우리나라 집회․시위의 폭력적 특징과 대처방안

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 227～248

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A Study of Violent Demonstration in Korea

윤 시 영(대구지방경찰청)

이 연구는 폭력성 집회․시위를 유발시키는 요인이 무엇인가를 규명하고 효율적인 대처방안을 제시하는 데 목적이 있다. 연구대상은 1993년부터 2004년까지 발생한 3,018건의 폭력성 집회․시위이다. 본 연구에서는 먼저 폭력성 집회․시위의 추세와 요인별 발생실태를 분석하고 이를 바탕으로 폭력성 집회․시위를 최소화시키는 대안을 제시하였다.

주제어 : 폭력성 집회‧시위

Ⅰ. 서  론

1. 연구 목적

정치체제의 성격이나 표방하는 이데올로기에 관계없이 집회‧시위는 모든 국가에서 볼 수 있는 일반적인 현상이다. 집회․시위에 대해 정부가 강압적인 방법으로 통제할 경우 이는 민주성이라는 측면에서 문제시되어 왔으며 장기적으로 체제유지의 측면에서도 부정적인 영향을 끼쳐왔다.

우리나라의 경우, 민주화 운동 이 전 집회․시위에 대해 정부가 취하는 가장 일반적인 대응책은 공권력을 이용하여 강력하게 시위를 억압하는 방법이었고, 또 집회․시위자 가운데 상당수는 그들의 목표를 달성하는데 폭력적 수단이 효과적이라고 생각하여 왔다. 정부의 이러한 강력한 대응은 의도와는 달리 사태를 악화시켜 시위를 더욱 격화시키거나 확대시키는 원인이 되기도 하였다. 그리고 집회․시위자들도 폭력에만 의존한 문제 해결이 때로는 정부의 강력한 진압을 불러와 당초 의도와는 달리 많은 희생을 불러오기도 하였다.

우리나라는 해방 이후 현재까지 여러 차례에 걸친 비합법적인 방법에 의한 정권 교체, 집권연장을 위한 헌법개정, 이를 성취하기 위한 계엄령 발동과 비상사태의 선포 등은 폭력성 집회․시위를 촉발시키는 요인으로 작용해 왔다. 이러한 정치적 사건들로는 1960년 4. 19혁명에 의한 제1공화국 정권의 붕괴, 1961년 군사혁명에 의한 제2공화국의 붕괴, 1980년 군부정변에 의한 독재정권의 등장, 1986년 6월 항쟁에 의한 정치체제의 변화 등을 들 수 있다.

1990년대 민주화의 진전과 함께 현재 집회․시위는 특정 단체와 이해관계자들이 자신의 의견을 표명하는 중요한 수단으로 자리 잡아 가고 있다. 그러나 정치적 주장, 노사분규, 집단 민원 등 다양한 요인에 의해 발생하는 대규모 집회와 시위는 종종 폭력을 동반하는 과격한 양상을 띠기도 한다. 선행연구에서도 나타나고 있는 바, 이러한 양상이 전개되는 이유는 최근 실업의 증가, 비정규직제도 도입, 의료정책을 둘러싼 갈등, 농업시장 개방화에 따른 농민의 생존권 보호, 미군 철수, 이데올로기 등 다양한 사회적 갈등 속에서 각 집단들은 자기이익 보호를 위한 수단으로 집회․시위를 이용하고 있기 때문이다.

우리나라 집회․시위의 폭력적 특징과 대처방안

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

집회․시위 당사자들의 입장에서 보면 자신의 권익보호를 위한 수단으로 집회․시위는 권리라는 측면에서 나름대로의 이유가 있고 논리가 있다. 그러나 질서유지와 공익을 추구하는 정부의 입장에서는 이들의 요구를 수용할 수 없는 것이 다수이다. 따라서 이해 집단과 정부 간의 갈등은 불가피하게 된다. 당초 평화적으로 시작한 집회․시위가 자신들의 의도를 관철하는 것이 어렵다고 판단하는 경우에는 점차 집회․시위의 강도를 높이게 되고 이에 대응하는 경찰 또한 여기에 맞춰 통제를 강화하게 된다. 이러한 악순환이 우리사회의 집회․시위문화를 성숙 시키지 못하는 요인이 되고 있다.

국민의 정부와 참여정부는 이러한 악순환을 단절시키기 위하여 집회․시위 현장에서 치안 유지를 담당하고 있는 경찰의 대응방식을 통제 및 해산 중심에서 관리 위주로 전환하고 있다. 그러나 집회․시위 현장에서는 여전히 폭력행위가 일어나고 있으며 이로 인한 물적 인적 피해의 증가, 인권침해의 시비 등 새로운 갈등이 생성되는 등 부작용 또한 끊이지 않고 있다. 최근 집회․시위 현장에서의 농민 사망사건이 사회 문제화 된 이후 국무총리실 산하에 평화적인 집회․시위 정착을 위한 민․관 공동위원회를 설치하고 범정부적으로 대책을 마련 코자 하였으나 별 성과를 거두지 못하고 있다.

지금까지 집회․시위 또는 폭력성 집회․시위들이 왜 발생하며 이를 최소화시킬 수 있는 대안에 대해서 많은 연구들이 진행되어 왔다. 그러나 전체적으로 보면 대부분의 연구들이 시위 또는 광범위한 정치 갈등 발생 원인에 관한 연구들이고 또 연구의 내용이 특정시대 특정사건을 대상으로 한 것이 다수이다. 대부분의 연구는 언론보도나 신문기사 등의 자료를 분석한 단편적인 것이었다.

본 연구는 기존의 연구와는 달리 집회․시위의 폭력화 특징을 실태분석을 통해 규명하고 불법적이고 폭력적인 집회․시위를 최소화할 수 있는 대책을 제시하는데 목적이 있다. 이 연구는 앞으로 폭력성 집회․시위에 관한 후속 연구에 많은 기여를 할 수 있을 것으로 본다.

2. 연구의 범위와 방법 및 구성

본 연구는 1993년부터 2004년까지 12년간에 걸쳐 일어난 경찰청에서 관리하고 있는 폭력성 집회․시위에 관한 자료를 이용한다. 연구에서 경찰청 내부 자료를 이용한 것은 기존의 연구 대부분이 신문기사를 이용하고 있는데 이 자료들은 일반성이 부족하다고 보았기 때문이다. 신문은 일정기간 동안 발생한 집회․시위사건의 전부를 보도하지 못하고 취사선택하여 보도하는 경우가 많고 또 정부가 언론을 구조적으로 통제할 때 검열로 인해 미보도 되는 사건들이 많아 자료의 신뢰성에 있어서 문제가 있다.

본 연구는 문헌 연구와 실증적 분석을 병행한다. 먼저 이론적 부분은 국내외 문헌자료를 바탕으로 한다. 실증 분석에서는 폭력성 집회․시위의 원인을 장소, 주체, 참가인원, 국내․외 문제, 경찰대응 등으로 구분하여 연도별 빈도와 변화추세를 분석한다.

이 논문은 다음과 같이 구성된다. 우선 Ⅰ에서 연구 목적과 방법을 밝힌다. 연구 목적에 도달하기 위해 Ⅱ에서는 연구에 관련되는 이론적인 부분을 검토하며, 집회․시위의 개념정의와 선행연구, 연구의 배경이 되는 이론을 검토한다. 다음으로 집회․시위의 전제조건이 되는 상황적 요인과 집회․시위가 현실적으로 일어나게 하는 요인 및 진행과정에 영향을 끼치는 요인을 밝혀 본다. Ⅲ에서는 Ⅱ에서의 논점, 즉 집회․시위를 촉발시키고 진행과정에서 영향을 끼치는 요인들이 우리나라의 폭력성 집회․시위에서 어떻게 나타나는가를 분석한다. Ⅳ에서는 이러한 분석에서 나타나는 요인에 근거하여 우리나라 폭력성 집회․시위를 최소화할 수 있는 대안을 제시한다.

Ⅱ. 집회․시위에 관한 이론적 배경

1. 집회‧시위의 개념

집회․시위 개념에 대해서는 양자를 구분하기도 하고 동일한 것으로 보는 견해도 있다.

먼저 집회와 시위를 구분하는 견해에 따르면 집회는 비교적 일시적이고 일정한 장소를 전제로 하여 불특정 다수인이 회합하는 것을 의미한다. 집회에서 다수인에 대해서는 2인설과 3인설이 주장되고 있지만, 통설은 2인 이상의 요건만 충족되면 집회로 보아야 한다는 것이다. 집회․시위는 질적인 측면인 집회를 통해 달성하고자 하는 목적이 있어야 한다(김승환, 1999 : 297, 332). 따라서 이러한 목적이 없는 다수인의 시기적, 장소적으로 공존하는 것은 집회․시위와 구별된다. 예컨대, 학문, 예술, 체육, 종교, 의식, 친목, 오락, 관혼상제를 위한 집회 등은 헌법 제21조에 규정된 집회에 포함되지 않는다.

