환경분쟁의 소송 대체적 해결기제(ADR)에 관한 연구:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 249～271

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한․일 환경분쟁 조정제도를 중심으로

A Study of Alternative Dispute Resolution in Environmental Dispute:

A Comparative Analysis of the Korea and Japanese Systems

박 영 세(부산광역시청)

인간의 삶의 질이 향상되는 가운데 끊임없이 일어나고 있는 환경분쟁은 분쟁지역의 광범위성, 분쟁당사자의 집단성, 사람의 생명과 건강의 관련성, 피해와 가해행위와의 상관관계 규명의 곤란성, 신속한 해결의 필요성 등의 특성을 가지고 있다. 그러나 분쟁해결의 전형인 정식적인 재판은 재판자체의 복잡성, 형식성, 고비용, 장기성 등과 더불어 환경소송 자체의 원고적격의 문제, 입증책임의 어려움 등으로 말미암아 소송을 꺼려하고 있어 소송 대체적 분쟁해결기제(ADR)가 대두하게 되었다. 오늘날 ADR을 활성화하려는 움직임은 세계적인 추세이고 그 이론이 보편화되고 있다. 이러한 ADR의 이론적 내용을 토대로 현재 시행되고 있는 우리나라의 환경분쟁조정제도와 일본의 공해분쟁처리제도의 운영 실태를 분쟁조정제도․제도의 이용실태․제3자의 개입성․경제성․전문가의 활용성․당사자의 자율성 등의 기준에서 비교분석하여 우리나라의 환경분쟁조정제도의 개선점을 도출하였다. 즉, 조정위원회의 기능 보완, 중앙과 지방의 기능 재배분, 조정위원회의 운영 내실, 조정 전 단계에서 분쟁을 해결할 수 있는 제도적 기틀 마련, 분쟁의 대종을 이루는 소음․분쟁에 대한 대처, 다양한 소송 대체적 해결기제의 개발과 연구 및 홍보 등이 필요함을 제시하였다.

주제어 : 분쟁조정제도, 제3자의 개입성, 경제성, 전문가의 활용성, 당사자의 자율성

Ⅰ. 서  론

인간의 행복추구를 위한 개발이 지속되는 가운데 환경분쟁 또한 우리 주변에서  끊임없이 일어나고 있어 사회문제화 되고 있다. 더구나 환경분쟁은 우리들의 삶의 질이 향상되고 민선자치 이후 정부에 대한 주민의 욕구가 증대됨에 따라 건축으로 인한 일조권과 소음․진동으로 인한 이웃 간의 분쟁에서 한강, 낙동강 등의 수질과 관련된 광역자치단체간의 분쟁에 이르기까지 그 분쟁이 다발적이고 태양도 다양하기에 이르렀다. 어느 분야를 막론하고 분쟁이 있는 곳에는 해결기제를 찾기 마련이다. 일반적으로 분쟁이 양 당사자 간의 문제라고 한다면, 협의를 바탕으로 해결되기도 하고, 제3자가 개입하여 조정, 중재, 재판 등의 형식으로 해결되는 것이 전형적이라고 할 수 있다. 그러나 분쟁당사자간에 공공부문이 개입하게 되면 문제는 간단하지 않게 된다. ‘피해를 입는다’ 고 주장하는 당사자는 인․허가권을 가진 공공기관에 그 시정을 요구하는 진정 등의 형태로 민원을 제기하는 등 공공기관이 나서서 이를 해결하여 줄 것을 강력하게 요구하게 되는 것이다. 이러한 강력한 요구의 형태는 1인 시위에서부터 집단적인 시위 등 다양한 형태로 발생하고 있어, 광역자치단체와 기초자치단체의 경우 하루도 바람 잘 날 없는 것이 오늘날의 현실이다.

환경분쟁의 경우 국가나 지방자치단체가 깨끗하고 쾌적한 환경을 보전하는 책무를 지고 있으며, 건축허가, 환경시설의 입지결정 등 환경분쟁의 불씨를 가져오는 인․허가권을 가지고 있으므로, 공공부문이 개입되어 있는 것이 대부분이라고 할 수 있다. 따라서 이러한 분쟁을 해결하기 위한 민원처리제도, 환경분쟁조정제도 등의 행정기관 내부의 분쟁해결 기제로서 제도적 장치가 마련되어 있다. 그럼에도 불구하고 지방자치단체는 끊임없는 진정과 시위 등에 시달려야 하고, 환경을 매개로 한 분쟁이 증가추세에 있다.

이러한 맥락에서 中島正博․川原惠樹(1995: 148) 등은 환경자원 이용의 인․허가와 환경보호의 역할․권한을 가진 정부기관은 환경분쟁을 해결하는 열쇠를 쥐고 있다고 지적한다.

환경분쟁의 소송 대체적 해결기제(ADR)에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

이러한 맥락에서 본 연구는 환경분쟁 해결을 위한 현행의 제도적 장치에는 문제가 없는지, 문제가 있다면 어떤 부분이 보완 또는 개선되어야 할 것인가를 일본의 제도와 비교분석하여 모색하는 것이 연구의 일차적 목적이다. 그리고 이러한 연구목적을 달성하기 위한 연구범위로서 소송에 의한 분쟁해결보다는 행정기관에 의한 소송 외의 분쟁해결 즉, 소송 대체적 분쟁해결기제(Alternative Dispute Resolution: 이하 약하여 ADR이라고 표현함)에 주목하고자 하였다.

우리나라에서는 ADR에 대한 용어가 익숙하지 못하여 여러 형태로 불리고 있다. ‘소송외적 분쟁해결(황적인, 1993)’, ‘소송외 방법을 통한 분쟁의 해결(이상돈, 1989)’, ‘재판에 의하지 아니한 분쟁해결방법(송상현, 1994; 양병희, 1994; 장문철, 1994)’, ‘재판외 분쟁해결제도(장문철, 1996)’, ‘대체적 분쟁해결제도(김준한, 1996;  권해수․서순복, 1996)’ ‘대안적 분쟁해결제도(장영두, 2000)’ 등 다양하게 불리고 있으나, 본고에서는 ‘Alternative(대체적인)’의 의미가 ‘소송 대체적인 것’을 의미하므로 ‘소송 대체적 분쟁해결기제’ 또는 ‘소송 대체적 분쟁해결’ 로 부르고자 한다.

1970년대 미국에서 전개된 소송 대체적 분쟁해결은 소송에 의한 분쟁해결이 장기간, 고비용, 저효율에 대한 반성으로부터 출발하여 상당한 성과를 가져옴으로써 지금은 공공부문에까지 확대되어 시행되고 있다(Senger, 2004: 7-17). 이러한 이론을 바탕으로 현행 우리나라에서 시행되고 있는 소송 대체적 분쟁해결 기제 즉, 환경분쟁조정제도의 실태를 분석하면서, 우리와 행정행태가 비슷하고 환경선진국이라고 할 수 있는 일본의 공해분쟁처리제도와 비교해 봄으로써 문제점을 발견하고 개선방향을 제시하고자 하였다.

Ⅱ. 환경분쟁 해결기제에 대한 이론적 논의

1. 소송적 분쟁해결의 한계와 ADR의 대두

1) 소송적 분쟁해결의 한계

어느 분야의 분쟁에서와 마찬가지로 환경분쟁 해결에 있어서도 가장 전형적이고 종국적인 해결방법은 사법기관의 재판에 의한 해결이라고 할 수 있다(홍준형, 1996: 325). 그러나 소송에 의한 환경분쟁 해결은 환경분쟁의 특성과 결합하여 여러 가지 문제들이 지적받고 있다(권해수ㆍ서순복, 1996: 325-328). 첫째, 환경분쟁의 행정소송에서는 집단성, 광역성으로 말미암아 원고적격의 문제가 발생하고, 집단적 분쟁해결의 소송절차가 미비되어 그 처리에 어려움이 있으며, 3권 분립에 입각하여 행정상 이행소송이 허용되지 않는 등의 문제점이 있다. 둘째, 환경분쟁의 민사소송에서는 환경분쟁의 복합성으로 말미암아 가해자나 피해자를 측정하기 어렵고, 고의․과실과 인과관계의 입증책임을 피해자가 져야하는 원리 때문에 피해자가 이를 수행하기 어려운 측면이 있다. 이러한 문제로 무과실책임, 개연성이론, 입증책임의 전환 등을 내용으로 하는 판례가 등장하고 있다.

이처럼 정식적인 재판에 의한 분쟁해결은 해결과정이 복잡하고 해결에 장기간 소요되며, 고비용ㆍ저효율 등의 문제점이 수반하게 된다. 따라서 환경분쟁의 다양한 특성들에 따라 어떤 법제에 의해, 어떤 수단으로, 어떻게 환경분쟁을 예방하고 신속, 적정하게 해결할 것인가는 환경행정상의 중요한 정책과제가 된다(張本 燦, 2006: 2-3). 이러한 측면에서 전문가의 활용이 가능하고, 간편하고 신속하며, 저비용ㆍ고효율의 소송 대체적 분쟁해결제도가 필요하게 되는 것이다(김유환, 2001: 90). 다시 말해, 환경분쟁은 그 특성상 신속하게 해결되어야 할 과제임에도 환경분쟁 자체의 문제와 소송자체의 특성 즉, 절차의 복잡성, 형식성, 고비용, 장기성 등에 기인하여 소송당사자들이 꺼려하는데, 이러한 이유들로 인하여 소송 대체적 분쟁해결기제가 대두하게 되었다(이점인, 1999: 74).

1972년 진해화학에 의한 수질오염으로 김 양식장을 망친 어민들이 제기한 손해배상청구소송은 14년만인 1986년 10월에야 최종판결이 내려졌는데, 그 동안 재판비용을 감당하지 못하여 중도에서 소송을 포기한 어민도 있었고, 장기간 소송이 진행되는 도중 자살한 어민도 2명이 있었다.

일본에는 재판을 신속히 처리하기 위해 ‘재판의 신속화에 관한 법률(2003. 1. 16제정)’, 가사조정법․민사조정법의 개정 등을 통해 노력하고 있지만, 이러한 노력을 멈추게 하기 위해서는 ADR에 대응하여 재판소도 유연하게 대응하고 변화해 가는 것이 또 하나의 국가시책으로 되어 있다(藤井克己, 2006: 7).

