지방공공서비스의 민간위탁 결정요인에 관한 연구:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 273～291

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*  이 논문은 부산대학교 자유과제 학술연구비(2년)에 의하여 연구되었음.

로짓분석의 활용*

A Study on the Determinants of the Contracting-out in Local Public Services:

Utilization of the Logit Analysis

강 성 철(부산대학교 행정학과)**

** 제 1저자

김 도 엽(영산대학교 행정학과)

본 연구는 지방공공서비스의 민간위탁에 영향을 미치는 요인들을 분석하는데 목적이 있다. 즉 지방정부를 대상으로 민간위탁과 재정적･정치적･공급･인구통계적 요인들 간의 관련성을 밝히고자 한다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 본 연구는 로짓분석을 사용하였다. 연구결과를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 전년도 위탁실적, 인구증가율, 인구밀도 등과 같은 변수들이 지방공공서비스의 민간위탁에 통계적으로 더욱 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 둘째, 이에 반하여 1인당 지방세부담액, 재정자립도, 저소득자 규모, 자치단체장의 재임기간, 도시권 입지여부 등과 같은 변수들은 유의미하지 않는 것으로 나타났다. 결론적으로 지방정부의 민간위탁을 활성화하기 위해서는 전년도 위탁실적과 같은 공급 요인 및 인구증가율과 인구밀도와 같은 인구통계적 요인을 고려하는 것이 보다 효과적인 것으로 판단할 수 있다.

주제어 : 민간위탁, 지방공공서비스, 로짓분석

Ⅰ. 서  론

공공서비스의 민간위탁은 정부부문에 경쟁적인 민간요소를 도입함으로 공급비용의 절감은 물론 서비스의 질적 향상, 그리고 정부의 규모를 축소할 수 있다는 장점이 있다. 따라서 최근까지 민간위탁의 범위는 정부활동의 사소한 행정업무에서부터 교육과 교도서비스, 복지서비스, 법집행에 이르기까지 정부의 본질적 기능이라고 인식하고 있는 영역까지 확대되고 있는 추세이다. 이에 따라 그동안 학계에서도 민간위탁과 관련된 여러 연구들이 수행되었다. 예컨대 민간위탁의 절차와 방식에 관한 연구(한영주 외, 1998; 정윤길, 1999; 김순양․고수정, 2004), 민간위탁의 효과 내지는 성과측정에 관한 연구(박경효, 1991; 손희준, 1991; 박언서, 1999; 송광태, 2000, 2004; 최병대, 2002; 박순애, 2002; 황혜신, 2005; 이성로, 2005), 민간위탁의 효율적 운영을 위한 법적․제도적․관리적 개선방안에 관한 연구(이성우, 1998; 윤태범, 1999; 이창균․서정섭, 2000; 박중훈․장지원, 2000; 강성철 외, 2000) 등을 들 수 있다.

1980년대의 민간위탁은 주로 기술적 과업(건물보수, 청소, 식품공급 등) 및 지원서비스 분야가 주축이었지만, 최근에는 회계업무, 봉급지급, 연금, 정보기술 인프라 등과 같은 정부의 핵심적인 업무까지 확대되고 있다(Greve, 2001: 279).

그러나 민간위탁 관련연구들 가운데 많은 연구들이 쓰레기수거 서비스를 대상으로 연구하는 경향을 보이고 있는가 하면, 기존의 연구들은 정책목표를 성공적으로 달성하기 위한 민간위탁의 성공요인에 초점을 맞추고 있다(정순관, 1999; 송운석․이성세, 2001; 박세정, 2002; 송근원 외, 2003). 따라서 지방정부 전체를 대상으로 민간위탁의 운영실태 및 실제 공공서비스의 민간위탁 결정에 영향을 미치는 요인에 관한 연구는 매우 미흡한 실정이다.

쓰레기수거 서비스의 민간위탁과 관련된 연구로는 황윤원(1991), 박경효(1991), 손희준(1991), 이치수(1991), 박언서(1999), 정순관․조선일(2001), 정순관(1999, 2004) 등이 있다.

박중훈․장지원(2000)은 민간위탁에 관한 연구경향을 ①결과(효과)에 대한 평가 ②과정에 대한 평가로 구분하고 있다. 그들에 의하면, ‘결과에 대한 평가’는 민간위탁으로 인하여 발생한 효율성, 효과성, 경제성에 초점을 맞추어 진행된 연구들을 의미하고, ‘과정에 대한 평가’는 정부에서 특정 기능이나 시설을 민간에 위탁하여 시행하는 과정에서 과연 민간위탁이 본질적으로 전제하고 있는 요건이나 제반조치들이 제대로 이행되었는가를 평가하는 연구들을 말한다.

지방공공서비스의 민간위탁 결정요인에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

민간위탁의 결정요인은 중요한 문제 가운데 하나이다. 각 지방정부는 동일한 사무 또는 시설에 대하여 서로 다른 정책결정을 하고 있다. 특정 사무 또는 시설에 대하여 어떤 지방정부는 위탁을 하는가 하면, 다른 지방정부는 직영체제로 운영하고 있다. 이것은 위탁을 결정함에 있어서 각 지방정부가 처해 있는 다양한 요인들이 정책결정에 상당한 영향을 미치고 있다는 것을 의미한다. 사실 어떤 지방정부에서 성공적으로 도입된 민간위탁이 다른 지방정부에서도 반드시 좋은 결과를 산출할 것이라고 단정하기는 곤란하다. 따라서 그동안 중앙정부의 정책적 의지에 의해 지방정부의 구조조정 수단으로 주로 이용된 민간위탁은 일정한 한계를 가질 수밖에 없다.

예컨대 동일한 지역에 입지해 있으며, 인구 및 재정규모가 비슷한 지방정부간 민간위탁 수준에 차이가 있다는 것은 각 지방정부가 지닌 특성에 차이가 있기 때문이다(Greene, 1996: 135).

이러한 맥락에서 본 연구는 “지방정부의 어떤 요인들을 강조함으로써 지방정부의 민간위탁 수준을 제고시킬 수 있겠는가?”라는 질문에 해답을 얻고자 하였다. 이를 위하여 본 연구는 첫째, 기존연구를 통하여 지방정부의 민간위탁 결정에 영향을 미치는 요인들을 파악하고, 둘째, 이들 요인에 근거한 실증분석을 통해 지방정부가 민간위탁을 결정할 때 어떤 요인들이 영향을 미치고 있는지를 분석하고자 한다. 마지막으로 실증분석의 결과를 바탕으로 지방정부가 민간위탁을 활성화하기 위한 정책제언을 하고자 한다.

Ⅱ. 선행연구의 검토

민간위탁은 정부의 재정적 지원을 근거로 민간부문에 의해 공공서비스를 제공하는 형태를 말한다(Globerman & Vining, 1996: 585). 즉 정부가 제공하는 공공서비스의 일부 또는 전부를 민간부문에 이전하여 수탁자의 명의와 책임 하에 수행하되, 최종적인 책임은 정부가 담당하는 것을 민간위탁이라고 볼 수 있다. 민간위탁은 공공서비스 공급의 민영화 전략 가운데 가장 보편적이며, 선진 복지국가를 포함하여 이미 오래 전부터 활용되기 시작한 대안적 공공서비스 전달방식이다. 이러한 민간위탁 방식의 결정에 영향을 미치는 요인들에 관한 선행연구들을 검토하면 다음과 같다.

공공서비스 공급에 있어서 민간부문의 참여가 확대되는 과정은 3가지가 구분할 수 있다. 첫째, 계획적 민간화(programmed privatisation)로써 정부가 공유자산의 매각, 허가(면허), 민간위탁 등에 관한 정책결정을 하는 것이다. 둘째, 실용적 민간화(pragmatic privatisation)로써 민간부문과 관련된 초기의 의사결정이 필연적이거나 또는 관리적 편의성 때문에 이루어지고, 위탁의 정도가 점점 높아지는 경우를 말한다. 셋째, 비공식적 또는 비의도적 민간화(informal or unintended privatisation)로써 정부가 공공서비스 공급에 실패했을 때, 사기업, 지역공동체 또는 가정들이 공공서비스 공급의 부족한 상태를 충당하는 경우이다(Batley, 1996: 725).