집회에는 의사소통이 이루어지게 되는데 그 수단은 구두상의 소통은 물론 그 외의  다양한 수단이 포함된다. 헌법상의 집회의 자유는 토론하고 논쟁하는 집회뿐만 아니라 비언어적 표현형식(침묵시위, 인간사슬, 연좌데모 등)을 포함하여 다양한 형식으로 이루어지는 공동행위를 보호하고 있다.

또 집회의 형식은 시위로도 할 수 있다. 집회는 다른 집회에 대한 대항집회 또는 대항시위로 할 수 있으며 장소는 건물 내에서나 옥외에서도 할 수 있다. 집회는 집회참가자들의 내적 연관을 위한 최소한의 시간이 필요하다. 단 몇 초간 공동으로 현수막을 내거는 행위로도 경우에 따라서는 집회의 목적을 충족시킬 수 있다. 그러나 결사와 비교할 때 집회의 존속기간은 짧다는 것이 그 특징이다.

그리고 시위는 국민이 고충을 호소하기 위해 위력이나 기세를 드러내 보이기 위해 행진을 하거나, 피켓팅, 연좌 등을 총칭하는 개념으로 정의한다. 현행 집시법은 집회와 시위를 구별을 하고 있다. 집시법 제2조에서 옥외집회는 천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 않는 장소에서의 집회라고 규정하고 있고, 시위는 다수인이 공동목적을 가지고 도로, 광장, 공원 등 공중이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 행진하거나 위력 또는 기세를 보여 불특정 다수인의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위로 규정하고 있다.

또 헌법재판소 판례는 시위의 개념에 대하여 “그 문리(文理)와 개정 연혁에 비추어 다수인이 공동목적을 가지고  도로, 광장, 공원 등 공중이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 행진함으로써 불특정다수인의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위와 위력 또는 기세를 보여 불특정다수인의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위”를 의미하고 있다(헌법재판소. 1994. 4. 28. 91헌바 14).

따라서 시위는 움직이는 집회 또는 장소를 이동하는 집회로서 집회의 자유와 구별되는 독자적인 기본권은 아니며, 공중이 보는 곳에 시위자들이 나타남으로써 그들의 주목을 끄는 의사표현 수단이다. 그런데 고정적 집회와 비교할 때 시위가 공공의 안전이나 질서와 충돌할 위험성이 더 높기 때문에 양자는 구분되어야 한다는 것이다.

다음으로 집회와 시위를 동일시하는 견해인데 이들은 집회와 시위는 동일한 국민의 기본권에 속한다는 것을 전제한다. 집회․시위의 자유에는 집회를 통하여 단체로서의 의사를 형성하고 형성된 의사를 표현하고, 그 의사를 관철하기 위하여 활동하는 자유까지 포함된다고 보기 때문이다.

독일, 일본, 한국의 통설도 이에 동조하고 있으며, 일본 최고재판소 판례도 ‘집회․시위의 자유’중에는 집단행진, 집단시위행동의 자유가 포함된다고 판시한 바 있다. 우리의 집시법도 외견상으로는 집회와 시위를 구별하고 있으나, 집회․시위의 자유를 보호하기 위한 법제라는 면에서 두 개념은 동일하다고 보는 것이 대체적인 견해이다.

시위를 좁은 의미로 해석하면 구분이 가능하지만 시위를 평화적인 행진뿐만 아니라 다수의 인원이 집단을 이루어 행하는 일체의 질서교란(civil disobedience) 및 폭동(riot)까지를 포함하는 넓은 의미로 보면 양자의 구분은 매우 모호해 진다. 시위는 다수인의 회합이 전제 되고 시위가 진행되는 동안에 회합이 지속되기 때문이다.

본 연구에서는 시위는 집회․시위의 한 부분을 이루는 것으로 보고 양자를 구분하지 않는다. 본 연구에서 집회․시위는 특정 목적을 가진 다수인이 회합하여 자신들의 목적을 추구하기 위해 공중이 자유로이 통행할 수 있는 장소에서 불특정다수인의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위로 정의한다.

2. 선행연구

집회․시위와 관련한 기존연구들을 보면 그 수가 많지는 않다. 또 연구의 대부분이 1970-1980연대의 연구이고 최근의 연구는 드물다. 먼저 집회․시위원인과 수단의 효율성에 관한 연구로는 신명순의 연구(1982)를 들 수 있다. 그는 1945년부터 1972년까지의 27년간 국내에서 발생한 정치시위에 관한 언론 보도 자료를 수집, 분석하여 정치시위의 원인이나 효율적 수단에 관해 연구하였는데 그 결과는 질서 파괴적 방법을 사용하는 정치시위는 비효율적임을 설명하고 있다. 또 1986년의 “한국에서 발생한 정치적 시위의 원인”이란 연구에서 집회․시위의 원천적인 원인은 정부 측에 있었음을 밝히고 우리나라의 집회․시위는 간접적 원인보다는 직접적 원인인 구체적 사건에 따라 발생하였다고 주장한다.

정치시위는 “정부의 구성원이 아닌 일반국민들이 정부 또는 하부 정치기관에 영향을 미치거나 또는 특정 사항을 요구하기 위해 합법적 또는 비합법적 방법을 사용하는 정치행동의 표현”으로 정의하였다.

집회․시위에 관한 외국의 연구로는 Schumaker(1978)의 연구를 들 수 있다. 이 연구는 1960년대 미국에서 발생하였던 인종폭동을 대상으로 각 지방도시정부들이 여기에 어떻게 대응하였는가를 밝힌 것으로 요구사항, 집단의 리더십, 집단의 조직적 성격, 이용수단을 독립변수로 하여 이것이 지방정부의 대응에 어떻게 영향을 미쳤는가를 검증한 것이다. 연구 결과는 집회․시위는 분석에서 이용된 독립변수보다는 사회적 지지가 더 많은 영향을 미치고 있으며 비폭력적이고 평화적인 수단을 이용하였을 때 효율성이 높은 것으로 밝혀졌다.

O'keefe와 Schumaker(1983: 375-394)는 정치적 갈등 연구에서 과격한 내용보다는 온건한 내용이 더 많은 호의적 반응을 정부로부터 받았으며, 규모가 클수록, 그리고 온건한 수단을 사용할수록 목표달성에 효율적임을 밝히고 있다.

집회․시위와 정부대응간의 관계에 관한 국내의 연구로는 신명순(1985)의 연구를 들 수 있다. 연구결과를 보면 민주적․권위적 정권에 관계없이 과격하고 폭력적인 집회․시위와 대규모의 집회․시위에 정부가 민감하게 반응하고 강력하게 대처하여 왔음을 밝히고 있다. 이와 유사하게 O'keefe와 Schumaker의 연구에서도 집회․시위의 규모가 클수록, 요구하는 내용이 과격할수록 정부로부터 강력한 대응을 받아왔음을 밝히고 있다.

또 이와 유사한 다른 연구로는 Button(1978)의 연구가 있다. 이 연구는 1960연대와 1970연대 초에 발생한 미국의 흑인폭동을 분석한 것이다. 연구의 결과는 폭동의 강도가 심하지 않을 때는 흑인들의 요구를 수용하였고 강도가 심해지면서 정부는 법과 질서를 강조하면서 폭동진압을 위해 강압적인 수단을 사용하였다고 밝히고 있다.

이상의 선행연구들은 종합하여 보면 집회․시위는 집회․시위집단의 요구의 정도, 집단의 특성, 집단이 사용한 수단, 집단의 규모 등에 따라 영향을 미쳤으며, 여기에 따라 정부의 대응에 있어서도 차이가 있음을 보여준다. 선행연구에서 밝혀지고 있는 이러한 폭력성 집회․시위에 관련 된 요인들은 우리나라 폭력성 집회․시위 분석에서 변수로 이용한다.

현재 우리나라는 폭력성 집회․시위로 인해 사회적 손실이 매우 커다. 이러한 국익의 손실을 방지하여 건전한 집회․시위문화 정착이 요구되는 상황에 처해있다. 이를 위해서는 그 원인 분석과 대안의 마련이 필요하다. 여기서는 선행연구를 바탕으로 집회․시위 발생의 상황적 요인, 집회․시위의 순기능과 역기능을 논의한다.

3. 집회․시위의 배경적 이론과 발생요인

1) 집회․시위의 이론적 근거

집회․시위는 사회학에서 집합행동(collective behavior)의 범주에서 다루고 있다. 집합행동은 다수인에 의한 집단적 행위를 의미하는데 이는 특정 또는 불특정 다수인이 특정한 목적아래 대중에게 영향을 줄 의도로 일정한 장소에, 일시적으로 모여 집단적 행동을 하는 집회․시위와 유사한 개념이다. 따라서 집단적 행동과 집회․시위는 이론적 기반을 같이 한다.

집합행동이론은 집합행동이 일어나게 되는 사회구조적 배경을 주로 설명한 사회학적 접근과 집합행동에 참여하는 개인의 심리적 상태를 설명하는 심리학적 접근으로 나눌 수 있다. 이러한 이론에는 전염이론, 수렴이론, 부가가치이론 등이 있다.

