기초 지방의원 선거의 중선거구제 개편과 정치적 효과:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 209～225

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실패한 제도 개혁

The Diminutive Effect of Electoral Reform:

The Multi-Member Districts in the 2006 Municipal Council Elections in Korea

황 아 란(부산대학교 행정학과)

2006년 기초의원 선거의 중선거구제 개편은 핵심적인 선거규칙의 변화, 나아가 정치권력의 변화를 의미하는 것이기에 이에 대한 논란도 많았지만 그 효과에 대한 기대도 적지 않았다. 본 논문은 중선거구제 도입에 기대되었던 효과들이 실제 어떻게 나타나고 있는지를 살피는데 초점을 두었다. 즉 중선거구제 개편의 의미와 도입목적에 비추어 2006년 기초의원 선거결과에 나타난 제도적 효과를 분석하는 것을 내용으로 삼았다.

분석 결과, 중선거구제의 도입은 소수파 진입과 지역주의 및 정당독점 완화, 사표발생 감소 및 대표성 제고 등의 기대효과를 실현시키지 못했고, 정당들도 기존의 구조화된 선거환경을 이용하여 기득권을 유지하려는 행태를 보여 주었다. 이는 한국 정당체계의 양당제적 경향과 도시화 및 지역주의 영향이 선거환경을 지배하고 있는 현실 속에서 일반적인 제도 변화만으로 선거가 변화되지 않는다는 것을 시사한다. 이 점에서 중선거구제 개편은 대정당의 당리당략에 기초한 정치적 결정의 실패한 제도개혁 사례라 평할 수 있겠다.

주제어: 지방선거, 선거제도 개혁, 중선거구제, 정당

Ⅰ. 서 론

지난 2006년 5‧31 전국 동시 지방선거는 기초의원 선출에 전면적인 제도변화가 있었다. 지방의회가 부활된 1991년 지방선거부터 금지되어 왔던 정당공천을 허용했을 뿐 아니라 의원정수의 10%를 비례대표의원으로 뽑기 위한 정당투표도 실시되었다. 특히 주목되는 점은 지역구의원 선거에서 기존의 소선거구제를 폐지하고 하나의 선거구에서 2인에서 4인을 선출하는 중선거구제가 실시된 것이었다.

선거구제의 변화 효과는 선거결과에만 국한된 것이 아니라 대표의 공정성을 비롯하여 원내정당 체계의 구성, 의원과 지역주민의 관계, 선거운동, 지역주의 완화 등에도 중요한 영향을 미칠 수 있다. 뿐만 아니라 제도의 변화가 행태의 변화에 미치는 영향에는 선거구제 개편에 따른 의원선출 방식의 변화로 인해 대표 원리에 중대한 정치적 파급효과를 지니는 것도 포함된다. 지방의원이 비례대표로 선출되는가, 지역구에서 선출되는가, 그리고 지역구라 하더라도 한 지역구에서 1명을 뽑는가 혹은 여러 명의 대표 가운데 한 명으로 선출되는가에 따라 의정활동의 내용과 역할인지에 차이를 가져올 수 있기 때문이다.

그러나 무엇보다 선거구제 개편은 선거제도의 협의적 개념인 '유권자의 지지가 의석으로 전환하는 방법'에 직접적인 영향을 미치는 선거규칙의 주요 변화라는 점에서 선거과정의 주요 행위자인 정당과 후보, 유권자 모두에게 큰 변화를 가져온다는데 주목해야 할 것이다. 많은 연구자들이 2006년 기초의원 선거의 선거구제 변화에 깊은 관심을 보였던 것은 그런 점에서 매우 당연하다고 하겠다. 그러나 이러한 변화가 실제 선거결과에 어떠한 효과를 가져왔는지에 대해서는 일부 연구만이 사례분석을 시도했을 뿐(고선규 2006a 2006b; 정준표 2006; 김용복 2006), 아직까지 종합적이고 심도 있는 분석이 부족하였다. 따라서 하나의 선거구에서 여러 명을 선출하는 선거구제 개편이 기초의원 선거결과에 구체적으로 어떠한 변화와 특징을 가져왔으며, 선거과정에서 정당과 유권자는 어떻게 반응하였는가를 살펴볼 필요가 있다. 이 글은 선거구제 개편의 의미와 도입 목적에 비추어 2006년 기초의원 선거결과에 나타난 정치적 효과를 분석하는 것을 내용으로 삼는다.

기초 지방의원 선거의 중선거구제 개편과 정치적 효과

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

선거구제의 변화에서 간과할 수 없는 것이 정당이다. 현실적으로 선거구제를 결정하는 권한이 결국 주요 정당의 몫임을 상기한다면, 선거구를 개편하는 과정과 내용에서 정당의 영향이 매우 중요하다는 것은 두 말할 필요가 없다. 지역주의가 지속되고 있는 현실도 지역에 지지기반을 두고 있는 한국 정당의 이해관계와 무관한 것이 아니고 보면, 선거구제 개편은 정당들이 이를 요구하는 국민여론을 무시할 수 없기에 제도개혁에 동조하는 것이지만, 그렇다고 정당의 이해와 무관한 입장에서 결정되는 것은 결코 아니다. 선거구제 개편의 과정과 내용, 그리고 그 효과에 대한 분석에 있어 부분적이지만 정당의 영향에 주의하고자 한다.

논문의 구성은 다음과 같다. 우선 선거구제 개편의 의미와 중선거구제 도입의 목적을 논의한 후, 2006년 기초의원 선거결과 분석에서는 선거구의 크기를 기준으로 어떠한 특징을 보이는지 분석할 것이다. 특히 중선거구제의 도입 목적이라 할 수 있는 소수파의 진입을 용이하게 하였는지, 지역주의와 정당독점 현상이 완화되었는지, 사표발생이 줄었는지, 대표성이 증진되었는지 등의 평가를 위한 경험적 분석을 포함한다. 결론에서는 분석결과의 요약과 함께 중선거구제 개편에 대한 시사점을 논의할 것이다. 참고로 본 논문의 주된 분석 자료는 ｢중앙선거관리위원회｣에서 제공한 지방선거결과 데이터를 이용하였다.

Ⅱ. 선거구제 개편의 이론적 논의

1. 선거구제 개편의 중요성과 정치적 효과

선거제도는 기본적으로 유권자의 지지가 당선으로 연결되는 게임의 규칙으로, 즉 득표가 의석으로 전환되는 장치를 뜻하며 (Lijphart 1994), 일반적으로 다수대표제(plurality system)와 비례대표제(proportional system)로 크게 분류된다. 선거제도를 구성하는 주요 요소에는 의석배분 방식을 비롯하여 선거구 크기, 투표기재 방법, 의원정수, 선거구획정 방법, 의석 진입장벽 등이 있으나, 이 가운데 특히 선거구제와 선출방식은 득표와 의석간의 관계에 가장 큰 영향을 미친다는 점에서 선거제도의 핵심을 이룬다(Rae 1967, Taagepera and Shugart 1989). 선거구제 변경과 같은 선거제도의 변화는 선거과정과 결과에 많은 영향을 미칠 뿐만 아니라 정당제도와도 깊은 관련을 맺고 있기 때문에 정당체계에 중요한 영향을 주는 것이다. 따라서 선거구제 개편은 많은 이해관계가 표출되고 서로의 이익을 위해 첨예한 정치적 이해갈등을 수반할 만큼 중요성을 지니는 것이기도 하다. 실제 시‧도의회에 기초의원 선거구획정 권한이 부여되어 조례로 통과되는 과정에서 큰 진통을 겪었는데, 대정당과 군소정당간의 극한 대립으로 물리적인 충돌과 기습처리의 파행적인 모습을 보이기도 하였다. 이 점에서 기초의원의 선거구획정 권한의 시도 이양은 지방자치의 자율성이 신장된 것이기도 하지만 선거구획정의 심각한 정치적 갈등도 함께 이양된 것이라 하겠다.