조연숙(2004)은 민간위탁의 결정요인과 성공요인을 구분하고 있다. 즉 시간적으로 전자가 민간위탁이 발생하기 전에 고려되는 요인이라면, 후자는 위탁계약의 집행과정에 성과를 제고하기 위해 고려된다는 점에서 차이가 있다. 또한 전자는 재정적 요인, 정치적 요인, 공급구조적 요인, 인구통계적 요인 등을 중시한다면, 후자는 비용절감의 가능성, 경쟁성, 성과의 측정가능성, 계약자에 대한 관리능력, 기관장의 의지 등을 강조하고 있다. 이러한 측면에서 본다면, 본 연구는 전자인 민간위탁의 결정요인에 포함되는 연구이다.

먼저 Ferris(1986)는 433개 도시를 대상으로 쓰레기수거 등 43개의 공공서비스에 대한 민간위탁의 결정요인을 분석하면서, 결정요인으로써 공급변수(supply variables), 재정환경(fiscal environment), 정치적 요인(political factors)으로 분류하였다. 공급변수의 하위변수로는 민간부문에 대한 공무원의 평균급여 수준, 공무원의 노동조합 가입률, 대도시 입지여부 등을 사용하였으며, 재정환경변수의 하위변수로는 과세부담, 보조금, 재정적 한계 등을 선정하였다. 또한 정치적 요인의 하위변수로는 도시정부의 구조, 흑인인구비율, 65세 이상의 노인인구비율, 3만 달러 정도의 수입이 있는 가구의 비율, 주민 1천명당 공무원수 등을 채택하였다. 그는 이러한 독립변수를 사용하여 종속변수인 민간위탁의 정도(%)와의 관련성을 분석한 결과, 독립변수 가운데 민간부문에 대한 공무원의 평균급여 수준, 대도시 입지여부, 과세부담, 보조금, 재정적 한계, 65세 이상의 노인인구비율, 3만 달러 정도의 수입이 있는 가구의 비율, 주민 1천명당 공무원수 등이 유의미한 영향변수임을 제시하고 있다. 또한 McGuire, Ohsfeldt & Van Cott(1987)는 통학버스수송의 민간위탁에 영향을 미치는 요인들을 분석하기 위하여 미국의 50개 주 및 컬럼비아 특별구를 대상으로 민간부문과 공공부문 간의 관계를 분석하였다. 그들은 민간위탁의 결정요인으로 상대적 파업활동, 상대적 노조율, 지방정부의 지출경향, 지방정부의 과세경향, 선출직 공무원의 정치적 성향, 공무원의 급여 수준, 총인구, 인구증가율, 인구밀도, 대도시 인구비율, 1인당 수입 등의 변수를 선정하였으며, 선정된 독립변수들을 재정적 요인(monetary factors), 비재정적 요인(non-monetary factors), 인구통계적 특성(demographic characteristics)으로 분류하고, 로짓분석을 이용하여 민간위탁의 결정요인을 분석하였다.

도시정부의 구조는 범주형 변수로 도시정부의 통치구조가 시정관리인(city manager)에 의해 운영되는지를 판별하는 변수이다.

한편 Morgan & Hirlinger(1991)는 25,000명 이상의 인구를 가진 615개 도시정부를 대상으로 정부간 공공서비스 계약의 결정요인을 분석하였다. 그들은 정부간 공공서비스 계약의 정도(%)를 종속변수로 하고, 종속변수에 영향을 미치는 요인으로써 재정적 압력(fiscal pressures), 비용요인(cost factors), 정치적 요인(political influences), 법적 요인(legal factors), 지방통제(local control)로 분류하였다. 재정적 압력은 다시 보조금, 과세 제한, 1인당 재산세, 1인당 수입, 면적당 1인당 수입으로 세분하였으며, 비용요인의 하위변수로는 조합화된 도시노동력의 비율, 대도시 입지여부, 공공지출비율을 선정하였다. 정치적 요인은 도시정부의 형태, 흑인인구비율, 주민 1천명당 공무원수, 65세 이상의 인구비율 등의 변수를 채택하였으며, 법적 요인은 정부간 계약을 인정하는 주법(state law)을 가진 도시여부, 민간위탁을 제한하는 주법의 존재여부로 분류하였다. 마지막으로 지방통제요인은 공공서비스에 대한 도시정부의 통제요구로 선정하여 분석하였다. 분석결과를 살펴보면, 결정요인 가운데 조합화된 도시노동력의 비율, 대도시 입지여부, 면적당 1인당 수입, 도시정부의 형태, 65세 이상의 인구비율, 정부간 계약을 인정하는 주법을 가진 도시여부, 공공서비스에 대한 도시정부의 통제요구 등의 변수들이 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다.

또한 Benton & Menzel(1992)은 플로리다주의 57개 도시에서 제공되고 있는 76개의 공공서비스를 대상으로 계약의 결정요인을 분석하였다. 그들은 종속변수인 계약의 정도(%)를 민간부문이 생산하는 도시서비스의 비율로 조작화하여 사용하였다. 연구자들은 독립변수를 공급변수(supply variables), 재정환경(fiscal environment), 정치적 요인(political factors), 성장수요 요인(growth-demands factor)으로 분류하였다. 공급변수의 하위변수로는 대도시 입지여부를 채택하고 있으며, 재정환경 요인으로는 과세부담률, 보조금의 비율, 재산세의 비율 등을 선정하였다. 또한 정치적 요인은 도시정부의 구조, 비선출직 독립위원회 등에서 공급되는 공공서비스의 비율, 흑인인구비율, 65세 이상의 인구비율, 최저생계비 이하의 수입을 가진 가구의 비율 등으로 세분하였으며, 성장수요 요인으로는 인구증가율을 선정하였다. 이들의 분석결과를 살펴보면, (인구 5만 이하의) 대도시 입지여부, 비선출직 독립위원회 등에서 공급되는 공공서비스의 비율, 인구증가율 등 3개의 독립변수만이 통계적으로 유의미하였다. 이들 변수 가운데 (인구 5만 이하의) 대도시 입지여부는 유의수준 p<.10 이하에서 유의미한 負의 관계로 나타났다. 93개 도시를 대상으로 쓰레기수거 서비스의 민간위탁 결정요인을 분석한 Hirsch(1995a)는 민간위탁의 지출비율을 종속변수로 하는 한편, 독립변수로는 재정적 압력(fiscal pressures), 생산능률성 및 비용(production efficiency and cost), 제도적․정치적․법적 환경(institutional, political and legal environment)을 채택하였다. 먼저 재정적 압력의 하위변수로는 도시정부의 채권등급, 1인당 정부간 과세 이전(보조금), 1인당 재산세, 1인당 비재산세, 주(state)의 판매세율 등이 있으며, 생산능률성 및 비용요인으로는 도시의 인구규모, 인구밀도, 대도시 입지여부 등을 선정하였다. 제도적․정치적․법적 환경요인의 하위변수로 그는 공공노조와 민간노조율 간의 차이, 중산층의 가계수입, 자가주택 소유자의 비율 등을 선정하여 민간위탁의 영향요인을 분석하였다. 그의 연구에 의하면, 유의수준 p<.05 이하에서 통계적으로 유의미한 변수로는 도시의 인구규모, 대도시 입지여부, 공공노조와 민간노조율 간의 차이, 중산층의 가계수입, 도시정부의 채권등급, 1인당 비재산세 등으로 분석되었다.

그 외에도 Greene(1996)는 188개 도시를 대상으로 각종 공공서비스 가운데 민간위탁된 서비스의 수를 종속변수로 민간위탁의 결정요인을 분석하고자 하였다. 그는 독립변수를 재정적 압력(fiscal pressures), 인구통계적 요인(demographic factors), 사회경제적 요인(socioeconomic factor)으로 범주화하였다. 재정적 압력은 정부수입에 대한 정부지출의 차이로 조작화한 재정스트레스(fiscal stress)를 채택하였으며, 인구통계적 요인으로는 인구증가율, 지역, 대도시 입지여부를 선정하였다. 또한 사회경제적 요인으로 선정된 재산(wealth)변수는 지난 10년간 1인당 평균개인소득으로 조작화하여 분석하였다. 또한 Brown(2001)은 Hirsch(1995a)의 민간위탁 모형을 원용하여 우크라이나의 72개 도시를 대상으로 그들이 제공하고 있는 7개의 공공서비스에 영향을 미치는 요인들을 분석하였다. 그는 독립변수를 크게 생산․능률성․비용 요인(production, efficiency, and cost factors), 제도적․정치적․법적 요인(institutional, political and legal factors), 재정스트레스 요인(fiscal stress factors), 기술적 지원(technical assistance)으로 범주화하였다. 생산․능률성․비용 요인의 하위변수로는 서비스의 공급수준, 민간부문의 경쟁정도를 선정하였으며, 제도적․정치적․법적 요인은 다시 실업률, 市長의 재임기간, 자치년수로 분류하였다. 또한 그는 재정스트레스의 하위변수로써 재정부족, 1인당 과세부담률을 채택하였으며, 기술적 지원은 기술지원프로그램의 존재여부로 선정하고, 로짓분석을 이용한 민간위탁의 결정요인을 분석하였다. 그런가 하면, 민간위탁의 결정요인과 관련한 국내 연구로는 최흥석(2002)을 들 수 있다. 그는 민간위탁의 결정요인으로 재정적 압박과 지방자치단체의 규모, 지방정부의 도시권 소속여부를 채택하고 있다. 독립변수인 재정적 압박은 각 기초자치단체의 부채규모와 재정자립도로 측정하였으며, 자치단체의 규모는 주민인구수와 공무원 수를 활용하였다. 또한 지방정부의 도시권 소속여부는 경쟁적 시장의 발달여부에 대한 대체적 측정도구로 사용하였다.