먼저 전염이론(contagion perspective)을 보면 개인은 군중 속에 휘말리게 되면 군중심리에 쉽게 전염되어 집합적 행동을 한다는 것이다. le Bon(1968)은 군중을 개인들로 이루어진 집합체로 보고, 이 집합체 속에서는 개성이나 취향은 사라지고 그 전체 집단성원의 감정과 사고를 획일적으로 끌고 가는 군중심리가 형성된다는 것이다. 군중 분위기에서는 인간이면 자신이 가지고 있는 본능이 쉽게 표출된다. 다른 사람의 행동 모방과 전염은 곧이어 순환적 반작용(circular reaction)을 불러일으키고 확대되어 가게 된다.

여기서 말하는 순환적 반작용이란 전체 군중들의 자극에 대한 개개인의 반응을 의미한다.

수렴이론(convergence perspective)은 Allport(1924)가 제안한 것으로 그에 의하면 군중 속에서 개인의 비이성적 사고와 행동이 완전히 새로운 것이 아니라 개인들이 평상시에 지니고 있던 생각이 군중을 통해서 나타난 것이라고 한다. 어떤 행동을 하고 싶어도 사회규범에 어긋나기 때문에 망설이던 것도 군중을 이루게 되면 사회규범을 위반하더라도 행동에 옮기게 된다. 왜냐하면 내가 군중 속에 묻혀서 하는 행동은 쉽게 발각되지 않는 익명성을 지니기 때문에 개인이 군중 속에서 자신을 나타내어도 될 상황이 되면 이를 발휘한다는 것이다(이장영․강효민, 2000 : 333-344).

그리고 부가가치이론(value-added theory)은 Smelser(1963)에 의해 제안된 것으로 그는 이미 존재하고 있던 것이 앞 단계의 조건이 이루어지게 되면 행동으로 옮겨지게 되고 또 활성화 된다고 본다. 부가가치이론에서는 집합행동은 구조적 유인(structural conduciveness)단계, 구조적 긴장(structural strain)단계, 일반화된 신념의 성장과 파급(growth and spread of a generalized belief)단계, 촉발요인(precipitating factors)단계, 행동을 위한 참가자의 동원(mobilization of participants for action)단계, 사회통제의 작용(the operation of social control)단계 등 6단계를 따라서 일어난다고 본다.

2) 집회․시위 발생의 전제조건과 영향 요인

(1) 집회․시위 발생의 전제조건

집회․시위에 관한 원인은 직접적 원인과 간접적 원인의 두 가지로 나눌 수 있다. 직접적 원인은 집회․시위를 촉발시키는 요인(precipitant)으로서 이는 집회․시위를 실제로 시작하게 만드는 사건을 의미한다. 간접적 원인은 집회․시위가 발생하기 위한 전제조건(precondition)을 의미한다. 집회․시위의 원인에 관한 이론화에 있어 직접적 원인인 촉발요인을 이론화 하는 데는 난점이 있다. 촉발사건은 다양한 형태로 존재하기 때문에 이를 몇 가지 유형으로 분류하여 이론화하기에는 한계가 있기 때문이다. 따라서 시위의 원인에 관한 연구자들은 대부분 시위의 전제조건인 상황적 요인에 관심을 집중시켜 왔다.

집회․시위(정치시위)의 전제조건은 정치적․경제적․사회적․심리적 측면에서 접근을 한다(Jackson and Stein1971). 심리적 측면은 집합행동으로서 폭력원인을 설명하는 이론에서 설명하였다. 여기서는 정치․경제․사회적 측면의 상황요인만 간략히 검토한다.

먼저 정치적 상황은 집회․시위의 원인이 되는 정치적 전제조건으로 첫째, 국민의 기대에 부응하지 못하는 무능한 정부의 존재, 둘째, 독재정권, 정치지도자에 대한 국민들의 불신이나 불만, 부정부패의 만연, 셋째, 국민들이 원하지 않는 쿠데타 발생, 넷째, 기본권을 제한하는 특정 정책의 채택, 다섯째, 외국과의 군사동맹참여결정, 타국과의 방위조약체결, 참전, 타국과의 외교관계의 수립이나 파기 등이다.

다음으로 집회․시위의 원인이 되는 경제적 전제조건에 대해서는 일치된 견해를 보이지 않고 있다. 경제적 상황으로는 첫째, 장기적인 경제침체 둘째, 급속한 산업화와 도시화, 셋째, 사회에 만연된 소득불공평, 넷째, 고율의 조세, 교육 ․ 의료 ․ 사회보장프로그램에 대한 예산의 삭감, 외국기업에 대한 특혜부여 등 정부정책을 들 수 있다.

마르크스주의자들은 계속적인 경제쇠퇴나 불경기의 심화 등으로 노동자들이 빈곤해져서 경제적으로 더 참을 수 없는 비참한 상태가 되면 혁명을 일으키게 된다고 주장한다. 여기에 대해서는 반대의견도 있다. Edwards(1927)는 그의 저서 “혁명사,”에서 혁명이 발생하기 직전의 시기에 경제상황이 오히려 향상된 경우가 많으며, Brinton(1938)도 “혁명의 해부(1938),”에서 자신이 연구대상으로 삼은 4대혁명들의 경우 경제적 쇠퇴보다는 경제적 상승 시기에 혁명이 발생했음을 밝히고 있다.

마지막으로 사회적 상황으로는 첫째, 사회적 불안정, 둘째, 산업화, 도시화, 대중매체의 신장으로 오랫동안 지탱해 온 규범과 행동유형의 파괴, 셋째, 새로운 사회계급의 등장과 기득권자간의 갈등 등을 들 수 있다.

(2) 집회 시위의 촉발 및 진행에 미치는 영향 요인

앞에서 집회․시위를 유발시키는 상황요인을 전제조건으로 설명하였다. 집회․시위는 전제조건이 형성된다고 하여 반드시 집회․시위로 이어지는 것은 아니다. 이들 조건은 집회․시위 유발의 개연성을 높여주는 요인에 불과하다. 집회․시위가 일어나기 위해서는 주도하는 집단들이 있어야 하고 이들이 집회․시위 목적을 달성하기 위해 집회․시위의 장소, 시간, 이용수단, 진행계획 등을 미리 마련한 다음 시도한다. 또 집회․시위는 시작되어 진행되는 과정에 참가자 수의 증가, 군중심리의 작용 등으로 폭력성 집회․시위로 변질되기도 한다.

그리고 참가자의 규모가 확대되고 장소가 대중이 이용하는 장소로 변경되어 공공의 안녕질서의 파괴가 우려되는 경우에는 사회적인 통제가 따른다. 일반적으로 질서유지를 위한 경찰의 통제는 집회․시위 집단의 규모에 비례하지만 경찰의 대응과정에서 평화적인 집회․시위가  폭력적으로 변화 되는 경우도 있다.

앞에서 집회․시위의 전제조건이 형성되면 이해관계자가 생기게 되고 이들이 자기이익을 추구하기 위해 집회․시위를 주도하게 되고 이들은 참가자를 동원하게 하여 규모의 확대를 시도한다. 다수의 군중이 집합하게 되면 군중심리가 발동되고 이것이 참가자에게 전염되어 행동이 과격해 진다. 이는 전염이론, 수렴이론, 부가치이론에서 밝혔다.

또 우리나라와 외국의 집단행위를 분석한 선행연구에서도 집회․시위는 집단의 요구 강도, 집단이 어떠한 집단인가, 집단행동에서 이용된 수단, 집단의 규모, 정부의 대응 등이 집회․시위에 영향을 미치는 요인으로 밝혀졌다(O'Keef and Schmaker,1986, 신명순 1985).

그리고 집회․시위가 진행되는 과정에 시간이 지나고 참가자가 증가하면서 폭력적 집회․시위로 변질된 것을 2004년 6월 13일 개최한 “세계경제포럼 반대집회,”에서 볼 수 있다. 또 폭력성의 정도는 국가에 미치는 문제인가 개개인의 이해에 관계되는 문제인가에 따라, 정부정책에 대한 찬성집회인가 반대집회 인가에 따라 달라진다. 개개인의 이해에 관한 문제, 정책에 대해 반대하는 경우 관계자들이 민감하게 반응하는 것으로 선행연구에 나타나 있다. 이는 집회․시위가 진행되는 과정에 시간, 참가자 수 등 상황적인 요인이 작용하면 폭력화 되고 여기에 경찰이 대응하게 되면 폭력화의 정도도 높아지게 됨을 의미한다.

경찰청 내부자료에 의하면 전국노동자 집회는 13시에 평화적으로 시작된 집회가 16시경 화염병을 소지한 다수의 학생이 참가하여 점차 폭력화하기 시작하여 다수의 경찰관을 납치하였고 18시 경에는 화염병투척, 쇠파이프, 각목 등을 휘두르며 폭력집회가 절정에 도달하였고 20시가 되어 해산되었다. 그리고 세계경제포럼 반대집회는 14:30분에 시작하여 17:30분부터 폭력성 집회로 변질되어 경찰관을 화염병, 각목 등으로 공격하다가 18;40분에 해산된 집회이다.

