광역시와 자치구간 재원조정에 대한 연구:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 97～119

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인천광역시를 중심으로

A Study on the Fiscal Coordination between a Metropolitan City and Its Wards:

Focused on Incheon Metropolitan City

박 완 규(중앙대학교 사회과학대학 경제학부)

일반적으로 광역시 내 자치구의 재정이 시 본청에 비해 열악하다는 사실과 자치구들 간에도 커다란 재정력 격차가 존재하는 현실에서 본 연구는 인천광역시와 그 안에 위치한 자치구들을 대상으로 하여 광역시와 자치구간의 수직적 재정 불균등, 그리고 자치구들간의 수평적 재정 불균등 완화 방안을 모색하였다. 구체적으로 현행 조정교부금제도의 개선 방안, 우리나라에서는 시행되지 않고 있는 공동세제도 및 역교부금제도의 도입에 대한 타당성 검토 및 도입을 전제로 하는 경우 구체적 적용방안이 제시되었다.

조정교부금제도의 경우 우선 기존 측정단위의 타당성을 분석하고, 가능한 경우 대안을 제시하였으며, 수직적 재정 불균등을 시정하기 위한 교부율 조정방안이 제시되었다. 역교부금제도의 경우 서울특별시의 경우하고는 상이하여 기준재정수요 충족률이 가장 높은 자치구도 재정력지수가 50%에도 미치지 못하는 상황에서 역교부금제도의 도입은 부적절한 것으로 판단되었다. 공동세제도의 경우 ① 광역시와 자치구간의 수직적 재정 불균등을 개선할 수 있어야 하고, ② 자치구들 간의 수평적 재정 불균등이 개선되어야 하며, ③ 대상 세목의 경우 세수 중립성이 가급적 유지되도록 한다는 조건 하에 분석한 결과, 공동시설세(시세)와 사업소세(구세)를 공동세로 하여 자치구에 60%, 시에 40%를 배분하는 안이 가장 적절한 것으로 나타났다.

주제어 : 조정교부금제도, 공동세제도, 역교부금제도

Ⅰ. 서 론

1991년도에 각급 지방의회 의원선거가 이루어졌고, 1995년 6월 27일에는 지방자치단체의 의원과 함께 지방자치단체의 장에 대한 선거가 실시되어 주민의 손으로 직접 자치단체의 일꾼을 뽑는 역사적인 지방자치시대가 개막 된 이래 어언 10여년이 흐른 지금 지방자치제도는 크고 작은 시행착오를 거치면서 대체로 바른 방향으로 나아가고 있는 것으로 판단된다. 지방재정과 관련해서 보면 그 동안 많은 제도가 새로이 도입되기도 하고, 또 기존의 제도가 없어지기도 하며 빠르게 변하는 환경에 대응하려는 노력이 있어 왔다.

1991년도에는 지방재정기반의 확충과 지역간 균형개발이라는 정책목표를 가진, 중앙정부로부터 지방자치단체로의 재정이전제도인 지방양여금제도가 도입되었고, 1992년도에는 지역개발ㆍ수질개선 및 수자원보호에 필요한 자주재원을 확충하고 지역균형 발전을 도모할 수 있는 경비를 충당하기 위하여 자원을 활용하는 자나 자원을 개발하는 자에게 부과하는 시ㆍ도 목적세인 지역개발세가 도입되었다. 또한 지방교부세의 법정률이 1999년까지 내국세의 13.27%이었으나 2000년에 15%로 상향 조정되었고, 2005년도에는 19.13%, 2006년도에는 19.24%로 상향 조정되었다. 2000년도에는 국세인 교통세액의 3.2%인 주행세가 신설되었고, 2001년도에 지방교육세가 도입되었으며, 2004년도에 지방양여금제도가 폐지되어 재원의 일부는 교부세화하고 나머지는 국고보조금과 국가균형발전특별회계로 전환되었다. 2005년도에는 국가균형발전특별회계가 신설되었으며, 같은 해에 지방세인 종합토지세가 폐지되면서, 기존의 재산세 과세대상에 토지가 포함되도록 바뀌었다. 또한 건물과 토지 중 과표가 일정액 이상인 경우에는 국세인 종합부동산세가 신설(2005년)되어 세금이 부과되었다. 또한 2005년도에는 분권교부세제도가 2009년까지 5년간 한시적으로 도입되었다. 이 외에 예산편성기본지침 시달제도를 폐지하였으며, 지방채 사업별 승인제를 폐지하고 그 대신 자치단체별 총액한도제를 도입하였고, 지방재정 공시제도를 도입하였다. 지방재정분석제도를 대폭 개선하여 전 자치단체를 대상으로 지방재정분석을 실시하여 자치단체 급별로 3등급 또는 5등급으로 분류한 순위를 공개하고, 재정운영이 부진한 자치단체에 대해서는 재정진단을 실시하게 되었다.

광역시와 자치구간 재원조정에 대한 연구

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

이와 같이 다양한 제도 개선은 주로 중앙정부가 주도권을 가지고 추진하여 왔으며, 이 과정에서 지방자치단체들은 상대적으로 수동적인 입장을 취해 온 것이 사실인데 이러한 행태의 결과는 결국 반쪽 개혁이라고 밖에 할 수 없다. 지방재정 운영의 주체인 지방자치단체들이 소명의식을 갖고 적극적, 능동적인 자세로 스스로의 문제점을 찾아내고, 자체적으로 개선하고자 하는 노력을 하면서 필요에 따라 중앙정부와의 공조를 해 나아갈 때 비로소 온전한 지방재정의 개혁 나아가 지방자치제도의 성공적 정착을 달성할 수 있는 것이다.

이러한 맥락에서 자치단체 입장에서 스스로의 문제점을 도출하여 이를 자체적으로 해결하려는 노력이 필요하다. 광역자치단체와 기초자치단체의 관계에 있어서 도와 시ㆍ군간과 특별ㆍ광역시와 자치구간의 관계는 다른 점들이 많다. 우선 시ㆍ군세는 모두 9개 세목인데 비해 자치구세는 3개 세목이고, 시ㆍ군의 경우 지방교부세를 배분받는데 비해, 자치구는 지방교부세 교부대상이 아니면서 특별ㆍ광역시로부터 조정교부금을 교부받는다. 또한 시ㆍ군의 기능이지만 자치구의 경우에는 그 기능을 특별ㆍ광역시가 처리하는 사무들이 지방자치법시행령 제9조 및 [별표 2]에 열거되어 있다. 따라서 도와 시ㆍ군과는 달리 특별ㆍ광역시와 자치구간에는 중앙정부의 개입이 없더라도 드러난 문제점을 자체적으로 해결할 여지가 상대적으로 더 크다고 볼 수 있다.

지방재정 측면에서 특별ㆍ광역시와 자치구간에 존재하는 문제점 중 가장 심각한 것은 수직적 및 수평적 재정 불균등 현상일 것으로 생각된다. 물론 특별ㆍ광역시의 여건에 따라 정도의 차이가 있을 것이나, 이러한 재정 불균등을 완화하는 것이 자치단체장들이 당면한 중요한 과제 중 하나라고 판단된다. 개인의 경우나 자치단체의 경우 소득이나 재정력의 격차를 완전히 없앨 수도 없고, 또 없애서도 안 된다. 자치단체의 경우도 지역의 여건이나 자치단체 관리, 주민들의 노력 여하에 따라 재정력에 차이가 나는 것은 당연하다. 문제는 어떤 자치단체는 재원이 남아돌아 1년이 다 가기도 전에 보도 블럭을 교체하는가 하면 또 어떤 단체는 주민들에게 최소한도의 공공서비스도 제대로 제공해 주지 못하는 경우가 허다하다. 따라서 불균등 완화 수단을 통해서 재정력이 풍부한 자치단체는 좀더 효율적인 예산운용을 할 수 있도록 유도하는 한편, 재정력이 열악한 자치단체는 최소한도의 공공서비스를 주민들에게 제공할 수 있도록 도와주는 것이 주된 목적이다.

특별ㆍ광역시와 자치구간의 재원조정에 관한 기존 연구들을 보면 대다수가 서울시와 자치구간의 재정관계를 분석하고 있다. 박완규(1999a)는 서울시를 대상으로 하여 조정교부금의 기준재정수요 산정 공식을 개선함으로써 자치구간 재정형평화 효과가 크게 나타난다는 결론을 도출하였고, 역교부금제도와 미국 미네소타주 트윈시티에서 시행되는 세원공용제도의 도입을 시도하였다. 김수근(1999), 박완규(1992, 1999b), 이성욱(2002)은 조정교부금 배분방식의 개선에 따른 자치구간 재정 형평화 효과를 분석하였다. 한편 이영희(1999)는 세원공용제도를 지역간 재정격차 완화 방안의 하나로 소개하고 있다. 박완규(2003)는 서울시의 자치구간 지방세수입 불균형을 완화하기 위한 방안으로서, 담배소비세와 종합토지세 간의 세목 교환, 두 세목의 공동세화, 종합토지세를 활용한 역교부금제도의 도입에 대해 실증분석을 시도한 결과 자치구간 재원 불균형 완화 효과는 공동세제도 하에서 가장 큰 것으로 나타났다. 허명순(2005)은 서울시를 대상으로 한 분석결과 서울시 자치구간 재정격차를 완화하기 위해서 재정력이 우수한 자치단체의 초과재원을 활용하여 역교부금제도를 도입하는 것이 세목교환이나 공유세 방식보다 우월한 것으로 나타났다.