이상과 같이 지방공공서비스의 민간위탁에 영향을 미치는 요인들은 여러 연구자들에 의해 다양하게 제시되고 있다. 이러한 민간위탁의 결정요인들을 요약해 보면 <표 1>과 같다.

<표 1> 선행연구의 민간위탁 결정요인

연구자	연구분야	결 정 요 인
Ferris(1986)	쓰레기수거 등 43개의 공공서비스	공급변수(민간부문에 대한 공무원의 평균급여 수준, 공무원의 노동조합 가입률, 대도시 입지여부), 재정환경(과세부담, 보조금, 재정적 한계), 정치적 요인(도시정부의 구조, 흑인인구비율, 65세 이상의 노인인구비율, 3만 달러 정도의 수입이 있는 가구의 비율, 주민 1천명당 공무원수)
McGuire, Ohsfeldt & Van Cott(1987)	통학버스수송	재정적 요인(지방정부의 지출경향, 지방정부의 과세경향, 선출직 공무원의 정치적 성향,), 비재정적 요인(상대적 파업활동, 상대적 노조율, 공무원의 급여 수준), 인구통계적 특성(총인구, 인구증가율, 인구밀도, 대도시 인구비율, 1인당 수입)
Morgan & Hirlinger (1991)	각종 공공서비스	재정적 압력(보조금, 과세 제한, 1인당 재산세, 1인당 수입, 면적당 1인당 수입), 비용요인(조합화된 도시노동력의 비율, 대도시 입지여부, 공공지출비율), 정치적 요인(도시정부의 형태, 흑인인구비율, 주민 1천명당 공무원수, 65세 이상의 인구비율), 법적 요인(정부간 계약을 인정하는 주법을 가진 도시여부, 민간위탁을 제한하는 주법의 존재여부), 지방통제(공공서비스에 대한 도시정부의 통제요구)
Benton & Menzel (1992)	76개의 공공서비스	공급변수(대도시 입지여부), 재정환경(과세부담률, 보조금의 비율, 재산세의 비율), 정치적 요인(도시정부의 구조, 비선출직 독립위원회 등에서 공급되는 공공서비스의 비율, 흑인인구비율, 65세 이상의 인구비율, 최저생계비 이하의 수입을 가진 가구의 비율), 성장수요요인(인구증가율)
Hirsch(1995a)	쓰레기수거 서비스	재정적 압력(도시정부의 채권등급, 1인당 정부간 과세 이전, 1인당 재산세, 1인당 비재산세, 주의 판매세율), 생산능률성 및 비용(도시의 인구규모, 인구밀도, 대도시 입지여부), 제도적․정치적․법적 환경(공공노조와 민간노조율 간의 차이, 중산층의 가계수입, 자가주택 소유자의 비율)

Greene(1996)	각종 공공서비스	재정적 압력(재정스트레스), 인구통계적 요인(인구증가율, 지역, 대도시 입지여부), 사회경제적 요인(1인당 평균개인소득)
Brown(2001)	7개의 공공서비스	생산․능률성․비용 요인(서비스의 공급수준, 민간부문의 경쟁정도), 제도적․정치적․법적 요인(실업률, 시장의 재임기간, 자치년수), 재정스트레스 요인(재정부족, 1인당 과세부담률), 기술적 지원(기술지원프로그램의 존재여부)
최흥석(2002)	각종 공공서비스	재정적 압박(기초자치단체의 부채규모, 재정자립도), 지방자치단체의 규모(주민인구수, 공무원수), 지방정부의 도시권 소속여부(경쟁적 시장의 발달여부)

Ⅲ. 연구설계

1. 변수의 선정과 측정

1) 결정요인의 선정

기존의 선행연구들을 검토해 보면, 지방공공서비스의 민간위탁에 영향을 미치는 변인으로는 재정적 요인, 비재정적 요인, 정치적 요인, 법적 요인, 성장수요 요인, 기술적 지원요인, 공급변수, 인구통계적 요인 등으로 요약할 수 있다. Boyne(1998)도 민간위탁의 결정요인에 대한 분석방법론을 비판적으로 고찰하면서 재정적 압력, 시장구조와 규모, 공공의 선호, 공무원의 권한 등으로 영향요인을 분류하고 있다. 이와 같이 민간위탁의 결정요인들은 연구자에 따라 다소 차이는 있다. 그러나 하위변수들을 살펴보면, 여러 공통적인 변수들로 구성되어 있음을 알 수 있다. 이러한 점에 근거하여 본 연구에서는 민간위탁의 결정요인들을 크게 재정적 요인, 정치적 요인, 공급 요인, 인구통계적 요인으로 범주화하여 검토하였다.

민간위탁의 결정요인을 기술하면서 Ferris(1986)는 결론적으로 민간위탁의 결정여부는 비용절감의 가능성이 높고, 재정적 한계에 보다 근접해 있으며, 유권자 및 공무원의 정치력이 보다 미약한 지역일수록 가능성이 높을 것으로 분석하고 있다.

(1) 재정적 요인

지방정부는 당해 연도 사회경제적 여건의 진단과 중앙정부로부터 교부되는 재원의 예측을 통해 총예산 규모를 산정하고, 이러한 재정능력의 범위 내에서 조직내부 과정을 거쳐 자원배분에 관한 의사결정을 한다. 이 과정에서 가장 중요한 변수는 지방정부의 재정능력이 되며, 이것은 지방정부의 정책결정에 대한 제약조건으로 작용하게 된다(한원택․정헌영, 1994: 10-11). 이러한 지방정부의 재정능력은 민간위탁에 영향을 미칠 수 있다. 일반적으로 민간위탁은 공공서비스의 공급비용을 절감하기 위하여 채택하는 경향이 있다. 지방정부는 행정환경의 변화 및 행정수요가 증가함에 따라 공급비용의 부담이 증가한다. 이때 지방정부가 공급비용을 축소하기 위해서는 공공서비스의 공급량을 축소하거나 서비스의 생산비용을 감소시키는 방안을 고려할 수 있는데, 여러 가지 비용절감의 방안 가운데 공공서비스의 민간위탁을 통하여 해결할 가능성이 높다고 할 수 있다. 예컨대 자원봉사자의 활용, 관-민 파트너십 등과 같은 방법들이 있지만, 민간위탁이 가장 접근하기 쉬운 방법 가운데 하나이다(Ferris, 1986: 293).

본 연구에서는 재정적 요인으로 1인당 지방세부담액과 재정자립도를 선정하였다. 먼저 지방세의 부담액이 높은 지방정부는 민간위탁의 가능성이 높다고 가정할 수 있다. 왜냐하면 공공서비스 공급에 대한 비용절감의 압력은 과세부담액이 높을수록 강화되기 때문이다. Hirsch(1995b)는 지역주민들의 과세부담이 과중할 때, 그들은 지방정부로 하여금 과세부담을 줄일 수 있는 방법을 요구하게 되고, 이러한 압력으로 인하여 지방정부는 공공서비스의 민간위탁을 고려하게 된다고 주장하였다. 결국 지역주민들이 과세부담이 너무 높다고 느끼게 되면, 이것은 차기 선거에서 자치단체장의 부담으로 나타날 수 있다. 따라서 자치단체장은 공급비용을 절감하기 위하여 민간위탁과 같은 공공서비스 공급방식의 변화를 추구하게 된다. 둘째, 지방정부의 재정적 한계는 지방정부로 하여금 스스로 재정통제를 위한 자율성과 유연성을 저하시킨다. 지방정부의 예산규모 가운데 의존재원의 비중이 크면 클수록 지방정부의 선택권은 축소된다. 특히 중앙정부 또는 광역자치단체가 기초자치단체에 대하여 교부하는 보조금은 그 용도가 구체적일수록 지방정부의 정책결정에 부담으로 작용한다. 그러므로 지방정부는 자주재원을 확보하기 위해 여러 방안들을 모색하고 있다. 따라서 재정자립의 정도가 낮은 지방정부일수록 민간위탁을 채택할 가능성이 높다고 볼 수 있다.