이상에서 이론과 선행연구에서 밝혀진 집회시위의 촉발 및 과정에 영향을 주는 요인들이 우리나라의 폭력성 집회․시위에는 어떻게 나타나며, 이들이 폭력화의 정도에 영향을 미쳐왔는가를 실태분석을 통해 알아보고자 한다.

4. 집회‧시위의 순기능과 역기능

집회․시위는 순기능과 역기능을 수반한다. 일반적으로 집회․시위 가운데 폭력성 시위는 순기능보다는 역기능이 큰 것으로 알려져 있다. 따라서 집회․시위가 사회 통념상의 범주를 벗어나지 못하도록 여러 가지 제도적 장치를 마련하고 있다. 실제로 집회․시위로 인한 역기능이 순기능 보다 크게 되면 정부는 이를 통제 한다. 따라서 집회․시위의 순기능과 역기능은 기본적인 자유권의 보장과 공익을 위한 통제를 결정짓는 기준이 된다.

먼저 집회․시위의 순기능을 보면 다음과 같다(허영, 1991 : 536-542).

첫째, 인간은 타인과 접촉하고, 정보와 의견을 교환하며, 공동의 목적을 위해서 집단적으로 의사를 표현할 수 있게 함으로써 개성신장의 길을 열어주고 동화적 통합을 촉진시켜 준다. 둘째, 타인과의 접촉을 통해서 공감대적인 의사를 형성케 하고 그것을 집단적인 형태로 표현케 함으로써 의사표현이 갖는 “투입(input)”기능을 증대시켜 줄 뿐 아니라 의사표현의 일반적인 메커니즘이 그 효능을 발휘하지 못할 때 그것을 보완해 주는 기능을 한다.

셋째, 국민의 정치적인 의사형성과정에 집단적인 형태로 참여케 함으로써 의사표현의 실효성을 증대시켜 주고, 정치적 요구가 관철될 수 있도록 할 뿐 아니라 대의기능이 약화된 경우에 직접민주주의 수단으로서의 의의를 갖는다. 넷째, 의사표현의 통로가 봉쇄되거나 제한된 소수집단에게 의사표현의 수단을 제공해 주고, 소수의 의견이 국정에 반영될 수 있는 창구를 마련해 줌으로써 ‘소수의 의사’표시를 가능케 하는 기능을 한다.

이처럼 집회․시위의 자유는 개성 신장과 동화적 촉진기능, 투입기능, 의사표현의 보완적 기능, 효과적인 정치투쟁 기능, 직접 민주주의 기능, 소외자의 보호기능 등을 수행하는 객관적 가치 질서로서의 성격을 가진다(김승환, 1999 : 299-300).

그러나 집회․시위는 집단적인 형태의 의사표현이기 때문에 형식적 요건의 적법성 여부를 떠나 공공의 안녕과 질서, 평화와 갈등을 일으킬 가능성이 크다. 집회․시위는 경제 활동과 관련하여 다른 사람에게 의도하지 않은 혜택이나 손해를 가져다주는데 이를 보면 다음과 같다.

첫째, 집회․시위참가자들의 시간의 기회비용, 둘째, 기업의 생산 감소로 인한 손실, 셋째, 시위참가자들의 소득 손실, 넷째, 경찰을 비롯한 관련기관들의 행정 및 집회․시위 현장에서의 질서유지 등 관리비용, 다섯째, 질서파괴로 인한 교통체증 등 다수인이 입게 되는 경제적 비용과 심리적 고통 등을 들 수 있다. 이러한 피해와 손실은 집회․시위로부터의 외부효과를 포함한 국민경제적 손실이다.

Ⅲ. 집회‧시위의 폭력화 실태 및 영향요인 분석

1. 분석개요

앞에서 제시한 바와 같이 본 연구에서 분석대상이 되는 폭력성 집회․시위는 3,018건이다. 폭력성 집회․시위의 실태분석 및 시위의 특성별 폭력화의 차이가 있는지를 분석하기 위하여 분석항목을 시간, 지역별, 장소별, 주체별, 참가인원, 국․내외 문제, 대정부입장 여부, 시위양상, 경찰대응 등으로 나누고 각 항목별 세부 분석단위를 선정하였다. 이 가운데 지역과 장소, 시위양상의 분석 단위는 시위대처의 현장과 실무차원에서 기본적으로 고려되고 있고 또 고려되어야 할 사항으로서 이하 실태분석의 세부항목으로 다룬다.

폭력적인 집회․시위는 질서파괴적인 집회․시위와 경찰이나 대상을 직접적으로 공격하는 폭력적인 집회․시위로 구분하였다. 전자에는 도로점거, 연좌시위, 가두시위, 상징적 모욕 등을 포함시키고 후자에는 경찰공격, 대상공격, 재산공격 등을 포함시켰다.

그리고 시간, 시위주도 집단, 참가인원, 문제의 성질, 경찰 대응 등을 분석에서 변수로 선정하였는데 앞에서 본바와 같이 이들은 집회․시위의 이론, 선행연구 등에서 영향요인으로 설명되었고 시간, 장소 등은 집회․시위가 진행되는 과정에서 영향을 끼치는 요인으로 밝혔다. 특히 이들 요인은 집회․시위에 대처하는 실무현장에서 일반적으로 중요하게 다루어지고 있다. 이러한 변수 및 세부 분석단위들은 신뢰도 향상을 위하여 1997년 1년간의 집회․시위 667건을 추출하여 사전 검토한 후 선정하였다.

세부 단위에서 집회․시위 시간은 06:00~18:00(주간), 18:00~다음날 06:00(야간)으로 구분하였고 지역은 전국을 대상으로 하였다. 개최 장소는 학내(교문 앞 포함), 역광장, 터미널, 국회, 시청, 정당당사 등으로, 주체는 노조(공공노조 포함),공무원노조(전교조포함), 학생, 농민, 시민단체, 등으로 구분하였다.

그리고 참가인원은 500명 이하, 500명~1,000명, 1,000명~2,000명, 2,000명~5,000명, 5,000명~10,000명, 10,000명 이상으로 나누었고, 집회․시위의 촉발요인이 국내문제, 국외문제인지에 따라 국내문제, 국외문제로 구분하였다.

대정부 입장은 정부정책에 대한 지지, 반대, 중립, 무관한 집회․시위 네 가지로 구분하였고 경찰대응은 집회․시위 현장에 배치되는 경찰인력을 의미하는데 통상 경찰에서 사용하는 중대의 개념을 사용하여 5개 중대 이하, 6개 중대~10개 중대, 11개 중대~15개 중대, 16개 중대~20개 중대, 21개 중대~25개 중대, 26개 중대~30개 중대, 31개 중대~49개 중대, 50개 중대 이상으로 구분하였다.

2. 집회․시위의 영향요인 분석

폭력성 집회․시위는 여러 측면에서 분석이 가능하다. 여기서는 먼저 연도별 실태를 보고 이를 항목별로 구분하여 실태를 분석한 다음 폭력성 집회․시위의 발생 원인을 밝힌다.

1) 연도별

1993년부터 2004년까지 폭력성 집회․시위를 연도별 폭력유형별로 보면 <표1>과 같다.

<표1>에서 보면 1990년대 말까지는 물리적 폭력을 행사한 집회․시위가 주류를 이루고 있다. 1995년은 94.3%가 폭력집회․시위로 나타나며, 1996년은 89.8%, 1997년은 86.9%, 1994년은 84.9% 순이다.

그러나 2000년 이후부터는 시위의 양상이 질서 파괴적 집회․시위로 변모해 왔음을 보여준다.2003년은 57.1%, 2004년은 75.9%가 질서파괴 집회․시위이다. 질서 파괴적 집회․시위가 885건으로 전체의 29.3%를 점하고 있고 폭력 집회․시위는 2,133건으로 70.7%를 점하고 있다. 이는 대부분의 폭력성 집회․시위는 질서파괴 보다는 직접폭력을 행사한 집회․시위라는 점을 말해준다.

<표 1> 연도별 폭력성 집회․시위 발생실태

(단위 : 건수, ％)

구 분		폭력유형		합계
		질서파괴	폭 력
연도	1993년	51(22.7)	174(77.3)	225(100.0)
	1994년	50(15.1)	281(84.9)	331(100.0)
	1995년	21(5.7)	346(94.3)	367(100.0)
	1996년	39(10.2)	345(89.8)	384(100.0)
	1997년	45(13.1)	299(86.9)	344(100.0)
	1998년	16(40.0)	24(60.0)	40(100.0)
	1999년	53(28.6)	132(71.4)	185(100.0)
	2000년	49(43.4)	64(56.6)	113(100.0)
	2001년	99(43.2)	130(56.8)	229(100.0)
	2002년	76(33.2)	153(66.8)	229(100.0)
	2003년	144(57.1)	108(42.9)	252(100.0)
	2004년	242(75.9)	77(24.1)	319(100.0)
합계		885(29.3)	2,133(70.7)	3,018(100.0)

* 자료 : 경찰청 내부자료.