공직선거법 제23조 ①항은 각 시도의 기초의원 총 정수만을 법률로 규정하고, 시‧도가 선거구획정위원회를 구성하여 기초의회의 의원정수와 선거구 크기를 결정할 수 있는 권한을 부여하고 있다.

선거구제 개편의 정치적 효과는 선거결과의 현실적인 측면에서 누가 혹은 어느 정당에게 유리한가, 불리한가를 논의하는 것뿐 아니라 선거제도의 규범적인 기준으로서 대표의 공정성, 원내정당 체계의 구성, 의원과 지역주민의 관계 및 의원들의 역할 정향 등에서 그 효과를 평가할 수 있다. 이에 덧붙여 한국의 특수적인 기준으로 지역주의 해소 효과에 주목하기도 한다. 첫째, 대표의 공정성은 각 정당이 얻은 득표율과 의석 점유율의 비례성을 평가 기준의 하나로 삼을 수 있다. 비례성을 기준으로 한다면 비례대표제는 게임의 규칙이 비례성에 기초를 두는 바, 다수대표제보다 당연히 공정하다고 평가할 수 있을 것이다. 다수대표제의 경우는 소선거구제가 중‧대 선거구제보다 비례성이 떨어지기 쉽다는 점에서 공정성의 문제가 거론되어 왔다. 예컨대 소선거구제 하에서 50% 이하의 득표율로 과반수 이상의 의석을 차지하는 현상, 즉 제도적으로 ‘제조된 과반수’가 종종 발생한다. 그러나 정당에게 투표하는 비례대표제와 달리 후보를 선택하는 다수대표제의 지역구 선거에서 과연 비례성을 기준으로 한 공정성 평가가 정당한 것인가에는 의문이 제기될 수 있다(황아란 2002). 각 정당의 후보가 얻은 득표율은 정당지지 외에도 후보의 개인적인 요인에 의한 것도 포함되기 때문에 이를 정당 득표율로 간주하는 것은 적절하지 않을 수 있다. 이 점에서 오히려 비례성보다는 유권자의 지지가 의석으로 전환되는 정도, 혹은 사표 발생의 정도를 공정성의 기준으로 적용하는 것이 나을 수 있다고 본다.

물론 진입장벽으로써의 봉쇄조항이나 선거구크기(선출인원), 잔여의석의 할당방법 등에 따라 정도의 차이를 지닐 수 있다.

예컨대 기초의원 선거에서 주요 정당의 지역구 득표율과 비례대표 정당 득표율의 상관성은 그리 높지 않았는데, 피어슨 상관계수는 열린우리당 0.649, 한나라당 0.51이었다.

둘째, 선거구제는 원내정당 체제의 형성에 깊은 관련을 맺는 요인이라 할 것이다. 소선거구 다수대표제가 양당제를 유도하는 경향이 있고, 비례대표제가 다당제를 유도하는 경향이 있다는 듀베르제의 법칙(Duverger's law)은 그 전제 조건에 대한 사르토리의 연구(1986)를 비롯하여 많은 관심을 받아 왔다. 특히 소선거구 단순다수대표제가 지닌 기계적 효과와 사표방지를 위한 심리적 효과를 고려할 때(Riker 1986), 비례대표제보다 다수대표제는 일반적으로 소수파의 원내 진입을 어렵게 하여 정치적 대표성이 확보되기 힘든 문제를 지닌다. 또한 다수대표제에서는 선거구 크기가 클수록 선출 인원이 많아진다는 점에서 여성이나 군소정당 등 소수파의 진입 가능성이 높아진다 할 것이다. 선거구제가 지방의회의 원내정당 체제에 미치는 효과는 특히 한국의 지역주의가 소선거구 다수대표제에 의해 증폭된 것이라는 비판과 관련하여 주목되는 점이라 하겠다. 지역적 정당지지가 강한 투표행태로 인하여 1당 독점의 지방의회 구성이 확산되는 추세를 보이는 것은 소선거구 다수대표제의 선거제도가 지방선거에서 지는 정당을 과소대표하게 하는 기계적 효과와 더불어 소수파를 지지하는 유권자의 투표참여 의욕을 낮추거나 전략적 투표를 유도하는 심리적 효과가 가세된 결과일 수 있기 때문이다.

셋째, 지방의회 선거에서 선거구제는 지역주민과 의원과의 관계를 결정짓는 매우 중요한 요소라 할 수 있다. 지역구에서 선출되는 의원이 비례대표의원보다 주민간의 유대감이 높다는 점은 잘 알려진 사실이며(Norris 2001; Wessels 1999; Curtice and Shively 2000;, Gallagher et al. 1995), 다수대표제가 비례대표제보다 정치제도와 체제에 대한 유권자의 만족감도 높게 나타난다(Norris 2001, 1998; Listharg et al. 2000). 지방의원이 누구의 이해를 대표할 것인가는 결국 누가 그를 뽑았는가에 달려있다 할 것이기 때문이다. 이는 또한 지방의원의 의정활동과 역할정향을 결정하는 중요한 변수로 작용한다(Carey and Shugart 1995). 재선을 가장 큰 목표로 삼는 지역구 지방의원은 지역구의 이해에 비중을 둘 것이며, 비례대표는 소속 정당이나 자치단체 전체의 이해에 중점을 두고 의정활동을 펼치게 될 것이다. 유권자 역시 소선거구제에서는 후보와의 사적인 연고나 정실에 투표선택이 좌우되는 경향이 크지만, 중‧대 선거구제에서는 후보의 소속 정당이나 정책에 비중이 커지는 경향이 높다(정준표 2006).

그런데 특히 지역구 기초의원에게 주목할 점은 가장 작은 단위의 선거구에서 선출되기 때문에 지역주민이 가장 가까이 접할 수 있는 대표이고, 그래서 유권자와의 유대감이 강하고 지역구 이해를 반영하는 책임감이 높다는 점이다. 하지만 지역구 의원의 경우에도 선거구의 크기, 즉 선출 의원의 수에 따라 유권자와의 관계와 의정활동의 내용, 재선 등에 상당한 영향을 줄 수 있다는 점에서 선거구제 개편의 정치적 효과가 크다 하겠다(De Mesquita 2002; Habel 2004; Moncrief and Thompson 1992; Crisp and Desposato 2004). 즉 하나의 선거구에 지역구 의원이 많을수록 의정활동의 공과에 대한 책임소재가 모호해 지기 때문에 지역구 활동의 동인이 떨어지며 재선에서의 현직효과도 낮은 경향을 볼 수 있다.

2. 중선거구제의 도입과 선거구획정

1) 중선거구제의 도입 과정과 기대효과

기초의원 선거에 중선거구제의 도입은 2005년 8월 공직선거법의 개정으로 이루어졌다. 공직선거법의 개정은 특히 기초의원 선거와 관련하여 선거구제 개편뿐 아니라 정당공천 허용과 비례대표제의 도입 등 대폭적인 제도변화를 의미하였다. 법 개정의 과정을 간략히 살펴보면 다음과 같다.