이와 같이 지방정부 스스로의 필요에 의해 자발적으로 민간위탁이 결정되는 환경에서는 지방정부의 재정능력이 민간위탁에 영향을 미친다는 것은 논리적 타당성이 있다. 그러나 우리나라와 같이 주로 타율적 요인에 의해 민간위탁이 수행된 곳에서의 재정적 압력은 제한적일 수 있다(최흥석, 2002: 8).

(2) 정치적 요인

지방정부의 민간위탁 결정여부는 결국 정치적 산물이다. 지방정부의 경우 재정적 압력이 높고, 비용절감적 효과가 있는 민간위탁일지라도 반드시 채택한다는 보장은 없다(Ferris, 1986: 294). 왜냐하면 지방정부가 제공하고 있는 각종 공공서비스는 지역주민들과 밀접하게 관련되어 있기 때문이다. 특히 사회적 약자에 속하는 빈곤계층은 민간위탁으로 인하여 공공서비스의 공급이 중단되거나 혹은 공급가격의 부담 등으로 이를 반대할 가능성이 존재한다. 지역주민을 포함한 사회적 소외계층들은 민간위탁을 그들을 위협하는 수단으로 인식하는 경향이 있다. 그러므로 민간위탁은 지역주민들의 영향력이 비교적 강한 곳에서는 채택될 가능성이 낮다고 볼 수 있다. 특히 정부로부터 각종 수혜를 받고 있는 집단의 경우에는 민간위탁을 반대할 가능성이 매우 높다.

본 연구는 정치적 요인으로 공무원 규모, 저소득자 규모, 자치단체장의 재임기간을 채택하였다. 첫째, 지방정부의 공무원 규모는 민간위탁에 영향을 미칠 수 있다. 일반적으로 민간위탁의 추진과정에서 공무원 집단은 수행업무의 민간위탁을 반대할 가능성이 높다. 이것은 민간위탁에 따른 신분보장의 불안으로부터 기인한다고 볼 수 있다. 그러므로 공무원 규모가 상대적으로 큰 지방정부의 경우 민간위탁의 채택가능성은 낮을 것으로 판단된다. 공무원 규모는 인구 1천명당 공무원의 수로 측정하였다. 둘째, 저소득자의 인구규모가 큰 지방정부는 다른 지방정부에 비해 위탁가능성이 낮다고 볼 수 있다. 이들은 기존에 제공받고 있는 공공서비스가 위탁됨에 따라 수혜범위가 축소되거나 또는 비용부담이 증가될 가능성이 높기 때문에 민간위탁을 반대할 가능성이 높다. 셋째, 민간위탁의 정치적 결정요인으로 자치단체장의 재임기간도 선정하였다. 지역주민들의 적극적인 지지로 인해 재임기간이 긴 자치단체장은 그렇지 않는 자치단체장에 비하여 지역주민의 선호 및 자신의 정치적 신념에 따라 행동하고 결정할 가능성이 상당히 높다. 그러므로 재임기간이 보다 장기적인 자치단체장은 기존의 정책방향을 유지하거나 새로운 정책기조를 보다 쉽게 운영할 것으로 판단된다. 이 변수는 1995년부터 실시된 민선1기를 기점으로 재임기간을 산정하였다.

Brown(2001)은 소련정부에 장기간 재직한 市長이 있는 지방정부일수록 공공서비스의 민간위탁 수준이 저조할 것이라고 가정하였다.

(3) 공급 요인

민간위탁의 활용가능성은 공공서비스 공급을 위한 다수의 경쟁자들이 존재할 때 더욱 높아진다. 비용절감과 서비스질의 향상을 추구하는 민간위탁은 민간부문의 경쟁자들이 많으면 많을수록 본래 목적을 달성할 가능성은 점점 높아진다. Hirsch(1995b)는 민간위탁을 통한 능률성의 제고는 시장경쟁의 정도에 의존한다고 주장한다. 즉 시장이 경쟁적일수록 민간위탁에 따른 성과는 보다 크게 나타난다는 것이다. 이것은 시장원리에 의해 경쟁이 치열함에 따라 서비스의 공급가격은 낮아지고 제품의 질은 높아지기 때문이다. 그러므로 선행연구들은 경쟁적 시장의 발달여부에 관심을 가지고, 이를 측정하기 위한 대체적 도구로 지방정부의 도시권(metropolitan area) 소속여부를 활용해 왔다(최흥석, 2002: 17).

공급 요인으로 본 연구는 도시권의 입지여부, 전년도 위탁실적을 선정하였다. 첫째, 도시권의 입지여부는 현재 우리나라의 지방정부 구조를 고려하여 두 가지 유형으로 분류하였다. 즉 기초자치단체를 대상으로 자치구와 시 단위는 도시지역으로, 군 단위는 비도시지역으로 구분하였다. 대개 도시지역은 비도시지역에 비해 인구는 물론 주민 위주의 자발적 시민운동이 발달되어 있다. 또한 도시지역은 규모의 경제가 작동하기 때문에 비도시지역보다 공공서비스의 위탁가능성이 높다고 볼 수 있다. 결국 경쟁적 시장에 대한 접근성이 보다 좋은 도시권의 지방정부일수록 민간위탁의 활용가능성이 더욱 높을 것으로 판단된다. 둘째, 본 연구는 공급 요인의 하위변수로 전년도 위탁실적을 채택하였다. 왜냐하면 이미 지방정부에 의해 민간부문으로 위탁된 공공서비스는 다른 공공서비스의 위탁결정에 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 예컨대 특정 연도에 있어서 어떤 지방정부의 민간위탁 실적이 저조한 것은 이미 대다수의 공공서비스가 위탁되어 더 이상 위탁할 공공서비스가 없기 때문일 수도 있다. 전년도의 위탁실적은 1999년도를 기준으로 그동안 수행된 지방정부의 위탁실적을 누적적으로 합산하여 활용하였다. 본 연구가 위탁실적을 누적하여 합산한 이유는 한 번 위탁된 지방공공서비스는 일정기간 위탁되는 경향이 있고, 이것이 민간위탁 결정에 영향을 미칠 수 있기 때문이다.

최흥석(2002)의 연구결과를 보면, 자치구의 경우 1998년까지 민간위탁이 가장 적극적이었으나 1999년 이후 민간위탁 건수에 있어서 (일반)시보다 적고, 군에 비해 별다른 차이가 없다고 분석하고 있다. 이것의 원인으로 그는 무엇보다도 자치구들이 위탁가능한 시설 및 사무에 대하여 1999년 이전에 이미 민간위탁을 실시했을 가능성이 높다는 점을 지적하고 있다.

(4) 인구통계적 요인

지방정부를 둘러싼 환경적 요소들은 지방정부의 정책결정에 많은 영향을 미친다. 이러한 환경적 요소 가운데 하나는 인구의 안정성이다(Benton & Menzel, 1992: 439). 지역에 따라 인구의 증가 속도는 다르다. 어떤 지역은 급격한 인구증가 현상이 있는가 하면, 다른 지역은 인구의 감소추세가 현저하다. 지방정부의 입장에서 본다면, 장기간에 거쳐 점진적인 인구변화에 대한 정책적 방안을 고려하는 것은 그다지 어렵지 않다. 그러나 급격한 인구의 증감은 지방정부의 정책결정에 상당한 제약요인으로 작용한다. 특히 인구의 증가가 높은 지방정부는 다양한 행정수요를 대처할 만한 능력을 제때 갖추기가 어렵기 때문에 공공서비스 공급을 위하여 여러 방안을 모색할 수밖에 없다. 여기서 가정할 수 있는 것은 인구증가율이 높은 지방정부일수록 공공서비스의 공급방식에 변화를 초래할 수 있으며, 이것이 민간위탁의 결정에 영향을 미칠 수 있다고 판단된다. 본 연구에서는 인구통계적 요인으로 인구증가율과 인구밀도를 선정하여 그 영향력의 정도를 분석하였다.

이상의 민간위탁 결정요인들은 <표 2>와 같이 조작화하여 처리하였다.