2) 소송 대체적 분쟁해결기제(ADR)의 대두

소송 대체적 분쟁해결기제의 기원은 1976년 미국의 미네소타주 세인트폴에서 전 대법관인 Warren E. Burger가 ‘사법행정의 대중적 불만족의 원인’(the Causes of Popular Dissatisfaction with the Administration of Justice)을 주제로 개최한 파운드회의라고 할 수 있다. 그 후 이 운동은 이웃 분쟁해결센터(NJC: Neighbourhood Justice Center)의 등장으로 전기를 맞았고, Frank Sander가 제안한 멀티도어코트하우스(Multidoor Courthouse)의 설치로 NJC와는 달리 조정뿐만 아니라, 중재(arbitration), 사실발견(fact finding) 등 다양한 ADR이 활용됨으로써 복잡하고 중요한 사건까지도 법정(소송)밖에서 해결될 수 있게 되었다. 그리고 1991년에는 행정사건에 관하여 ADR을 채용하도록 하는 ‘행정ADR법’(the Administrative Dispute Resolution Act of 1990)이 시행되었다(권순일, 1993: 171-179). 이제 미국의 ADR 운동은 시작초기와는 달리 성숙한 단계이고(이점인, 1999: 81), 환경분야에서도 ADR의 이용증가를 선언하기에 이르렀다(O'Leary․Bingham, 2003: 253).

19세기 후기부터 20세기 초기에 걸쳐 유럽에서는 법학비판, 자유법운동, 법사회학이 발생하였고 Pound는 이런 문제들에 큰 관심을 가지게 되어 법 형식주의(legal formalism)를 비판하였다. 1906년 8월 29일 그가 네브라스카대학의 법학교수였던 때에 미네소타주의 세인트폴에서 개최된 미국변호사협회의 연차대회에 초대되어 행한 동명의 연설은 후에 커다란 반향을 불러일으키게 되었다. 이 회의를 파운드 회의라고 부른 것은 로스코 파운드가 지적해온 비판을 겸허히 받아들인다는 의미에서 붙여졌다(반흥식, 1998: 48에서 재인용).

이것은 미 법무장관이었던 Griffin Bell의 주도로 조정(mediation)제도의 효과성을 검증하기 위해 Kansas City, Atlanta, Los Angeles 세 곳에 시범사업으로 설치하였고, 그 결과 상당히 긍정적인 결과가 나오자 1980년에 분쟁해결법(Dispute Resolution Act)이 제정되게 되었다(권해수․서순복, 1996: 291-292).

미 변호사협회(AAA)는 그의 아이디어를 채택하여 Texas 주의 Houston,  Oklahoma 주의 Tulsa와  District of Columbia의 3곳에 멀티도어 코트하우스(MC: Multidoor Courthouse)를 설립하였다(Nolan-Haley, 2002: 6).

1992년의 경우 약 4만건의 민사사건이 법원 밖의 사적기구에 의해 처리되었고, 사적기구인 5대 조정회사(private mediation firms)가 매년 처리하고 있는 사건은 약 10만건이며, 약 600개의 대기업이 ADR을 활용하기로 결의한 일도 있으며, 연간 25만명이 중재를 이용하고 있다. 그리고 193개 법과대학 중 164개교가 ADR강좌를 개설하였고, 200여개의 경영대학원에서 ADR 강좌를 제공하고 있다. 1990년부터 모든 주정부가 어떠한 형태로든 ADR프로그램을 가지게 되었는데 그 숫자는 1,200개를 상회하며, 지역분쟁해결센터나 멀티도어 코트하우스의 숫자도 1980년대의 80개에서 1992년에는 400개로 늘었다(권순일, 1993: 177-178).

일본에서는 사법제도개혁의 움직임과 함께 이 제도의 필요성이 제기되었고(小島武司, 2005: 6-7), 2001년 6월에는 사법제도개혁심의회가  ‘재판기능의 충실함과 아울러 ADR이 국민에게 재판과 비견되는 매력적인 선택체가 되도록 확충과 활성화를 도모해야 한다’ 고 제언하게 이르렀다(小島武司, 2001: 10). 또한 2001년 ‘쥬리스트(ジュリスト)’ 9월호에  ‘ADR의 현상과 이론’이라는 특집에 많은 논문이 게재되었으며, 2004년 12월 ‘재판 외 분쟁해결 절차의 이용촉진에 관한 법률(법률 제 151호)’이 제정․공포되어 법적 체제를 갖추게 되었다(落 美都利, 2005: 1).

小島武司.(2001: 10-18), 廣田尙久.(2001: 19-25), 山本和彦.(2001: 26-34), 早川吉尙.(2001: 35-41), 笠井正俊.(2001:  57-64), 三上威彦.(2001: 65-71) 등 15편이 발표되었다.

우리나라는 1990년대 중반에 변호사협회가 중심이 되어 ‘인권과 정의(1994년 7월호)’, ‘시민과 변호사(1996년 10월호)’ 등의 잡지에 ADR의 특집을 게재하였고, 법원부속형의 조정제도가 다소 활발해지고 있으나, 행정부 내에서는 아직까지 미온적인 편이다. 2005년 5월 27일 정부가 제안한 ‘공공기관의 갈등관리에 관한 법률안’도 국회에 계류 중에 있으며, 2005년 1월에는 정부 직속으로 사법제도개혁추진위원회가 구성되었고, 그 활동결과 2006년 11월  ‘재판외 분쟁해결제도 활성화 방안’ 건의안을 의결하여 정부에 제출한 정도이다.

부산지법은 지난해 100명에 비해 76명이 늘어난 176명의 조정위원을 확충하여 민사, 노동, 의료 사건 등 각종 분쟁에 대해 조정자 역할을 강화하게 되었다(국제신문, 2006. 3. 8자 보도).

법률안이 통과되지 않자 정부는 2007년 2월 12일 대통령령으로서 ‘공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정’을 제정 공포하였고, 공포 후 3월이 경과한 날부터 시행된다.

2005년 1월 18일 첫 회의 개최이후 2006년 11월 20일  제14차 회의까지 많은 제도개선안을 도출하였고, ‘사법개혁법안 입법촉구 결의문’을 채택하였다.

2. 소송 대체적 분쟁해결기제(ADR)의 개관

1) ADR의 종류

어느 분야를 막론하고 분쟁해결의 가장 일반적인 형태는 협상(negotiation)이다. 협상은  당사자들 스스로가 절차를 조정하고 타협에 의거 합의를 도출하므로 가장 이상적인 분쟁해결방법이라고 할 수 있다. 만약에 당사자들 스스로 분쟁해결이 어려우면, 제3자를 끌어들여 해결을 시도하겠지만 필수적인 것은 아니다. 실제로 제3자 개입방법의 구별은 중립자로서 제3자가 분쟁해결의 권한을 가지느냐, 아니면 단순히 당사자들의 보조적인 역할을 하느냐에 따라 달라진다. 전자의 전형적인 방법은 소송에 의한 재판(adjudication)이고, 후자의 전형적인 방법은 조정(mediation)이다(Goldberg, Sander, Rogers and Cole, 2003: 3-6).

환경분쟁의 해결기제 또한 같은 맥락에서 당사자의 자율적인 해결방법과, 제3자의 개입에 의한 해결방법으로 대별할 수 있고, 제3자의 개입에 의한 해결방법도 공식적이고 구속적이며, 강제적 개입인 소송에 의한 분쟁해결과, 비공식 또는 공식적이고, 자율적이며, 비강제적인 소송 대체적 분쟁해결(Alternative Dispute Resolution)로 <그림-1>과 같이 대별할 수 있다.

<그림 1> 환경분쟁 해결의 기제

								자율적 해결																협상
환경분쟁
																소송에 의한 해결								재판
								제3자 개입 해결
																소송 대체적 해결								조정, 중재 등

Goldberg, Sander, Rogers and Cole(2003: 5-6)와 Patterson and Seabolt(2001: 9-10)는ADR의 전형적인 것으로 협상, 조정, 중재를 들고 있고, 이들이 혼합된 다양한 해결기제로 미니재판(Minitrial), 약식배심원(Summary Jury Trial: SJT), 조정해결회의(Moderated Settlement Conference: MSC), 민간재판(Private Judging), 알선(Conciliation), 조정-중재(Med-Arb), 초기중립적 평가(Early Neutral Evaluation: ENE) 등을 제시하고 있다.    그런데 엄격한 의미에서 협상은 ADR 범주의 바깥에 위치하지만, 제3자에 의한 문제해결방식의 기본적 기법을 제공하고 있으므로 종종 소송 대체적 분쟁해결 기제로 분류되기도 한다(나태준, 2005: 113). 그러나 본 연구에서는 협상은 자율적 해결기제의 전형으로 간주하여 연구의 범위에서 제외하였다.

심리형태로서 당사자의 변호사는 약식의 서식에 의거 주장을 제시하고, 분쟁사건의 전문가가 주재하며, 양 당사자는 권한을 가지고 협상에 임하고 합의는 계약에 따라 강제성을 가지나 사적이고 비구속적이다.

증거와 논점의 요약은 각 분쟁당사자의 배심패널에 의거 제시되며, 패널은 경청과 조언을 하지만, 양 당사자가 해결에 이르도록 하기 위해 꼭 평결을 하는 것은 아니다.

각 당사자의 변호사가 약식 서식에 의거 주장을 제시하는 약식심리이며, 조언을 하는 세 명의 법률가인 패널에 의거 주재된다. 당사자는 주장 후에 협상에 임하고, 합의는 계약에 의거 강제성을 띠며, 결과는 사적이고 비구속적이다.

당사자들이 합의로 선임한 제3자에게 소송심리에 필요한 판사로서의 권한을 부여하는 것으로 캘리포니아에서는 당사자들의 비용으로 은퇴 변호사에게 사건을 제출하기 때문에 ‘Rent-a-Judge’ 라고도 한다.

조정으로 일차 시도하고 결렬될 경우 중재로 전환하는 과정을 거쳐 해결된다.

법원 부속형 ADR의 하나로서 소송의 초기 단계에서 당사자 및 변호사가 사건의 개요를 설명하고 당해 사건의 문제에 정통한 경험 있는 중립적 변호사에 의한 구속력 없는 평가를 받는 절차를 거친다.