제248회 국회 제2차 본회의(2004. 7. 9)에서 정치개혁 특별위원회가 구성되고, 국회의장의 자문기구로서 외부전문가 13인으로 구성된 정치개혁협의회를 발족(2005. 1. 17)하여 정치개혁안 보고서를 작성‧보고하였으며((2005. 5. 23), 제254회 국회(임시회) 제5차 정치개혁특별위원회(2005. 6. 2)에서 선거법소위원회와 지방선거관련법소위원회가 구성되었다. 기초의원 선거의 선거구제 개편은 지방선거관련법소위원회에서 다루어졌는데, 네 차례의 회의를 거쳐 정치개혁협의회가 제출한 안과 각 당의 의견 및 중앙선거관리위원회 제출안 등을 종합하여 제6차 정치개혁특별위원회(2005. 6. 24)에서 심의‧의결하였다. 회의록을 살펴보면, 선거구제 개편에는 열린우리당을 제외한 한나라당과 민주노동당, 중앙선거관리위원회 모두 소선거구제의 현행유지안을 선호하였으며, 정치개혁협의회안의 의견누락도 현행유지의 뜻으로 해석되었다. 이 점에서 선거구제 개편은 전문적이고 심도 있는 논의과정을 거친 것이라기보다 정치적인 입장에서 정당간의 의견조율과 합의도출 사항으로 다루어진 감이 없지 않다. 사실, 기초의원의 선거구제 개편은 정당간의 이해갈등이 지방의원의 유급제와 이에 따른 의원정수의 축소, 그리고 정당공천 허용을 포함한 패키지 안건으로 논의되어 합의를 이루어 결과라 하겠다. 또한 국회의원 입장에서 중선거구제는 여러 공천희망자의 요구를 따를 수 있기에 소선거구제의 부담을 덜 수 있는 이점도 있는 것이다.

정치개혁협의회의 14차례 회의 가운데 기초의원 선거와 관련해서는 주로 기초의원의 정당공천 문제를 포함하여 비례대표제 도입, 정수조정 등이 논의되었지만, 선거구 조정 문제는 정당공천 및 비례대표의 도입여부와 연계하여 논의될 필요성만 언급되었을 뿐 구체적인 안이 제시되지 않았고, 정치개혁 보고서의 내용에도 지방선거의 선거구제 개편은 포함되어 있지 않았다.

제254회 국회(임시회) 제1차 지방선거관련법 소위원회 회의록 (2005. 6. 8.)

기초의원 선거에 도입된 중선거구제의 내용은 하나의 선거구에서 2인에서 4인을 선출하는 단기비이양식(single nontransferable vote) 다수대표제가 핵심이라 할 수 있다. 이에 대한 부정적 평가와 우려도 적지 않았는데, 선거구가 지역적으로 넓어져 선거비용이 많이 들고 금권‧타락 선거가 될 가능성이 크다는 비판과 동일 정당의 후보자가 복수로 입후보함으로써 정당간 정책경쟁보다 지역이익의 유도경쟁에 빠질 우려가 높고 정당내 파벌형성이 촉진될 것이라는 등 과거 일본에서의 중선거구제 폐단이 지적된다(고선규 2006b; 이경주 2000). 또한 광역의원 선거구와 비슷해져 기초의원과 광역의원의 역할과 활동 범위가 모호해 진다는 문제, 그리고 비슷한 지역에서 또 다른 소지역 이기주의를 발생시켜 이웃 유권자들 사이에 갈등도 생겨날 수 있다. 선거구획정과 관련하여 중선거구제는 선거구역의 물리적인 통합을 의미하는 바, 특히 읍면 단위 농촌의 자연스런 지역 정체성과 대표성을 저해시킬 우려가 제기되기도 한다(황아란 2005). 이는 무엇보다 가장 작은 기초단위에서 대표범위가 넓어지고 책임이 모호해 진다는 점과 단기비이양식 다수대표제이기 때문에 소수대표의 문제가 심각해질 수 있으며, 개인적으로 유권자가 선호하는 후보 모두를 당선시키기 위한 투표선택에는 고도의 전략적인 판단이 요구되기 때문에 유권자의 진정한 선호가 반영되지 못할 여지도 크다는 점이다.

한편, 중선거구제 도입과 관련하여 기대되는 긍정적인 효과로는 여성이나 군소정당 등 소수파의 진입과 지역주의 및 정당독점 현상의 완화, 사표발생의 감소 등을 들 수 있다. 우선, 여성이나 군소정당 등 소수파의 원내 진입이 높을 것이란 점이다. 한 선거구에서 다양한 정당 소속의 후보자들을 지방의회에 진출시킬 수 있다면, 독점 정당체제의 지방의회가 다당제에 기초한 지방의회로 변화되어 단체장에 대한 견제와 감독을 제대로 수행할 것이라는 기대를 할  수 있다(고선규 2006b, 김용철 2006). 이는 한 선거구에서 여러 명의 의원이 선출되기 때문에 적은 득표를 얻는 소수파도 당선될 가능성이 소선거구제보다 상대적으로 높다는 것에 근거한 예상이라 하겠다. 여성의 경우 실제 소선거구제보다 중선거구제에서 많이 당선된다는 경험적인 비교 연구가 많았다(King 2002; Moncrief and Thompson 1992; Darcy et al. 1985, 1987; Clark et al. 1984; Rule 1987).

이는 중선거구의 단기비이양식 다수대표제가 군소정당보다 대정당에게 불리하다는 주장으로도 살펴볼 수 있다. 군소정당의 경우 1명만을 공천할 것이지만 대정당의 경우는 몇 명을 공천할 것인지, 그리고 후보자간 득표율을 어떻게 분산시켜 되도록 많은 당선자를 낼 것인지 등 전략적인 선거관리의 문제가 발생한다(이갑윤 1985, 정준표·정영재 2005, Lijphart et al. 1986). 즉, 대정당의 후보공천에서는 크게 세 가지 유형의 의석 손실이 일어날 수 있는데, 과다공천의 문제가 발생할 수도 있고, 반대로 과소공천으로 제한된 의석만 얻을 수 있으며, 특정 후보에게 표가 몰림으로써 의석의 손실을 가져올 수도 있는 것이다(한인택 2006).

둘째, 중대선거구제 도입과 관련된 논의에서 빠지지 않았던 것이 지역주의를 완화시킬 것이란 가설이다. 중선거구제의 도입에는 정당공천제의 허용과 맞물려 지역주의의 완화를 위해 한 선거구에서 여러 명의 의원 선출이 여러 정당의 원내 진입을 가능케 할 것이란 전제가 깔려있었다. 즉 소선거구제는 한 선거구에서 특정 정당소속 후보가 한 명씩만 당선되어 지역주의가 강화되는 반면, 중선거구제는 한 선거구에서 다른 정당소속 후보들이 여러 명 당선될 수 있을 것이란 가정에 근거한다. 특히 이번 기초의원 선거의 정당공천 허용은 지역주의가 기초단체 수준까지 광범위하게 확산될 것을 우려하는 목소리가 높았다는 점에서 중선거구제의 개편 논리에 중요한 부분을 차지하였다.

셋째, 기존의 지방선거 결과를 살펴보면 1당 독점적인 기관구성이 영‧호남 등 지역주의가 강한 지역뿐 아니라 전국적으로도 확산되는 경향을 살펴볼 수 있다(황아란 2006). 정당공천이 허용되었던 광역단체선거의 경우 광역의회의 1당 독점적 경향과 단체장과 광역의회의 다수당이 일치하는 1당 지배적 현상이 소선거구제에 의해 증폭된 결과라는 것이다. 즉 소선거구 다수대표제의 선거제도가 지방정부를 1당 독점 형태로 심화, 확산시키는 요인이 된다는 지적은 지역주의 문제와 함께 중‧대선거구제 개편 논의에 주요 근거로 삼아왔다 하겠다.