<표 2> 결정요인과 측정지표

범 주	결정요인	단위	측정지표	관련연구
재정적 요 인	1인당 지방세부담액	만원	지방세÷인구	Ferris(1986), Benton & Menzel(1992), Brown(2001)
	재정자립도	%	{(지방세＋세외수입)÷일반 회계 세입총계}×100	Ferris(1986), Morgan & Hirlinger(1991), Benton & Menzel(1992), Brown(2001), 최흥석(2002)
정치적 요 인	공무원 규모	명	(공무원 수÷인구)×1,000	Ferris(1986), Morgan & Hirlinger(1991), 최흥석(2002)
	저소득자 규모	%	(저소득자 수÷인구)×100	Benton & Menzel(1992)
	자치단체장의 재임기간	년	2002년도 기준	Brown(2001)
공급 요인	도시권 입지여부		비도시지역=0, 도시지역=1	Ferris(1986), Morgan & Hirlinger(1991), Benton & Menzel(1992), Hirsch(1995a), Greene(1996), 최흥석(2002)
	전년도 위탁실적	건	1999년도를 기준으로 누적적으로 계산
인구통계적 요 인	인구증가율	%	1년간 행정구역내 인구증가율	McGuire, Ohsfeldt & Van Cott(1987), Benton & Menzel(1992), Greene(1996)
	인구밀도	백명	행정구역 1㎢당 인구수	McGuire, Ohsfeldt & Van Cott(1987), Hirsch(1995a)

자료: 자치단체장의 재임기간은 중앙선거관리위원회(1998, 2002)의 역대 지방선거 「당선인 현황」을 근거로 수정․보완하여 작성함.

2) 종속변수의 선정

민간위탁의 결정요인을 분석한 선행연구들은 연구자의 관점에 따라 민간위탁과 관련된 여러 가지 종속변수를 사용하고 있다. 예를 들어 Ferris(1986), Morgan & Hirlinger(1991), Benton & Menzel(1992) 등은 민간부문이 생산한 공공서비스의 비율을 사용하고 있으며, Hirsch(1995a)는 민간위탁의 지출비율을 선정하였다. 또한 Brown(2001)은 민간위탁의 실시여부를 종속변수로 채택하고 있고, Greene(1996)와 최흥석(2002) 등은 민간위탁의 건수를 사용하고 있다. 이들 연구 가운데 Benton & Menzel(1992)은 76개의 공공서비스를 기준으로 각 지방정부별로 위탁한 공공서비스의 수를 백분률로 계산하여 활용하고 있는데, 그들이 사용한 종속변수는 표현방법만 상이할 뿐 민간위탁의 건수와 동일하다고 볼 수 있다. 왜냐하면 공공서비스의 민간위탁률이 50%라는 것은 76개 공공서비스 가운데 38개를 위탁했다는 것으로 환산이 가능하기 때문이다.

본 연구는 지방공공서비스의 민간위탁 채택여부를 종속변수로 선정하였다. 이러한 종속변수의 측정은 지방공공서비스의 민간위탁 건수를 범주형 변수로 조작화하여 사용하였다. 즉 본 연구의 분석기간 동안 지방정부가 공급하는 공공서비스 가운데 1건이라도 민간부문으로 위탁하기로 결정한 경우에는 민간위탁 채택(1)으로 처리한 반면에 민간위탁 건수가 없는 경우에는 민간위탁 미채택(0)으로 처리하여 분석하였다.

결국 본 연구는 민간위탁 건수를 조작화하여 종속변수로 사용했다는 것인데, 그 이유로는 첫째, 본 연구의 경우 연구목적을 달성하기 위하여 2차 자료를 사용했기 때문에 민간위탁 건수를 제외한 민간위탁의 비율 또는 지출비율에 관한 자료 수집은 현실적으로 한계가 있었으며, 둘째, 종속변수로써 민간위탁 건수를 채택하여도 의미 있는 연구결과를 산출할 것으로 판단되었기 때문이다.

분석기간(2000년-2002년) 동안 종속변수로 조작화된 민간위탁 건수를 대상으로 빈도분석을 한 결과를 살펴보면, 지방정부 가운데 423개(60.8%)는 위탁업무가 전혀 없는 것으로 나타났다. 또한 1건만을 위탁한 지방정부는 137개(19.7%), 2건은 65개(9.3%)의 지방정부인 것으로 분석되었다. 가장 위탁실적이 좋은 지방정부의 경우 총 14건의 사무와 시설을 민간부문에 위탁하기로 결정하였다. 따라서 2건 이하로 위탁한 지방정부는 625개로 지방정부 전체의 89.8%를 차지하여 사실상 지방정부 차원에서의 민간위탁 수준은 미흡한 것으로 나타났다.

2. 자료수집 및 분석모형과 분석방법

본 연구는 지방공공서비스의 민간위탁 결정요인을 분석하기 위하여 전국의 232개 기초자치단체를 대상으로 지난 2000년부터 2002년까지 사무 및 시설 가운데 민간부문으로 위탁하기로 결정한 사항을 조사하였다. 본 연구가 분석기간을 이렇게 한정한 이유는 첫째, 다른 기간과 비교하여 이 기간 동안 실질적으로 상당한 민간위탁이 이루어져 관련 자료가 풍부할 뿐만 아니라 자료의 구득가능성이 높기 때문이다. 둘째, 이 기간은 정부가 채택한 공공서비스의 민간위탁에 대한 성과가 가시화되는 시기로써 정책결정과 관련된 여러 가지 정보를 제공받을 수 있기 때문이다.

본 연구의 경우 종속변수로 조작화하여 사용된 민간위탁 건수는 행정자치부 자치제도과(2003)의 「내부자료」를 이용하였다. 또한 종속변수에 영향을 미치는 결정요인들은 통계청(2002)의 「시․군․구 주요통계지표」, 각 광역자치단체(각년도)의 「통계연보」, 그리고 중앙선거관리위원회(1998, 2002)의 제2․3회 전국동시지방선거 「당선인 현황」을 근거로 수정․보완하여 활용하였다.

수집된 자료들은 SPSSWIN 10.0 통계프로그램을 사용하여 분석하였다. 각 변수에 대한 분포적 특성을 파악하기 위하여 빈도분석(frequency analysis)을 실시하였다. 또한 채택된 독립변수 간의 관계로 인하여 나타날 수 있는 다공선성(multicollinearity) 문제를 해결하기 위하여 Pearson의 단순상관분석(simple correlation analysis)을 수행하였다. 마지막으로 재정적 요인, 정치적 요인, 공급 요인, 인구통계적 요인 등이 지방정부의 민간위탁 결정에 미치는 영향을 분석하기 위하여 각 연도별로 분리하여 로짓분석(logit analysis)을 실시하였다. 본 연구가 로짓분석을 채택한 이유는 대부분의 지방정부들(89.8%)이 2건 이하의 미흡한 위탁실적을 가지고 있으며, 지방정부 가운데 60.8%는 위탁실적이 없기 때문에 양적인 종속변수를 통한 선형회귀분석보다는 종속변수가 이변량(0, 1)을 가지는 비선형회귀분석을 적용하는 것이 보다 정교한 분석결과를 산출할 수 있기 때문이다.

본 연구가 각 연도별로 분리하여 로짓분석을 한 이유는 다음과 같다. 즉 풀(pooled)화된 자료를 이용할 경우 회귀계수의 일관성과 불편성(consistency and unbiasedness)을 보장할 수 없으며, 또한 계열상관(serial correlation) 및 이분산(heteroscedasticity)의 여부를 확인해야 하기 때문이다.

로짓분석은 단지 2개의 값만을 가지는 종속변수와 독립변수들 사이의 인과관계를 분석하는 비선형 회귀분석을 말한다. 이 분석기법은 일반회귀분석과 마찬가지로 종속변수와 독립변수 간의 인과관계를 설명하고 예측하는데 사용된다. 그러나 회귀계수의 추정방법에 있어서 일반회귀분석은 잔차의 제곱합을 최소화하지만, 로짓분석은 사건발생 가능성인 우도를 최대화(maximum likelihood)하는 방법을 사용한다(김호정․허전, 2004: 470-471).

본 연구는 주어진 연구목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 분석모형을 설정하였다.

Logit Contract = a＋bX1＋cX2＋dX3＋eX4＋fX5＋gX6＋hX7＋iX8＋jX9

이 모형에서 Contract는 종속변수로써 민간위탁 채택여부를 의미한다. 또한 X1～X9는 독립변수로써 X1은 1인당 지방세부담액, X2는 재정자립도, X3은 공무원 규모, X4는 저소득자 규모, X5는 자치단체장의 재임기간, X6은 도시권의 입지여부, X7은 전년도 위탁실적, X8은 인구증가율, X9는 인구밀도를 각각 의미하며, a는 상수를 말한다.