ADR의 전형인 조정과 중재 그리고 우리나라 ‘환경분쟁조정법’과 일본의 ‘공해분쟁처리법’에서 제시하고 있는 알선과 재정에 대해서만 개념을 정리하고자 한다(Patterson and Seabolt, 2001: 9-16; Ware, 2001: 6-7; 김유환, 2001: 85-86; 사득환, 1997: 191). 첫째, 斡旋은 중립적인 제3자와 양당사자가 함께하여 어떻게 분쟁을 해결할 것인가를 논의하는 제3자 개입유형 중 가장 낮은 형태의 분쟁해결방법이다. 알선위원은 당사자의 자율적인 의사로 합의를 유도하도록 노력할 뿐 조정안을 제시하지 않는다. 둘째, 調停은 조정자가 당사자간의 분쟁해결협상을 위해 보조하고, 타협안을 제시하기도 하며, 당사자가 합의하면 민사상의 화해와 같은 효력을 가진다. 셋째, 裁定은 당사자의 신청에 의거 재정위원이 사실조사와 전문가의 자문을 거쳐 심문을 개최하고 그 결과를 토대로 재결을 하는 제도이다. 사실조사와 전문가의 자문을 거쳐 심문을 하여 재결을 내리는 점에서 중재와 다를 바 없지만, 단지 신청에 있어서 당사자 일방이 신청을 하면 피신청인은 재정에 임하게 되고, 그 결과에 있어서도 불복하면 효력이 발생하지 않는 점이 중재와 다르다. 재정에는 책임재정과 원인재정이 있는데(이경환, 1999: 12), 전자는 가해자의 책임을 따져 신청인에게 배상여부를 결정하는 것이며, 후자는 가해자의 행위가 신청인의 피해에 원인이 있는 것인가를 판단하는 제도이다. 넷째, 仲裁는 중재자가 당사자의 주장을 듣고, 법과 선례를 통해 의사결정과 중재판정을 한다. 당사자의 합의에 의거 중재신청을 하게 되며 결정은 보통 구속력을 가지고, 재판처럼 주장에 한정되고 있다. 대개 공식적으로 이루어지며 상사분쟁 등 대등한 관계의 사적 분쟁해결에서 많이 이용된다.

이러한 제도를 두는 이유는 공해분쟁해결에서 문제가 되는 인과관계가 신속히 확정되면 다른 문제는 당사자간의 자주적인 교섭, 조정 등 분쟁실정에 맞추어 적절히 해결 할 수 있고, 그 인과관계는 단순히 양 당사자에 한정되지 않고 지역주민 전체에 관계되는 공공적인 성격을 가지며, 행정시책의 반영도 가능하기 때문이다(공해등심사위원회, 2005년도 연차보고서).

2) ADR의 특성

ADR은 크게 다음과 같은 특성을 가지고 있다(황재영, 1999: 171; 반흥식, 1998: 27-28; Senger, 2004: 3-7; 김유환, 2001: 84-85). 첫째, 제3자의 개입성이다. 제3자가 누구이며, 어느 정도 개입하며, 누가 제3자를 선택하느냐에 따라 해결기제도 달라질 수 있다. 재판의 재판관과는 달리 ADR에는 학식과 덕망 있는 인사의 참여(deprofessionalization), 분쟁관련 전문가가 제3자가 될 수 있다. 둘째, 경제성이다. 신청과 절차의 간편성(Informalization), 신속성(Time Saving), 저비용성(Money Saving)의 특성을 가지고 있다. 이러한 특성은 ADR의 가장 매력적인 요소라고 할 수 있다. 셋째, 당사자의 자율성이다. ADR은 합의에의 도달과 결과에 있어 전적으로 당사자의 자유의사에 의해서 분쟁을 해결한다. 이러한 특성으로 해결기제의 절차 진행 중에도 합의에 이를 수 있고, 합의된 후 당사자의 자율적인 판단으로 조정에 승복 또는 불복할 수 있다. 넷째, 전문가의 활용성이다. 제3자가 독자적인 판단이나 조정에 앞서 자료를 수집하고 조사를 하는데 분쟁관련 전문가를 활용하는 점이다. 다섯째, 비공개성이다. 절차가 비공개로 진행됨으로써 개인과 기업의 비밀이 보장된다.

이러한 다양한 ADR 특성의 정도에 따라 분쟁해결 기제의 태양을 달리 하는데, <표 1>의 좌에서 우로의 진행은 자율적인 의사결정 정도와 경제성은 낮아지는 반면, 제3자의 개입 및 구속성과 강제성은 높아지고 있음을 나타낸다(Pattersosn and Seabolt, 2001: 10;  Moor, 2003: 6-7). 분쟁당사자가 자율적인 의사결정을 강조하면서 경제적으로 분쟁해결 처리를 원하면 좌방향의 해결기제를, 어느 정도 자율적인 의사결정과 경제적인 처리를 원하면 중간위치의 해결기제를, 경제성이 떨어지더라도 권위 있는 제3자의 구속력 있는 해결을 원하면 우측의 해결기제를 선택하게 된다.

미국의 모든 ADR의 공통점은 제3자는 기본적으로 당사자가 선정하고, 시간과 비용절약, 비공개이며, 당사자의 자율성을 중시하는 점이다(上野 透․池田千惠, 2005: 20).

<표 1> 분쟁관리와 해결접근의 연속성

문제 인식	폭력 또는 비폭력적인 직접행동	비공식적 토의 및 문제해결	협상, 약식심리, ENE	알선, 조정	SJT, MSC ENE, 비구속적 중재	청문 후 결정	행정적 결정, 구속적 중재, 개인재판	재판	입법
양당사자에 의한 개인의 의사결정					개인적인 제3자의 결정			법적/공적인 제3자의 결정

a). Patterson and Seabolt(2001: 10)와 Moor(2003: 7)가 제시한 표를 일부 수정, 재작성함.

b).  SJT(Summary Jury Trial: 약식배심원), MSC(Moderated Settlement Conference: 조정해결회의),      ENE(Early Neutral Evaluation: 초기 중립적 평가).

3) ADR의 한계

ADR이 많은 분야에서 활용되고 그의 특성을 가지고 있음에도 불구하고 비판과 아울러 한계점이 있다(장영두, 2000: 53-54). 첫째, 분쟁 당사자들이 모두 ADR을 선호하고 힘이 유사할 때 효과적이다. 따라서 환경분쟁의 경우 환경단체와 시민단체는 종국에는 원하지 않는 타협을 받아들일 것을 강요받게 되는 경향마저 있다. 둘째, ADR의 과정이 그 성격상 비공개주의로 진행됨에 따라 공공의 정의에 어긋난다. 재판은 소송과정에서 사건경위가 공개되지만 ADR의 과정은 특히 정부와 주민 간에 폭증하는 환경분쟁에서 공공의 이익이 공개되지 않아 시민의 알권리가 무시될 수 있고 공공이익이 침해될 수 있다는 것이다.

이러한 맥락에서 예일대학의 Owen M. Fiss교수는 당사간의 힘의 불균형의 간과, 복수당사자의 경우 구성원의 이익을 희생하면서 타결할 가능성, ADR적 타결은 집행문제를 남겨 놓고 있으므로 완전한 타결이 아니라는 점, ADR은 분쟁을 해결하여 평화를 얻고자 하는데 그치나 소송은 헌법과 법률을 해석하고 이를 구현하는 가치를 실현시키는 광범위한 목적이 있으며, 일상적인 사건은 ADR로, 심각한 분쟁은 소송으로 하자는 주장 자체가 ADR의 취약성을 노출하는 것이라고 하면서 ADR을 비판하고 있다(이상돈, 1989: 112에서 재인용).

이상과 같은 ADR의 한계를 극복하기 위해서 Elizabeth(1995: 29)는 분명한 분쟁의 존재(an articulated dispute exists), 소수의 식별가능하고 확실한 당사자의 존재, 당사자 사이에 이슈(쟁점)의 명백화, 당사자들이 의사결정을 제어하고 영향력을 미칠 수 있어야 하는 것 등을 제시하고 있다.

Ⅲ. 분석의 대상과 분석방법

서희원(2004: 27-36)에 따르면 우리나라에서 환경분쟁분야의 ADR이라고 할 수 있는 제도적 유형은 총 일곱 가지가 있다고 한다. 그에 의하면 환경분쟁조정법상의 調整(알선, 調停, 재정), 행정심판법상의 행정심판, 헌법재판소법상의 헌법소원, 청원(헌법상의 청원과 민원사무처리에 관한 법률에 의한 민원), 감사원에 대한 청구(감사원법상의 심사청구, 부패방지법상의 국민감사청구, 감사원내부지침에 의한 감사청구), 자치단체에 대한 감사청구(지방자치법상의 처분청의 상급기관에 대한 주민감사청구, 당해 처분청에 대한 시민감사청구), 정보공개청구(공공기관의 정보공개에 관한 법률에 의한 청구) 등이라고 한다. 이 중 본 연구에서는 분석의 대상으로서 환경분쟁조정법상의 조정(알선, 調停, 재정)에 초점을 맞추고자 하였다.

왜냐하면 본 연구의 일차적 목적이 행정부 내의 법제적 해결기제로서 우리나라의 ‘환경분쟁조정법’과 일본의 ‘공해분쟁처리법’상의 환경분쟁조정제도를 비교하여 차이점과 유사점을 발견하고, 양 제도의 이용실태를 비교․분석하여 그 경향과 특이점을 파악하고자 하는데 있기 때문이다. 이러한 연구범위를 가지는 본 연구의 비교분석 기준은 먼저 양국의 제도를 조정기구 및 해결기제 측면에서 분석하고, 제도의 이용실태를 분쟁유형별 해결기제 이용실태와 해결기제별 조정기구 이용실태 측면에서 분석한다. 다음으로 환경분쟁조정법상의 조정제도에서 활용되는 기준들의 특성을 제3자의 개입성, 경제성, 전문가의 활용성, 당사자의 자율성 등으로 구분하고, 이러한 분석기준들이 분쟁해결과정에서 어떻게 작용하고 있는지를 분석하여 우리나라 환경분쟁조정제도의 개선측면을 도출하고자 하였다.

국가가 공해ㆍ환경분쟁 해결을 위해 ADR을 설치해야 할 것을 규정한 최초의 법률이다(六車命, 2000: 92).

본 연구에서 환경분쟁조정제도의 특성을 이상과 같이 제3자의 개입성, 경제성, 전문가의 활용성, 당사자의 자율성 등으로 주목한 이유는 많은 연구자들이(황재영, 1999; 반흥식, 1998; Senger, 2004; 김유환, 2001) ADR의 긍정적 특성으로 이상과 같은 요인들을 지적하고 있기 때문이기도 하지만, 무엇보다도 환경분쟁의 특성(분쟁지역의 광범위성, 분쟁의 집단성, 필연적 정부개입, 가해와 피해의 인과관계 규명을 위한 전문성, 분쟁해결의 신속성 필요)상 이상과 같은 요인들이 절실하게 필요하기 때문이다. 다시 말해, 환경분쟁을 예방하고, 신속․적정하게 해결하기 위한 환경행정상의 제도수립(환경분쟁조정제도)을 위해서는 반드시 이상과 같은 요인들이 제도에 포함되어야 한다고 판단하기 때문이다.