넷째, 중선거구제로의 개편이 지역주의를 완화시키거나 1당 독점적인 기관구성을 줄이게 될 것이란 가설은 대정당이 아닌 군소정당이나 소수파를 지지하는 유권자의 투표가 의석에 반영될 가능성이 높다는 것을 의미한다. 즉 의석으로 전환되지 않는 사표발생이 줄어들어 다수당 외에도 다른 소수정당이나 후보들이 당선될 확률이 높아지는 것을 뜻한다. 사표발생의 감소는 유권자의 의사가 의회구성에 보다 폭넓게 투영되어 대표성을 제고시키는 효과를 의미하는 것이기에 이는 곧 선거제도의 공정성이 높아짐을 의미하는 것이라 하겠다.

2) 선거구획정 결과

중선거구제의 도입이 이루어진 배경에는 앞서 지적하였듯이 지방의원의 유급제 시행과 더불어 지방재정의 부담을 고려하여 대폭적인 정수 감축이 병행된 것이었다. 의원정수의 축소와 중선거구제의 실시는 기존 읍면동 단위 선거구의 통합이 요구되는 것이고, 따라서 소선거구제보다는 선거구 획정에서 인구등가성의 원칙을 준수하기 용이한 이점이 있다. 또한 선거구역의 확대는 지역구 의원의 대표범위가 넓어진다는 것을 의미하는데, 생활권 등을 고려해 지역실정에 맞게 대표 범위를 조정할 수도 있게 된다.

기존의 소선거구제는 자치단체 전체의 이익이 무시되고 협소한 지역구 이익의 분파적인 소지역 이기주의를 양산시킨다는 비판을 받은 바 있다.

<표 1> 도시유형별 기초의회의 선거구획정 결과

	2인선거구	3인선거구	4인선거구	합계
자치구	243 (67.3)	112 (31.0)	6 (1.7)	361
시	245 (58.1)	160 (37.9)	17 (4.3)	422
군	122 (49.8)	107 (43.7)	16 (6.5)	245
합계	610 (59.3)	379 (36.9)	39 (3.8)	1,028

주) 숫자는 선거구 수, 괄호는 백분율을 뜻함

2006년 기초의회 선거의 의원정수는 비례대표를 포함하여 총 2,888명으로 2002년과 비교하여 597명이 감소하였으며, 지역구 선거구는 3,459개에서 1,028개로 대폭 줄었다. <표1>에서 보는 바와 같이 지역구 기초의원 선거구는 2인선거구가 총 610개로 전체 선거구의 59%를 차지하며, 여기서 선출되는 기초의원은 지역구 의원의 49%에 달하였다. 3인선거구는 총 379개(37%)로 지역구 기초의원의 45%가 선출되었으며, 4인선거구는 총 39개(4%)로 선출 의원도 6%에 불과하였다.

선거구획정의 주요 기준인 인구등가성이나 지역의 특성을 고려한다면, 대도시의 경우 인구가 많고 생활권이 넓다는 점에서 4인선거구가 많아야 하고, 반대로 인구가 적고 지역의 공동체적 정체성이 강하게 남아 있는 농촌의 경우는 선거구역이 좁은 2인선거구가 상대적으로 많아야 할 것이다. 그러나 도시유형별 기초의원의 선거구 크기를 비교해 보면, 지역성이 강조되는 읍면의 군 지역은 2인선거구의 비율이 상대적으로 가장 낮고 4인선거구의 비율이 가장 높은 반면, 인구등가성이 강조되는 자치구는 오히려 2인선거구 비율이 가장 높고 4인선거구는 6개에 불과하였다.

이러한 결과는 중선거구제의 도입 취지를 살리기보다 다수당의 당리당략적인 계산이 선거구 획정에 우선된 요인이었음을 보여주는 것으로, 시‧도의 선거구획정위원회에서 제안한 4인선거구들이 조례로 통과될 때 거의 2인선거구로 분할되었던 사실에 기인한다. 특히 수도권 등 인구 유동성이 높은 대도시의 경우, 농촌보다 비교적 지역주의가 상대적으로 덜 강하다는 점과 무엇보다 기본적으로 한국의 정당체계가 양당제적 경향을 띠기 때문에 기득권을 지닌 대정당에게 유리한 2인선거구가 당연히 선호되었던 것이다. 즉, 기초의원 선거에 중선거구제가 도입되었다 해도 우리나라가 대통령제를 취하고 있고 소선거구제의 국회의원 선거를 치르기 때문에 지역적으로는 이미 양당제적 경향이 강한 것이다. 2인선거구는 두 개의 정당이 있는 소선거구제와 동일한 성격을 지니는 것이라 하겠다. 한편, 농촌에서 4인선거구의 분할이 그나마 적었던 이유는 대도시와 달리 지역주의 영향이 농촌에서 더 강할 수 있다는 점이다. 지역의 비연고 정당들은 2인선거구에서도 어차피 의석을 얻기 어려워 4인선거구를 유지하려 했고, 지역지지 정당도 4인선거구를 모두 독점하려고 욕심내기보다는 상대 정당보다 우위를 지킬 수 있는 수준에서 만족할 수 있었던 것이다.

시‧도 선거구획정위원회에서 제안된 4인선거구 160개 가운데 조례로 확정된 것은 39개에 불과하였다. 광역시의 선거구획정위원회가 제안한 4인선거구는 광주(6개)과 부산(1개)을 제외하고 모두 2인선거구로 분할되었으며, 도 선거구획정위원회의 4인선거구 원안들도 경기도(9개 모두 분할)를 비롯하여 대부분 큰 폭으로 줄어들었다. 선거구획정 원안과 결정과정에 대한 자세한 내용은 고선규(2006) 참조.

Ⅲ. 중선거구제 개편의 효과 분석

1. 가설 및 분석 틀

중선거구제는 하나의 선거구에서 여러 명의 의원을 선출한다는 점에서 소수파의 진입이 용이하고 지역주의와 1당 독점적인 의회구성을 완화시키며, 사표를 줄여 대표성을 높일 수 있을 것이라는 가설이 선거구제 개편의 기대효과로서 큰 주목을 받았다. 본 연구에서는 크게 다음 세 가지의 경험적 분석을 통해 중선거구제 개편의 정치적 효과를 검토할 것이다.

첫째, 중선거구제 도입이 소수파의 진입을 높였는가에 대해서는 군소정당과 무소속, 그리고 여성의 당선현황을 분석할 것이다. 중선거구제 효과에 따르면, 선거구 크기가 증가할수록 이들 소수파의 원내 진입이 높아질 것으로 예상할 수 있다. 즉 소선거구보다는 중선거구에서, 그리고 중선거구 중에는 선출 정수가 많을수록 소수파의 당선이 많아질 것이다. 그런데 무소속 등 소수파의 당선에는 후보 인지도가 중요한 요인이라는 점에서 도시와 농촌의 선거구 특성을 통제한 후 선거구제 효과를 규명할 필요가 있다.

둘째, 정당공천이 처음 허용된 2006 기초의원 선거에서 지역주의가 지방의회 구성에 미친 영향을 살펴보기 위하여 영‧호남, 충청 등 지역별 당선 의원의 정당분포를 분석할 것이며, 또한 선거구 크기에 따른 다수 정당의 의석 점유율을 분석함으로써 중선거구제가 지닌 1당 독점의 완화 효과를 살펴볼 것이다. 즉, 제주도를 제외한 15개 시‧도를 대상으로 광역의회와 기초의회의 다수당 의석 점유율을 비교해 보는 한편, 선거구 크기가 증가할수록 기초의회 다수당의 의석 점유율이 감소하는 경향을 보이는지 분석하고자 한다.