Ⅳ. 실증분석

1. 변수에 대한 기술적 통계분석

분석모형에 사용된 각 변수들에 대한 기술적 통계분석의 결과는 <표 3>과 같이 나타났다. 각 변수들의 추이를 살펴보면, 각 연도별로 증가추이를 보이는 변수로는 1인당 지방세부담액과 전년도 위탁실적으로 나타났다. 1인당 지방세부담액은 2000년도 38.09만원에서 2001년도 47.91만원, 2002년도 55.96만원으로 증가하여 주민들의 세부담액이 증가했음을 알 수 있다. 또한 전년도 위탁실적은 2000년도 1.16건에서 2002년도 3.28건으로 나타났다. 전년도 위탁실적이 증가한 이유는 각 연도 위탁실적을 1999년도를 기준으로 누적하여 산정했기 때문이다.

이에 비하여 감소추이를 보이는 변수로는 종속변수인 민간위탁 채택여부를 포함하여 재정자립도, 공무원 규모, 저소득자 규모, 인구증가율, 인구밀도 등으로 분석되었다. 지방정부의 민간위탁 채택여부는 시간이 경과함에 따라 감소한 것으로 나타났으며, 재정적 요인 가운데 재정자립도도 2000년도 36.50%에서 2001년도 35.17%, 2002년도 34.47%로 나타나 점점 낮아지고 있음을 알 수 있다. 또한 정치적 요인 가운데 공무원 규모와 저소득자 규모도 감소추이를 보이고 있다. 예컨대 공무원 규모의 경우 2000년도에 인구 1,000명당 .72명으로 나타났지만, 점점 감소하여 2002년도에는 인구 1,000명당 .59명으로 나타났다. 이 밖에도 인구증가율과 인구밀도는 연도가 경과함에 따라 점점 감소하여 2002년도의 경우 인구증가율은 -.22%, 인구밀도는 40.45백명으로 나타났다. 한편 자치단체장의 재임기간은 2000년도 4.83년에서 2001년 5.67년으로 증가하다가 2002년도에 3.09년으로 감소하고 있다. 이것은 지난 2002년 6월에 제3회 지방선거가 실시됨에 따라 새로운 자치단체장들이 영입되었기 때문이다.

이와 같이 시간이 경과함에 따라 증감추이를 보이고 있는 몇몇 변수들의 경우 이에 대한 근거로는 외환위기 이후 정부의 구조조정 및 경기회복의 결과로 볼 수 있다. 예를 들어 공무원의 규모가 축소된 것은 정부의 구조조정 결과인 것으로 판단할 수 있는 반면, 저소득자의 규모가 줄어든 것은 경기가 다소 회복된 결과로 볼 수 있다. 그러나 재정적 요인에 포함된 1인당 지방세부담액과 재정자립도의 관계를 살펴보면, 1인당 지방세부담액은 증가하는 반면에 재정자립도는 감소하는 추이를 보이고 있다. 따라서 주민들의 세부담액이 증가함에도 불구하고 지방정부의 재정자립도는 개선되지 않고 있음을 알 수 있다. 이러한 결과로 볼 때 중앙정부에 대한 지방정부의 재정적 의존도가 높아지고 있다는 것을 짐작할 수 있다.

<표 3> 각 변수의 기술적 통계분석 결과

변 수		단위	2000년도		2001년도		2002년도
			평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차
종속변수	민간위탁 채택여부		.51	.50	.44	.50	.22	.42
재정적 요 인	1인당 지방세부담액	만원	38.09	39.78	47.91	61.68	55.96	80.37
	재정자립도	%	36.50	20.12	35.17	20.21	34.47	20.17
정치적 요 인	공무원 규모	명	.72	.53	.71	.51	.59	.43
	저소득자 규모	%	4.58	2.80	4.34	2.66	4.10	2.67
	자치단체장의 재임기간	년	4.83	1.53	5.67	1.75	3.09	2.76
공급 요인	도시권 입지여부		.61	.49	.61	.49	.61	.49
	전년도 위탁실적	건	1.16	2.24	2.32	3.08	3.28	3.85
인구통계적 요 인	인구증가율	%	6.65	8.45	.15	3.19	-.22	8.95
	인구밀도	백명	40.97	66.62	40.88	66.25	40.45	65.99

2. 로짓분석의 결과

1) 모형의 적합성 검정

본 연구의 분석모형이 얼마나 적합한가를 살펴보기 위하여 모형의 적합성 검정을 실시하였다. 먼저 <표 4>에서 보는 것과 같이 2000년도의 경우 독립변수를 고려한 -2LL(-2 Log Likelihood)의 값이 282.808인 반면에 상수항만을 포함한 -2LL의 값은 321.551로 나타났다. 따라서 독립변수를 포함했을 때 모형의 적합성은 좋아지고 있다. 왜냐하면 -2LL은 그 값이 작을수록 높은 적합도를 의미하기 때문이다. 다음으로 블록(block)과 모형(model)에 나타난 통계량을 살펴보면, 카이제곱이 38.743이고, 자유도가 9, 유의확률이 .000으로 나타났다. 그러므로 본 연구의 로짓분석모형은 유의수준 p<.001 이하에서 통계적으로 유의미하다고 할 수 있다. 또한 모형의 적합도 검정으로 사용된 Hosmer와 Lemeshow 검정결과는 카이제곱이 6.531이고, 유의확률이 .588인 것으로 분석되었다. 따라서 모형의 적합도 검정에서 유의확률의 값이 .05보다 크기 때문에 모형이 부적합하다는 귀무가설을 기각한다. 그 결과, 2000년도의 로짓분석모형은 적합하다고 결론을 내릴 수 있다.

모수 추정치가 주어졌을 때 관찰된 결과의 확률을 우도(Likelihood)라고 한다. 이것은 추정된 모형이 얼마나 자료에 적합한가에 대한 측정치로써 우도의 로그 -2배(-2LL)를 이용한다(정충영․최이규, 1998: 273).

<표 4>에서 나타난 카이제곱의 값은 회귀분석에서 F값과 같은 역할을 하는 것으로 적합도 분석을 위한 통계값이다. 또한 로짓분석의 자유도는 독립변수의 개수이기 때문에 여기에 자유도는 독립변수의 개수와 동일한 9로 나타났다.

Hosmer와 Lemeshow 검정에서 유의해야 할 것은 통상 p＜.05이어야 유의하여 적합한 모형인 것으로 해석하지만, 로짓분석에서는 p＞.05이어야 적합한 모형인 것으로 해석한다는 점이다.

그 외에도 분류표의 분류행렬을 살펴보면, 분류 설명력이 전체적으로 64.7%로 나타났기 때문에 모형의 회귀식은 설명력이 있는 것으로 판단된다.

동일한 방법으로 모형의 적합성 검정을 실시하면, 2001년도와 2002년도의 로짓분석모형도 적합한 것으로 분석되었다. 다만 모형의 유의수준이 p<.01 이하에서 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다.

<표 4> 모형의 적합도

연도	구분	카이제곱 (Chi-Square)	자유도 (df)	유의 확률	-2 Log Likelihood	Cox & Snell R-Square	Nagelkerke R-Square	Hosmer와 Lemeshow 검정
								카이제곱	유의확률
2000	1단계 단계 블록 모형	38.743 38.743 38.743	9 9 9	.000** .000** .000**	282.808	.154	.205	6.531	.588
2001	1단계 단계 블록 모형	24.848 24.848 24.848	9 9 9	.003* .003* .003*	293.852	.102	.136	4.694	.790
2002	1단계 단계 블록 모형	23.137 23.137 23.137	9 9 9	.006* .006* .006*	223.756	.095	.145	9.127	.332

*p<.01, **p<.001

2) 회귀분석의 결과

본 연구는 로짓분석을 이용하여 지방공공서비스의 민간위탁 가능성에 영향을 미치는 독립변수들의 영향을 실증적으로 파악하였다. 로짓분석을 통하여 나타난 결과를 정리하면 <표 5>와 같다.

첫째, 2000년도의 경우 유의수준 p<.01 이하에서 종속변수에 영향을 미치는 독립변수는 공급 요인 가운데 전년도 위탁실적 및 인구통계적 요인 중 인구증가율이 통계적으로 유의미한 것으로 분석되었다. 또한 유의수준 p<.05 이하에서 통계적으로 유의미한 독립변수로는 인구통계적 요인 가운데 인구밀도로 나타났다. 이들 독립변수 가운데 전년도 위탁실적은 종속변수와 正의 관계가 있는 것으로 분석된 반면에 인구증가율과 인구밀도는 종속변수와 負의 관계로 나타났다.