환경분쟁의 특성에 대해서는 법제연구원(1996: 4-5)과 김시평ㆍ이윤섭(2000: 9-10) 및 지충일(2000: 19-27)의   논문을 참고하기 바란다.

그리고 각 분석기준별 세부적인 분석기준은 다음과 같이 설정하였다. 첫째, 분쟁조정제도와 관련해서는 양국의 분쟁조정기구와 해결기제가 중요하므로 이 부분의 유사점과 차이점을 비교․분석하여 우리나라 환경분쟁조정제도의 개선을 위한 시사점을 모색한다.

둘째, 제도이용 실태는 환경분쟁 유형에 따라 어떤 해결기제로 해결하고 있는지와 해결기제들의 중앙과 지방에의 분담정도를 분석한다. 또한 2003년도부터 2005년도까지의 3년간의 분쟁해결기제별 이용실태를 분석하고, 신청자들이 중앙분쟁조정위원회와 지방분쟁조정위원회 중 주로 어디를 이용하고 있는지도 분석한다.

셋째, 제3자의 개입성에는 제3자의 구성에 전문가와 사회적 덕망인사의 위촉이 가능한 장치가 되어 있는 것인가와 그 구성권자는 누구이며, 분쟁해결과정에서 얼마나 개입하고 있는가에 대한 분석을 시도할 것이다.

넷째, 경제성은 각 해결기제(알선, 조정, 재정)의 절차상 간편성을 판단하기 위해 조정(알선)회의 및 심문회수를 분석하고, 신속성 판단을 위해 각 해결기제의 처리기간도 분석한다. 또한 저비용성의 판단을 위해 각 해결기제별 소요비용 등을 분석한다.

다섯째, 전문가의 활용성은 제3자가 알선과 조정 및 재정을 위해 사실조사한 회수를 분석하고, 각 해결기제별로 전문위원의 위촉 인원수를 분석한다.

여섯째, 당사자의 자율성은 調整절차 진행 중 합의, 조정 후 합의, 조정 후 미합의 등을 중심으로 한․일간의 실태를 비교하고, 여기에다 중앙분쟁조정위원회와 지방분쟁조정위원회간의 자율성 비교도 추가 분석한다.

이상과 같은 분석방법의 진행은 크게 제도적인 분석, 사례분석 및 통계자료분석 등으로 실시하였다. 제도적인 분석은 그 제도가 어떻게 규정되어 있는 것인지를 실정법 규정을 통하여 분석하였는데, 그럼으로써 그 차이점과 유사점을 발견하여 개선점의 발견이 가능할 것이기 때문이다. 특히 분쟁조정제도와 제3자의 개입성은 제도적 규정에 의하여 움직이는 것이고, 그 자체의 속성을 가지고 있어서 제도적 분석으로 진행을 하였다.

사례분석은 제도에 따른 실제 운영사례의 분석으로 제도에 적합한 운영여부와 그 실태를 파악할 수 있다. 위에서 언급된 분석기준들 중 경제성, 전문가의 활용성 등은 사례분석으로 진행하였다. 사례의 선정은 환경분쟁 유형들 중에서도 소음ㆍ진동 분쟁사례로 선정하였는데, 그 이유는 調整사례의 대종이 이 유형에 속하였기 때문이다. 또한 여러 사례 중에서도 되도록 양국 간의 유사한 사례를 선정함으로써 비교가 쉽도록 하였다.

제도이용 실태와 당사자의 자율성 분석은 통계자료 분석을 통하여 실시하였다. 분석 대상 자료는 3년간(2003년-2005년)의 우리나라의 ‘환경분쟁조정사례집’과 환경통계연감, 일본의 ‘연차보고서’에 수록된 통계자료 등이다. 여기서 3년간의 자료만을 분석하는 것은 분쟁해결기제가 정형화되어 있어 그다지 많은 연도의 해결사례를 분석할 필요성을 느끼지 않았고, 우리나라의 경우 중앙과 지방의 재정신청사건 관할이 2003년부터 분담되었기 때문이다.

신청금액이 1억원 이하는 지방에서, 1억원 초과는 중앙에서 담당하도록 분담되었다.

<표 2> 비교분석기준의 설정

분석기준	세부 분석 기준
분쟁조정 제도	-조정기구 -해결기제
제도의 이용실태	-분쟁유형별 해결기제 -분쟁해결기제별 이용실태 -중앙과 지방의 역할분담 정도
제3자의 개입성	-제3자 개입을 위한 제도적 장치 -제3자 구성인원수 -제3자를 지정하는 구성권자 -제3자의 개입정도
경제성	-조정(알선)회의 혹은 심문회수 -각 해결기제의 처리기간 -각 해결기제의 소요비용
전문가의 활용성	-사실조사회수 -각 해결기제별로 전문위원의 위촉 인원수
당사자의 자율성	-調整절차 진행 중 합의 -조정 후 합의 -조정 후 미합의

Ⅳ. 소송 대체적 해결기제의 실제 : 한․일간 비교분석

1. 분쟁조정제도

우리나라 행정부 소속의 환경분쟁 기본법은 ‘환경분쟁 조정법(1990. 8. 1제정, 1991. 2. 1시행)’이다. 이 법은 일본의 ‘공해분쟁 처리법(1971. 6. 1일 제정)’ 보다 무려 19년이나 뒤에 제정되어 지금에 이르고 있다. 우리나라의 법이 여러 곳에서 일본의 법을 계수한 흔적이 있어 유사점이 많지만 차이점 또한 많다(<표 3>참조). 이 두 가지 법상에 나타난 양국 간의 제도적 차이점은 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 분쟁조정기구에서 차이점이 나타나고 있다. 중앙위원의 경우 우리나라는 대통령이 임명하고 임기는 2년인데, 일본은 국회의 동의를 얻어 총리가 임명하고 임기는 5년으로서 독립적이고 사법적인 위원회 성격을 많이 가지고 있다. 지방위원회는 우리나라의 경우 위원장은 광역자치단체의 부단체장이 맡고(당연직) 위원은 자치단체의 장이 임명하나, 일본은 자치단체의 장이 의회의 동의를 얻어 위원을 위촉하고 위원장은 위원 중에서 호선하므로 행정기관에 덜 예속되어 있다고 볼 수 있다. 중앙위원회의 상임위원수 규정도 일본이 더욱 확실하고 실제에 있어서도 더 많다. 우리나라는 위원장을 포함한 위원 9인 중 상임위원은 3인 이내로 두도록 되어 있지만, 2007년 1월 현재 위원장 1명만이 상임위원이나, 일본은 위원장을 포함한 위원이 7인이나 위원 중 4인을 상임위원으로 두도록 되어 있다. 지방위원회의 위원수도 일본이 더 많이 두도록 규정되어 調整위원의 선택폭이 넓다. 일본의 경우 지방위원회를 상설하지 않으면 위원이라도 위촉해 두도록 되어 있어, 우리나라와는 다르다. 그러나 우리나라와 일본 모두 알선ㆍ조정ㆍ재정위원은 중앙과 지방의 위원 가운데 중앙 또는 지방위원회의 위원장이 각각 지명하도록 되어 있다.

일본의 43개 道都府縣 중 심사회가 구성되지 않고 위원만 위촉된 곳은 19개 縣이다.

둘째, 한ㆍ일간 제도의 차이에 있어서 두드러진 것은 해결기제의 종류이다. 우리나라에 없는 해결기제로 일본에는 직권알선, 중재, 의무이행권고가 있고, 사전적 조치로 진정 등의 처리 제도를 규정하고 있다. 재정도 일본에서는 원인재정과 책임재정으로 구분하고 있는데, 우리나라는 일본의 책임재정에 상당하는 재정만 인정된다. 또한 우리나라에서는 중대한 환경문제를 신속히 해결할 수 있도록 직권조정제도가 있으나 일본에는 없으며, 다만 직권알선이 비슷한 취지의 제도라고 할 수 있으나, 일본의 경우 당사자의 의견을 청취한 후 알선 절차를 진행할 수 있는데 반하여, 우리나라는 바로 절차를 개시할 수 있는 차이점이 있다. 환경분쟁의 사전적 조치로서 진정에 대하여 우리나라는 일반민원과 마찬가지로 환경민원에 대해서도 ‘민원사무 처리에 관한 법률’에 의거 처리하고 있으나, 일본에서는 ‘공해분쟁 처리법’에 상세한 규정을 두고 있다. 일본의 진정제도는 우리나라보다 환경분쟁을 사전에 잘 대처하도록 만들어 주는 제도라고 판단된다.

피해의 범위가 현저하고 그 범위가 넓어 공해에 따른 민사상의 분쟁이 발생하여 당사자 간의 교섭이 원활히 진행되지 않을 경우에, 당해 분쟁을 방치하면 다수 피해자의 생활이 곤란 하는 등 사회적으로 중대한 영향이 있다고 인정되는 때에 중앙위원회와 지방위원회는 당해 분쟁에 대하여 실정을 조사하고 당사자의 의견을 청취한 후 각 위원회의 의결을 거쳐 알선을 행할 수 있다(공해분쟁처리법 제27조의 2).

중앙위원회와 지방위원회는 권리자의 신청에 의거 상당하다고 인정될 때는 의무자에 대하여 당해 위원회가 행한 조정, 중재 또는 책임재정에서 정해진 의무의 이행을 권고할 수 있다(공해분쟁처리법 제 43조의 2).

환경피해로 인하여 사람이 사망하거나 인체에 중대한 장애가 발생한 분쟁, 조정가액이 50억원 이상인 분쟁(환경분쟁 조정법 제30조 및 동법 시행령 제23조).

중앙조정위원회는 중대한 환경피해가 발생하여 이를 방치하면 사회적으로 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 분쟁으로서 대통령령이 정하는 분쟁에 대하여는 당사자의 신청이 없는 경우에도 직권으로 조정절차를 개시할 수 있다(환경분쟁 조정법 제30조).

道都府縣지사와 市町村장는 공해에 관한 고정에 있어서 주민상담, 고정처리를 위한 필요조사와 지도 및 조언, 관계 행정기관에 통지 등 고정처리를 위한 필요한 사무를 처리하기 위해 공해고정상담원을 두고 (공해분쟁처리법 제49조), 중앙조정위원회는 지방자치단체의 장에 대해서, 道都府縣지사는 市町村장에 대해서 공해고정처리상황에 대한 보고를 하게 할 수 있다(같은 법 제49조의 2).