인천의 경우 서울과 마찬가지로 취득세와 등록세의 50%가 조정교부금으로 교부되고 있으며, 교부금 배분방식 역시 서울과 같다. 따라서 조정교부금과 관련해서 서울과 가장 동질성이 강한 특징을 가지고 있으며, 두 지역 모두 수도권을 구성하고 있어서 향후 수도권을 한 단위로 한 재정제도의 변동 가능성을 염두에 둘 때 인천광역시와 그 자치구들에 대한 분석은 상대적으로 큰 의의가 있을 것으로 판단된다. 따라서 본고에서는 인천광역시(이하에서는 인천시라 칭함)와 그 자치구들을 대상으로 재원 배분 실태를 검토하고, 문제점을 도출한 다음 조정교부금제도와 공동세제도를 중심으로 그 개선방안을 모색하고자 한다. 제2절에서는 인천시 자치구들의 재정 현황이 검토되고, 제3절에서는 재원조정 방안이 검토되며, 제4절에서는 결론 및 정책적 시사점이 도출된다.

타 광역시들의 교부율은 부산 51%, 대구 52%, 광주 70%, 대전 68%, 울산 58% 등이다.

Ⅱ. 인천시 자치구의 재정 현황

인천시에는 중구, 동구, 남구, 연수구, 남동구, 부평구, 계양구, 서구 등 모두 8개의 자치구들이 존재한다. 2003~2005년간 인천시 본청과 이들 8개 자치구들의 지방세, 세외수입, 총계예산, 재정자립도 등이 <표 1>에 정리되어 있다.

<표 1> 인천시 본청 및 자치구의 재정현황

(단위: 백만원, %)

	연 도	합 계	시본청	중 구	동 구	남 구	연수구	남동구	부평구	계양구	서 구
지방세	2003	1,489,950	1,339,424	22,614	5,201	17,311	11,546	20,164	21,386	10,651	28,038
	2004	1,556,292	1,386,693	25,947	5,632	18,640	14,236	23,710	22,205	12,090	32,425
	2005	1,730,283	1,534,975	27,895	5,866	21,520	19,075	28,001	25,671	13,422	35,541
	계	4,776,525	4,261,092	76,456	16,699	57,471	44,857	71,875	69,262	36,163	96,004
세외 수입	2003	275,771	62,377	11,666	11,113	22,899	22,481	33,800	37,074	19,593	29,000
	2004	311,133	95,486	15,576	10,155	23,147	19,139	31,313	31,126	19,451	28,125
	2005	352,555	109,586	19,296	24,946	29,562	20,982	31,677	38,784	20,019	31,340
	계	939,459	267,449	46,538	46,214	75,608	62,602	96,790	106,984	59,063	88,465
총계 예산	2003	2,859,723	1,837,533	71,953	67,313	114,713	87,011	123,643	153,413	82,761	111,765
	2004	3,143,310	2,021,654	80,826	64,833	122,962	91,689	131,614	161,778	88,772	127,330
	2005	3,619,442	2,379,065	85,282	78,074	145,691	110,086	140,509	176,537	93,523	149,119
	계	9,622,475	6,238,252	238,061	210,220	383,366	288,786	395,766	491,728	265,056	388,214
재정 자립도	2003	74.6	73.8	47.6	24.2	35.1	39.1	43.6	38.1	36.5	51
	2004	75.9	70.8	51.4	24.4	34	36.4	41.8	33	35.5	47.6
	2005	70	66.3	55.3	39.5	35.1	36.4	42.5	36.5	35.8	44.9
	계	74	70	51	29	35	37	43	36	36	48

자료 : 인천시(2006).

<표 1>에 의하면 지방세의 경우 3개년 합계 기준 서구가 가장 많으며, 그 다음으로 중구, 남동구, 부평구, 남구, 연수구, 계양구, 동구 등의 순이다. 세외수입의 경우에는 부평구가 가장 많고, 남동구, 서구, 남구, 연수구, 계양구, 중구, 동구 등이 그 뒤를 잇고 있다. 총계예산의 규모를 보면 부평구가 가장 많고 그 다음으로 남동구, 서구, 남구, 연수구, 계양구, 중구, 동구 등의 순이다. 재정자립도의 경우 3년 평균으로 볼 때 중구가 가장 높으며, 그 다음은 서구, 남동구, 연수구, 계양구, 부평구, 남구, 동구 등의 순으로 나타났다. 이들 변수간의 순위상관 관계를 검토한 결과가 다음의 <표 2>에 요약되어 있다. 주요 재정변수의 자치구간 서열 간에 얼마나 밀접한 관련이 있는가를 나타내 주는 순위상관계수는 각 재정변수의 절대적 규모와 관계없이 크기의 순서에 대한 밀접성 여부에 대한 정보를 제공해 준다.

<표 2> 재정변수간의 순위상관계수

	지방세	세외수입	총계예산
세외수입	0.500(0.207)
총계예산	0.500(0.207)	1.000(0.000)
재정자립도	0.786(0.021)	0.119(0.779)	0.119(0.779)

주 : 괄호 안의 수치는 p-값임

<표 2>에 의하면 총계예산과 세외수입간의 순위는 완전히 일치하고 있고, 재정자립도는 지방세 규모와 강한 양(+)의 상관관계를 갖고, 세외수입이나 총계예산과도 양(+)의 상관관계를 갖지만 후자의 통계적 유의성은 없는 것으로 나타났다. 따라서 재정자립도 순위는 주로 지방세 규모의 순위에 의해 결정된다고 볼 수 있다.

<표 3>에는 자치구별 이들 재정변수의 3년간 성장률 또는 평균이 계산되어 있다.

<표 3> 재정변수 성장률 또는 평균(2003~2005년)

자치구	지방세 성장률	예산총계 성장률	재정자립도 평균
중 구	10.5%(6)	8.5%(4)	51(1)
동 구	6.0%(8)	7.4%(5)	29(8)
남 구	10.9%(5)	12.0%(2)	35(7)
연수구	25.1%(1)	11.8%(3)	37(4)
남동구	16.4%(2)	6.4%(7)	43(3)
부평구	9.1%(7)	7.0%(6)	36(6)
계양구	11.6%(4)	6.1%(8)	36(5)
서 구	11.9%(3)	14.4%(1)	48(2)

주 : 괄호 안은 순위임

위의 표에 의하면 지방세 성장률의 경우 연수구가 가장 높고, 남동구, 서구, 계양구, 남구, 중구, 부평구, 동구 등이 그 뒤를 잇고 있으며, 예산 총계의 경우는 서구가 가장 높고 그 뒤를 남구, 연수구, 중구, 동구, 부평구, 남동구, 계양구 등이 잇고 있다.

지방세 성장률이나 예산총계 성장률의 순위는 지방세, 세외수입, 총계예산, 재정자립도 등 여러 재정변수 순위와는 통계적으로 유의한 상관관계를 갖지 않는 것으로 나타났다.

<표 4>에는 재정변수들의 자치구간 분포를 반영하는 변이계수(coefficient of variation)가 계산되어 있다.

<표 4> 연도별 주요 변수의 변이계수

연 도	지방세	세외수입	예산총계	재정자립도
2003	0.4372	0.4047	0.2899	0.2100(26.8)1)
2004	0.4405	0.3416	0.2966	0.2269(27.0)
2005	0.4220	0.2554	0.2905	0.1677(20.2)

주 1) : 괄호 안의 수치는 최대값에서 최소값을 뺀 범위(range)로 단위는 %임

위의 표에 의하면 세외수입의 변이계수가 지속적으로 하락하고 있고, 예산총계의 변이계수의 값은 지방세나 세외수입의 그것보다 작아 상대적으로 자치구별 편차가 작은 것으로 판단되며, 재정자립도의 경우 2005년도에는 이전에 비해 자치구별 편차가 크게 줄어든 것을 알 수 있다.