2) 시간, 장소별

먼저 시간에 따른 폭력성 집회․시위 양상은 <표2>와 같다.

<표 2> 시간별 폭력성 집회․시위 발생 실태

(단위 : 건수, ％)

구 분		폭력유형		합계	구성비
		질서파괴	폭 력
시간	06:00~18:00	645(31.0)	1,435(69.0)	2,080(100.0)	68.9%
	18:00~익일06:00	240(25.6)	698(74.4)	938(100.0)	31.1%
합계		885(29.3)	2,133(70.7)	3,018(100.0)	100.0%

* 자료 : 경찰청 내부자료.

<표2>에서 보면 06:00~18:00(주간)대에 발생한 폭력성 집회․시위는 전체의 68.9%이며, 18:00~다음날 06:00(야간)대에 발생한 폭력성 집회․시위는 938건으로 31.1%를 점하고 있다. 폭력성 집회․시위는 야간보다는 주간에 일어나는 비율이 상대적으로 높은 것을 알 수 있다. 그리고 주간에 발생하는 폭력성 집회․시위 가운데는 질서 파괴적 집회․시위의 경우보다는 물리적 폭력을 행사한 집회․시위의 비율이 약 2배정도 높고 야간에는 약 3배정도 높다. 특히, 야간의 집회․시위는 대부분이 폭력을 행사한 집회․시위임을 알 수 있다.

다음으로 장소에 따른 집회․시위 양상은 <표3>과 같다.

<표 3> 장소별 폭력성 집회․시위 발생실태

(단위 : 건수, ％)

구 분		폭력유형		합계	구성비
		질서파괴	폭 력
장소	학내(교문 앞)	55(6.4)	803(93.6)	858(100.0)	28.5%
	역 광장, 터미널	58(37.8)	96(62.2)	154(100.0)	5.1%
	국회 앞, 시청 등 관공서 앞	116(24.1)	365(75.9)	481(100.0)	15.9%
	공원, 거리, 대학로 등 공개장소	466(44.8)	574(55.2)	1,040(100.0)	34.5%
	회 사 앞	65(41.4)	92(58.6)	157(100.0)	5.2%
	종교기관	16(51.6)	15(48.4)	31(100.0)	1.0%
	언 론 사	9(52.9)	8(47.1)	17(100.0)	0.5%
	기 타	100(35.7)	180(64.3)	280(100.0)	9.3%
합계		885(28.6)	2,133(71.4)	3,018(100.0)	100.0%

* 자료 : 경찰청 내부자료.

<표3>에서 보면 공원․거리․대학로 등 공개 장소에서 개최된 경우가 전체 3,018건 가운데 1,040건으로 34.5%를 점하고 있으며, 그 다음이 학내 폭력성 집회․시위가 858건에 28.5%, 국회․시청 등 관공서 앞 집회․시위가 481건으로 15.9%순이다.

그리고 폭력 유형별로 보면 직접폭력을 행사한 집회․시위가 학내93.6%, 정부기관 앞 75.9%, 역광장, 터미널 등이 62.2%이다. 이는 폭력성 집회․시위 가운데 학생 집회․시위와 노동자 집회․시위가 다수를 점하고 있는데서 기인한다.

3) 주체별

주체는 집회․시위를 주관한 단체 또는 집단별 폭력성 집회․시위 실태는 <표4>와 같다.

<표4>에서 보면 학생이 주도한 것이 전체 3,018건 가운데 1,652건으로 54.7%, 다음이 기타 시민단체 등이 개최한 집회․시위가 17.5%이고 그 뒤를 이어 노조․공공노조들이 집회․시위를 주도한 것이 13.0%를 점하고 있다.

그리고 폭력유형별로 보면 학생 집회․시위의 88.0%가 폭력을 행사한 집회시위이고, 다음이 노조가 주최한 집회․시위로서 55.2%를 점하고 있다. 학생이 주최한 집회․시위의 대부분이 폭력성을 띠고 있고 노조가 주최하는 경우도 절반이상이 폭력 집회․시위다.

<표 4> 주체별 폭력성 집회․시위 발생 실태

(단위 : 건수, ％)

구 분		폭력유형		합계	구성비
		질서파괴	폭 력
주체	노조, 공공노조	175(44.8)	216(55.2)	391(100.0)	13.0%
	학 생	198(12.0)	1,454(88.0)	1,652(100.0)	54.7%
	농민, 어민	74(45.4)	89(54.6)	163(100.0)	5.4%
	시민단체, 범대위, 대책위	138(52.5)	125(47.5)	263(100.0)	8.7%
	공무원노조 (전교조)	8(42.1)	11(57.9)	19(100.0)	0.6%
	기 타	292(55.1)	238(44.9)	530(100.0)	17.5%
합계		885(29.3)	2133(70.7)	3,018(100.0)	100.0%

* 자료 : 경찰청 내부자료.

4) 참가인원별 폭력성 집회․시위

폭력성 집회․시위는 참가인원에 따라 영향을 받는다. 이를 보면 다음 <표5>와 같다.

<표 5> 참가인원별 폭력성 집회․시위 발생실태

(단위 : 건수, ％)

구 분		폭력유형		합계	구성비
		질서파괴	폭 력
참여 인원	500명이하	408(11.6)	1,479(78.4)	1,887(100.0)	62.5%
	500명∼1000명	148(35.5)	269(64.5)	417(100.0)	13.8%
	1000명∼2000명	133(47.3)	148(52.7)	281(100.0)	9.3%
	2000명∼5000명	113(43.8)	145(56.2)	258(100.0)	8.5%
	5000명∼1만명	35(46.7)	40(53.5)	75(100.0)	2.5%
	1만명 초과	48(48.0)	52(52.0)	100(100.0)	3.3%
합계		885(29.3)	2,133(70.7)	3,018(100.0)	100.0%

* 자료 : 경찰청 내부자료.

<표5>에서 폭력성 집회․시위의 참여인원을 보면 500명 이하가 1,887건으로 전체의 62.5%를 점하고 있으며, 다음이 500명에서 1,000명 이하로 13.8%, 1,000명에서 2000명이 9.3%를 점하고 있다. 대부분의 폭력성 집회․시위의 경우 참여인원 수는 500명 내외이다.

이를 규모별로 참가자 500명 이하일 때 폭력 집회․시위가 78.4%, 500-1000명 일 때 64.5%로 참가자 수가 적을수록 질서파괴보다는 폭력 집회․시위가 많은 것으로 나타난다. 이는 폭력 집회․시위의 다수를 점하는 것이 학생 집회이고 또 참가자 수가 적은 경우 집회․시위의 효과를 크게 하기 위하여 폭력적 수단을 사용한 것으로 볼 수 있다.

5) 국내외 문제

집회․시위의 원인이 되는 이슈는 크게 국내문제와 국외문제로 나누어지는데 국외문제는 주로 미국, 일본과 관련된 문제들이 많다. 국내․외 문제별 시위 실태는 <표6>과 같다.

<표 6> 국내․외 문제별 폭력성 집회․시위 발생실태

(단위 : 건수, ％)

구 분		폭력유형		합계	구성비
		질서파괴	폭 력
국내․외	국내문제	822(30.0)	1,927(70.0)	2,749(100.0)	91.8%
	국외문제	63(23.5)	206(76.5)	269(100.0)	8.9%
합계		885(29.5)	2,133(70.5)	3,018(100.0)	100.0%

* 자료 : 경찰청 내부자료.

<표6>에서 보면 폭력성 집회․시위 가운데 대부분이 국내문제이다. 그러나 폭력성 집회․시위 건수는 적으나 직접 폭력을 행사한 집회․시위는 국외문제가 76.5%로 국내문제 70.0%보다 높다.

6) 정부입장 지지여부

정부정책에 대한 반대를 위한 폭력성 집회․시위의 비율을 보면 <표7>과 같다.

<표 7> 대정부입장별 폭력성 집회․시위 발생 실태

(단위 : 건수, ％)

구 분		폭력유형		합계	구성비
		질서파괴	폭 력
반정부	지 지	33(76.7)	10(23.7)	43(100.0)	1.4%
	반 대	504(22.7)	1,719(77.3)	2,223(100.0)	76.7%
	중 립	117(55.4)	94(44.6)	211(100.0)	7.0%
	무 관	231(42.7)	310(57.4)	541(100.0)	17.9%
합 계		885(29.3)	2,133(70.7)	3,018(100.0)	100.0%

* 자료 : 경찰청 내부자료.

<표7>에서 보면 폭력성 집회․시위는 정부정책을 반대하는 집회․시위가 76.7%로 가장높다. 그러나 정부입장을 지지하는 경우에도 직접폭력을 행사한 집회․시위는 23.7%가 되는데 이는 반대 입장을 가진 조직이나 정당을 공격하는 과정에서 발생한 것이 대부분이다.