셋째, 중선거구제가 사표 발생을 감소시키고 의원의 대표성을 높였는가에 대해서는 선거구 크기별로 당선의원의 득표율을 분석할 것이다. 즉 선거구가 커질수록 사표 발생이 적다면 당선자들이 얻은 총 득표율이 높을 것이다. 그런데 사표 발생이 줄어든다는 것과 지방의원의 주민 대표성이 증가되는 것은 반드시 일치된 현상이 아닐 수 있다. 여러 의원을 선출하는 중선거구에서는 어느 한 특정 후보에게 표가 쏠림으로써 적은 득표율만으로도 당선될 수 있는 소수대표의 문제가 존재하기 때문이다. 따라서 본 분석에서는 당선자간 득표율 차이와 함께 정당별 후보 기호에 따른 당선율도 비교해 보고자 한다.

참고로, 2002년 소선거구제로 치러졌던 기초의원 선거는 정당공천이 금지되어 있었기 때문에 정당과 관련된 본 연구의 중선거구제 가설들은 과거 선거와 비교하여 선거구제 개편의 직접적인 효과를 분석할 수 없는 한계를 지닌다. 따라서 소선거구와 중선거구의 선거구제 차이는 2006년 광역의원과 기초의원 선거결과의 간접적인 비교를 통해 선거구제의 개편 효과를 분석하고자 한다.

2. 분석 결과

1) 소수파 진입은 용이하였나?

기초의원 선거의 선거구제 개편이 지방의회 구성에 소수파의 진입을 넓혔는지 살펴보기 위하여 먼저, <표2>의 둘째, 셋째 줄은 지역구 광역의원과 기초의원의 소속정당 분포를 보여준다. 두 선거를 비교해 볼 때, 가장 큰 차이는 한나라당과 열린우리당의 대정당 내에서 발견된다. 광역의원 선거의 경우 한나라당과 열린우리당은 각각 79%, 5%를 차지하였던 것과 비교해 기초의원 선거에서는 각각 56%, 22%를 나타내는데, 이를 기준으로 보면 중선거구제의 프리미엄은 열린우리당이 누렸다 할 것이다.

<표 2> 2006년 광역 및 기초 지역구 지방의원의 정당분포

	한나라당	열린우리당	민주당	민노당	국민중심당	무소속	전체
광역의원	519(79.2)	33(5.0)	71(10.8)	5(0.8)	13(2.0)	14(2.1)	655
기초의원	1,401(55.8)	543(21.6)	233(9.3)	52(2.1)	56(2.2)	228(9.1)	2,513
2인선거구	715(58.6)	260(21.3)	105(8.6)	16(1.3)	19(1.6)	105(8.6)	1,220
3인선거구	637(56.0)	249(21.9)	95(8.4)	30(2.6)	29(2.6)	97(8.5)	1,137
4인선거구	49(31.4)	37(21.8)	33(21.2)	6(3.9)	8(5.1)	26(16.7)	156

주) 숫자는 당선의원 수, 괄호는 백분율을 뜻함

또한 전체적인 비율을 놓고 볼 때는 기초선거에서 대정당 비율이 낮아졌다고 하겠지만, 그러나 그렇다고 군소정당의 비율이 증가된 것도 아니라는 점에 주의를 요한다. 군소정당은 광역과 기초에 그리 큰 차이를 보이지 않으며, 오히려 광역보다 기초의 경우가 낮았다. 즉 광역보다 기초 의원의 대정당 비율이 낮은 것은 소수파 중 특히 무소속의 기초의원(9%)이 광역(2%)보다 많기 때문이었다. 그런데 광역보다 기초에서 무소속 비율이 상당 부분 차지한다는 사실은, 두 선거 모두 정당공천이 허용되어 치러졌음에도 불구하고 정당의 영향이 광역보다 기초에서 비교적 덜 강한 것을 시사해 준다. 이는 기초의 선거구역이 대체로 광역보다 좁아 발로 뛰는 선거운동을 통해 후보를 알리는 인지효과가 크기 때문일 것이다. 기초의원이 후보인지의 측면에서 유리하다는 점은 기초의원 선거의 현직효과가 광역보다 높게 나타나는 이유이기도 하다.

한편, <표2>의 아래 세 줄은 기초의원 선거구 크기에 따른 정당분포를 보여준다. 한나라당은 2인, 3인선거구에서 비슷한 수준의 높은 점유율을 보인 대신, 4인선거구에서 크게 떨어졌으며(31%), 열린우리당은 선거구 크기에 상관없이 22% 정도의 고른 점유율을 나타내었다. 이와 비교하여 소수파의 경우는 대체로 선거구 크기가 클수록 점유율이 늘어난 경향을 보이지만, 민주당과 무소속을 제외하고는 매우 미미한 차이를 보일 뿐이다. 그런데 민주당의 경우는 뒤에서 살펴보겠지만 호남에서 거의 모두(95%) 당선된 것이기 때문에 선거구제보다는 특정 정당에 대한 지역지지의 효과라 하겠다. 따라서 다음은 소수파 가운데 특히 무소속에 주목하여 선거구 크기가 클수록 이들의 비율이 증가되었는지 살펴보자. 그런데 이를 위해서는 자치구, 시, 군 등 기초의회의 도시유형이 통제될 필요가 있다. 왜냐하면 무소속의 당선이 선거구 크기와는 별개로 도시보다 농촌에서 후보를 인지하기 쉬운 사회구조적 요인에 기인한 것일 수 있기 때문이다.

<표 3> 기초의회의 무소속 의원 분포

	2인선거구	3인선거구	4인선거구	합계
자치구	3 (0.6)	3 (0.9)	1 (4.2)	7 (0.8)
시	45 (9.2)	32 (6.7)	12 (17.7)	89 (8.6)
군	57 (23.4)	62 (19.3)	13 (20.3)	132 (21.0)
합계	105 (8.6)	97 (8.5)	26 (17.0)	228 (9.1)

주) 숫자는 무소속 당선의원의 수, 괄호는 무소속이 차지하는 백분율을 뜻함

<표3>에서 선거구 크기와 무소속 당선의원의 비율을 살펴보면, 2인선거구와 3인선거구는 각각 8.6%, 8.5%로 차이가 없으며, 4인선거구에서만 17%의 큰 차이를 보여준다. 그런데 주목할 점은 기초의회의 도시유형을 통제할 경우 선거구 크기를 기준으로 한 무소속 비율은 일관된 경향을 보이지 않는다는 사실이다. 즉 자치구는 사례 수(7명)가 매우 적어 제외한다면, 시의회는 무소속 비율이 2인선거구보다 오히려 3인선거구에서 낮으며, 군의회도 2인선거구가 4인선거구보다 높은 비율을 나타내었다.

무소속 당선의원의 보다 뚜렷한 차이는 기초의회의 도시유형에서 드러난다 할 수 있는데, 자치구 의회의 0.8%, 시의회의 8.6%, 군의회의 21%를 차지하였다. 이러한 결과는 선거구 크기를 통제하는 경우에도 각 선거구 크기마다 모두 일관된 경향성이 나타내고 있어 무소속 당선의 도시화 효과를 말해준다 하겠다. 요컨대 무소속과 같은 소수파의 진입이 선거구 크기가 커질수록 용이할 것이란 가설은 입증되지 않았으며, 대신 후보인지와 관련된 도시화 효과가 중요한 요인임을 보여준다.