심사위원의 지적과 같이 재정형평화 효과를 분석할 때에는 1인당 지방세수입액, 1인당 예산액 등 인당 지표를 사용하는 것이 보다 정확하다. 그러나 본 연구에서와 같이 공동세제도를 도입하는 경우에는 1인당보다는 총액 규모가 더 타당할 것으로 판단되며, 1인당 지표를 쓰는 경우의 또 다른 한계는 인구 규모로 인해 실상이 왜곡될 수 있다는 것이다. 예를 들어, 지방세 수입과 같이 자치단체의 재정력이 취약한데도 불구하고 인구가 몹시 적은 지역은 1인당 지표를 계산하면 인구 효과로 인해 그 값이 크게 나올 수 있어서 실제 재정력이 왜곡될 수가 있는 것이다.

<표 5>에는 인천시 시세와 자치구세의 규모 및 비중이 정리되어 있다.

<표 5> 시세와 자치구세 비교

(단위: 천원, %)

연 도	시 세(A)	구 세(B)	비 중(A : B)
2003	1,384,361,667	107,824,081	92.77 : 7.23
2004	1,365,419,512	109,532,428	92.57 : 7.43
2005	1,554,481,400	150,013,339	91.20 : 8. 80

자료 : 인천시(2006).

위의 표에서 볼 수 있듯이 인천시 및 자치구 전체 지방세 합계 중에서 자치구세의 비중은 10%에도 미치지 못 하는 열악한 상황이다. 참고로 국세와 지방세의 비중은 연도별로 약간의 기복은 있지만 대략 80 대 20정도를 유지하고 있다.

조정교부금 배분의 핵심이 되는 기준수요액, 기준수입액, 그리고 이들의 비율인 재정력지수의 추이가 <표 6>에 정리되어 있다.

지방교부세 산정시에는 기준재정수요액, 기준재정수입액이라 칭하고 있으나(지방교부세법 제2조), ｢인천광역시 자치구의 재원조정에 관한 조례｣ 제2조에는 각각 기준수요액, 기준수입액이라고 칭하고 있다.

<표 6> 인천시 본청 및 자치구의 재정력지수 추이

(단위: 백만원, %)

연 도	자치단체	기준수요액(A)	기준수입액(B)	재정력지수(B/A)
2004	시 본 청	1,175,255	1,299,669	110.59
	중 구	69,503	21,480	30.91
	동 구	59,507	6,342	10.66
	남 구	117,349	22,800	19.43
	연 수 구	81,087	14,914	18.39
	남 동 구	108,757	25,884	23.80
	부 평 구	133,324	26,714	20.04
	계 양 구	84,567	14,726	17.41
	서 구	96,958	28,497	29.39

2005	시 본 청	1,393,831	1,539,605	110.46
	중 구	73,791	28,232	38.26
	동 구	62,948	7,427	11.80
	남 구	127,037	28,364	22.33
	연 수 구	84,398	16,935	20.07
	남 동 구	119,940	34,636	28.88
	부 평 구	145,431	32,415	22.29
	계 양 구	91,006	17,915	19.68
	서 구	105,005	36,059	34.34
2006	시 본 청	1,423,044	1,480,094	104.01
	중 구	64,678	29,539	45.67
	동 구	51,461	7,886	15.32
	남 구	94,927	29,646	31.23
	연 수 구	68,546	19,068	27.82
	남 동 구	92,360	35,939	38.91
	부 평 구	105,364	33,563	31.85
	계 양 구	72,398	19,169	26.48
	서 구	83,918	38,462	45.83

자료 : 인천시(2006).

위의 표에 의하면 재정력지수의 경우 시 본청은 3개 연도에 걸쳐 지속적으로 100을 넘고 있어 중앙정부로부터의 이전재원인 보통교부세의 불교부단체 지위를 계속 유지하고 있는 반면 자치구의 재정력지수 평균을 보면 2004년도 21.48%, 2005년 24.95%, 2006년 33.66% 등 매년 상승하는 추세를 보이고 있기는 하나 상당히 열악한 실정이다. 자치구 재정력지수의 경우 중구, 서구, 남동구가 상위를 점하고 있는 반면 동구, 계양구, 연수구 등이 하위를 차지하고 있고 이러한 추세는 최근 3년간 거의변화가 없는 것으로 나타났다. 재정력지수와 기준수요액, 기준수입액 규모가 자치구간 얼마나 불균등하게 분포되었는지, 그리고 불균등 정도가 시간이 흐름에 따라 어떻게 변하고 있는지를 파악하기 위해 이들의 변이계수를 계산한 결과가 <표 7>에 정리되어 있다.

심사위원이 지적한 바와 같이 지방교부세의 산정방식과 조정교부금의 산정방식이 유사하기는 하나, 일치하는 것은 아니므로 <표 6>에 나와 있는 시 본청과 자치구들의 수치를 수평 비교하는 것은 무리이다. 다만 매년 개선되어 신규수요가 반영되고 있는 지방교부세의 경우에 인천시가 불교부단체가 되었다는 것은, 자치구에 비해 재정력이 훨씬 우월하다는 것을 의미한다.

2004년도와 2005년도, 2006년도 재정력지수 순위간 상관계수는 각각 0.976, 0.976이었으며, 2005년도와 2006년도 순위상관계수는 0.952로 모두 통계적으로 유의한 강한 양(+)의 상관관계를 갖는 것으로 나타났다.

<표 7> 재정력지수 및 관련 변수의 변이계수

연 도	재정력지수	기준재정수요액	기준재정수입액
2004	0.3110(20.25)1)	0.2659(73,817)2)	0.3757(22,155)2)
2005	0.3484(26.46)	0.2793(82,483)	0.4004(28,632)
2006	0.3140(30.51)	0.2272(53,903)	0.3899(30,576)

주 1) : 괄호 안의 수치는 범위로 단위는 %임

2) : 괄호 안의 수치는 범위로 단위는 백만원임

이 표에 의하면 재정력지수의 변이계수는 증가했다가 감소했으므로 일관된 추세를 보이고 있지 않지만 최소값과 최대값의 격차는 점점 커지고 있는 추세이다. 기준수요액보다는 기준수입액의 불균등 정도가 더 큰 것을 알 수 있고 2006년도의 경우 전년도에 비해 기준수요액과 기준수입액 모두 변이계수의 값은 하락하였으나 후자의 경우 최대값과 최소값의 격차는 더욱 커진 것을 알 수 있다.

조정교부금 배분과 관련하여 재정부족액은 기준수요액에서 기준수입액을 공제한 규모이다. 또한 재정부족액 충족률은 재정부족액에 대한 조정교부금 배분액의 백분율이다. 인천시자치구들의 연도별 재정부족액 충족률 평균 및 충족률의 분포 상태가 <표 8>에 요약되어 있다.

<표 8> 재정부족액 충족률 평균 및 변이계수

연 도	평 균	변이계수
2003	51.53	0.93
2004	48.74	2.69
2005	43.98	5.16

<표 8>에 의하면 재정부족액 충족률 평균이 계속 하락 추세에 있는 동시에 변이계수도 점차 커지고 있어서 조정교부금 재원이 확대되어야 하는 동시에 자치구별 충족률 격차를 완화하는 방안이 도입될 필요가 있음을 시사하고 있다.

심사위원이 지적한 바와 같이 3년간의 자료를 가지고 이 같은 결론을 내리는 것은 섣부른 측면도 있다. 그러나 현행 기준재정수요 산정방식이 오랫동안 개선이 안 된 탓에 노인복지, 아동복지, 수질 및 대기오염 관리 등 신규 재정수요를 거의 반영하지 못하고 있다는 점, 서울특별시의 경우 재정부족액 충족률이 모든 자치구의 경우 100%가 넘는다는 점, 인천시의 경우 재정력지수가 100%가 넘는 불교부단체라는 점 등을 감안할 때 이 같은 주장은 그리 무리인 것은 아닌 것으로 판단된다.

Ⅲ. 인천시와 자치구간 재원조정 개선방안

전절에서 살펴보았듯이 인천시 자치구 재정상 나타난 문제점들은 첫째, 자치구세의 비중이 10%에도 미치지 못하는 열악한 상황이라는 점, 둘째, 인천시 본청의 경우 재정력지수가 지속적으로 100을 넘어 지방교부세 불교부단체가 되어 왔던 반면 자치구의 재정력지수 평균은 20~30%에 머무는 열악한 실정이라는 점, 셋째, 재정력지수로 평가한 자치구간 격차는 점점 커지고 있으며, 기준수요액보다는 기준수입액의 불균등 정도가 더 크다는 점 등이다. 이와 같은 수직적(인천시와 자치구간), 수평적(자치국 상호간) 세원 불균등을 완화하려는 것이 재원조정의 근본적 이유이다.

