산대학교 행정학과에 교수로 재직 중이다. 1992년부터 1년 간 미국 인디아나대학교 「정치이론 및 정책분석연구소」에서 풀브라이트 객원교수를 역임한 바 있다. 주요 관심분야는 도시공공서비스론, 정책분석론, 정책평가론 등이며, 주요 논문으로서는 “지방정부의 공공서비스 전달에 있어서 거버넌스 구조가 성과에 미치는 영향: 서비스 유형별 비교분석”(2006), 자율관리어업 시범사업 정책효과평가(2004) 등이다. 부산대학교 행정대학원장, 한국지방정부학회 회장, 서울행정학회 회장, 중앙인사위원회 업무평가위원, 부산광역시 인사위원등을 역임하였고, 행정자치부 시민단체지원사업 심의위원, 부산광역시 행정서비스헌장 심의위원 등을 맡고 있다.<E-mail: inkim@pusan.edu>

우양호(禹良昊): 부산대학교 행정학과 박사과정을 수료하고, 동 대학 지방행정연구소 특별연구원으로 근무하고 있다. 주요 관심분야는 정책학, 공공관리, 인사행정, 계량분석이다. 최근 주요 논문은 “SERV*OR 척도를 이용한 민원행정기관의 서비스지향성 분석(2005)”, “행정학 분야 학문후속세대의 연구실태와 지원정책(2005)”, “행정서비스 품질평가척도의 적합성 비교에 관한 연구: 민원행정서비스이용고객을 대상으로(2006)” 등이다.

<E-mail: woo8425@hanmail.net/논문접수일: 2007. 4. 13/심사개시일: 2007. 4. 20/심사완료일: 2007. 4. 30>