<표 3> 환경분쟁 조정기구와 해결기제 비교

분석요인	우리나라	일본
조정기구	0.중앙-중앙환경분쟁조정위원회 -1억 초과 裁定, 직권조정, 국가 또는 지방자치단체 당사자 사건ㆍ두개 지역 이상의 市道 관할 사건ㆍ지방의 이송 사건의 調整(알선, 조정, 재정) -위원장과 위원 8인(상임위원 3인 이내) -임기 2년(연임 가능) 0.지방-지방환경분쟁조정위원회(市道설치) -위원은 9인 이내(임기 2년) -위원장은 부단체장	0.중앙-공해등조정위원회 -사망 또는 개호를 요하는 피해사건ㆍ대기오염과 수질오염에 의한 동식물 피해액 5억엔 이상ㆍ항공기와 신간센 소음 분쟁ㆍ두개 지역 이상의 道都府縣 관할 사건의 調整(알선, 조정, 재정, 중재) 지방자치단체 공해진정 처리 지도 -위원장과 위원 6인(상임위원 3인) -임기 5년(재임가능) 0.지방-공해심사회(道都府縣 설치) -위원은 9인 이상 15인 이내(임기 3년) -위원장은 위원 중에 호선
해결기제	0.알선, 조정(신청조정, 직권조정), 재정 *‘민원사무처리에 관한 법률’에 의거 처리	0.알선(신청알선, 직권알선), 조정, 재정(책임재정, 원인재정), 중재, 의무이행권고 0.진정-道都府縣과 市町村에 상담원을 둠

2. 제도의 이용실태

아래의 <표 4>는 환경분쟁 유형별 해결기제의 이용실태를 한․일간 비교하여 나타낸 것이다. 먼저 2003년도부터 2005년도까지의 전체 진정 건수를 볼 때, 일본(199,724건)은 우리나라(26,529건) 보다 7.5배나 많은 것으로 나타나고 있는데, 이것은 일본이 우리나라 인구의 3배임을 감안하더라도 일본에서의 환경진정이 많이 제기되고 있음을 알 수 있다. 그리고 진정을 제기한 분쟁유형을 살펴보면, 우리나라의 경우 전체 진정 중에서 소음ㆍ진동으로 인한 진정이 44%, 대기ㆍ수질 분쟁으로 인한 진정이 40%로 나타나고 있지만, 일본은 대기ㆍ수질 분쟁으로 인한 진정이 전체의 53%를 차지하고 있으며, 소음ㆍ진동으로 인한 진정은 26%에 지나지 않고 있는 것을 알 수 있다.

또한 일본의 진정 건수가 우리나라의 7.5배나 됨에도 불구하고 전체 진정 건수 중에서 진정 단계에서 해결되지 못하고 조정의 단계로 넘어간 비율은 우리나라가 월등히 높게 나타나고 있다. 구체적으로 우리나라의 경우 전체 26,529건의 진정 중 4.3%인 1,135건이 진정 단계에서 해결되지 못하고 조정의 단계로 넘어갔으며, 일본의 경우는 전체 199,724건의 진정 중 0.03%인 56건 만이 진정 단계에서 해결되지 못하여 조정의 단계로 넘어간 것으로 나타나고 있다. 진정 처리가 미흡하면 조정의 단계로 진행된다고 볼 때, 일본은 진정단계에서 환경분쟁의 대부분을 해결하고 있는 것으로 볼 수 있다. 그리고 진정 단계에서 해결되지 못하여 조정의 단계로 넘어간 분쟁의 유형을 살펴보면, 소음ㆍ진동으로 인한 진정이 대부분인 것으로 나타나고 있다. 구체적으로 한국의 경우 소음ㆍ진동으로 인한 11,783건의 진정 중 8.6%인 1,019건의 진정이 조정의 단계로 넘어갔으며, 대기․수질로 인한 10,616건의 진정 중 0.8%인 84건의 진정만이 조정의 단계로 넘어간 것으로 나타나고 있다. 일본의 경우도 보면 소음ㆍ진동으로 인한 52,564건의 진정 중 0.005%인 28건의 진정이 조정의 단계로 넘어갔으며, 대기․수질로 인한 104,969건의 진정 중 0.001%인 15건의 진정만이 조정의 단계로 넘어간 것으로 나타났다.

이상과 같이 우리나라(90%)와 일본(50%) 모두 調整사건에서 소음ㆍ진동이 분쟁해결의 대종을 이루고 있는 것을 알 수 있다. 우리나라의 3년간(2003-2005년)의 환경분쟁조정사례집에 수록된 소음ㆍ진동으로 인한 분쟁사례를 분석한 결과 중앙에서 처리한 201건 중 도로공사 및 관리로 인한 도로관련 분쟁이 77건(38%), 아파트건축으로 인한 분쟁이 76건(38%)으로 합계 76%를, 지방의 경우 전체 78건 중 아파트공사와 관련된 분쟁이 33건(42%), 도로공사 및 관리로 인한 분쟁이 17건(22%)으로 합계 64%를 차지하고 있다. 이러한 처리실태를 미루어 볼 때, 전체 환경분쟁 중에서 소음ㆍ진동에 관한 분쟁처리만 잘 대처하여도 환경분쟁의 상당부분을 줄일 수 있고, 소음ㆍ진동 분쟁 중에서도 아파트건축과 도로관련 분쟁 대책만 잘 수립하면, 중앙과 지방에서 제기되는 상당량의 분쟁을 줄일 수 있다고 판단된다. 따라서 이 분야의 분쟁해결을 위한 많은 연구와 대안이 필요한 것으로 사료된다.

환경분쟁조정사례집에 수록된 건수는 병합심리 등의 사유로 실제처리 건수와는 상당한 차이가 있다.

<표 4> 환경분쟁 유형별 해결기제 이용실태(2003-2005)

해결기제		우리나라				일본
		계	소음ㆍ진동	대기ㆍ수질	기타	계	소음ㆍ진동	대기ㆍ수질	기타
진정 (%)		26,529 (100)	11,783 (44)	10,616 (40)	4,130 (16)	199,724 (100)	52,564 (26)	104,969 (53)	42,191 (21)
調整	계	1,135 (100)	1,019 (90)	84 (7)	32 (3)	56 (100)	28 (50)	15 (27)	13 (23)
	중앙 (%)	689 (100)	621 (90)	54 (8)	14 (2)	12 (100)	3 (42)	5 (29)	4 (29)
	지방 (%)	446 (100)	398 (89)	30 (7)	18 (4)	44 (100)	25 (56)	10 (23)	9 (21)

a). 우리나라의 2005년도 환경분쟁조정사례집ㆍ환경통계연감, 일본의 연차보고서(2005) 참고, 재구성

b). 調整건수는 조정 신청되어 분쟁처리 중 합의 해결된 건수가 포함된 것임

c). 調整은 알선, 調停, 재정을 함께 지칭한 것임

<표 5>는 분쟁해결 기제인 알선, 調停, 재정에 의거하여 분쟁이 해결된 것을 분석한 것이다. 전체 이용건수를 살펴보면 우리나라의 이용건수(1,135건)가 일본의 이용건수(56건)보다 무려 20배나 더 많은 것으로 나타나고 있다. 앞서 언급하였듯이 일본에서는 공해분쟁처리법에서 환경관련 진정 처리를 위해 많은 장치를 두고 있어, 초기단계인 진정단계에서 환경분쟁의 99.7%가 해결되는 것으로 나타났다. 따라서 진정은 다음 단계인 調整에 의한 해결을 사전에 방지하는 역할을 상당히 하고 있는 것으로 사료된다. 그리고 분쟁해결 기제별 이용실태를 살펴보면, 우리나라의 경우 전체의 93%는 재정을 이용하고 있으며, 조정과 알선의 이용비율은 각각 4%와 3%인 것으로 나타나고 있다. 반면 일본의 경우는 전체의 80%가 조정을 이용하고 있으며, 재정과 알선의 이용비율은 각각 16%와 4%로 나타나고 있다. 따라서 우리나라는 재정이, 일본은 조정이 분쟁해결기제의 대종을 이루고 있는 것을 알 수 있다. 이러한 분석의 결과 우리나라는 당사자의 자율에 의한 분쟁해결보다는 제3자의 재결에 의존하는 경향이 일본보다 상당히 높은 것으로 사료된다.

마지막으로 중앙위원회와 지방위원회간의 분담 실태를 살펴보면, 우리나라의 경우 전체 1,135건 중 60.7%인 689건은 중앙위원회에서 담당한 것으로 나타났고, 지방위원회의 역할분담 정도는 39.3%인 것으로 나타나고 있다. 그러나 일본의 경우는 우리나라와 반대의 경향을 보이고 있다. 즉, 전체 56건 중 78.6%인 44건을 지방위원회에서 담당하였고, 중앙위원회의 역할분담 정도는 21.4%에 그치고 있다. 결론적으로 우리나라는 중앙위원회에 대한 의존율이 높은 편이며, 일본의 경우는 지방위원회에 대한 의존율이 높은 것을 알 수 있다.

<표 5> 분쟁해결 기제별 조정기구 이용실태(2003-2005)

구분	우리나라				일본
	계	알선	조정	재정	계	알선	조정	재정
계	1,135 (100)	33 (3)	43 (4)	1,059 (93)	56 (100)	2 (4)	45 (80)	9(4) (16)
중앙 (%)	689 (100)	-	5 (1)	684 (99)	12 (100)	2 (17)	1 (8)	9(4) (75)
지방 (%)	446 (100)	33 (21)	38 (25)	375 (54)	44 (100)	-	44 (100)	-

a). 우리나라의 2005년도 환경분쟁조정사례집, 일본의 연차보고서(2005) 참고 작성

b). 일본의 재정 중 (  )는 원인재정임.

3. 제3자의 개입성

아래의 <표 6>은 제3자 개입과 관련된 내용들을 본 연구의 세부 분석기준인 제3자 개입을 위한 제도적 장치, 제3자를 지정하는 구성권자, 제3자의 개입정도, 제3자 구성인원수 등에 따라 제시한 것이다. 먼저 제3자 개입을 위한 제도적 장치를 한․일간 비교분석하면, 제3자(알선ㆍ조정ㆍ재정위원)의 위원구성에 있어 우리나라는 법규(환경분쟁조정법 제8조)에 열거된 자에 한하여 위촉하도록 되어 있으나, 일본은 단지 ‘인격이 고결하고 식견이 높은 자 가운데(공해분쟁처리법 제16조)’ 임명하도록 되어 있어 우리나라보다 더 폭 넓은 인사를 위촉할 수 있도록 규정되어 ADR의 특성에 더욱 충실하다고 볼 수 있다. 그리고 알선ㆍ조정ㆍ재정위원은 위원회의 위원 중에서 지명하므로 중앙의 경우는 우리나라가 일본보다 많으며, 지방의 경우는 일본의 위원수가 더 많은 것으로 나타나고 있다.