수평적 재정 불균등 완화 정도는 변이계수를 이용하여 측정하고자 한다. 물론 불균등도 지수로는 변이계수 이외에도 지니계수, 타일지수, 대수의 분산, 엔트로피 지수 등 다양한 척도들이 존재하지만 변이계수는 계산이 간단하면서도 피구-달튼의 이전의 원칙을 충족시키는 등 바람직한 속성을 가지고 있으며, 거의 대부분의 경우 지니계수와 변화 방향이 동일하게 나타난다. 수직적 재정 불균등 완화 정도는 재원의 재배분 결과 자치구의 재원이 얼마나 확충되는지를 기준으로 평가하고자 한다. 이때에는 전 자치구에 대한 재원 배분 합계가 증가하는지를 고려하기 때문에 경우에 따라서는 개별 자치구의 재원이 감소하는 경우도 배제할 수 없다.

이준구(1992), p.271 참조.

이와 같은 목적과 이론적 틀 가지고 첫째, 기존의 조정교부금제도를 개선하는 방안, 둘째, 서울시와 자치구간에도 논의가 되어 역교부금제도의 도입 가능성, 셋째, 공동세제도의 도입 가능성에 대해 검토하기로 한다. 특히 현재 운용되고 있는 조정교부금제도의 경우 산정방식에 존재하는 부적절한 요소를 개선함으로써 재원의 자치구간 적정 배분에 기여할 수 있을 것으로 판단된다.

우선 조정교부금제도와 관련하여 고려해 볼 수 있는 방안은 현재 취득세 및 등록세 합산액의 50%로 되어 있는 교부율을 상향 조정하는 것이다. 교부율의 상향 조정과 관련해서는 어떤 목표를 세워 얼마나 증대시킬 것인가가 검토되어야 하는데 예를 들어 기준재정수요 충족률을 100%로 증대시키는 것이 목표가 될 수 있다. 참고로 서울특별시의 경우 2003년, 2004년 모두 조정교부금 배분 후 모든 자치구의 기준재정수요 충족률이 100%를 넘고 있어서 인천시 자치구들과 대비가 되고 있다. 조정교부금의 재원을 변경하는 것은 결국 시 본청과 자치구간의 영합게임(zero-sum game)으로서 조정교부금 변동 규모만큼 시 본청의 자체재원의 반대 방향으로의 변동이 발생한다. 한편 조정교부금의 규모를 고정시켜 놓고도 조정교부금 배분방식을 개선함으로써 조정교부금 배분과 관련한 자치구간 효율성과 형평성을 제고할 수 있다.

박완규(1999a, 1999b)는 조정교부금제도를 통한 서울시 자치구간 수평적 재정불균형 완화 방안을 제시하였다.

허명순(2005, p.75) 참조.

두 번째 재원조정방안으로서 고려해 볼 수 있는 것이 공동세제도(revenue-sharing system)이다. 독일의 공동세제도는 소득세, 법인세, 부가가치세(매상세) 등 3개 세목을 연방과 지방정부가 통일된 과세방법으로 징수하여 그 일정비율을 연방정부와 주정부, 그리고 시ㆍ읍ㆍ면에 배분하는 것이다. 물론 이 제도는 연방정부와 주정부, 그리고 지방정부간의 세원 배분이기 때문에 이를 직접 인천시에 적용할 수는 없다. 다만 특정 세수입의 자치단체간 배분이라는 기본 취지를 살려 이를 인천시와 자치구에 적용하기 위해서는 공동세 세목의 선정기준 및 대상을 결정하여야 한다. 자치구간 세원 분포와 관련하여 자치구세 가운데에는 자치구간 세수 편차가 심한 세목을 선정하고, 시세 가운데에는 가능한 한 세수 편차가 심하지 않은 세목을 선택함으로써 공동세 도입으로 자치구간 세수 불균등 정도를 줄일 있을 것이다. 또한 총계 기준으로 인천시와 자치구의 조세 수입에 큰 변동이 없도록, 즉 세수 중립적이 될 수 있도록 세목이 선택되어야 할 것이다. 공동세 세목이 결정되고 나면 정책 목표에 따라 50:50, 40:60, 30:70 등 다양한 배분율이 적용될 수 있을 것이다. 이 두 번째 방안이 가지고 있는 한계는 현행 법률상 만일 공동세 제도를 도입하게 되면 전국 모든 광역시와 자치구에 대해 적용되어야 하는데, 본 분석에서와 같이 인천시의 경우만을 분석하여 결정된 세목과 교부율을 모든 광역시에 적용하는 것이 무리이다. 그러나 이와 같은 한계는 모든 광역시와 자치구들의 관련 자료가 확보되면 손쉽게 이 같은 분석 방법을 확대 적용할 수 있을 것이다. 또 한 가지 가능성은 관련 법령을 개정하여 각 광역시가 자체 실정에 맞게 독자적으로 공동세 제도를 운영할 수 있도록 허용하는 것이다.

공동세제도에 대한 해외 연구로는 Fischel(1976), Fisher(1982), Fox(1981), Martin & Schmidt(1981), Reschovsky(1980) 등을 들 수 있다. 이들은 주로 미국 대도시 지역 자치단체간의 세원배분을 다루고 있다. 이 제도에 대한 소개로 이영희(1999) 참조.

광역시세의 자치구별 징수실적은 내부자료로서 공개되지 않아 전체 광역시들을 대상으로 분석하기 위해서는 해당 자치단체들의 자료 협조가 필수적이다. 인천시의 자료를 제공해 준 관계 공무원에게 감사드린다.

자치구간 재원조정방안으로 고려해 볼 수 있는 대안으로는 역교부금제도를 들 수 있다. 이들 제도의 적용 가능성에 대해서도 차례로 검토하기로 한다.

박완규(2003)는 서울시 자치구간 지방세수입 불균형 완화를 위한 방안의 하나로 종합토지세를 활용한 역교부금제도를 제안하고 있다.

1. 조정교부금제도

1) 측정단위의 개선방안

여기서 제시되는 방안들은 기존 측정단위의 통계적 설명력을 제고함으로써, 설명변수로서의 타당성을 높이기 위한 것이기 때문에 자치구의 조정교부금 배분 규모 변동에 따른 재정형평화 기능과는 직접적으로 연관되지 않는다.

측정단위가 적절한지를 검토하기 위한 첫 번째 단계로, 현행 측정단위간의 상관관계를 검토한 결과가 <표 9>에 정리되어 있다.

<표 9> 측정단위간 상관관계

	의원수	공무원수	인구수	쓰레기 배출량	공원 면적	국민기초 생활보장 수급자수	공시지가 총액	주거환경 개선면적	농수산 종사자수	상공업 종사자수	도로 면적
공무원수	0.980**
인구수	0.895**	0.843**
쓰레기 배출량	0.882**	0.847**	0.928**
공원면적	0.031	0.015	0.249	0.137
국민기초 생활보장 수급자수	0.881**	0.879**	0.932**	0.843**	0.343
공시지가 총액	0.435	0.483	0.450	0.551	0.546	0.437
주거환경 개선면적	0.043	0.054	-0.187	-0.214	-0.475	-0.095	-0.510
농수산 종사자수	-0.356	-0.316	-0.311	-0.195	-0.101	-0.473	0.354	-0.615
상공업 종사자수	0.740*	0.759*	0.694	0.827*	0.122	0.637	0.727*	0.018	-0.068
도로면적	0.832*	0.771**	0.801*	0.826*	0.110	0.646	0.607	-0.012	-0.089	0.868**
민방위 대원수	0.890**	0.849**	0.994**	0.939**	0.205	0.913**	0.489	-0.213	-0.227	0.730*	0.815*

주 : **는 1%에서, *는 5%에서 통계적으로 유의함

측정항목별 측정단위에 대한 타당성 검토 결과는 다음과 같다.

(1) 입법 및 선거비

입법예산액과 측정단위와의 상관관계를 계산한 결과 의원수(0.536), 공무원수(0.569), 주거환경개선면적(0.589), 상공업종사자수(0.532)로 나왔다. 비록 주거환경개선면적과의 상관계수가 제일 높기는 하나 성격상 대응이 부적절하므로 제외하고, 원래의 측정단위인 의원수(X1)와 공무원수(X2)에 대해 회귀분석한 결과가 다음과 같다.

8개의 자치구에 대한 회귀분석이기 때문에 통계학상 자유도(degree of freedom) 부족 문제가 발생하나, 현재 인천시가 조정교부금 배분과정에서 사용하는 것과 동일한 방법을 그대로 적용하기로 한다. 중장기적으로는 여러 연도의 자료를 포함시킨 시계열-횡단면 혼합자료(pooling data)를 이용하는 방안이 바람직할 것으로 생각된다. 회귀분석은 우선 상식적으로 볼 때 측정항목과 관련이 있을 것으로 생각되는 변수들을 대상으로 회귀분석을 실시하여 조정된 결정계수([eqn: {bar R}^2])의 값이 가장 큰 변수를 측정단위로 채택하는 것을 원칙으로 정하였다.