둘째, 2001년도의 경우를 살펴보면, 독립변수 가운데 전년도 위탁실적이 유의수준 p<.01 이하에서 통계적으로 유의미한 正의 관계로 나타났으며, 공무원 규모는 유의수준 p<.10 이하에서 통계적으로 유의미한 負의 관계로 분석되었다. 이외에 다른 독립변수들은 종속변수와의 관계에서 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타났다.

셋째, 2002년도의 경우는 독립변수 중 공급 요인에 포함되어 있는 전년도 위탁실적만이 유의수준 p<.05 이하에서 통계적으로 유의미한 正의 관계로 나타났으며, 다른 독립변수들은 통계적으로 유의미하지 않는 것으로 분석되었다.

이상의 분석결과를 종합하여 보면, 우선 독립변수 가운데 전년도 위탁실적은 모든 연도에 통계적으로 유의미한 正의 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 지방정부의 민간위탁 결정여부가 전년도 위탁실적과 負의 관계에 있을 것이라는 본 연구의 가정과 상반된다. 이것은 민간위탁의 성과에 따른 자치단체장의 추진 의지와 관련이 있는 것으로 판단된다. 민간부문으로 위탁된 공공서비스가 기존의 직영체제에 비하여 그 양과 질, 그리고 가격부담의 측면에서 차이가 없을 뿐만 아니라 오히려 긍정적인 성과가 가시화됨으로써 자치단체장들이 민간위탁을 더욱 더 활성화한 결과로 이해된다. 송근원․강대창(2002)의 연구결과를 보면, 민간위탁을 추진하려는 자치단체장의 의지와 실천력에 대하여 담당공무원들은 매우 높게 평가하고 있는 것으로 나타났다. 즉 위탁업무를 수행하는 담당공무원들을 대상으로 한 인식도 조사에서 8가지 민간위탁 조건 가운데 자치단체장의 민간위탁 추진 의지의 평균값이 7.57(10점 척도)로 가장 높았다. 따라서 현재 진행되고 있는 위탁업무들에 대해 자치단체장의 추진 의지가 긍정적으로 작용하고 있으며, 특히 환경관련 서비스의 경우에는 민간위탁을 추진하려는 자치단체장의 의지가 아주 강하다고 주장하고 있다.

다음으로 인구통계적 요인 가운데 인구증가율과 인구밀도는 통계적으로 유의미한 負의 관계로 나타났다. 즉 지방정부의 인구증가율 및 인구밀도가 높으면 높을수록 민간위탁의 가능성이 낮아질 것이라는 분석결과는 McGuire, Ohsfeldt & Van Cott(1987)의 연구결과와 일치한다. 또한 인구밀도는 Hirsch(1995a)의 연구결과와 동일하게 나타났다. 그러나 이러한 분석결과는 본 연구의 가정과는 상반된다. 예컨대 인구증가율이 높은 지방정부은 재정적 부담이 증가하기 때문에 공공서비스의 위탁가능성이 높을 것이라는 가정과는 반대되는 결과이다. 이러한 결과가 초래된 이유는 인구증가율이 높아 재정적 부담이 많은 지방정부일수록 오히려 새로운 정책변화를 도입하기가 쉽지 않기 때문인 것으로 판단된다(Greene, 1996: 141). 예컨대 지방공공서비스의 민간위탁에 따른 상당한 거래비용 등이 발생한다면, 재정적 부담이 많은 지방정부의 경우 민간위탁을 고려하지 않을 것으로 생각할 수 있다.

그동안 우리나라의 민간위탁은 지방정부의 재정적 압박을 완화하기 위한 수단으로 활용되기보다는 오히려 ‘비의도적’ 혹은 ‘실용적’ 방식으로 진행되었다(최흥석, 2002: 14). 즉 최근까지 진행된 민간위탁은 각 지방정부가 스스로의 재정능력을 고려하여 민간위탁을 결정하기보다는 중앙정부의 일정한 지침에 의한 구조조정의 수단으로 진행된 결과인 것이다.

인구밀도가 높은 도시일수록 토지 및 주택가격, 비공식 노동과 슬럼의 문제, 물가상승률 등에 의해서 지역경제의 효과는 상쇄되는 경향이 있다(박종화, 1997: 30-31).

또한 Hirsch(1995a)는 지방정부의 쓰레기수거와 관련한 負의 외부성을 내부화할 수 있다면, 인구밀도와 민간위탁 간의 관계는 부정적임을 가정하고 있다. 이와 관련한 그의 연구결과를 살펴보면, 유의수준 p<.10 이하에서 인구밀도는 종속변수와 負의 관계가 있는 것으로 나타났으며, 규모의 경제와 관련이 있는 인구변수는 민간위탁 결정에 중요한 영향을 미치는 요인임을 제시하고 있다. 인구증가율 및 인구밀도는 기술적 통계분석에서도 시간이 흐름에 따라 감소추이를 보이고 있는 변수로 나타났으며, 2000년도에 통계적으로 유의미한 변수로 분석된 것은 외환위기 이후 급격한 인구이동에 따른 결과로 판단된다.

이러한 이유에 대하여 McGuire, Ohsfeldt & Van Cott(1987)는 노동시장제도의 영향을 제시하고 있다. 그들에 의하면, 인구증가 및 인구밀도가 높은 지방정부일수록 보다 발전되고 조직화된 노동시장이 있기 때문에 노동공급의 유연성과 자영업의 기회가 제한을 받는다는 것이다. 따라서 이러한 제도 하에서는 민간위탁에 따른 거래비용이 보다 높기 때문에 민간위탁 수준이 낮을 수 있다는 것이다.

한편 유의수준 p<.10 이하에서 정치적 요인 가운데 공무원 규모는 통계적으로 유의미한 負의 관계로 분석되었다. 이미 여러 연구자들이 공무원 규모와 민간위탁 사이에 負의 관계가 있다는 것을 검증하였다(Ferris, 1986; Morgan, Hirlinger & England, 1987; Stein, 1990). <표 3>의 기술적 통계분석을 살펴보면, 공무원 규모는 시간이 경과함에 따라 점점 감소하고 있는 것으로 분석되었으며, 2001년도에 통계적으로 유의미한 독립변수로 나타난 것은 정부의 인력감축에 따른 공무원의 규모가 변동되어 종속변수에 영향을 미쳤기 때문인 것으로 판단된다. 그러나 이러한 검증결과는 만일 공공서비스의 생산과 공급이 이미 위탁된 경우라면, 공무원의 수는 보다 적을 수밖에 없다는 사실을 반영하는 것이라고 주장하면서 해석에 주의할 것을 요구하는 연구자도 있다(Boyne, 1998: 159).

그런가 하면, 재정적 요인에 포함되는 1인당 지방세부담액과 재정자립도, 정치적 요인인 저소득자 규모와 자치단체장의 재임기간, 그리고 공급 요인 가운데 도시권 입지여부 등과 같은 독립변수들은 통계적으로 유의미하지 않는 것으로 나타났다. 이들 변수의 공통점은 연도에 따라 분석결과가 正의 관계와 負의 관계로 혼재되어 나타나고 있다는 점을 들 수 있다.

마지막으로 2000년도를 중심으로 통계적으로 유의미한 독립변수인 전년도 위탁실적, 인구증가율, 인구밀도 등에 대한 Exp(B)를 살펴보면 다음과 같다. 여기서 Exp(B)는 오즈의 비(Odds ratio)로써 독립변수의 값이 1단위 증가할 때 종속변수가 변동될 가능성을 의미한다. 예컨대 Exp(B)가 1이상인 경우 독립변수의 값이 1단위 증가할 때 종속변수인 지방정부가 민간위탁을 채택할 가능성이 높다는 것을 의미하며, Exp(B)가 1이하인 경우 지방정부의 민간위탁 채택가능성은 낮아진다는 것을 의미한다. 따라서 <표 5>에서 전년도 위탁실적은 Exp(B)=1.330으로 나타났는데, 이것은 전년도 위탁실적이 1단위 증가할 때, 지방정부가 민간위탁을 채택할 확률이 채택하지 않을 확률보다 1.330배 증가한다는 의미이다.