다음으로 제3자를 지정하는 구성권자를 살펴보면 양국 모두 중앙과 지방의 위원장이 소속 위원 중에서 지명하도록 되어 있어 당사자의 자율성이 부여되어 있지 않는 것으로 나타났다. 이러한 점은 ADR의 특성과 배치되는 점으로서 위원의 선임에 있어 우리나라의 대한상사 중재 절차처럼 당사자의 합의에 의거 지명하는 것이 바람직 할 것으로 판단된다(장문철, 2000: 33).

또한 제3자의 개입 정도를 살펴보면 알선위원은 당사자의 의견조율에 개입하는 정도이며, 조정위원은 조정안을 제시할 수 있는 정도로 개입하며, 재정위원은 사실조사와 전문가 자문 및 심의를 거쳐 직접 재결하는 정도로 개입하고 있다. 이러한 제3자의 개입 정도는 한․일간에 차이가 없는 것으로 나타났다. 그러나 제3자의 개입에서 전반적으로 일본은 調整위원이 중심이 되어 각 사건마다 철저한 조사와 회의를 통해서 분쟁을 해결하고 있어 우리나라 보다 적극적으로 개입하고 있다고 판단된다. 이러한 판단을 하는 이유는 재정위원이 사건의 성질로 보아 당사자의 합의로 해결하는 것이 바람직하다고 판단할 때, 재정위원이 직권으로 조정위원이 되어 조정으로 분쟁을 해결하는 사례가 많기 때문이다.

제3자 구성인원수도 양국 간에 약간의 차이가 있다. 알선의 경우 사건의 경중에 따라 3인 이내의 알선위원이 절차를 진행하고, 조정은 반드시 3인이 행하도록 되어 있어 양국에 차이가 없다. 그러나 재정에 있어서 우리나라는 청구금액 1억원 이하는 3인이 진행하고, 1억원 초과는 5인이 진행하는 것으로 되어 있으나, 일본의 경우는 사건의 경중에 따라 3인 또는 5인이 진행하도록 하고 있다. 우리나라가 청구금액으로 위원수의 구성을 구분해 둔 것은 중앙과 지방의 역할분담 때문인데, 중앙관할 사건(1억원 초과)도 사건의 경중에 따라 재정위원수를 달리하여도 좋을 것으로 판단된다.

<표 6> 제3자의 개입과 관련된 내용

분석요인	우리나라	일본
-제3자 개입을 위한 제도적 장치	-중앙과 지방의 위원은 다음의 자 중에서 9명 위촉( ②호는 2명 이상 포함) ①1급 내지 3급 상당 공무원 또는 고위공무원단에 속하는 공무원으로 3년 이상 재직한 자 ②판사ㆍ검사 또는 변호사의 직에 6년 이상 재직한 자 ③공인된 대학이나 연구기관에서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 3년 이상 재직한 자 ④환경관계 업무에 15년 이상 종사한 자 -중앙과 지방 모두 알선ㆍ조정ㆍ재정위원은 위원회의 위원 중에서 지명된 자가 됨	-인격이 고결하고 식견이 높은 자 중에서 중앙은 6명, 지방은 9-15명 위촉 -좌동
-제3자를 지정하는 구성권자	-중앙 및 지방위원회 위원장	- 좌동
-제3자의 개입정도	-알선: 당사자의 의견조율에 한함 -조정: 조정안을 제시할 수 있음 -재정: 사실조사, 전문가 자문과 심문을 거쳐 직접 재결함	- 좌동 - 좌동 - 좌동
-제3자 구성인원수	-알선: 3인 이내 -조정: 반드시 3인 -재정: 청구금액 1억원 이하 3인, 청구금액 1억원 초과 5인	-알선: 3인 -조정: 3인 -재정: 3-5인

4. 경제성

우리나라나 일본 모두 신청인은 신청서에 청구금액에 상당하는 수수료를 첨부하여 신청만 하면 되므로 신청이 매우 간편한 편이다. 그러나 절차진행에 있어 일본이 우리나라보다 더욱 신중하게 여러 차례의 회의를 거쳐 의견조정 회의와 심문을 하고 있는 것으로 나타났다. 아래의 <표 7>에서 보는 바와 같이 우리나라의 분쟁해결기제인 알선, 조정, 재정의 회의 혹은 심문 횟수는 모두 1회인 것으로 나타나고 있지만, 일본의 경우는 각각 8회와 7회 및 4회인 것으로 나타나, 우리나라보다 일본이 더욱 신중하고 까다롭게 진행한다는 것을 알 수 있다. 이러한 사실은 알선과 조정 및 재정의 결과에 대한 신청인의 신뢰를 확보하는데 매우 중요한 것으로 사료된다. 실제 조정결과에 대하여 이해당사자들이 미합의 하는 비율을 살펴보면 우리나라의 미합의 비율이 일본의 경우보다 월등히 높게 나타나고 있다(표 10 참조).

그리고 각 해결기제의 처리기간을 살펴보면 우리나라의 경우 알선과 조정 및 재정사례에서 처리기간을 넘긴 경우는 없으며, 특히 알선은 매우 빨리 처리되는 것으로 나타났다. 그러나 일본의 경우 우리나라와 비슷한 분쟁사례에서 처리기간이 많이 소요되는 것으로 나타났는데, 이러한 원인은 각 해결기제의 처리기간에 대해서 우리나라는 환경분쟁조정법 시행령에 처리기간이 정해져 있는 반면에, 일본은 처리기간이 규정되어 있지 않기 때문인 것으로 사료된다. 2003년도부터 2005년 3년간의 지방위원회의 調整 평균 처리기간을 살펴보더라도 우리나라가 일본에 비하여 4배나 처리기간이 짧은 것으로 밝혀졌다. 게다가 소송의 처리간과 비교하여 보면, 우리나라의 1991년도부터 1999년까지 중앙위원회의 조정, 재정사건 중 결과에 불복하고 민사소송을 제기하여 종료된 31건을 분석한 결과, 처리기간이 1년 이내가 12건, 1년 이상 2년 이내는 10건, 2년 이상 9건으로 나타나 소송에 의한 분쟁해결이 장기간 소요되고 있음을 보여주고 있다(김시평ㆍ이윤섭, 2000: 25). 그런데 우리나라의 사례는 모두 비슷한 환경분쟁 유형인데도 해결기제의 선택에 따라 소요기간에 차이가 있는 것으로 나타나고 있다. 아래의 <표 8>에서 보는 바와 같이 간단한 분쟁은 신속한 해결을 위해 알선을, 시간이 걸리더라도 당사자의 자율적인 의사에 의한다면 조정을, 제3자의 판단을 바란다면 재정을 선택하여 해결을 시도하는 것이 합리적인 것으로 나타나고 있다.

알선은 3개월, 조정과 재정은 모두 9개월인데 1회에 한하여 정해진 기간 내에 연장할 수 있다.(환경분쟁조정법 시행령 제12조)

마지막으로 각 해결기제의 소요비용을 살펴보면, 신청자가 해결기제를 이용하는데 소요되는 비용이 재정을 제외하고는 그다지 부담스럽지 않는 금액인 것으로 나타나고 있다. 양국 모두 일정 청구금액까지(우리나라는 500만원, 일본은 100만엔)는 기본료(우리나라는 1만원, 일본은 조정 1,000엔, 재정 1,400엔)만 내고 청구금액에 따라 단계적으로 추가하고 있다.

<표 7> 경제성 비교분석(표 8의 사례요약 비교)

분석요인	우리나라			일본
	알선	조정	재정	알선	조정	재정
회의(심문)	1회	1회	1회	8회	7회	4회
소요기간	1.7개월	9.3개월	9개월	8.3개월	6개월	24.6개월
소요비용	10,000원	61,000원	4,895,000원	0 엔	1,000엔	1,883엔

<표 8> 우리나라와 일본의 斡旋․調停․裁定사례 비교

구분		우리나라	일본
斡旋	사례명	용인시 아파트 신축으로 인한 소음ㆍ먼지피해 알선신청사건(경기환조05-1-1)	尼崎시 대기오염피해방지 알선신청사건(공해등조02-ア-1, 03-ア-1)
	당사자	신청인-강00 등 73명,피신청인-00건설(주)	신청인-0000 등 21명, 피신청인-국가
	청구취지	00건설(주)에서 시행하는 00파트 신축공사로 각종 소음ㆍ진동 및 먼지로 정신적 피해를 입었으니 97,000천원을 배상하라	오사카고등재판소에서 한 화해조항에 의거 신청인의 지역에 대형차규제시책 검토 등 화해조항을 성실히 이행하라
	처리경과	신청➯알선위원 및 심사관 지명➯회의(1회)및 현지 조사➯당사자합의 유도➯합의	신청➯알선위원 지명➯회의(8회) 및 현지조사➯당사자합의 유도➯합의
	처리결과	신청인 아파트 외부도색(35,000천원) 합의	대형차교통량저감대책 등 5개항에 합의
	소요기간	1개월 22일(2005. 2. 24 -2005. 4. 16)	8개월 9일(2002. 10. 15 -2003. 6. 26)
	소요비용	10천원	없음
調停	사례명	서울 강서구 아파트 공사로 인한 소음ㆍ진동ㆍ먼지피해 조정신청사건 (서울환조05-1-1)	埼玉현 이륜자동차연습소 소음피해 조정신청사건(埼玉04-調-2)
	당사자	신청인-둔촌동 도00 등 30명, 피신청인-00건설(주)	신청인-0000 등 4명, 피신청인-00자동차연습소
	청구취지	00건설(주)에서 시행하는 00파트 신축공사로 각종 소음ㆍ진동 및 먼지로 정신적 피해를 입었으니 39,000천원을 배상하라	00자동차연습소는 대형자동2륜차의 연습으로 발생하는 소음이 주간뿐만 아니라 야간 10시30까지 이르러 신청인들의 생활권과 인권을 침해하므로 소음규제치내로 조치를 취하고 야간영업은 7시 이하로 중지하라
	처리경과	신청➯조정위원 및 심사관 지명➯현지조사➯조정회의(1회)➯조정안 수락	신청➯조정위원 지명➯현지조사➯조정회의(6회)➯조정안 수락
	처리결과	조정안 수락 : 신청인 39명 중 34명에게 4,965천원 배상	조정안 수락 : 소음대책 강구, 오후 8시 30까지 영업 등 5개항에 합의
	소요기간	9개월 11일(2003. 8. 18 -2004. 5. 7)	6개월 (2004. 6 -2004.12)
	소요비용	61천원	1천엔
裁定	사례명	서울 강서구 아파트 공사로 인한 소음ㆍ진동ㆍ먼지피해 조정신청사건 (서울환조05-1-1)	東京都 荒川區 소음ㆍ저주파음 책임재정(공해등조03-セ-3)
	당사자	신청인-임00 등 1,212명, 피신청인-00산업(주), 00지역주택조합	신청인-동일 건물 2층 거주자 3명, 피신청인-동일건물 거주자 3인 및 1층 수퍼마켙
	청구취지	피신청인들이 신청인의 주거지 인근에 건설 중인 00파트 신축공사로 각종 소음ㆍ진동 및 먼지로 정신적 피해를 입었으니 24억 2천만원을 배상하라	신청인들의 주거실내 바로 밑에 설치된 피신청인들의 냉동냉장게이스, 실외 공조기의 등에서 나는 소음ㆍ저주파음으로 불쾌감, 신체적 부조화 등의 건강피해를 받고 있으므로 219만엔을 지불하라
	처리경과	신청➯재정위원 및 심사관 지명➯현지조사(2회)➯조정회의(1회)➯조정안 수락	신청➯재정위원 및 심사관 지명➯심문(2회)및 전문위원 2명 선임하여 현지조사(2회)➯제3차 심문시 직권으로 조정회부➯재정위원회가 조정회의(1회)➯조정안 수락
	처리결과	재정안 수락 : 피신청인은 신청인에게 59,949천원 배상(재정비용 179천원 포함)	조정안 수락 : 소음ㆍ저주파음 저감대책 등 조정사항에 합의
	소요기간	9개월(2004. 8. 9 -2005. 5. 9)	24개월 19일(2003. 11. 6 -2005. 11. 25)
	소요비용	4,895,000원	1,833엔