<표 4> 기초의회의 여성의원 분포

	2인선거구	3인선거구	4인선거구	합계
여성의원 수	59	46	5	110
여성의원 비율(%)	4.8	4.0	3.2	4.4
여성후보 당선율(%)	29.4	26.7	27.8	28.1

한편, 여성을 대상으로 소수파의 선거구제 효과를 살펴보면 이 역시 선거구 크기와는 무관하다는 사실을 발견할 수 있다. <표4>에서 선거구 크기와 여성의원의 비율은 2인선거구 4.8%, 3인선거구 4.0%, 4인선거구 3.2%로써 오히려 선거구 크기가 클수록 여성의원이 적다. 지역구 여성의원의 수가 적은 이유가 여성후보의 수 자체가 매우 제한적이었기 때문이란 점을 고려한다면 여성후보의 당선율도 함께 살펴볼 필요가 있는데, 이 역시 2인선거구 29.4%, 3인선거구 26.7%, 4인선거구 27.8%로 별 차이가 없다. 참고로, 전체적인 여성비율을 소선거구제 하의 광역의원 선거와 비교해 볼 때 여성 기초의원의 비율(4.4%)이나 당선율(28.1%)은 광역(각각 4.9%, 29.9%)과 별 차이가 없으며 오히려 낮았다. 이는 결국 중선거구제 도입과 여성의 정치참여 사이에 어떤 상관성도 찾기 어렵다는 것을 의미한다.

2) 지역주의 및 정당독점은 완화되었나?

정당공천이 허용된 2006년 기초의원 선거에서 지역적 정당지지가 어떠한 영향을 미쳤는지 살펴보자. <표5>의 지역별 기초의원의 정당분포는 지역주의 영향이 기초의원 선거에도 매우 강했음을 드러낸다. 영남의 72개 기초의회 구성은 한나라당 79%, 무소속 13%의 배타적인 지역주의 양상을 보여주었다. 호남의 41개 기초의회는 전체적으로 민주당과 열린우리당이 각각 50%, 31%, 그리고 무소속이 16% 당선되었는데, 이러한 분할은 양 정당의 지역기반이 호남 내에서 전남과 전북으로 나뉘어져 지지가 분산된 결과로 해석될 수 있다.

<표 5> 기초의회의 지역별 정당분포

	한나라당	열린우리당	민주당	민주노동당	국민중심당	무소속
영남	613 (79.0)	41 (5.3)	-	22 (2.8)	-	100 (12.9)
호남	-	135 (30.5)	221 (49.9)	17 (3.8)	-	70 (15.8)
충청	157 (48.9)	82 (25.6)	-	2 (0.6)	56 (17.5)	24 (7.5)
수도권/강원	631 (64.9)	285 (29.3)	12 (1.2)	11 (1.1)	-	34 (3.5)
합계	1,401 (55.8)	543 (21.6)	233 (9.3)	52 (2.1)	56 (2.2)	228 (9.1)

주) 숫자는 당선 의원의 수, 괄호 안은 지역별 백분율을 뜻함

정당별 지역편중 현상을 살펴보기 위하여 각 정당이 전국적으로 얻은 의석 점유율과 비교할 경우, 한나라당은 영남에서 23%, 열린우리당은 호남에서 9% 더 많은 의석을 얻었던 것으로 나타난다. 특히 민주당과 국민중심당은 각각 호남과 충청에서 거의 모든 당선자를 내었다는 점에서 지역주의 정당의 성격을 강하게 읽을 수 있다. 참고로 지역주의 효과는 정당공천에서부터 뚜렷이 발견할 수 있는데, 주목할 사실은 지역주의의 효과가 선거구제 효과를 압도한다는 점이다. 예상대로 민주노동당을 제외한 모든 정당이 각 당의 지지지역에서 매우 높은 공천율을 보였으며, 선거구 크기와는 어떤 일정한 경향성이 발견되지 않았다는 점에서 중선거구제의 제한성을 드러내었다.

전국의 기초의원 공천율은 한나라당 77.3%, 열린우리당 51.9%, 민주당 29.7%, 국민중심당 10.6%인데 비하여, 각 정당의 지지 지역에서 보인 공천율은 한나라당(영남) 97.9%, 열린우리당 및 민주당(호남) 각각 76.1%, 95.3%, 국민중심당 62.3%로 높았다.

한편, 중선거구제가 기초의회 구성의 정당분포에 미친 효과는 우선 소선거구제의 광역의회와 중선거구제의 기초의회에서 다수당이 차지하는 의석 점유율을 비교해 보았다. <표6>에서 나타나듯, 전체적으로 기초의회의 다수당 점유율이 광역보다 크게 낮은 것을 볼 수 있다. 기초의회가 없는 제주도를 제외할 때, 15개 광역의회 가운데 한 개의 정당이 모든 지역구 의석을 점유해 버린 1당 독점현상은 서울 등 7개 시‧도에서 나타난다. 이와 비교해 230개 기초의회 가운데 이러한 현상은 13개 의회뿐이었다. 그렇지만 1당 지배적인 현상을 분석해 보면 중선거구제 효과의 제한적인 모습도 발견된다. 한 개의 정당이 지역구 의석의 2/3이상을 차지한 기초의회가 총 125개로 54%를 차지하며, 과반수를 넘는 경우를 포함하면 총 187개로 81%에 달했기 때문이다.

부산의 4개 기초의회(서구, 동구, 동래구, 수영구)와 대구 5개(중구, 남구, 북구, 수성구, 달서구), 그리고 동두천시, 구미시, 진해시, 창녕군에서 한나라당이 지역구 의석을 모두 차지하였다.

<표 6> 지역구 지방의원의 선거구 크기와 다수당의 의석 점유율

	다수당	광역의회	기초의회	2인선거구	3인선거구	4인선거구
서울	한나라당	100.0	63.7	65.0 (156)	61.1 (77)	n.a.
인천	한나라당	100.0	62.9	63.8 (37)	61.5 (24)	n.a.
경기	한나라당	100.0	67.3	66.3 (106)	68.1 (139)	n.a.
강원	한나라당	94.4	63.0	58.3 (14)	64.7 (66)	60.0 (12)
부산	한나라당	100.0	86.7	92.0 (92)	79.6 (43)	50.0 (2)
대구	한나라당	100.0	97.1	100.0 (54)	93.8 (45)	n.a.
울산	한나라당	81.3	58.1	30.0 (3)	66.7 (22)	n.a.
경북	한나라당	94.0	71.1	71.7 (86)	76.6 (85)	75.0 (12)
경남	한나라당	91.7	74.8	78.2 (97)	72.2 (65)	58.3 (7)
광주	민주당	100.0	57.6	75.0 (6)	55.6 (15)	54.2 (13)
전북	열린우리당	58.8	49.1	51.1 (48)	47.6 (30)	43.8 (7)
전남	민주당	93.5	64.0	65.6 (59)	63.4 (59)	60.7 (17)
대전	한나라당	100.0	54.6	50.0 (11)	57.6 (19)	n.a.
충북	한나라당	89.3	53.5	52.2 (24)	55.0 (33)	50.0 (4)
충남	한나라당	55.9	43.4	50.0 (35)	35.2 (19)	42.9 (12)

주) 숫자는 다수당의 의석 점유율, 괄호는 기초의회 다수당 소속의 의원 수를 뜻함

다음으로, 선거구 크기에 따라 다수당의 의석 점유율이 감소하는가에 대해 <표6>의 오른쪽을 살펴보면 일관된 경향을 발견할 수 없다. 선거구 크기가 증가할수록 그 점유율이 낮아지는 경향을 보인 시도는 8개뿐이며, 나머지 7개 시도는 3인선거구의 다수당 점유율이 오히려 2인선거구보다 높거나 혹은 4인선거구보다 낮았다(음영으로 표시된 셀 참조). 또한 선거구제의 기대효과를 보인 8개 시도의 경우도, 점유율의 감소폭은 1%에서 14%까지 큰 편차를 보여주고 있어 선거구제 효과가 명확한 것이라 논하기 어렵다.