Yi = 648,608 + 46,948 X1    [eqn: {bar R}^2] = 0.168

(1.52)    (1.55)

Yi = -256,230 + 2,397 X2    [eqn: {bar R}^2] = 0.211

(-0.28)    (1.69)

여기서 괄호 안의 수치는 t-값이다. 공무원수를 측정단위로 하는 경우 회귀식의 설명력도 증가하고, 회귀계수의 t-값도 소폭 증가하는 것으로 나타나고 있다.

(2) 일반행정비

일반행정비와 측정단위와의 상관관계를 계산한 결과 공무원수(0.876), 인구수(0.925), 민방위대원수(0.943)로 나왔다. 비록 민방위대원수와의 상관계수가 제일 높으나 성격상 대응이 그리 적절치 않으므로 제외하고, 원래의 측정단위인 공무원수(X3)와 인구수(X4)에 대해 회귀분석한 결과가 다음과 같다.

Yi = -6,957,509 + 75,858 X3    [eqn: {bar R}^2] = 0.730

(-0.63)     (4.46)

Yi = 24,286,580 + 54.3 X4      [eqn: {bar R}^2] = 0.832

(7.61)     (5.96)

기존의 측정단위인 공무원수보다 인구수를 사용하면 회귀식의 설명력이 73%에서 83%로, 10%p 상승하는 것으로 나타나 변경이 바람직한 것으로 판단된다.

(3) 교육 및 문화비

교육 및 문화비와 측정단위와의 상관관계를 보면 인구수(0.769), 국민기초생활보장수급자수(0.823)로 계산되었다. 원래의 측정단위인 인구수(X4)와 국민기초생활보장수급자수(X5)에 대해 회귀분석한 결과는 다음과 같다.

Yi = 523,276 + 7.77 X4    [eqn: {bar R}^2] = 0.523

(0.57)    (2.95)

Yi = 324,989 + 367 X5     [eqn: {bar R}^2] = 0.623

(0.39)   (3.54)

기존의 측정단위인 인구수보다 국민기초생활보장수급자수를 사용하면 회귀식의 설명력이 52%에서 62%로, 10%p 상승하는 것으로 나타나 변경이 바람직한 것으로 판단된다.

(4) 사회ㆍ가정복지비

사회ㆍ가정복지비와 측정단위와의 상관관계를 보면 인구수(0.967), 국민기초생활보장수급자수(0.972)로 계산되었다. 원래의 측정단위인 인구수(X4)와 국민기초생활보장수급자수(X5)에 대해 회귀분석한 결과는 다음과 같다.

Yi = 2,157,227 + 13.4 X4      [eqn: {bar R}^2] = 0.925

(4.28)     (9.33)

Yi = 2,090,970 + 596 X5       [eqn: {bar R}^2] = 0.936

(4.45)    (10.13)

기존의 측정단위인 인구수보다 국민기초생활보장수급자수를 사용하면 회귀식의 설명력이 93%에서 94%로, 1%p 상승하는 것으로 나타나 변경이 바람직한 것으로 판단된다.

(5) 보건ㆍ환경관리비

보건ㆍ환경관리비와 측정단위와의 상관관계를 보면 쓰레기 배출량(0.951), 상공업종사자수(0.918), 의원수(0.917) 등으로 계산되었는바 원래의 측정단위인 쓰레기 배출량이 적정한 것으로 판단된다.

(6) 공원녹지관리비

공원녹지관리비와 측정단위와의 상관관계를 보면 공원면적(0.369), 공시지가총액(0.692), 도로면적(0.513) 등으로 계산되었다. 원래의 측정단위인 공원면적(X6)과 공시지가총액(X7), 도로면적(X8)에 대해 회귀분석한 결과는 다음과 같다.

Yi = 2,004,394 + 0.892 X6     [eqn: {bar R}^2] = 0.000

(0.96)      (0.97)

Yi = -1,852,319 + 45.0 X7     [eqn: {bar R}^2] = 0.392

(-0.73)    (2.35)

Yi = 601,495 + 1,916 X8       [eqn: {bar R}^2] = 0.140

(0.25)    (1.46)

현행 측정단위인 공원면적을 설명변수로 사용하는 경우 회귀식의 설명력은 0%로, 공원면적이 공원녹지관리비의 변동을 전혀 설명하지 못하는 것으로 나타났고, 그 외에 선택 가능한 변수들인 공시지가 총액이나 도로면적 등의 경우에도 설명력이 낮아 새로운 측정단위의 개발이 요구된다.

(7) 생활보호비

생활보호비와 측정단위와의 상관관계를 보면 국민기초생활보장수급자수(0.971), 공무원수(0.902), 의원수(0.870) 등으로 계산되어 원래의 측정단위인 국민기초생활보장수급자수가 적정한 것으로 판단된다.

(8) 주택ㆍ지역개발비

주택ㆍ지역개발비와 측정단위와의 상관관계를 보면 공시지가총액(0.529), 상공업종사자수(0.758) 등으로 계산되었다. 원래의 측정단위인 공시지가총액(X7)과 상공업종사자수(X9)에 대해 회귀분석한 결과는 다음과 같다.

Yi = -569,191 + 12.4 X7      [eqn: {bar R}^2] = 0.160

(-0.53)    (1.53)

Yi = -753,778 + 19.3 X9      [eqn: {bar R}^2] = 0.504

(-1.13)    (2.85)

원래의 측정단위인 공시지가총액을 사용하는 경우 회귀식의 설명력이 16%밖에 안 되어 문제가 있고, 상공업종사자수를 쓰는 경우 설명력은 50%가 넘지만 실제 적용하는 데에는 어려움이 있다. 예를 들어, 부평구의 경우 공시지가총액을 측정단위로 쓰는 경우 기준수요액은 1,143,311천원이고, 상공업종사자수를 측정단위로 쓰는 경우는 1,580,711천원으로, 각각 실제 예산액 459,785천원의 2.5배와 3.4배에 이르고 있을 뿐만 아니라 전자의 경우는 동구가, 후자의 경우는 동구와 연수구가 음(-)의 값으로 나와 불합리하므로 새로운 측정단위가 개발될 필요가 있다.

(9) 도시정비ㆍ개발비

도시정비ㆍ개발비와 측정단위와의 상관관계를 보면 주거환경개선면적(-0.044), 공시지가총액(0.118), 농수산종사자수(0.398)로 나타났다. 원래의 측정단위인 주거환경개선면적과의 상관관계가 비록 통계적으로는 유의하지 않다고 하더라도 음(-)의 값으로 나와 부적절한 것으로 판명되었고, 공시지가총액과도 통계적으로 유의한 상관관계를 갖지 못하며, 가장 상관관계가 높은 농수산종사자수는 성격상 대응이 적절치 않다. 또한 농수산종사자수의 경우 8개 구 가운데 3개 구의 값이 0, 1개 구의 값이 1로서, 자치구간 변별력이 별로 없기 때문에 새로운 측정단위가 개발될 필요가 있다.

(10) 농수산개발비

농수산개발비와 측정단위와의 상관관계를 보면 농수산종사자수(0.733), 공시지가총액(0.429), 쓰레기 배출량(0.291) 등으로 나와 원래의 측정단위인 농수산종사자수가 적정한 것으로 판단된다.

(11) 지역경제개발비

지역경제개발비와 측정단위와의 상관관계를 보면 상공업종사자수(-0.105), 농수산종사자수(0.587), 공시지가총액(0.266) 등으로 나왔다. 원래의 측정단위인 상공업종사자수와의 상관관계는 비록 통계적으로는 유의하지 않다고 하더라도 음(-)의 값으로 나와 부적절한 것으로 판명되었고, 공시지가총액과도 통계적으로 유의한 상관관계를 갖지 못하며, 가장 상관관계가 높은 농수산종사자수는 성격상 대응이 적절치 않으므로 새로운 측정단위가 개발될 필요가 있다.

(12) 국토자원보존개발비

국토자원보존개발비와 측정단위와의 상관관계를 보면 공시지가총액(0.811), 공무원수(0.776) 등으로 나와 원래의 측정단위인 공시지가총액이 적정한 것으로 판단된다.

(13) 교통관리비

교통관리비와 측정단위와의 상관관계를 보면 도로면적(0.858), 공무원수(0.749), 상공업종사자수(0.749) 등으로 나와 원래의 측정단위인 도로면적이 적정한 것으로 판단된다.

(14) 민방위비

민방위비와 측정단위와의 상관관계를 보면 민방위대원수(0.396), 도로면적(0.596) 등인데, 원래의 측정단위인 민방위대원수와의 상관관계는 통계적으로 유의하지 않으며(P-값 0.331), 상관관계가 가장 높은 도로면적의 경우 성격상 대응이 적절치 않기 때문에 새로운 측정단위가 개발될 필요가 있다.