<표 5> 로짓분석의 결과

연도	범주	결정요인	계수(Β)	표준오차(SE)	Wald	유의확률	Exp(B)
2000	재정적 요인	1인당 지방세부담액	-.003	.005	.392	.531	.997
		재정자립도	.013	.014	.783	.376	1.013
	정치적 요인	공무원 규모	-.195	.432	.204	.652	.823
		저소득자 규모	.008	.090	.008	.927	1.008
		자치단체장의 재임기간	-.127	.098	1.707	.191	.880
	공급 요인	도시권 입지여부	.174	.458	.144	.705	1.190
		전년도 위탁실적	.285	.107	7.165	.007***	1.330
	인구통계적 요 인	인구증가율	-.089	.032	7.883	.005***	.915
		인구밀도	-.005	.003	4.013	.045**	.995
	상 수		.865	1.008	.736	.391	2.375
2001	재정적 요인	1인당 지방세부담액	.001	.003	.101	.751	1.001
		재정자립도	-.009	.012	.575	.448	.991
	정치적 요인	공무원 규모	-1.155	.599	3.712	.054*	.315
		저소득자 규모	-.087	.101	.757	.384	.916
		자치단체장의 재임기간	.028	.081	.116	.733	1.028
	공급 요인	도시권 입지여부	.206	.435	.224	.636	1.229
		전년도 위탁실적	.164	.059	7.778	.005***	1.178
	인구통계적 요 인	인구증가율	-.022	.052	.178	.673	.978
		인구밀도	-.004	.003	2.154	.142	.996
	상 수		.771	.882	.764	.382	2.163
2002	재정적 요인	1인당 지방세부담액	-.002	.004	.347	.556	.998
		재정자립도	-.003	.013	.040	.841	.997
	정치적 요인	공무원 규모	-1.455	.980	2.203	.138	.233
		저소득자 규모	-.070	.140	.247	.619	.933
		자치단체장의 재임기간	-.057	.064	.788	.375	.945
	공급 요인	도시권 입지여부	-.274	.517	.280	.597	.760
		전년도 위탁실적	.091	.043	4.510	.034**	1.096
	인구통계적 요 인	인구증가율	-.042	.030	1.954	.162	.959
		인구밀도	-.004	.003	1.734	.188	.996
	상 수		.064	.835	.006	.939	1.066

*p<.10, **p<.05, ***p<.01

마찬가지로 인구증가율은 1단위가 증가할 때, 지방정부가 민간위탁을 채택할 확률보다 채택하지 않을 확률이 .915배 증가하였다. 또한 인구밀도도 1단위 증가할 때, 지방정부가 민간위탁을 채택할 확률보다 채택하지 않을 확률이 .995배 증가하였다.

Ⅴ. 결  론

본 연구는 지난 2000년부터 2002년까지 지방정부의 사무 및 시설 가운데 민간부문으로 위탁하기로 결정한 사항에 영향을 미친 요인들을 분석․검증하는데 초점을 두었다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 본 연구는 각 연도별로 분리된 자료를 이용하여 로짓분석을 사용하였다. 연도에 관계없이 분석결과를 살펴보면, 9개의 영향변수 가운데 유의수준 p<.05 이하에서 전년도 위탁실적, 인구증가율, 인구밀도 등이 종속변수에 유의미한 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 또한 유의수준을 p<.10 이하로 확대하면, 공무원 규모도 민간위탁에 유의미한 영향요인으로 분석되었다. 이에 반하여 선행연구에서 영향요인으로 분석된 1인당 지방세부담액, 재정자립도, 저소득자 규모, 자치단체장의 재임기간, 도시권 입지여부 등은 통계적으로 유의미하지 않는 변수로 나타났다.

이러한 실증분석의 결과를 바탕으로 지방정부가 민간위탁을 보다 활성화하기 위한 정책제언을 한다면, 첫째, 지방정부의 입장에서는 우선적으로 공급 요인 가운데 전년도 위탁실적을 고려할 필요성이 있다. 연구결과에 의하면, 전년도 위탁실적이 높을수록 민간위탁의 가능성이 높을 것으로 분석되었다. 그러나 이러한 분석결과는 전년도 위탁실적과 負의 관계에 있을 것이라는 본 연구의 가정과 반대되는 결과로 나타났으며, 이것은 전술한 바와 같이 민간위탁의 성과에 따른 자치단체장의 추진 의지와 관련이 있는 것으로 판단된다. 따라서 민간위탁의 활성화여부는 지방행정기관을 포함한 자치단체장의 정책적 추진 의지와 밀접한 관련성이 있다. 특히 민간위탁에 대한 자치단체장의 의지가 강력할 때 민간위탁은 성공적으로 도입될 수 있으며, 조직의 내･외부적 압력요인들을 해결할 수 있다(한영주 외, 1998: 211). 그러므로 자치단체장은 민간위탁의 본래 목적이 어디에 있는지를 정확히 이해하고, 민간위탁의 유형과 성격에 따라 민간위탁의 목적달성을 극대화하기 위한 지속적인 정책개발 및 추진에 관심을 가져야 한다(정순관, 1999: 211).

둘째, 인구통계적 요인에 포함된 인구증가율과 인구밀도는 통계적으로 유의미한 負의 관계로 나타났다. 인구증가 및 인구밀도가 높은 지방정부의 경우 증가하는 인구를 수용할 수 있을 정도의 경제적 여건과 도시기반시설을 단시간 내에 구축하지 못하는 것은 물론 이러한 문제들을 해결하기 위한 재정지출은 새로운 정책도입의 장애요인으로 나타날 수 있다. 그러므로 지방공공서비스의 민간위탁이 활성화되기 위해서는 인구증가 및 인구밀도를 완화해야 할 필요성이 제기된다. 결국 지방정부의 민간위탁 정책은 시대적 추세 또는 중앙정부의 정책적 강요에 따라 막연히 도입하여 추진할 것이 아니라 위탁여건을 고려한 실질적인 성과가 나타날 수 있을 경우에 채택하는 것이 바람직할 것이다.

이상의 분석결과에 대하여 본 연구는 첫째, 선행연구에서 제시한 바와 같이 민간위탁의 결정요인으로 많은 변수들이 있지만, 그 가운데 몇몇 주요변수만을 선정하여 분석했다는 점에서 한계를 가진다. 둘째, 통합적인 분석모형의 설정으로 각 변수들 간의 직·간접적인 영향을 파악하지 못했다는 점을 들 수 있다. 이를 위해서는 요인분석 또는 경로분석 등과 같은 통계방법이 요구된다. 셋째, 전년도 위탁실적을 제외한 나머지 독립변수들은 가설과 반대로 나타나거나 또는 유의미하지 않는 것으로 분석되었다. 이것은 전년도 위탁실적이 계열상관(serial correlation)을 야기하여 다른 독립변수에 영향을 미친 결과일지도 모른다는 한계가 있다. 그러나 이러한 한계에도 불구하고 본 연구는 지방공공서비스의 민간위탁에 대한 결정요인들을 실증적으로 분석하여 지방정부로 하여금 민간위탁시 고려해야 할 요인들을 구체적으로 제시함으로써 보다 합리적인 정책결정에 도움을 제공했다는 점에서 그 의미가 충분히 있다고 판단된다.

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강성철(姜成哲): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 부산대학교 행정학과 교수로 재직하고 있으며, 풀브라이트 교환프로그램으로 미국 인디애나대학교 방문교수를 역임하였다. 주요 관심분야는 인사행정론과 환경정책론, 지역혁신론과 행정개혁론 등이다. 한국인사행정학회 회장과 한국지방정부학회 회장을 역임하였으며, 역․저서로 「새 인사행정론」(공저, 2005, 개정4판), 「환경행정의 이론과 실제」(공역, 1995) 등이 있고, 최근 발표한 논문으로 "문화이론적 관점에서의 환경갈등 분석: 위천공단조성과 명지대교 건설사례를 중심으로"(2005), "지방정부간 생산적 협력관계 구축의 성공조건"(2006), "지방의제21 추진과정에 대한 평가와 정책과제: 부산광역시를 중심으로"(2006) 등이 있다. <E-mail: kangsc@pusan.ac.kr>

김도엽(金度曄): 부산대학교 대학원 박사과정을 수료하고 현재 영산대학교 행정학과 겸임강사로 재직 중이다. 주요 관심분야는 지방환경, 지역개발, 도시 및 지방행정 등이며, 최근 발표한 논문으로는 "부산의 지속가능성 분석: '부산의제21'을 중심으로"(2006), "지방자치단체의 민간위탁 운영성과와 쟁점: 울산광역시를 중심으로"(2005), "산학협동 활성화를 위한 지방대학의 역할"(2004) 등이 있다.

<E-mail: kidoyu@paran.com/논문접수일: 2007. 4. 10/심사개시일: 2007. 4. 20/심사완료일: 2007. 5. 21>