a). 우리나라의 중앙 및 지방의 환경분쟁조정사례집(중앙환경분쟁조정위원회, 2003-2005)과 일본의 연차보고서(공해등조정위원회,2003-2005), 조정조서 및 재결서 등을 참고하여 정리

5. 전문가의 활용성

각 해결기제가 원만하고도 신뢰받을 수 있는 분쟁해결을 위하여 전문가를 어느 정도 활용하고 있는지를 분석하기 위하여 법적 사항과 사례분석 내용을 살펴보았다. 먼저 우리나라는 사실조사 등을 위하여 심사관을 두고 특정 사건에 관한 전문적인 사항을 처리하기 위해 관계 전문가를 위촉하여 심사관의 사무를 수행할 수 있도록 규정하고 있다. 환경분쟁 조정법 제13조에 따르면 위원회 사무국에 사실조사와 인과관계의 규명, 환경피해액의 산정 및 산정기준의 연구ㆍ개발 등을 위해 심사관을 두되 특정사건에 관한 전문적인 사항을 처리하기 위해 관계전문가를 위촉하여 심사관의 사무를 수행할 수 있도록 규정하고 있다.

일본의 경우는 사무국에 직원을 두되 반드시 변호사를 두며, 전문사항 조사를 위해 30인 이내의 전문위원을 두고 사건마다 필요시 지정하며, 공청회, 행정기관ㆍ지방자치단체ㆍ학교ㆍ시험연구소ㆍ사업자 등에 필요한 조사를 위탁할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 우리나라보다 일본이 전문가의 활용에 있어 보다 잘 제도화 되어 있고, 실제 사례에서도 더 철저한 전문가의 자료조사와 자문을 토대로 신중하게 분쟁을 처리하는 것으로 나타났다.

공해등조정위원회 설치법 제14조(공청회), 제16조(조사의 위탁), 제18조(전문위원), 제19조(사무국).

<표 9>에서 보는 바와 같이 한․일 모두 사실조사 횟수에서는 차이가 없는 것으로 나타나고 있다. 그러나 해결기제별로 본다면 알선과 조정의 경우는 1차례의 사실조사가 이루어졌으나, 재정에서는 2차례의 사실조사가 있었다. 또한 해결기제별로 전문가의 활용 정도를 살펴보면 우리나라의 경우 알선과 조정 및 재정 모두 1명의 심사관을 활용하였으나, 일본은 알선과 조정의 경우는 우리나라와 큰 차이가 없었으나, 재정의 경우는 우리나라보다 월등히 많은 전문가를 활용하고 있는 것으로 나타나고 있다.

<표 9> 전문가의 활용성 비교(표 8의 사례요약)

분석요인	우리나라			일본
	알선	조정	재정	알선	조정	재정
사실조사	1회	1회	2회	1회	1회	2회
전문가활용	심사관 1명	심사관 1명	심사관 1명	사무국직원	사무국직원	-심사관 1명 -전문위원 2명

6. 당사자의 자율성

당사자의 자율성 파악을 위해 2003년도부터 2005년까지 3년간의 전체 조정신청 사건들 중 합의 실태 등을  제시한 것이 아래의 <표 10>이다. 표에서 보는 바와 같이 조정신청 후 조정절차를 이행하는 과정에서 당사자가 합의 보는 비율은 우리나라가 51%, 일본이 5%로 나타나, 조정 중 합의 비율은 일본보다 우리나라가 월등히 높게 나타나고 있다. 그러나 조정 후  합의 비율은 신청건수에 대한 비율은 우리나라가 23%, 일본이 38%로 나타나, 일본이 조정을 통해 더 많이 해결하는 것으로 나타났으며, 조정을 거친 총 사건 수(합의와 미합의 합계)에 대한 합의만을 따져 볼 때 우리나라는 68%인데 비해 일본은 100%의 합의를 하는 것으로 나타나 조정 결과에 대해서는 우리나라보다 일본이 조정결과에 대하여 더 신뢰하는 것으로 나타났다. 조정 후의 합의 여부는 승복율로서 조정이 얼마나 권위 있고 내실 있게 이루어 졌는가에 따라 좌우된다. 일본의 경우 조정을 처리함에 있어서 기간이 걸리더라도 신중하게 처리하여 조정 후의 합의율을 높이고 있다고 볼 수 있겠다.

우리나라의 1991년도부터 1999년까지 9년간 중앙위원회의 조정 및 재정사건 중 결과에 불복하여 민사소송을 제기한 47건 중 사건이 종료된 31건을 분석한 결과, 위원회 배상결정액과 유사하거나 오히려 낮은 수준으로 결정된 사건은 20건(65%)으로 나타났다. 이것은 위원회의 결과에 불복하여 소송으로 연결할 경우 신청자에게 매우 불리하게 작용하고 있음을 보여주는 것(김시평ㆍ이윤섭, 2000: 23)으로서, 조정 및 재정의 실효성이 상당하다는 것을 밝혀주는 대목이라고 하겠다.

조정중단은 위원회가 조정의 가망이 없다고 판단될 때 직권으로, 또는 당사자 일방의 취하 등으로 발생하는데 우리나라는 전체 신청건수의 15%, 일본은 57%를 차지하여 일본이 더 많이 중도포기를 하는 것으로 나타났다.

<표 10> 당사자의 자율성(합의 정도)

구분	우리나라					일본
	계	調整중 합의	調整후 합의	조정후미합의	조정 중단	계	調整중 합의	調整후 합의	조정후미합의	조정 중단
계 (%)	1,334 (100)	688 (51)	302 (23)	145 (11)	199 (15)	130 (100)	6 (5)	50 (38)	-	74 (57)
중앙 (%)	837 (100)	396 (47)	197 (24)	96 (11)	148 (18)	21 (100)	6 (29)	6 (29)	-	9 (18)
지방 (%)	497 (100)	292 (59)	105 (21)	49 (10)	51 (10)	109 (100)	-	44 (41)	-	65 (59)

a). 우리나라의 2005년도 환경분쟁조정사례집, 일본의 연차보고서(2005) 참고 작성.

b). 조정중단에는 자진철회와 위원회의 판단에 의한 중단이 포함되어 있음.

Ⅴ. 결론과 정책적 제언

본 연구는 환경분쟁 해결을 위한 현행의 제도적 장치인 환경분쟁조정제도에 문제가 없는지, 문제가 있다면 어떤 부분이 보완 또는 개선되어야 할 것인가를 일본의 제도인 공해분쟁처리제도와 비교분석하여 모색하는 것이 연구의 일차적 목적이었다. 그리고 이러한 연구목적을 달성하기 위한 비교의 기준은 여러 연구자들이 ADR의 특징적 장점들이라고 지적하고 있는 분쟁조정제도, 제도의 이용실태, 제3자의 개입성, 경제성, 전문가의 활용성, 당사자의 자율성 등을 활용하였다. 그리고 이러한 비교기준을 구체적으로 분석하기 위한 세부 분석요인으로 분쟁조정제도는 조정기구와 해결기제를 사용하였고, 제도의 이용실태를 비교하기 위해서는 분쟁유형별 해결기제, 분쟁해결기제별 이용실태, 중앙과 지방의 역할분담 정도 등을 사용하였다. 제3자의 개입성을 비교하기 위해서는 제3자 개입을 위한 제도적 장치, 제3자 구성인원수, 제3자를 지정하는 구성권자, 제3자의 개입정도 등을 활용하였고, 경제성을 분석하기 위해서는 조정(알선)회의 혹은 심문회수, 각 해결기제의 처리기간, 각 해결기제의 소요비용 등을 사용하였다. 전문가의 활용성을 비교분석하기 위해서는 사실조사회수, 각 해결기제별로 전문위원의 위촉 인원수 등을 사용하였으며, 당사자의 자율성을 파악하기 위해서는 조정절차 진행 중 합의, 조정 후 합의, 조정 후 미합의 등의 비율을 사용하였다. 이상의 분석기준들과 각 기준을 분석하기 위한 세부 분석기준들을 가지고서 연구한 결과를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 중앙위원과 지방위원 모두 우리나라는 행정기관의 장이 임명하는데 비하여, 일본의 경우는 국회나 지방의회의 동의를 얻어 임명함으로써 독립적이고 사법적인 위원회 성격을 많이 가지고 있었다. 또한 우리나라의 경우 지방위원장은 광역자치단체의 부단체장이 당연직 위원장이 되나, 일본은 위원장을 위원 중에서 호선하므로 행정기관에 덜 예속되어 있다고 볼 수 있었다. 그리고 중앙위원회 및 지방위원회의 상임위원수 규정도 일본이 더욱 확실하고 실제에 있어서도 더 많은 것으로 나타났다.