정부 입장과 무관한 집회․시위는 개최 목적이 기념, 추모 등이었으나, 본질적으로는 정부 반대 또는 대정부 투쟁을 염두에 두었을 가능성이 높고, 또한 집회․시위 과정에서 사회, 심리적인 변수의 작용으로 폭력성 집회․시위로 변질되었을 가능성이 높다고 보아야 한다.

자료 수집 후 코딩작업 과정에서 집회․시위의 주요 개최 목적이 기념식, 추모식, 발대식 등의 경우에는 정부 입장과는 무관한 것으로 분류하였다.

7) 대응경찰력별 폭력성 집회․시위

배치되는 경찰력의 경우 집회․시위 진압 방침이나 현장에서 대처방식에 따라 집회․시위의 양상에 상당한 영향을 미칠 수 있다. 대응경찰력별 집회․시위 실태는 <표8>과 같다.

<표 8> 대응 경찰력별 폭력성 집회․시위 발생 실태

(단위 : 건수, ％)

구 분		폭력유형		합계	구성비
		질서파괴	폭 력
대응 경력	0	0(0.0)	12(100.0)	12(100.0)	0.4%
	5개 중대 이하	335(22.7)	1,141(77.3)	1,476(100.0)	48.9%
	6∼10개 중대	140(26.7)	385(73.3)	525(100.0)	17.4%
	11∼15개 중대	83(27.8)	137(62.2)	220(100.0)	7.6%
	16∼20개 중대	43(34.7)	81(65.3)	124(100.0)	4.1%
	21∼25개 중대	46(41.5)	62(58.5)	108(100.0)	3.5%
	26∼30개 중대	34(40.1)	49(59.0)	83(100.0)	2.7%
	31∼49개 중대	95(44.6)	118(55.4)	213(100.0)	7.1%
	50개 중대 이상	109(42.4)	148(57.6)	257(100.0)	8.5%
합계		885(29.3)	2,133(70.7)	3,018(100.0)	100.0%

* 자료 : 경찰청 내부자료.

<표8>에서 대응경찰력별 폭력성 집회․시위 발생실태를 보면 경찰 수가 5개 중대일 때 가장 많고, 다음이 6-10개 중대 규모의 경찰력이 집회․시위에 대응할 때이다.

그리고 대응경찰력이 많을수록 질서 파괴적 집회․시위보다 폭력 집회․시위가 높게 나타나고 있다. 이는 배치 경찰규모가 작은 것보다는 많은 것이 오히려 폭력 집회․시위의 발생 가능성을 낮출 수 있다는 통상적인 생각과는 배치된다.

Ⅳ. 폭력성 집회․시위의 예방 및 억제 방안

집회․시위의 자유는 그 성격상 다수가 참여하여 행동 또는 언어를 통하여 의견․ 주장을 표현하는 것이어서 공공의 질서․ 타인의 권리 및 자유와 충돌할 가능성을 다분히 내포하고 있다. 뿐만 아니라, 집회․시위의 자유는 예상치 못한 상황이나 자극에 의해 군중을 흥분시켜 불특정 다수인의 생명․ 신체․ 재산 등에 위해가 가해질 위험성이 있다. 따라서 집회 및 시위의 자유는 어떤 상황에서도 무제한 보장되는 절대적 자유가 아니라, 일정한 조건을 전제로 보장되는 상대적 자유로 간주된다.

헌법재판소도 “집회․시위의 자유에 의하여 보호되는 것은 단지 '평화적' 또는 '비폭력적' 집회이다. 헌법은 집회․시위의 자유를 국민의 기본권으로 보장함으로써, 평화적 집회 그 자체는 공공의 안녕질서에 대한 위험이나 침해로서 평가되어서는 아니 되고 개인이 집회․시위의 자유를 집단적으로 행사함으로써 불가피하게 발생하는 일반대중에 대한 불편함이나 법익에 대한 위험은 보호법익과 조화를 이루는 범위 내에서 국가와 제3자가 이를 수용하여야 한다”라고 판시하고 있다.

헌법재판소 2003.10.30. 2000헌바67,83-병합

최근 평화적 집회․시위 문화 정착을 위한 민․관 공동위원회(2006. 11. 20)가 미디어 리서치에 의뢰하여 대규모 도심지 집회․시위에 대해 국민의식조사를 실시하여 밝힌 바가 있다. 이 조사에 의하면 국민들은 현재의 집회․시위 행태가 폭력적이라고 보는 사람이 81.2%이며, 법을 준수하지 않는다는 견해가 72.6%로 폭력성 집회․시위를 부정적으로 평가하고 있다. 특히, 집회․시위로 인해 불편을 경험했다는 사람이 82.8%이다. 그리고 교통방해를 이유로 집회․시위 금지를 결정한 경찰청의 조치에 대해서 73.7%가 찬성하는 것으로 조사되었다. 이처럼 폭력성 집회․시위에 대해서는 대부분의 국민이 부정적 시각을 가지고 있다.

이 조사는 미디어 리서치가 2006년 11월 18-19일 양일간 전국 성인남녀 1,000명을 표본추출하여 전화면접으로 조사한 것이다. (표본오차 ±3.1%, 신뢰수준 95%)

폭력성 집회․시위의 억제를 위한 방안의 마련에는 선행연구와 이론, 실태분석에서 밝혀진 요인의 통제가 바탕이 되어야 한다. 선행연구에서는 집단의 요구, 집단의 특성, 참여자의 수, 이용한 수단 등이 폭력․비폭력 집회․시위에 영향을 미치는 것으로 밝혀졌고, 또 실태분석에서는 폭력성 집회․시위는 시간, 장소, 주체, 참가규모, 이슈, 대응 경찰력의 수 등에 따라 영향을 받는 것으로 밝혀졌다.

본 연구에서는 이들 요인을 바탕으로 폭력성 집회․시위의 전제조건(상황적 요인)을 최소화하는 방안과 촉발 내지 영향요인을 최소화하는 방안으로 구분하여 제시한다.

1. 집회․시위의 전제조건(상황적 요인)의 최소화 방안

집회․시위의 전제조건의 발생을 최소화 하는 대안으로는 다음과 같은 것을 들 수 있다.

첫째, 준법의식 및 평화적 시위에 대한 공감대 형성이 필요하다. 권위주의 정권 시대의 집회․시위는 독재에 대한 저항으로서의 의미를 가지고 있었으며, 저항은 새로운 공론을 창조적으로 생산해 내기 위한 활동이 아니라 현재 질서에 대한 거부로서의 의미를 강하게 함축하는 것이었다. 저항을 위한 집회․시위는 질서파괴를 당연시 하는 것이었다. 그런데 집회․시위 현장에서 집회․시위자들은 아직도 집회․시위는 기존질서의 거부라고 하는 종전의 인식 틀에서 벗어나지 못하고 있으며, 이러한 잘못된 인식에서 불법적인 폭력시위를 자행하는 시위자들이 적지 않다. 과격한 집회․시위 자체를 일정한 성과로 보는 의식이 아직까지 남아 있음을 부인할 수 없다.

경찰청. 2005. 평화적 시위문화 정착방안 대토론회. pp 14-15.

폭력성 집회․시위로부터 일반시민의 법익침해를 보호하기 위해서는 집회․시위에 대한 잘못된 인식을 탈피해야 한다. 집회․시위의 자유는 자기 책임에 기초한 이익표출만이 정당화 될 수 있으며, 타인의 이익과 충돌하여 자기이익이 우선되어야 한다는 의식은 불식되어야 한다. 불법폭력성 집회․시위의 예방을 위해서는 민주시민으로서의 자질과 준법의식을 갖출 수 있도록 정부와 시민사회 차원에서 지속적인 노력이 이루어져야 한다(미디어 리서치, 2006. 11.20).

둘째, 정부정책실패를 최소화하고 갈등 중재인을 양성해야 한다. 집회․시위가 발생하는 데는 전제조건이 형성되어야 한다. 앞에서 밝힌 바와 같이 전제조건으로는 정치적․경제적․사회적 조건들이 있는데 이들의 상당한 부분은 정부정책의 실패로 발생한다. 따라서 집회․시위의 발생을 억제하기 위해서는 이들 조건의 최소화가 선행 되어야 한다.

다원화된 민주사회의 갈등은 당연한 현상이다. 한정된 자원 속에 상반된 가치․이념․목적을 추구하다 보면 상호 충돌은 생길 수밖에 없다. 이는 사회발전의 순기능도 있지만 지나친 갈등은 사회 질서를 무너뜨리는 역기능도 있다. 그러나 지금까지 우리나라는 이러한 역기능의 관리를 위해 정책결정과정에서 갈등의 최소화 보다는 대부분 경찰력에 의존하여 왔다.