이상의 결과가 <표 10>에 요약되어 있다.

본 논문에서는 기존의 측정항목에 대해서만 분석을 시도하였으나, 심사위원의 제안처럼 세부적인 사회복지 관련 항목을 추가하여 분석할 필요가 있다. 현재 인천시의 경우 사회ㆍ가정복지비, 생활보호비가 측정항목에 포함되어 있으나, 지방교부세의 경우 사회복지비, 노인복지비, 아동복지비, 기초생활보장비 등 세부 항목별로 기준재정수요액이 측정되고 있는 상황이다. 또한 심사위원이 제안한 바와 같이 측정단위의 개선에 따른 형평화 효과도 분석의 필요가 있다. 그런데 측정단위의 개선은 사실상 산정방식의 타당성(적정성) 제고를 위한 것이기 때문에 반드시 형평화 효과가 개선된다는 보장은 없다.

<표 10> 측정항목과 측정단위의 재조정

측 정 항 목	현행 유지	신규 개발	변 경	비 고
입법 및 선거비			○	의원수→공무원수
일반행정비			○	공무원수→인구수
교육 및 문화비			○	인구수→국민기초생활보장수급자수
보건ㆍ환경관리비	○
공원녹지관리비		○
사회ㆍ가정복지비			○	인구수→국민기초생활보장수급자수
생활보호비	○
주택ㆍ지역개발비		○
도시정비ㆍ개발비		○
농수산개발비	○
지역경제개발비		○
국토자원보존개발비	○
교통관리비	○
민방위비		○

2) 교부율의 조정방안

취득세 및 등록세 합산액(조정세)의 일정률(교부율)로 되어 있는데 서울의 경우 50%, 부산은 51%, 대구 52%, 인천 50%, 광주 70%, 대전 68%, 울산 58% 등이다. <표 11>에는 교부율 변동에 따른 자치구의 재정부족액 충족률이 계산되어 있다. 이 표에 의하면 교부율을 현행 50%에서 63%로 상향 조정하는 경우 자치구의 재정부족액 충족률이 최저 95%에서 최고 103%에 도달하는 것으로 나타나고 있다.

심사위원의 지적과 같이 과연 재정부족액 충족률을 100%로 높이는 것이 바람직한지 여부는 가치 판단의 문제이다. 그러나 지방교부세나 조정교부금의 목적이 재원보장기능과 재원조정기능에 있기 때문에 부족액을 100% 충족시켜 주는 것이 이상적이라 할 수 있다. 또 다른 현실적인 논의는 각주 7) 참조.

<표 11> 교부율 조정과 재정부족액 충족률1)

자 치 구	현 행(50%)	55%	60%	63%
중 구	0.8192	0.9015	0.9836	1.0328
동 구	0.8193	0.9015	0.9836	1.0328
남 구	0.7518	0.8271	0.9024	0.9476
연 수 구	0.8190	0.9001	0.9826	1.0318
남 동 구	0.7733	0.8505	0.9279	0.9743
부 평 구	0.7814	0.8600	0.9383	0.9852
계 양 구	0.7703	0.8470	0.9241	0.9704
서 구	0.7933	0.8730	0.9524	1.0001
평 균	0.7910	0.8702	0.9494	0.9969

주 1) : 기존의 시세징수율 보정 규모를 그대로 반영한 결과임

자치구의 재정력을 제고하는 방안의 하나로 시세의 자치구세로의 이양을 들 수 있는데, 시세의 이양은 조세법률주의 원칙에 따라 국회에서 ｢지방세법｣을 개정해야 하는 문제가 있고, 개정내용에 대해 설령 인천시와 자치구들간에 합의가 이루어졌다고 할지라도 타 광역시들과 해당 자치구들도 모두 동의하리라는 보장이 없다. 그러나 조정교부금 교부율의 조정은 해당 광역시의 조례 개정을 통해 가능하기 때문에 실현 가능성이 훨씬 높다고 볼 수 있다.

박완규(1992)는 5개 광역시의 조정교부금제도 개선 방안을 제시하였다.

2. 역교부금제도

독일의 역교부금제도는 각 주와 주 내의 지방정부의 조세수입이 주 정부 및 지방정부의 1인당 조세수입 전국 평균에 주민수를 곱한 액수를 초과하는 주는 역교부금을 부담하고 그렇지 못한 주는 역교부금을 수취하는 제도이다. 우리나라의 경우 자치구에 역교부금제도를 도입하기 위한 기본 전제는 자치구의 자체수입으로 일반적인 재정수요를 충족하고도 남을 만큼의 여유재원을 갖고 있는 자치구들이 존재하여야 한다는 것이다. 이는 현재의 제도 하에서 재정력지수의 값이 1이상인 자치구를 의미한다.

서울특별시의 경우 중구, 강남구, 서초구 등 재정력지수가 1.0이 넘어 조정교부금 불교부단체가 존재하는 상황에서는 역교부금제도를 도입할 충분한 명분이 있고, 그런 여건도 조성되어 있다고 볼 수 있다. 그러나 인천광역시의 경우는 여건이 상당히 다르다.

그러나 인천시의 자치구를 보면 2004년도 재정력지수 분포를 보면 최저 0.1066(동구)에서 최고 0.3091(중구)로서 최고값을 갖는 자치구도 기준재정수요 충족도가 30% 정도에 머무르고 있는 실정이고, 2005년도의 경우 최저 0.1180(동구)에서 최고 0.3826(중구)로서 최고치는 최저치의 3.2배 정도이고, 최고치는 40%에도 미치지 못 학고 있으며, 2006년도의 경우 최저 0.1532(동구), 최고 0.4567(중구)로 최고치는 최저치의 3.0배 정도이고, 최고치는 46% 정도에 머무르고 있는 실정이다. 다만 시간이 흐름에 따라 최고치나 최저치 모두 상승하고 있는 것은 바람직한 현상으로 볼 수 있다.

따라서 기준재정수요 충족률이 가장 높은 자치구도 재정력지수가 50%에도 미치지 못하는 상황에서 역교부금제도를 도입하는 것은 부적절한 것으로 판단된다.

3. 공동세제도

1) 공동세 대상세목 선정을 위한 자치구간 편재도 분석

시세의 자치구간 편재 정도를 분석한 결과(2005년 예산 기준)가 <표 12>에 정리되어 있다.

<표 12> 세목별 변이계수(인천광역시세)1)

보 통 세		목 적 세
세 목	변이계수	세 목	변이계수
취득세	0.6118(6)2)	도시계획세	0.4446(3)
등록세	0.5860(5)	공동시설세	0.4187(1)
주민세	0.4307(2)	지역개발세	0.6505(7)
자동차세	0.4829(4)

주 1) : 시세 중 담배소비세와 주행세는 자치구별 자료가 없고, 도축세는 1개 자치구에만 수입이 존재하며, 레저세의 경우 5개 자치구의 경우 수입이 없으며, 농업소득세의 경우 전 자치구에서 수입이 전혀 없고, 지방교육세의 경우 성격이 다르기 때문에 분석에서 제외되었음

2) : 괄호 안의 수치는 크기에 따른 순위임

<표 12>에 의해 자치구간 분포의 보편성에서 상대적으로 우수한 공동시설세의 합계는 22,692,000천원, 주민세의 합계는 199,925,000천원이며, 도시계획세는 72,030,000천원이며, 자동차세의 경우 89,172,000천원이다.

자치구세의 자치구간 편재 정도를 분석한 결과(2005년 예산 기준)가 <표 13>에 정리되어 있다.

<표 13> 세목별 변이계수(자치구세)1)

세 목	변 이 계 수
재 산 세	0.4055(1)
면 허 세	0.4542(2)
사업소세	0.5916(3)

주 1) : 종합토지세는 2005년부터 폐지되었기 때문에 분석에서 제외함

자치구간 분포에서 상대적으로 편재 정도가 심한 사업소세의 경우 세수 합계는 26,592,110천원이며 면허세는 4,604,008천원, 재산세는 131,637,568천원이다.

2) 공동세 대상 세목의 선정

공동세 대상 세목 분석대상에 목적세도 포함한 이유는 현행 지방세 목적세가 애당초 도입 취지에 맞지 않게 목적세로서의 세출 기능을 제대로 수행하고 있지 못하며, 어차피 공동세 제도가 도입되는 경우 지방세 구조의 재조정이 필요하기 때문이다.

바람직한 공동세 제도가 되기 위해서는 가급적 다음의 세 가지 전제조건이 충족되어야 할 것으로 판단된다. 즉 ① 자치구세의 경우 가급적 세원의 편재가 클 것, ② 시세의 경우 가급적 세원의 편재가 작을 것, ③ 자치구세와 시세의 세수 규모가 가급적 비슷할 것 등이다.