둘째, 우리나라와 일본은 환경분쟁의 대부분을 행정부 내에서 진정, 알선, 조정, 재정에 의거 해결하고 있다는 점에서는 다를 바 없었다. 그러나 우리나라는 진정에 대처하는 제도 자체가 일본보다 미흡하고, 일본 보다 훨씬 많은 환경분쟁을 알선, 조정, 재정에 의존하여 처리하는데 중앙은 재정을, 지방은 조정과 재정을 중심으로 해결하고 있지만, 그 의존도는 중앙이 훨씬 높고 처리하는 환경분쟁 유형도 90% 이상이 소음ㆍ진동이었다. 이에 반하여 일본은 환경분쟁이 진정단계에서 99% 이상 처리되고, 극히 일부분만이 알선, 조정, 재정으로 해결되는데, 중앙은 재정으로 지방은 조정으로 해결하지만, 지방의 의존도가 중앙에 비하여 배 이상 높았으며, 처리하는 환경분쟁 유형도 소음ㆍ진동이 50%를 상회하나 대기, 수질, 악취 등 다양한 환경분쟁을 다루고 있었다.

셋째, 제3자의 구성에 있어 우리나라는 법규에 열거된 자에 한하여 위촉하도록 되어 있으나, 일본은 단지 ‘인격이 고결하고 식견이 높은 자 가운데’ 임명하도록 되어 있어 우리나라보다 더 폭 넓은 인사를 위촉할 수 있도록 규정되었다. 그러나 제3자를 지정하는 구성권자는 양국 모두 중앙과 지방의 위원장이 하도록 되어 있었고, 제3자의 개입 정도도 한․일간에 차이가 없는 것으로 나타났다. 그렇지만 제3자 구성인원수에 있어서는 양국 간에 약간의 차이가 있었다. 알선의 경우 사건의 경중에 따라 3인 이내의 알선위원이 절차를 진행하고, 조정은 반드시 3인이 행하도록 되어 있어 양국에 차이가 없었다. 그러나 재정에 있어서 우리나라는 청구금액 1억원 이하는 3인이 진행하고, 1억원 초과는 5인이 진행하는 것으로 되어 있었으나, 일본의 경우는 사건의 경중에 따라 3인 또는 5인이 진행하도록 하고 있었다.

넷째, 우리나라나 일본 모두 신청인은 신청서에 청구금액에 상당하는 수수료를 첨부하여 신청만 하면 되어 신청은 매우 간편한 편이었고, 신청자가 해결기제를 이용하는데 소요되는 비용은 그다지 부담스럽지 않는 금액으로 나타났다. 그리고 각 해결기제의 처리기간을 보면 우리나라의 경우 알선과 조정 및 재정사례에서 처리기간을 넘긴 경우는 없으며, 특히 알선은 매우 빨리 처리되는 것으로 나타났다. 그러나 일본의 경우 우리나라와 비슷한 분쟁사례에서 처리기간이 많이 소요되는 것으로 나타났는데, 이러한 원인은 각 해결기제의 처리기간에 대해서 우리나라는 환경분쟁조정법 시행령에 처리기간이 정해져 있는 반면에, 일본은 처리기간이 규정되어 있지 않기 때문인 것으로 사료되었다.

다섯째, 한․일의 해결기제가 전문가를 어느 정도 활용하고 있는지를 비교분석한 결과, 우리나라보다 일본이 전문가의 활용에 있어 보다 잘 제도화 되어 있었고, 실제 사례에서도 더 철저한 전문가의 조사와 자문을 토대로 신중하게 분쟁을 처리하는 것으로 나타났다.

여섯째, 조정신청 후 조정절차를 이행하는 과정에서 당사자가 합의 보는 비율은 우리나라가 일본보다 월등히 높게 나타나지만, 조정후 합의 비율은 우리나라보다 일본이 더 높은 것으로 나타났다. 조정 후의 합의 여부는 승복율로서 조정이 얼마나 권위 있고 내실 있게 이루어 졌는가에 따라 좌우된다고 볼 때, 일본의 경우 조정을 처리함에 있어서 기간이 걸리더라도 신중하게 처리하여 조정 후의 합의율을 높이고 있다고 볼 수 있었다.

이상과 같은 분석결과를 가지고서 우리나라 환경분쟁조정제도의 개선을 위한 정책적 제언을 한다면 다음과 같이 제시할 수 있겠다.

첫째, 환경분쟁을 사전에 예방하기 위하여 상담 및 민원처리 기능을 강화하여야겠다. 환경분쟁을 사전에 방지하기 위해서는 초기 단계의 민원처리가 무엇보다 절실하다. 그러나 우리나라는 환경분쟁 관련 상담 및 고충민원 처리를 다른 민원처리와 마찬가지로 ‘민원처리에 관한법률’에 의거 처리되고 그 처리 결과에 대한 분석도 미흡하다. 일본은 공해분쟁처리법에서 환경분쟁의 사전적 조치의 수단으로서 기초자치단체인 市町村에 환경고충상담원을 두어 처리를 전담하고 있다. 고충상담에서 어떤 분쟁해결기제를 선택하는 것이 좋을 것인지에 대해 안내하고, 관련부서간의 협의로 사소한 분쟁의 경우 바로 해결하고 있다. 중앙위원회는 지방의 고충상담과 진정처리에 대해 지도감독하고 교육 및 정보를 제공하며, 해마다 연차보고서에 진정처리실태를 소상히 분석하여 그 대처 방안을 강구토록 하고 있다. 우리나라도 일본과 같이 환경분쟁의 초기 단계에서 원활히 대처하는 기능보완이 필요하다. 각 기초자치단체는 환경분쟁 고정상담원을 두고, 민원처리과장은 외부의 법률전문가로서 보하여 주민의 분쟁사건을 상담하고 해결기제의 장단점을 따져 안내해주는 역할이 필요하다.

둘째, 우리나라 환경분쟁조정법의 일부 보완과 절차이행의 개선이다. 우리나라는 조정기구에 있어서 일본보다 관료적이다. 위원장의 선임은 위원 중에서 호선하는 방향으로 개정이 필요하다. 그리고 전문성 확보를 위해서 상임위원의 확보율도 일본처럼 중앙의 경우 50%로 높일 필요성도 있다. 위원의 지명도 위원장에게 일임 할 것이 아니라 당사자에게 선택권을 일단 먼저 주고 그것을 바탕으로 위원장이 지명하는 절차로 개정할 필요도 있다. 그리고 많은 외부 전문가의 활용과 심도 있는 심리를 위해서 여러 차레의 의견조율을 위한 회의를 개최할 필요가 있다. 환경분쟁을 사전에 예방하기 위한 장치로서 일본처럼 진정에 관한 많은 규정을 둘 필요가 있다. 그리고 중앙과 지방 위원회의 역할분담도 재조정되어야 할 것이다. 환경분쟁은 대부분이 생활분쟁이고 그 지역에서 일어난 분쟁은 그 지역에서 책임지고 해결할 수 있도록 지방에 권한이 강화되고, 사무국의 보완도 필요하다. 예로서 지방의 재정사건 청구가액이 분쟁가액 1억원 이하에서 10억원 이하로 상향 조정되어 중앙의 부담을 덜고, 중앙의 그 여력은 교육과 홍보, 연구기능에 보강하여야 할 것이다.

셋째, 소음ㆍ진동과 도로건설 관련 분쟁에 대한 상세하고 구체적인 대처가 필요하다. 우리나라는 환경분쟁의 대종을 이루는 이 형태의 분쟁에 잘 대처한다면 환경분쟁을 획기적으로 줄일 수 있다. 우리나라의 일부 자치단체가 소음ㆍ진동 저감을 위한 조례를 제정하여 시행중에 있고 일부 자치단체는 준비 중에 있다. 건설공사 소음, 도로교통 소음, 공동주택 층간소음 등 생활과 직결되는 소음ㆍ진동 방지를 위해 규제기준을 강화하고, 인ㆍ허가시 이행을 강제할 수 있는 수단을 강구할 필요가 있다.

서울특별시 성북구와 안양시는 2003년에 생활소음저감 조례를 제정하여 시행중에 있고, 경기도 성남시도 조례를 준비 중에 있다(조선일보 2006. 11. 21자 12면).

넷째, ADR의 활용을 위한 연구, 교육과 홍보가 필요하다. 사회가 분화되고 국민의 삶의 질이 향상됨으로 인하여 각계, 각층에서 대립현상이 고조되고 분쟁현상이 빈발해지고 있다. 이러한 분쟁해결은 사법기관인 법원에서만 전담할 수 없으므로 행정기관을 통한 ADR을 강구해야겠다. ADR의 이점에 대해 주민들이 잘 알 수 있도록 홍보가 필요하고 행정기관내의 공무원에 대해서는 여러 해결기제를 창안하고 실행할 수 있도록 교육이 필요하다.  또한 이 분야에 대한 끊임없는 연구가 진행되어야겠다. 이러한 연구는 실무 행정가, 학자와 변호사협회가 주축이 되면 매우 효과적일 것이다. 신속하고 저비용, 고효율적인 환경분쟁 해결을 위해서 소송 대체적 분쟁해결에 주목하면서 우리나라의 환경분쟁 해결제도와 일본의 제도를 비교하여 우리나라의 개선점을 도출해 보았다. 그러나 일본과의 차이점에 대한 원인을 규명하기 위해서는 전문가의 견해 파악과 보다 구체적인 사례별 분석과 연구가 필요하다고 생각한다.

부산광역시는 주민간의 갈등해결을 위한 공무원의 역량 강화를 위해 2004년에 공무원교육원에 ‘갈등 협상문제 해결과정’을 신설하여 운영하였고, 울산광역시 북구는 음식물쓰레기처리장 입지분쟁에서 종래까지는 생소한  배심원제를 도입하여 성공하였다.

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박영세(朴寧世): 부산대학교에서 행정학 석사학위를 취득하고(환경오염피해 구제제도에 관한 연구, 1983), 동 대학원 박사과정을 수료하였다(2001). 부산광역시에 재직하면서 법무담당관, 관광진흥과장, 교통기획과장, 투자개발기획단장, 해운대구 부구청장을 역임하였고 현재는 행정자치부의 지방혁신인력개발원에 파견되어 ‘고위정책과정’ 연수중이다(2007. 2 - 2007. 12). 주요관심분야는 환경법학, 환경행정, 교통행정, 국제 및 관광분야 등이다.

<E-mail: parkys@busan.go.kr/논문접수일: 2007. 4. 5/심사개시일: 2007. 4. 20/심사완료일: 2007. 5. 2>