3) 사표발생의 감소 및 대표성 증진은 이루어졌나?

유권자의 지지가 의석으로 전환될 때 소선거구제가 지닌 단점은 사표 발생이 높다는 점이다. 즉 유권자의 의사가 대표선출에 보다 많이 반영될 수 있는 선거제도가 공정성 측면에서 가장 중요한 요소라 하겠다. 다음은 중선거구제로의 선거구제 개편이 사표발생을 낮춤으로써 의회 구성의 주민 대표성을 강화시키는 효과를 가져왔는지 살펴보자.

<표 7> 기초의회 당선의원의 평균 득표율

	기초의원			광역의원
	2인선거구	3인선거구	4인선거구	소선거구
1위	32.6 (8.5)	23.7 (6.1)	15.6 (3.7)	54.3 (11.8)
2위	22.6 (4.4)	17.1 (3.3)	13.2 (3.0)
3위		14.4 (2.5)	11.4 (2.1)
4위			10.1 (1.6)
평균	27.6 (8.4)	18.4 (5.8)	12.6 (3.4)	54.3 (11.8)
합계	55.2 (11.0)	55.2 (9.8)	50.3 (9.2)	54.3 (11.8)

주) 숫자는 당선자 평균 득표율, 괄호는 표준편차를 뜻함

<표7>은 선거구 크기별로 당선의원의 득표율을 분석한 것이다. 우선 사표발생을 살펴보기 위해 기초의원들이 얻은 득표율을 합하여 의석으로 전환된 표를 계산하면, 2인선거구는 55%로 3인선거구와 같으며, 4인선거구는 50%로 낮은 것을 볼 수 있다. 이는 곧 사표발생이 4인선거구에서 오히려 높았음을 뜻하는 것이다. 또한 소선거구제의 광역의원 선거와 비교해 볼 때, 광역의원 당선자의 평균 득표율은 54%로 중선거구제의 사표발생 억제효과는 기껏해야 1%에도 미치지 못하였다. 다시 말해 중선거구제 실시에도 불구하고 의석으로 전환되지 못한 유권자의 표는 줄어들지 않았다는 것이다.

이러한 차이는 후보 경쟁률과 관련하여, 4인선거구의 경쟁률(3.39)이 2인선거구(3.15)나 3인선거구(3.18)보다 높았기 때문에 사표발생이 많았다.

한편, 득표율을 기준으로 당선된 기초의원의 주민 대표성을 가늠해 본다면, 2인선거구에서 1, 2위 당선자의 차이(10%)가 매우 큰 것으로 나타난다. 즉 선거구 크기가 증가할수록 당선자간 득표율 차이가 줄어드는 것을 볼 수 있지만, 당선의원 간에 득표율 차이가 크다거나, 낮은 득표율로 당선이 가능하다는 점은 다른 한편으로 소수대표의 문제를 드러내는 것이라 하겠다.

<표 8> 기초의회 당선의원의 기호와 당선율

	단수공천	가	나	다	라	전체
한나라당	75.9 (44)	91.2 (729)	61.8 (493)	46.7 (126)	50.0 (9)	72.1 (1,341)
열린우리당	45.1 (277)	64.7 (192)	18.2 (54)	22.0 (18)	16.7 (2)	41.7 (543)
민주당	4.5 (14)	64.4 (112)	42.6 (75)	35.7 (25)	43.8 (7)	31.2 (233)
민주노동당	10.9 (50)	50.0 (1)	50.0 (1)	-	-	11.2 (52)
국민중심당	2.4 (2)	28.0 (21)	28.0 (21)	40.0 (10)	33.3 (2)	21.1 (56)

주) 숫자는 당선율, 괄호 안은 당선 인원을 뜻함

중선거구제가 특정 후보에게 유리하게 작용하였다면 선거제도가 공정하지 못함을 뜻하게 된다. <표8>에서 정당 후보의 당선은 기호에 따라 큰 차이를 보여주는데, 문제는 이러한 기호가 후보 이름의 ‘가나다’ 순으로 규정된 것이기에 특정한 성씨가 더 당선될 확률이 높았다는 점이다. 예컨대, 한나라당의 경우 기호 ㉮ 후보의 당선율은 91%로 ㉯ 기호의 62%, ㉰ 또는 ㉱ 기호의 47%, 50%보다 매우 유리했음을 보여준다. 전체적으로 ㉮ 후보의 당선은 ㉯, ㉰. ㉱를 모두 합한 것보다 25%나 더 많았던 것이다.

공직선거법 제150조 ⑤항.

이는 결국 중선거구제 도입에 따른 후보 증가로 인하여 유권자의 후보인지나 선택에 필요한 정보비용이 증가되었고, 따라서 유권자는 후보 기호를 보다 손쉬운 선택의 방편으로 이용했음을 시사해 준다. 즉 다수의 유권자들이 후보 개인에 대한 정보가 결여된 상태에서 투표 선택을 하였기 때문에 ㉮ 후보의 이점이 컸다는 것이다. 요컨대, 기초의원 선거의 정당공천제 도입으로 유권자의 정보비용이 상당히 감소될 수 있었음에도 불구하고, 동일 정당내의 후보 선택이란 문제에 봉착해서는 여전히 후보 간의 차이를 구분하는데 어려움이 많았음을 의미한다.

Ⅳ. 결  론

기초의원 선거의 선거구제 개편은 핵심적인 선거규칙의 변화, 나아가 정치권력의 변화를 의미하는 것이기에 이에 대한 논란도 많았지만 그 효과에 대한 기대도 적지 않았다. 사실, 제도 변화가 항상 기대하는 만큼의 결과를 가져오는 것은 아니라 해도, 새로운 제도를 처음 채택하고 적용하는 이유는 유권자 입장에서 볼 때 현행의 제도가 불공정한 정치적 결과를 가져온다고 믿기 때문이다. 한국 선거제도의 골간을 이루어왔던 소선거구제를, 비록 지방선거의 수준이지만, 기초의원 선거에서 중선거구제로 전환한 것은 정당 입장에서 볼 때 공정성을 요구하는 유권자의 기대를 저버릴 수 없었기 때문이라 하겠다.

그러나 중선거구제 개편에서 예상되었던 기대효과는 2006년 기초의원 선거의 분석결과 그리 긍정적이지 않았다. 우선, 소수파 진입이 용이했는가에 대해서는 당선결과를 놓고 볼 때, 무소속을 제외하고는 여성이나 군소정당 등의 진입에 여전히 장애가 높았음을 보여 주었다. 또한 소수파의 진입효과가 일부 나타나는 무소속의 경우도 실제로는 선거구의 크기보다는 도시화 효과에 기인한 것이었다. 즉, 선거구 크기가 무소속 당선의 주된 요인이 아니라 농촌지역의 사회구조적 특성으로 인해 후보에 대한 유권자의 인지도가 도시에서보다 비교적 높았기 때문이라 하겠다. 따라서 선거구제 개편의 결과는 여당의 기초의원 비율이 광역의원 비율보다 높았다는 점에서 결국 중선거구제 도입에 적극적이었던 열린우리당이 최대의 수혜자였다고 할 수 있겠다.