여기서 제시한 세가지 조건은 학자들간 의견이 일치하지 않을 수도 있을 것이다. 그러나 공동세 도입의 목적이 수평적(자치구간) 및 수직적(광역시와 자치구간) 세원 불균등 완화에 있으면서 시행과정에서 가급적 광역시와 자치구 등 이해 당사자들의 반발을 최소화해야 한다고 보아 이들 조건이 제시되었다.

조건 ①에 의하면 사업소세 → 면허세 → 재산세의 순으로 바람직하다. 조건 ②에 의하면 공동시설세 → 주민세 → 도시계획세 → 자동차세의 순으로 바람직하다. 조건 ①, ②와 ③을 결합하여 조합을 만들어 보면 다음과 같다.

우선 {공동시설세 + 사업소세}의 경우, 이 결합은 조건 ①, ②에서는 우수하나, 조건 ③의 경우 자치구의 세수입이 약간 감소하는 문제가 발생하므로 공동세 규모가 작아 정책효과가 그리 크지 않은 것으로 판단된다.

둘째, {주민세 +재산세}의 경우, 이 결합은 조건 ①, ②에서는 최선은 아니나 조건 ③에서 볼 때 규모면에서 대응이 되면서 이 제도 도입으로 인해 자치구 재원 확충에 기여할 수 있다는 점에서 검토할 만한 대안으로 판단된다.

3) 공동세 제도 도입의 효과

(1) 공동시설세와 사업소세를 공동세로 도입하는 경우

우선 공동세를 자치구 50 대 시 50으로 배분하는 경우, 각 자치구의 세수입 변동 규모는 다음과 같다.

세수입 변동 = (공동시설세+사업소세)×50% - 사업소세

이 대안에 의한 자치구의 세수입 변동 내역을 보면 <표 14>와 같다.

<표 14> 공동시설세와 사업소세의 공동세화(자치구 50%)에 따른 세수입 변동

(단위: 천원)

구 분	기존 세수입	공동시설세 (A)	사업소세 (B)	공동세(50%) (C)	재원증감 (C-B)	변동 후 세수입	증감
합 계	162,833,686	22,692,000	26,592,110	24,642,055	-1,950,055	160,883,631	-
중 구	23,483,965	2,306,000	4,832,538	3,569,269	-1,263,269	22,220,696	-
동 구	6,031,261	992,000	2,181,884	1,586,942	-594,942	5,436,319	-
남 구	19,469,323	2,998,000	2,124,857	2,561,429	436,572	19,905,895	+
연수구	14,375,878	2,029,000	863,963	1,446,482	582,519	14,958,397	+
남동구	28,600,957	4,866,000	5,984,372	5,425,186	-559,186	28,041,771	-
부평구	26,989,779	3,759,000	4,682,568	4,220,784	-461,784	26,527,995	-
계양구	13,842,628	2,352,000	1,115,232	1,733,616	618,384	14,461,012	+
서 구	30,039,895	3,390,000	4,806,696	4,098,348	-708,348	29,331,547	-
평 균	20,354,211	2,836,500	3,324,014	3,080,257	-243,757	20,110,454	-

기존 세수입의 변이계수는 0.4151인데 비해 변동 후의 변이계수는 0.4063으로 자치구간 세수입의 불균등도가 개선된 것을 알 수 있다.

공동세를 자치구 60 대 시 40으로 배분하는 경우 각 자치구의 세수입 변동 규모는 다음과 같다.

세수입 변동 = (공동시설세+사업소세)×60% - 사업소세

이 대안에 의한 자치구의 세수입 변동 내역을 보면 <표 15>와 같다.

<표 15> 공동시설세와 사업소세의 공동세화(자치구 60%)에 따른 세수입 변동

(단위 : 천원)

구 분	기존 세수입	공동시설세 (A)	사업소세 (B)	공동세(60%) (C)	재원증감 (C-B)	변동 후 세수입	증감
합 계	162,833,686	22,692,000	26,592,110	29,570,466	2,978,356	165,812,042	+
중 구	23,483,965	2,306,000	4,832,538	4,283,123	-549,415	22,934,550	-
동 구	6,031,261	992,000	2,181,884	1,904,330	-277,554	5,753,707	-
남 구	19,469,323	2,998,000	2,124,857	3,073,714	948,857	20,418,180	+
연수구	14,375,878	2,029,000	863,963	1,735,778	871,815	15,247,693	+
남동구	28,600,957	4,866,000	5,984,372	6,510,223	525,851	29,126,808	+
부평구	26,989,779	3,759,000	4,682,568	5,064,941	382,373	27,372,152	+
계양구	13,842,628	2,352,000	1,115,232	2,080,339	965,107	14,807,735	+
서 구	30,039,895	3,390,000	4,806,696	4,918,018	111,322	30,151,217	+
평 균	20,354,211	2,836,500	3,324,014	3,696,308	372,294	20,726,505	+

기존 세수입의 변이계수는 0.4151인데 비해 변동 후의 변이계수는 0.4069로 자치구간 세수입의 불균등도가 개선되었다.

(2) 주민세와 재산세를 공동세로 도입하는 경우

우선 공동세를 자치구 50 대 시 50으로 배분하는 경우 각 자치구의 세수입 변동 규모는 다음과 같다.

세수입 변동 = (주민세+재산세)×50% - 재산세

이 대안의 경우 총액 규모로 볼 때 자치구는 세수 증가, 인천시의 경우 세수 감소가 발생하여 세수 중립성에 위배되지만 자치구 재원 확보를 목적으로 하는 경우 검토할 필요가 있다. 이 안에 의한 자치구의 세수입 변동 내역을 보면 <표 16>과 같다.

기존 세수입의 변이계수는 0.4151인데 비해 변동 후의 변이계수는 0.4243으로 자치구간 세수입의 불균등도가 악화되는 것으로 나타났다.

공동세를 자치구 40 대 시 60으로 배분하는 경우 각 자치구의 세수입 변동 규모는 다음과 같다.

세수입 변동 = (주민세+재산세)×40% - 재산세

<표 16> 주민세와 재산세의 공동세화(자치구 50%)에 따른 세수입 변동

(단위 : 천원)

구 분	기존 세수입	주민세 (A)	재산세 (B)	공동세(50%) (C)	재원증감 (C-B)	변동 후 세수입	증감
합 계	162,833,686	199,925,000	131,637,568	165,781,284	34,143,716	196,977,402	+
중 구	23,483,965	33,388,000	18,172,212	25,780,106	7,607,894	31,091,859	+
동 구	6,031,261	13,195,000	3,679,899	8,437,450	4,757,551	10,788,812	+
남 구	19,469,323	23,791,000	16,605,389	20,198,195	3,592,806	23,062,129	+
연수구	14,375,878	13,595,000	13,188,618	13,391,809	203,191	14,579,069	+
남동구	28,600,957	38,785,000	21,689,232	30,237,116	8,547,884	37,148,841	+
부평구	26,989,779	29,989,000	21,588,607	25,788,804	4,200,197	31,189,976	+
계양구	13,842,628	12,395,000	12,283,999	12,339,500	55,501	13,898,129	+
서 구	30,039,895	34,787,000	24,429,612	29,608,306	5,178,694	35,218,589	+
평 균	20,354,211	24,990,625	16,454,696	20,722,661	4,267,965	24,622,175	+

50대 50으로 배분하는 경우 세수 중립성에 위배되는 문제를 개선하기 위한 방안으로, 이 안에 의하면 자치구의 공동세 규모는 132,625,027천원으로, 공동세 시행 전의 재산세 규모인 131,637,568천원과 거의 일치한다.

이 대안에 의한 자치구의 세수입 변동 내역을 보면 <표 17>과 같다.

<표 17> 주민세와 재산세의 공동세화(자치구 40%)에 따른 세수입 변동

(단위 : 천원)

구 분	기존 세수입	주민세 (A)	재산세 (B)	공동세(40%) (C)	재원증감 (C-B)	변동 후 세수입	증감
합 계	162,833,686	199,925,000	131,637,568	132,625,027	987,459	163,821,145	+
중 구	23,483,965	33,388,000	18,172,212	20,624,085	2,451,873	25,935,838	+
동 구	6,031,261	13,195,000	3,679,899	6,749,960	3,070,061	9,101,322	+
남 구	19,469,323	23,791,000	16,605,389	16,158,556	-446,833	19,022,490	-
연수구	14,375,878	13,595,000	13,188,618	10,713,447	-2,475,171	11,900,707	-
남동구	28,600,957	38,785,000	21,689,232	24,189,693	2,500,461	31,101,418	+
부평구	26,989,779	29,989,000	21,588,607	20,631,043	-957,564	26,032,215	-
계양구	13,842,628	12,395,000	12,283,999	9,871,600	-2,412,399	11,430,229	-
서 구	30,039,895	34,787,000	24,429,612	23,686,645	-742,967	29,296,928	-
평 균	20,354,211	24,990,625	16,454,696	16,578,128	123,432	20,477,643	+

기존 세수입의 변이계수는 0.4151인데 비해 변동 후의 변이계수는 0.4282로 자치구간 세수입의 불균등도가 악화되는 것으로 나타났다.