이제 정부는 정책에 반대하는 집회․시위를 경찰력을 통해 해결한다는 의식을 버릴 때가 되었다. 따라서 정부는 중요정책을 결정할 때 정책에 대한 공개토론의 장을 마련하여 이들의 요구를 수용 또는 설득하는 노력이 필요하다. 여기에 한걸음 더 나아가 사회 각 분야에 정책으로 인한 갈등을 중재할 수 있는 전문 중재자를 양성하여 이들로 하여금 이해관계자와의 협의를 통하여 보다 합리적인 집회․시위가 되도록 사전에 유도할 필요가 있다.

셋째, 관료의 태도 및 의식의 변화가 요구된다. 집회․시위에 대한 정치관료와 일반관료의 태도가 변화되어야 한다. 1990년대에 와서 정권의 평화적 교체와 더불어 정치인, 정치관료 등 정부정책을 다루는 사람들의 태도가 많이 변화하기는 하였지만 아직도 도처에 권위주의적 행태가 잔존하고 있다. 국민이나 이해관계집단 속으로 깊숙이 들어가 그들의 요구를 파악하여 이를 정책에 반영하는 능동적이고 적극적인 자세로의 변화가 필요하다. 정부는 국민이나 이해관계집단의 의견제시와 이를 국정에 반영함에 있어서 집회․시위라는 극단의 방법을 사용하지 않고도 이들의 의견을 전달할 수 있는 행정시스템을 만들어야 한다.

넷째, 공정하고 중립적인 언론보도가 필요하다. 폭력성 집회시위는 처음부터 예고된 경우가 있는 반면 집회시위 과정에서 폭력적으로 변질된 사례도 있는데 여기에는 언론의 보도가 영향을 미친 경우도 있다. 폭력성 집회․시위에 대한 참가자의 심리적 억제를 위해 집회시위 상황을 동영상으로 게제 하고 나아가 폭력사태 책임에 대한 여론의 우위를 확보하기 위해 인터넷 매체 등을 활용하는 등 홍보역량의 강화가 필요하다. 아울러 언론 보도도 선정적이고 자극적인 장면보다 적법한 법 집행에 대해서는 지지, 장려하고 위법 부당한 법 집행에 대해서는 철저하게 감시하는 보도 문화의 정착도 수반되어야 한다.

다섯째, 집회․시위 주도 집단의 의식이 변화되어야 한다. 폭력성 집회․시위의 근본적인 해결을 위해서는 정부의 노력만으로는 부족하며, 이를 주도하는 이익집단, 노동조합과 사용자 등의 태도와 가치관이 바뀌어야 하고 이에 따라 집회․시위 문화가 새롭게 정착되어야 한다. 국민이나 이해관계자들은 자기의견 표출이나 이익보호를 위한 수단으로 권위주의 체제 하에서는 대중의 위력을 통해 반영하였다. 그러나 한국의 민주화 정도는 다른 선진국에 비하여 손색이 없다. 언론매체와 청원 등 다양한 방법을 통하여 의사전달이 가능하고 또 평화적인 집회․시위를 통하여 요구를 정책에 반영하는 것이 가능하다. 따라서 관련 집단은 다른 사람들에 대한 배려 없이 오직 자기욕구만을 충족시키기 위하여 사회적으로 많은 부담을 주는 폭력성 집회․시위를 스스로 억제하는 성숙된 시민이 되어야 한다.

그리고 우리나라의 폭력성 집회․시위의 큰 부분을 차지하고 있는 것이 노동자들이다. 그들이 자신의 권익보호를 위해 쟁의활동을 하는 것은 정당하고 누구도 이를 막을 수 없다. 그러나 이들의 활동이 폭력화되는 것은 억제되어야 한다. 그들에게는 노동3권이 보장되어 있고 이들 활동은 법적으로 보장되어 있기 때문에 법의 테두리 내에서 행사되어야 한다.

현재 우리나라는 평화적인 집회․시위 문화의 정착이 필요한 시기이고 또 이것을 가능하게 하는 정치적․사회적 여건이 어느 정도 형성되어 있다. 현재 우리에게 필요한 것은 폭력성 집회․시위를 유발하는 요인을 최대한 억제하여야 하는데 이는 정치의 몫이다. 그리고 폭력성 집회․시위의 주동자와 참가자들 또한 자신의 욕구충족을 위해 극단적인 수단을 최대한 억제하는 성숙된 시민이 될 때 폭력성 집회․시위는 없어지게 되고 이 땅에 평화로운 집회․시위 문화가 정착될 수 있을 것이다.

2. 폭력성 집회․시위 촉발 및 영향요인의 억제

첫째, 폭력시위 주도 전력자(단체)의 집회참가를 제한하는 법적 장치가 마련되어야 한다. 폭력성 집회․시위 실태분석 및 집회 참가자 유형분석에서 나타난 것처럼 폭력성 집회․시위는 주체가 누구냐에 따라서 그 양상이 상당히 달라졌다. 주체별, 참가자별로 폭력시위를 습관적으로 하거나 가능성이 많은 경우에는 집회․시위 주체나 참가를 배제할 필요가 있다. 집시법에 의하면 집회․시위의 주최자 및 질서유지인은 특정인이나 특정단체가 집회 또는 시위에 참가하는 것을 배제할 수 있다고 규정하고 있다(집시법제4조). 주최자 또는 질서유지인이 집회참가를 배제하였음에도 불구하고 그 집회 또는 시위에 참가하게 되면 형사처벌을 받도록 되어 있다. 그러나 집회․시위의 주최자 자신이 폭력성 집회․시위 전력이 있는 경우에 그 집회개최를 금지할 수 있는 규정은 없다.

그리고 폭력성 집회․시위의 전력이 있는 집회참가자에 대하여 주최자가 참가배제를 요구하는 것도 임의적인 것에 불과하다. 그런데 폭력시위의 전력이 있는 자(단체)가 집회를 개최하거나 참가하여 폭력시위를 할 경우, 일반시민의 불편은 물론 경제적 손실을 심하게 가져오지만 이들을 통제할 수 있는 법적 장치가 없다. 따라서 폭력적인 집회․시위전력이 있는 자에 의한 집회개최 내지 집회참가는 예방적인 측면에서 이를 금지 또는 제한할 수 있는 구체적 법률장치가 마련되어야 한다.

둘째, 집회장소를 제한하는 장치가 마련되어야 한다. 실태분석에서 본바와 같이 폭력성 집회․시위는 장소에 따라 현격한 차이가 있음을 보았다. 대학구내 또는 교문 앞, 국회의사당, 경찰서 등 정부기관 앞에서 일어나는 집회와 시위는 폭력적인 것이 많다. 이는 도주가 용이한 학교 앞을 제외하면 대상공격의 목표가 되는 건물 등이 있을 때 이에 접근하거나 진입하기 위한 시도와 이를 막고자 하는 경찰이나 자체 경비원들과 충돌하지 않을 수 없다. 이 경우는 시위 대상 장소에 접근할수록 폭력 발생 빈도는 높아지는 것으로 나타나고 있으므로 특정장소에 대한 집회 신고 시 이를 유도 조정하거나 이에 응하지 않을 때는 제재를 가함으로써 장소별 폭력시위의 위험성을 줄일 수 있을 것이다. 따라서 외교기관 등 각 상황에 따른 집회․시위장소 규제는 집회․시위의 본질을 해치지 않는 범위 내에서 법률상 더욱 명료하게 해야 할 필요가 있다

이러한 판단은 최근 헌법재판소가 법원 등이 기능보호의 정당성과 여타 건물과의 이격성이 있음을 이유로 외교기관과는 달리 현행 집시법상의 거리 제한을 예외 없이 인정한 것과 그 논리를 같이 한다(헌법재판소 2005.11.24. 2004 헌가17)고 할 수 있다.

셋째, 엄정한 사법처리 원칙이 불가피하다. 도심이건 교외건 시위는 헌법에 명시하고 있는 자유이다. 미국 경찰은 집회신고가 들어오면 어느 지방자치단체건 이를 거부하거나 불허하지 않는다. 단, 신고내용을 어길 경우 제재는 강경하다. 허가구역을 벗어난 시위대를 곤봉으로 구타하기도 한다. 불법 폭력시위에 대하여는 엄정한 사법처리가 이루어져야 한다. 특히, 정부가 시위집단에 대해 과도한 관용 조치를 취하면 시위자들은 정부가 통제력을 상실했다고 인식하고 더 많은 요구나 주장을 하게 된다.

조선일보. 2006년 11월 6일

과거 정부의 정통성이 결여되었던 권위주의 시대에는 법적문제를 정치적으로 처리하거나 사법처리에도 기준이 미비한 경우가 많았는데 아직도 이러한 잔재가 다수 남아 있다.

오랫동안 시민단체 등에서 활동하면서 집회․시위에 참가하는 핵심인사에 대한 사법처리시 정치적인 논리 등으로 인하여 여러 가지 어려움을 겪는 경우가 많다.

중앙일보에 따르면 1989년부터 2005년까지의 주요 시위 5,400건을 분석한 결과 정부가 불법시위대의 요구를 받아들인 비율이 29.1%, 준법시위대의 요구를 받아들인 비율이 25.1%였다. 폭력시위의 처리는 법적 문제이므로 정치적으로 해결하지 말고 법문제로 해결하여야 한다.