한편, 중선거구제의 도입이 지역주의를 완화시켰는가에 대해서 살펴보면, 영‧호남 지역은 지역지지 정당과 무소속의 구도로서 지역주의가 완화된 것이라 평가하기 미흡하며, 충청의 경우도 한나라당 우위, 열린우리당‧국민중심당의 분할이란 모습을 보이지만 신생정당으로서 국민중심당의 진입이 용이했던 것은 지역(충남)에 기초한 정당지지에서 가능했던 것이었다. 이 점에서 보면, 중선거구의 크기가 지역주의 영향에 벗어나 다양한 정당의 후보가 당선되기에는 충분하지 않았다는 것을 의미한다. 그리고 정당독점이 완화되었는가의 문제는 소선거구제의 광역의회와 비교해 볼 때, 독점적인 정당분포를 줄이는데 일정 부분 기여하였다고 말할 수 있겠다. 그러나 기초의회 구성에 1당 지배적인 의석점유 현상이 만연되는 것을 막지는 못하였으며, 또한 선거구 크기에 비례하여 다수당의 의석 점유율이 낮아지는가에 대해서도 일정한 경향성을 발견하기 어려웠다. 이러한 결과는 중선거구의 크기가 소수정당에 대한 유권자의 지지를 의석으로 연결시키기에는 적당히 작았고, 또 대개 연고지역에서만 집중된 득표력을 지닌 무소속이 당선되기에는 역으로 적당히 컸다는 것을 의미한다.

또한 중선거구제가 사표 발생을 줄이고 대표성을 높이는가에 대해서도 별다른 개선 효과를 발견할 수 없었다. 사표 발생은 여전히 소선거구제와 동일한 수준인데다, 당선자 간에 득표율 차이가 크게 벌어져 오히려 소수대표의 문제가 우려되는 단점을 드러내었다. 낮은 득표율로 당선된다거나 당선의원 간에 큰 득표율 차이를 보인다는 것은 지방의원으로서의 대표성과 신뢰성을 약화시키는 결과를 낳을 수 있다. 특히, 동일한 정당후보 간에도 특정 기호의 당선율이 훨씬 높았던 점은 선거제도의 공정성 문제를 심각히 제기시키는 것이었다. 이는 기초의원 선거에서 정당공천제 도입으로 기대되었던 유권자의 정보비용 감소효과가 중선거구제 도입에 따른 정당 내 후보선택 문제로 상쇄되었다는 것을 보여준다.

왜 선거구제 개편이 이렇듯 예상의 기대효과를 얻지 못하였는가에 대해 생각해 보자. 선거구제와 같이 정치권력을 결정하는데 핵심적이고 중요한 규칙의 변화가 선거결과에 거의 아무런 차이를 주지 못했던 이유는, 일반적인 제도 변화만으로는 선거가 변화되지 않는다는 것을 보여주는 점이라 하겠다. 1960대부터 시작된 도시화나 1980년 중반부터 나타난 지역주의와 같이 이미 구조화되어 있는 선거문화를 선거구제, 특히 비례제 성격도 미흡한 2～4인 선거구의 제도 개혁만으로 변화시킨다는 것은 지나치게 낙관적인 견해라 하지 않을 수 없다. 민주주의 정치체제 하에서 발견되는 선거연구의 보편적인 결론 하나는 선거제도와 유권자의 행태, 그리고 정당제도가 서로 영향을 주고받는 관계에 있다는 것이다. 정당제와 유권자의 투표행태를 고려하지 않은 선거구제 개혁은, 특히 그것이 비례대표제도 아니고 소선거구제도 아닌 모호한 수준에서는, 결정적인 효과를 기대한다는 것 자체가 정치적 수사(修辭)에 불과한 것이다. 또한 이미 선거구획정과 관련해서 정당이 어떤 식으로 선거구제 개편의 방향을 주도했는가를 살펴볼 때 그 결과는 예상된 것이었다.

지방선거의 정치과정에서 본 논문이 주목하였던 정당의 매개적 역할은 선거구획정 과정을 통해 정당이 제도변화에 어떻게 반응하였는가에서 잘 드러난다. 중선거구제에서 기대하였던 것과는 동떨어진 행위로 비춰지는 일련의 반응들은 정당 역시 이미 구조화된 선거환경을 적극 이용하여 새로운 제도에서도 기득권을 유지하려는 이해관계에 기초를 두기 때문인 것이다. 지역주의가 없어지지 않고 여전히 강하게 존재하는 이유에는 정당이 이를 유리하게 이용할 수 있기 때문인 것이고 보면, 중선거구제가 이를 완화시킬 것이란 기대는 제한적일 수밖에 없다. 4인선거구가 그리 많지 않았던 것은 한국의 정당체계가 기본적으로 양당제 경향을 지니고, 여기에 더하여 도시화와 지역주의가 선거환경을 지배하고 있는데 기인한 것이었다. 선거구획정위원회에서 제안되었던 4인선거구들이 대도시에서 거의 모두 2인선거구로 분할된 이유는 그것이 대정당인 한나라당이나 열린우리당에 유리하기 때문이다. 그로 인해 특히 수도권에서 소수파와 군소정당의 진입이 용이하지 않았던 것인데, 1당 우위의 양당제 경향이 강한 곳에서는 소선거구제와 마찬가지로 양대 정당이 의석을 나누어 가질 수밖에 없는 것이다. 그리고 농촌에 가까울수록 4인선거구가 많았던 이유는 지역주의가 농촌에서 더 강하기 때문에 정당들은 4인선거구를 용인할 수 있었던 것이라 하겠다.

결론적으로 2006년 중선거구제 개편효과는 선거결과의 변화를 가져오는 데는 매우 제한적이고 미흡한 것으로 평가된다. 이번 기초의원 선거결과를 볼 때 한국 정당체계의 양당제적 경향과 도시화, 그리고 지역주의의 영향이 중선거구제 도입의 기대효과를 무력화시켰다고 본다. 정당제와 선거제도, 그리고 유권자의 투표행태라는 것이 도시화와 지역주의의 영향과 깊은 상호관계를 맺고 있다는 사실을 상기해 본다면, 이는 중선거구제의 제도개편이 지닌 근본적인 한계를 드러내는 것이라 하겠다. 결국 이번 기초의원 선거에서 도입된 중선거구제는 소수파진입, 지역주의 및 정당독점 완화, 사표발생 감소 등 기대효과를 실현시키지 못했고, 정당들도 기존의 구조화된 선거환경을 이용하여 기득권을 유지하려는 행태를 보여주었다는 점에서는 총체적으로 실패한 제도개혁이라 평할 수 있겠다.

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황아란(黃雅蘭): 뉴욕주립대학교(스토니부룩)에서 정치학 박사학위를 취득하고 현재 부산대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 관심분야는 지방자치, 선거, 방법론이며, 최근 논문으로는 “지방의원 선거의 여성참여와 정당공천: 부산시 사례를 중심으로(2007)”, “Voters and Parties in Local Elections: 1995-2006(2006)”, “제17대 총선의 1인2표제 도입: 비례대표 명부구성의 과정과 내용(2006)”, “정당경쟁과 한국 지방선거의 구조화(2006)”, “2006년 지방선거와 여성의 정치충원(2006)” 등이 있다.

<E-mail: ahwang@pusan.ac.kr/논문접수일: 2007. 1. 9/심사개시일: 2006. 1. 17/심사완료일: 2007. 4. 16>