4) 분석결과의 요약

<표 18>에는 지금까지의 분석결과가 요약되어 있다.

<표 18> 공동세 방안의 효과 비교

대 안	불균등도	세수중립성1)	자치구 세수변동
			총 액	자치구별
공동시설세+사업소세(자치구 50%)	개선	○	감소	증가(3), 감소(5)
공동시설세+사업소세(자치구 60%)	개선	○	증가	증가(6), 감소(2)
주민세+재산세(자치구 50%)	악화	×	증가	증가(8), 감소(0)
주민세+재산세(자치구 40%)	악화	◎	증가	증가(3), 감소(5)

주 1) : ◎는 아주 양호, ○는 양호, ×는 불량을 의미

위의 네 가지 대안을 종합적으로 검토한 결과 공동시설세와 사업소세를 공동세로 하면서 자치구에 60%를 배분하는 안이 가장 적절할 것으로 생각되는데 그 이유로는 첫째, 공동세제도의 도입으로 자치구간 세수입의 불균등이 개선되고, 둘째, 미약하지만(약 30억원 정도) 상대적으로 열악한 자치구 재정에 대한 지원 기능을 수행하며, 셋째, 인천시 입장에서 볼 때 세수 감소 규모가 크지 않아 수용 가능성이 상대적으로 높은 것(세수 중립성 충족)으로 판단되고, 넷째, 8개의 자치구 중 6개의 자치구 세수 증가가 발생하므로 제도 도입에 대해 대부분의 자치구가 찬성할 것이며, 다섯째, 두 조세 모두 목적세로서 재산과세의 성격을 공통적으로 가지고 있는 등 이질성이 상대적으로 적다.

이상의 이유로 공동시설세와 사업소세를 공동세로 하여 자치구에 60%를 배분하는 방안이 가장 타당하지만 앞에서 지적하였듯이 자치구의 재정력 강화 효과가 미약하기 때문에 이와 동시에 조정교부금 교부율의 상향 조정이 병행되어야 실질적인 효과를 거둘 수 있을 것으로 판단된다.

Ⅳ. 결론 및 정책적 시사점

정도의 차이는 있겠지만 모든 광역시의 대부분의 자치구들이 재정적으로 어려움을 겪고 있는 것이 사실이다. 또한 한 광역시 내에 있는 자치구들 간에도 큰 재정력 격차가 존재하고 있다. 광역시의 자치구들은 같은 기초자치단체인데도 불구하고 시나 군과는 다르게 취급되고 있다. 지방자치법 제2조 제2항에는 자치구의 자치권의 범위는 법령이 정하는 바에 의하여 시ㆍ군과 다르게 할 수 있다고 규정되어 있고 이에 근거하여 지방자치법시행령 제9조 및 [별표 2]에는 시ㆍ군과 다르게 자치구에서 처리하지 아니하고 특별시ㆍ광역시에서 처리하는 사무가 예시되어 있다. 재정적 측면에서도 시와 군은 중앙정부로부터 지방교부세를 교부받고 있지만 자치구는 교부받지 못 하고 있는 실정이다. 따라서 이를 보완하기 위해 도입된 제도가 조정교부금제도라고 할 수 있다.

본 연구에서는 대체로 광역시 본청보다 자치구들이 재정적으로 열악하다는 점과, 자치구들 간에도 재정적으로 큰 격차가 존재한다는 점을 전제로 하여, 인천시와 자치구들을 분석대상으로 삼아 이들 수직적 재정 불균등과 수평적 재정 불균등을 완화할 수 있는 방안을 모색하였다.

우선 조정교부금제도의 경우 현행 측정단위의 타당성 여부를 평가하였다. 즉 각 측정항목별로 기존의 측정항목이 과연 최선인지 여부를 검토한 결과 입법 및 선거비의 경우는 의원수를 공무원수로, 일반행정비는 공무원수를 인구수로, 교육 및 문화비는 인구수를 국민기초생활보장수급자수로, 사회ㆍ가정복지비는 인구수를 국민기초생활보장수급자수로 변경하는 것이 바람직한 것으로 나타났다. 한편 공원녹지관리비, 주택ㆍ지역개발비, 도시정비ㆍ개발비, 지역경제개발비, 민방위비 등은 현행 측정단위 외의 다른 변수를 새롭게 모색할 필요가 있는 것으로 드러났다. 조정교부금의 재원인 취득세 및 등록세의 교부율은 자치단체별로 상이해서 최저 50%(서울, 인천)에서 최고 70%(광주)까지 다양하다. 시뮬레이션 결과 인천시의 경우 교부율을 현행 50%에서 63%로 상향조정하는 경우 자치구의 재정부족액 충족률이 최저 95%(남구)에서 최고 103%(중구, 동구, 연수구)에 도달하는 것으로 나왔다.

역교부금제도의 도입은 인천시의 경우 부적절한 것으로 판단된다. 기준재정수요 충족률이 가장 높은 자치구의 경우도 재정력지수가 50%에도 미치지 못하는 상황에서는 자치구간 재정이전은 비현실적이기 때문이다.

공동세제도의 경우 그 대상으로 ① 자치구세는 가급적 세원의 편재가 클 것, ② 시세는 가급적 세원의 편재가 작을 것, ③ 자치구세와 시세의 규모가 가급적 비슷할 것 등 세 가지 기준으로 검토해 본 결과 지방세입 분포의 보편성, 세수 중립성, 자치단체의 수용 가능성 등을 감안할 때 공동시설세(시세)와 사업소세(구세)를 공동세로 하여 자치구에 60%, 시에 40%를 배분하는 안이 가장 적절한 것으로 나타났다. 그러나 이 방안만으로는 자치구의 세수증대효과가 미약하기 때문에 조정교부금 교부율의 상향 조정과 같은 방안과 병행하여 추진될 필요가 있다.

이상과 같이 본 연구에서는 인천시와 자치구를 대상으로 이들 간의 재원조정방안을 제시하였는데, 이 가운데 조정교부금제도의 경우 당사자들의 의지만 있으면 지방의회의 의결을 거쳐 얼마든지 빠른 시일 내에 시행될 수 있는 내용들이다. 그러나 만일 공동세 제도를 도입하게 되면 현행 법령상 전국 모든 광역시와 자치구에 대해 적용되어야 하는데, 본 분석에서와 같이 인천시의 경우만을 분석하여 결정된 세목과 교부율을 모든 광역시에 적용하는 것은 무리이다. 그러나 이와 같은 한계는 모든 광역시와 자치구들의 관련 자료가 확보되면 손쉽게 여기서의 분석 방법을 확대 적용할 수 있을 것이다. 또 한 가지 가능성은 관련 법령을 개정하여 각 광역시가 자체 실정에 맞게 독자적으로 공동세 제도를 운영할 수 있도록 허용하는 것이다. 중앙정부와의 지속적인 논의, 지방세법의 개정 등 상대적으로 거쳐야 할 절차가 많기 때문에 중장기적 시각에서 추진되어야 할 사안이기는 하나 지방자치단체들이 주도적이고, 능동적인 자세로 꾸준히 이러한 노력을 경주할 필요가 있다.

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박완규(朴完奎): 미국 University of Wisconsin-Madison에서 경제학 박사학위(논문: An Empirical Analysis of the Efficient Provision of a Public Good)를 취득하였다. 현재 중앙대학교 사회과학대학 경제학부 교수로 재직하고 있다. Fulbright Visiting Professor(University of North Carolina at Chapel Hill)(1994), 한국재정ㆍ공공경제학회 회장(2003-2004), 중앙대 사회과학대학장(2003), 정부투자기관 경영평가단 단장(2007)을 역임하였으며, 주요 논문으로는 Wagner's Law vs. Keynesian Paradigm: the Korean Experience(1996), 지방세 추계액의 오차분석(2001), 참여정부 지방재정세제 개혁의 평가와 과제(2004) 등이 있으며, 주요 저서로는 계량경제학(1996), 중앙ㆍ지방정부간 관계 및 재원조정(1996), 지방재정개혁론(1998) 등이 있다.

<E-mail : wanpark@cau.ac.kr/논문접수일: 2006. 2. 8/심사개시일: 2007. 2. 23/심사완료일: 2007. 3. 30>