중앙일보. 2006년 6월 10일

이러한 풍토를 조성하기 위해서는 정부가 먼저 솔선수범하여야 하고 법을 위반한 경우에는 그것이 지닌 정치적 성격 여하를 불문하고 법적 책임을 지게 하는 관행이 확립되어야 한다. 또 엄정한 공권력 집행이 되기 위해서는 일관성 있는 법 집행이 있어야 하며, 또한 공정해야 하며, 국민의 신뢰를 얻기 위한 제도적인 장치와 자성적 노력도 있어야 한다.

최근의 조사에서도 불법․폭력 행위자에 대한 처벌강화를 요구하는 사람이 조사대상의 87.4%나 되고, 이를 위해서는 불법․폭력행위에 대한 증거확보를 강화해야 한다는 의견이 85.9% 정도나 되고 있다.

미디어 리서치 2006년 11월 18-19일 조사

넷째, 불법 폭력 집회․시위에 대한 불이익 방안도 검토 대상이다. 집회․시위 참가자들의 불법적인 폭력 시위 및 도로점거, 거리행진 등으로 인하여 교통체증을 빚거나 생업에 지장을 받고 있는 주변 상인들은 급기야는 ‘집회․시위 근절 캠페인’을 열고 있다. 화염병 시위 등 폭력시위자는 물론 그 집회․시위 주최자에 대해서도 형사처벌과 함께 민사상의 손해배상청구를 병행하는 것도 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다.

2006년 10월 28일 대학로 문화발전위원회가 주최한 ‘대학로 문화지구 집회․시위 근절 캠페인’에서는 한국음식업중앙회 종로구지회와 종로구 주민자치회 소속 회원 300여명이 모여 소음과 교통체증으로 영업을 방해하는 시위를 그만해 줄 것을 촉구했다(동아일보. 11월 7일)

최근 집회․시위의 경우 특정집단이 자기이익을 추구하기 위한 집회․시위도 많다. 이러한 경우 시민들의 통행권과 행복추구권을 존중하기 위해 수요자 부담의 원칙에 따라 주최 측에 교통혼잡비를 부담하게 하여 도로보수 유지비 등으로 사용하는 것도 검토해 볼 만하다.

아울러 불법 집회․시위가 발생하였을 경우는 그 집회․시위의 목적이 달성될 수 없도록 정부 차원에서의 조치도 필요하다. ‘테러범과의 협상은 없다’는 원칙을 불법 집회․시위에도 적용해 볼 필요가 있다.

다섯째, 경찰의 대응방식이 개선되어야 한다. 집회․시위를 바라보는 경찰의 의식도 문제가 있다. 여전히 집회․시위 자체를 부정적으로 보는 의식이 남아 있는 듯하다. 이는 집회․시위는 곧 사회불안이라는 생각이 뿌리깊이 내려져 있기 때문이다. 집회․시위의 자유는 헌법에 보장된 기본권이며, 일종의 직접적 정치활동이라는 것을 인정하는 성숙된 의식이 형성되어야 한다.

실태분석에서 대응경찰력이 많아도 폭력시위는 많이 발생하는 것으로 확인된 바 있다. 시대변화에 따라 경찰의 집회․시위에 대한 대응 형태도 변화가 있었다. 문민정부 이전에는 통제 중심, 국민의 정부시절에는 무최루탄 원칙선언으로 인내와 관리, 참여정부부터는 자율관리 및 보호가 중심이 되고 있다. 그러나 이러한 대응형태의 변화에도 불구하고 폭력시위는 여전히 발생하고 있으며 집회․시위에 대한 경찰력의 배치는 오히려 늘어가는 추세이다. 더구나 젊지만 정서적으로 안정되어 있지 않고 직업적 사명이 투철하지 못한 전․의경 중심의 관리방식은 많은 문제점을 안고 있다.

최근 민원성 집회․시위로 인한 대규모 집회․시위가 증가한 이유도 있겠지만 1990년대에는 동원된 1일 평균 경찰력이 6,000~8,000여명 내외였으나 2000년대에는 10,000명 내외로 증가하였다.

이러한 문제점을 개선하기 위해서는 관리방식의 획기적인 전환이 필요하다. 집회․시위 현장에 대한 경찰 배치 최소화뿐만 아니라 아예 경찰력을 배치하지 않고, 사후 사법처리를 위한 채증요원 등 최소한의 경찰관만 배치하는 방법도 필요하다는 주장이 공공연하게 제기되고 있다.

경향신문. 2006년 1월 7일

종전과 같이 상황에 관계없이 대치 시 무조건 방패와 진압봉을 휴대하는 방식은 억제되어야 한다. 이는 시위대가 경찰관(사람)이 아니라 방패란 물건에 대한 공격으로 인식하여 쉽게 폭력 행위로 나아가게 할 우려가 있기 때문이다.

이상에서 폭력성 집회․시위를 억제하기 위한 방안으로 전제조건을 최소화하는 방안과 발생 자체를 억제하는 방안으로 구분하여 설명하였다. 그러나 이러한 대안이 이용된다고 하여 폭력성 집회․시위가 근절된다고 보기는 어렵다. 이는 폭력성 집회․시위를 억제하는데 필요조건이 되기는 하지만 충분조건은 아니다. 따라서 제안된 대안만으로 우리나라에서의 폭력성 집회․시위를 해소하는 데는 한계가 있다.

Ⅴ. 결  론

최근 농민사망사건, 포항 건설노조원 사망 등으로 인하여 논란이 된바 있다. 이 연구는 이러한 폭력성 집회․시위를 유발시키는 요인이 무엇인가를 규명하고 효율적인 대처방안을 제시하는데 목적이 있다.

연구대상은 1993년부터 2004년까지 발생한 3,018건의 폭력성 집회․시위이다. 먼저 폭력성 집회․시위의 추세와 요인별 발생 실태를 분석하여 폭력적인 집회․시위의 원인을 확인하여 보았다.

분석결과를 보면 폭력성 집회․시위의 추세는 1987년부터 1991년까지는 화염병, 투석 시위가 연간 1,000여회 이상 발생하는 등 폭력 집회․시위가 극심하였다. 그러나 군사정권 종료 후 문민정부 출범 후부터는 정치 투쟁 이슈 상실과 국민여론의 질타로 폭력 집회․시위는 점점 감소하다가 국민의 정부 출범 이후부터 무최루탄 원년 선포, 신집회관리대책 등이 시행되면서 급감하기 시작하였다.

그리고 실태분석 결과를 보면 폭력성 집회․시위는 시간별로는 주간에, 장소별로는 학내, 학교주변, 공공기관 앞에서, 주체별로는 90년대는 학생 중심의 집회․시위가 최근에는 노조, 농민 중심의 집회 시위가 높게 나타났다.

참가인원의 경우 500명 이하 일수록 오히려 폭력성 집회․시위의 비중이 높게 나타나고 있으며, 대응경찰력의 경우에는 규모를 불문하고 폭력성 집회․시위의 양상은 골고루 나타났으나 특이한 것은 대응경찰력이 많아져도 질서파괴적 집회․시위보다는 폭력 집회․시위의 비중이 높게 나타났다.

마지막으로 폭력성 집회․시위에 대한 대책은 집회․시위의 전제가 되는 상황적 요인을 최소화하는 방안과 폭력성 집회․시위의 보다 직접적인 촉발 및 영향요인을 억제하는 방안으로 구분하여 논의하였다. 전자의 경우, 준법의식 및 평화적 시위에 대한 공감대 형성, 정책실패를 최소화하고 갈등 중재인 양성, 관료의 태도 및 의식 변화, 공정하고 중립적인 언론보도, 집회․시위 주도 집단의 의식 변화 등이 포함되며 후자의 경우, 폭력시위 주도 전력자(단체)의 집회참가와 집회장소를 제한하는 법적 장치 마련, 엄정한 사법처리 원칙, 불법 폭력 집회․시위에 대한 불이익 방안검토, 경찰의 대응방식 개선 등이 포함된다.

이 연구는 분석에서 변수와 분석방법 선정 등에서 제약점을 지니고 있다. 앞으로 이러한 한계를 극복하기 위해서는 많은 연구가 있어야 할 것이다. 이러한 측면에서 보면 이 연구는 하나의 시론적인 연구이지만 앞으로 이 분야의 연구에 많은 기여를 할 것으로 본다.

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윤시영(尹時榮): 햔양대학교 대학원 행정학과에서 박사과정 중에 있으며, 현재 대구지방경찰청장으로 재직하고 있다. 학문적 주요관심분야는 경찰제도, 위기관리, 집회 ․ 시위 등이고 논문으로는 「경찰공무원의 근무환경」(1989), 「BTL사업의 채무부담행위에 관한연구」(2006)가 있다.

<E-mail: siyy11@hanmail.net/논문접수일: 2007. 4. 2/심사개시일: 2007. 4. 20/심사완료일: 2007. 5. 15>